<TI><P>De gegrondheid</P></TI>15.Volgens artikel 3, lid 2, van de richtlijn waren de Lid-Staten verplicht, de krachtens artikel 3, lid 1, op te stellen programma's vóór 1 januari 1987 aan de Commissie mee te delen. Frankrijk heeft zich duidelijk niet tijdig van deze verplichting gekweten. Verweerster erkent ook, dat de door haar mee te delen programma's niet waren vervat in haar brief aan de Commissie van 22 september 1987. In casu gaat het evenwel niet om deze termijnoverschrijding, maar om de vraag, of de Franse Republiek haar verplichtingen krachtens artikel 3, leden 1 en 2, van de richtlijn überhaupt wel is nagekomen. Verweerster betoogt, dat dat is gebeurd door het sluiten (en het meedelen) van de overeenkomsten met het bedrijfsleven. De vraag is dus, of die overeenkomsten als programma's zijn te beschouwen.16.De Commissie beroept zich voor haar tegengestelde opvatting op de tekst van de richtlijn. De richtlijn maakt inderdaad duidelijk onderscheid tussen de door de Lid-Staten op te stehen programma's (artikel 3) en de maatregelen die erop gericht zijn die programma's uit te voeren (artikel 4). Dat onderscheid wordt nog onderstreept, doordat deze maatregelen —wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen of vrijwillige overeenkomsten— volgens de tekst in het kader van de in artikel 3 vermelde programma's moeten worden genomen.Zie artikel 4, lid 1, en artikel 6.
Bovendien moet erop worden gewezen, dat zowel de programma's als de maatregelen aan de Commissie moeten worden meegedeeld, de programma's krachtens artikel 3, lid 2, en de maatregelen krachtens artikel 7, lid 1. Ook daaruit blijkt, dat de richtlijn duidelijk onderscheid maakt tussen programma's in de zin van artikel 3 en maatregelen in de zin van artikel 4.17.De Franse regering betoogt, dat dit zuiver formele aspecten zijn. Hierin ben ik het met haar eens. Maar ik moet er wel op wijzen, dat dit formele onderscheid reeds in de richtlijn gegeven is. Daar deze de Lid-Staten voorschrijft, eerst programma's op te stellen en deze vervolgens via bepaalde maatregelen uit te voeren, dienen de Lid-Staten dienovereenkomstig te werk te gaan. Ook verweerster lijkt met dat onderscheid vertrouwd te zijn. Zoals ik al zei, werd in de brief van de Franse regering van 22 september 1987 gesproken over programma's die door haar waren opgesteld en door vrijwillige overeenkomsten zouden worden geconcretiseerd.18.De Franse Republiek zou haar verplichtingen krachtens artikel 3, leden 1 en 2, dus enkel zijn nagekomen indien de door haar met het bedrijfsleven gesloten overeenkomsten tevens beschouwd konden worden als programma's in de zin van artikel 3. Dat is mijns inziens niet het geval — zelfs niet wanneer men de zoëven geschetste formele aspecten buiten beschouwing laat.19.Allereerst moet dan worden vastgesteld, welke inhoud een programma in de zin van artikel 3 moet hebben. Het Hof heeft deze bepaling al moeten uitleggen, zonder evenwel nader in te gaan op de vraag die hier aan de orde is.Arresten van 25 juli 1991 (zaak C-252/89, Commissie/Luxemburg, Turispr. 1991, blz. I-3973) en 10 december 1991 (zaak C-192/90, Commissie/Spanje, Jurispr. 1991, blz. I-5933) (beide summier gepubliceerd).
In de richtlijn zelf vinden we in dit opzicht slechts weinig concrete aanknopingspunten. Volgens artikel 3, lid 1, dienen de programma's bij te dragen tot de vermindering van de hoeveelheden en/of het volume van de betrokken verpakkingen in het definitief te verwijderen huisvuil. Daarbij moet zoveel mogelijk een vermindering van het energieverbruik worden nagestreefd (artikel 3, lid 4). Het gaat dus om een zeer algemene verplichting, die de Lid-Staten bij de uitvoering veel vrijheid laat. De Lid-Staten beslissen dus zelf, hoe ver en hoe snel zij de door de richtlijn gewezen weg willen volgen.Wil de verplichting programma's op te stellen, (en uiteindelijk de richtlijn zelf) althans enige zin hebben, dan zullen de Lid-Staten in ieder geval aan bepaalde minimumvoorwaarden moeten voldoen. Een programma om de hoeveelheden en/of het volume van deze verpakkingen te verminderen, impliceert mijns inziens op zijn minst, dat de betrokken Lid-Staat zich een concreet, in cijfers omschreven doel stelt, ook al bepaalt de richtlijn — zoals door de Franse regering terecht opgemerkt— dat niet uitdrukkelijk. Het doel kan zowel in absolute cijfers (b. v. een bepaalde hoeveelheid) als in procenten (b. v. een bepaald aandeel van opnieuw vulbare verpakkingen) worden uitgedrukt. Voorts dient duidelijk tot uitdrukking te komen, dat het de betrokken staat zelf is die zich dat doel stelt. Daarin moet wellicht de zin worden gezocht van het in de richtlijn gemaakte onderscheid tussen programma's en maatregelen: de betrokken Lid-Staat moet zich jegens de Commissie verbinden een bepaald concreet doel te bereiken. De Commissie kan zo per geval nagaan, of dit programma door de uitvoeringsmaatregelen inderdaad in praktijk wordt gebracht. Uiteraard kan een Lid-Staat voor het opstellen van de programma's de betrokken economische sectoren raadplegen en de uitvoering van de programma's — bij voorbeeld via vrijwillige overeenkomsten — aan het bedrijfsleven overlaten.
In die programma's moeten dan —-zoals blijkt uit artikel 3, lid 4 — de geplande acties worden bepaald. Ten slotte moet het programma — dat vloeit voort uit de aard der zaak zelf — een tijdschema bevatten, dat wil zeggen dat het moet bepalen, binnen welk tijdsbestek het doel moet worden bereikt. Artikel 3, lid 2, bepaalt uitdrukkelijk, dat de programma's moeten worden opgesteld voor een tijdvak dat op 1 januari 1987 ingaat. De duur van die periode wordt niet vastgesteld, doch uit artikel 3, lid 3 — volgens hetwelk de programma's ten minste om de vier jaar opnieuw worden bezien en bijgesteld — kan worden afgeleid, dat aan een langer tijdsbestek wordt gedacht.
20.Beziet men de door de Franse regering overgelegde overeenkomsten dan blijkt aan deze minimumvereisten niet steeds te zijn voldaan.Zeker, blijkens de overeenkomsten verbinden beide contracterende partijen — dus ook de Franse Republiek— zich tot uitvoering ervan, en anders dan de Commissie meent, mag dat als voldoende worden beschouwd. Artikel 3 schrijft de Lid-Staten enkel voor, programma's op te stellen. Aangezien artikel 4 de Lid-Staten toestaat die programma's te verwezenlijken via vrijwillige overeenkomsten, lijkt het mij niet noodzakelijk, dat de Lid-Staten zich in die overeenkomsten er zelf toe verplichten, actief op te treden. Voor zover en zolang het bedrijfsleven in staat is, de in de overeenkomsten vastgelegde verplichtingen na te komen en aldus de doelstellingen van de richtlijn te bevorderen, behoeft de Lid-Staat niet in te grijpen. Op de detailpunten evenwel laten de overeenkomsten toch wel wat twijfel rijzen. Zo bevatten ze bijna alle de bepaling, dat sommige verbintenissen bij onvoorziene moeilijkheden in gemeen overleg kunnen vervallen.Zie bij voorbeeld artikel 8 van de overeenkomst betreffende aluminium.
Zeer ongebruikelijk in een overeenkomst is voorts zeker een clausule, waarin een van de contracterende partijen de overheid dringend verzoekt een bepaalde maatregel toe te passen.Zie artikel 3, sub c, van de overeenkomst betreffende retourglas.
21.In het merendeel van voormelde overeenkomsten ontbreekt het evenwel al aan een duidelijke definitie van het te bereiken doel en aan de vaststelling van een tijdschema. Slechts enkele overeenkomsten bevatten concrete, gekwantificeerde doelstellingen. In de overeenkomst betreffende glas is vastgelegd, dat in 1990 ten minste 550000 ton glas uit huisvuil moet worden gerecycleerd.Inclusief het industriële afval zou in 1990 zelfs 700000 ton moeten worden hergebruikt.
In de overeenkomst betreffende verpakkingen uit staal van 9 mei 1988 wordt bepaald, dat voor de periode van 1984 (sic) tot 1990 een jaarlijkse daling van het energieverbruik van 1% wordt nagestreefd. De overeenkomst betreffende retourglas bepaalt, dat de Cafés-Hôtels-RestaurantsDe term wordt niet gedefinieerd, doch verwijst blijkbaar naar de bij de overeenkomst betrokken beroepsgroeperingen van deze sector (en hun leden).
uitsluitend retourflessen — voor zover verkrijgbaar— zullen gebruiken.Artikel 3, sub c, van de overeenkomst.
De andere overeenkomsten bevatten slechts meer of minder algemene bepalingen.Alleen de overeenkomst betreffende glas bevat dus een concrete doelstelling voor de vermindering van de hoeveelheden van deze verpakkingssoort in het huisvuil. Deze ene maatregel volstaat echter niet —wanneer men de overeenkomsten in hun geheel bezietDeze overeenkomsten betreffen, zoals gezegd, zes soorten verpakkingsmateriaal.
— om te voldoen aan de voorwaarden die aan programma's in de zin van artikel 3 moeten worden gesteld. De richtlijn verlangt van de Lid-Staten, dat zij programma's opstellen om de hoeveelheden en/of het volume van bepaalde verpakkingen te verminderen. Volgens artikel 2, sub b, van de richtlijn worden daaronder niet alleen verpakkingen uit glas verstaan, maar ook die uit metaal, kunststof, papier of andere materialen. Men kan er niet mee volstaan, enkel een concrete doelstelling te bepalen voor het verminderen van de hoeveelheid afval ten aanzien van glazen verpakkingen.
22.Vijf van de zes overeenkomsten hebben een beperkte looptijd van iets meer dan twee en een half jaar (van 10 mei 1988 —de dag van ondertekening— tot 31 december 1990). In de zesde overeenkomst (die betreffende glas) wordt geen uitdrukkelijke tijdlimiet gesteld, doch afgaande op de inhoud ervan, zal ook zij waarschijnlijk enkel voor die periode gelden.Hiervoor spreekt ook, dat in de overeenkomst bepaalde kwantitatieve doelstellingen worden vermeld, die in 1990 moeten zijn gehaald (artikel 4, lid 3, van de overeenkomst).
Eén overeenkomst (die betreffende retourglas) voorziet in een verlenging (tot 31 december 1992), behoudens eerdere opzegging.De Franse regering betoogt weliswaar, dat de overeenkomsten een tijdschema bevatten, in zoverre de meeste ervan bepalen, dat de verwezenlijking van de nagestreefde doelstellingen jaarlijks wordt getoetst aan de hand van statistieken, aan de hand waarvan de contracterende partijen zo nodig hun maatregelen zullen aanpassen, doch dit betoog zou ik slechts kunnen accepteren indien de overeenkomsten zelf al concrete doelstellingen bevatten.
23.Gelet op een en ander ben ik van oordeel, dat de door de Franse regering gesloten overeenkomsten niet als programma's in de zin van artikel 3 van de richtlijn kunnen worden beschouwd, en dat het beroep van de Commissie dus gegrond is. Partijen hebben evenwel nog een reeks andere argumenten aangevoerd, die hier mijns inziens echter niet relevant zijn. Enkel volledigheidshalve ga ik er nog kort op in.De Commissie meent, dat de overeenkomsten niet als programma's in de zin van artikel 3 kunnen worden beschouwd, omdat zij elk op een bepaalde sector betrekking hebben, terwijl een dergelijk programma volgens haar een algemene draagwijdte zou moeten hebben. De Franse regering wijst er in dit opzicht terecht op, dat artikel 3 niet van één programma, maar van programma's spreekt. Ook valt niet in te zien, waarom de doelstellingen van de richtlijn meer gediend zouden zijn met één algemeen programma dan met verscheidene, op de bijzondere kenmerken van het verpakkingsmateriaal toegespitste programma's.
Evenmin hoeven wij stil te staan bij de grief van de Commissie, dat de overeenkomsten — om als programma's te worden beschouwd-— ten minste de voornaamste acties moeten vermelden die voor het bereiken van de beoogde doelstellingen worden gepland. De overeenkomsten bevatten een hele reeks maatregelen die door de industrie moeten worden uitgevoerd en de in artikel 4, lid 1, van de richtlijn vermelde doelstellingen dienen. Beslissend is veeleer, dat de overeenkomsten in hun geheel niet in de vereiste mate concrete, gekwantificeerde doelstellingen noch termijnen ter verwezenlijking daarvan vaststellen.
Ten slotte stelt de Commissie, dat de door de Franse regering als programma's beschouwde overeenkomsten niet voldoende toegankelijk waren voor de betrokken sectoren en het publiek. De Franse regering betwist dat. Dit punt behoeft mijns inziens geen discussie. Het kan stellig nuttig zijn publiciteit te geven aan die programma's, doch de Lid-Staten zijn daartoe krachtens de richtlijn niet gehouden. Alleen de mededeling aan de Commissie is verplicht (artikel 3, lid 2).
24.Verweerster wijst erop —zonder door verzoekster te worden tegengesproken—, dat zij al aanzienlijke resultaten heeft geboekt bij het nastreven van de doelstellingen van de richtlijn. De Commissie brengt daartegen in, dat ook een Lid-Staat die de doelstellingen van de richtlijn weliswaar heeft gehaald, doch geen programma's heeft opgesteld en meegedeeld, de uit de richtlijn voortvloeiende verplichtingen niet is nagekomen. Zoals gezegd, is dit standpunt mijns inziens juist. Dat is geen formalisme: alleen door een vergelijking tussen wat is verwezenlijkt en de doelstellingen die men zelf heeft gesteld, kan worden beoordeeld, of en in hoeverre die doelstellingen zijn bereikt.Niettemin mag men zich de vraag stellen, waarom de Commissie in casu beroep bij het Hof heeft ingesteld. De Franse regering heeft erop gewezen, dat de Commissie zelf al in 1992 had verklaard, dat richtlijn 85/339 geen bevredigende resultaten had opgeleverd en dat de door de richtlijn beoogde situatie al achterhaald was.Zie punten 4.1 en 5.1 van het voorstel van de Commissie van 15 juli 1992 met het oog op de vaststelling van een richtlijn van de Raad betreffende verpakkingen en verpakkingsafval [COM (92) 278 def. - SYN 436].
Nog verwonderlijker vind ik, dat de Commissie een beroep instelt wegens een hoofdzakelijk formeel verzuim, doch daarbij tevens bloot legt, dat haar eigen behandeling van deze aangelegenheid in de precontentieuze procedureUiteraard geldt dat niet voor de procedure voor het Hof.
in formeel opzicht veel te wensen heeft overgelaten. Toen de Commissie op 2 oktober 1989 haar met redenen omkleed advies zond, had zij klaarblijkelijk nog geen kennis genomen van de brief van de Franse regering van 12 augustus 1988. In haar verzoekschrift stelt de Commissie, dat haar brief van 13 maart 1991 door de Franse regering niet was beantwoord. Toen verweerster vervolgens repliceerde, dat zij die brief op 14 mei 1992 had beantwoord, moest de vertegenwoordiger van de Commissie toegeven, dat dat inderdaad zo was en dat de brief van de Franse regering in het verkeerde dossier was terechtgekomen. Ook bij de chronologie van de procedure kan men vraagtekens plaatsen, want de Commissie heeft pas lang na afloop van de eerste periode van vier jaar op 1 januari 1991 beroep tegen Frankrijk ingesteld. Het valt te wensen, dat het hier om uitzonderingen op de regel gaat.
Het voorgaande heeft evenwel geen invloed op het resultaat van mijn onderzoek.