<TI><P>Realiteten</P></TI>15.I henhold til direktivets artikel 3, stk. 2, var medlemsstaterne forpligtet til inden den 1. januar 1987 at meddele Kommissionen de programmer, der skulle opstilles i henhold til artikel 3, stk. 1. Der er ingen tvivl om, at Frankrig ikke rettidigt har efterkommet denne forpligtelse. Sagsøgte har også anerkendt rigtigheden af, at de programmer, regeringen skulle meddele, ikke var indeholdt i dens skrivelse til Kommissionen af 22. september 1987. Den foreliggende sag drejer sig imidlertid ikke om denne forsinkelse, men om spørgsmålet, hvorvidt Den Franske Republik overhovedet har efterkommet sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 3, stk. 1 og 2. Sagsøgte gør gældende, at dette er sket ved, at regeringen har indgået (og meddelt) aftalerne med erhvervene. Dette giver anledning til spørgsmålet, om disse aftaler kan anses for programmer.16.Kommissionen påberåber sig ordlyden af direktivet til støtte for den modsatte opfattelse. Faktisk sondres der i direktivet klart mellem de programmer, som medlemsstaterne skal opstille (artikel 3), og de foranstaltninger, hvorigennem disse programmer skal omsættes til handling (artikel 4). Sondringen herimellem understreges af, at disse foranstaltninger — love eller administrative bestemmelser eller frivillige aftaler — ifølge ordlyden skal træffes inden for rammerne af de i artikel 3 omhandlede programmerJf. artikel 4, stk. 1, og artikel 6.
. Endvidere bemærkes, at såvel programmerne som foranstaltningerne skal meddeles Kommissionen, programmerne i henhold til artikel 3, stk. 2, og foranstaltningerne i henhold til artikel 7, stk. 1. Også dette viser, at der i direktivet tydeligt sondres mellem programmer som omhandlet i artikel 3 og foranstaltninger som omhandlet i artikel 4.17.Den franske regering gør gældende, at dette er et rent formelt synspunkt. Heri er jeg enig. Det skal imidlertid understreges, at denne formelle sondring er fastlagt i direktivet. Når direktivet bestemmer, at medlemsstaterne først skal opstille programmer og siden omsætte disse i handling gennem bestemte foranstaltninger, er medlemsstaterne forpligtet til at følge denne procedure. Det bemærkes, at sagsøgte også synes at have været bekendt med denne sondring. Som allerede nævnt, henvistes der i den franske regerings skrivelse af 22. september 1987 til programmer, som den ville opstille og konkretisere i frivillige aftaler.18.Den Franske Republik ville således kun have overholdt sine forpligtelser i direktivets artikel 3, stk. 1 og 2, hvis de aftaler, som den havde indgået med erhvervene, (samtidig) kunne anses for at være programmer som omhandlet i artikel 3. Dette er efter min opfattelse ikke tilfældet — selv ikke, hvis man afviser det formelle synspunkt, der er beskrevet ovenfor.19.Til afgørelse heraf skal det først fastslås, hvilket indhold et program som omhandlet i artikel 3 skal have. Domstolen har allerede skullet tage stilling til denne bestemmelse, men har dog ikke undersøgt det spørgsmål, som her er af interesseJf. dom af 25.7.1991, sag C-252/89 Kommissionen mod Luxembourg, Sml. I, s. 3973, af 10.12.1991, sag C-192/90, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 5933 (begge summarisk offentliggørelse).
. Endvidere findes der i selve direktivet kun få konkrete holdepunkter. Ifølge artikel 3, stk. 1, skal programmerne tjene til at mindske vægt og/eller omfang af den pågældende emballage, der skal bortskaffes endeligt. Herved skal der i så vid udstrækning som muligt søges opnået en formindskelse af energiforbruget (artikel 3, stk. 4). Det er således en særdeles generel forpligtelse, der overlader medlemsstaterne et vidt skøn ved gennemførelsen. Medlemsstaterne afgør således selv, i hvilket omfang og hvor hurtigt de vil gå frem i den retning, som direktivet har afstukket.Hvis ikke forpligtelsen til at opstille programmer (og i sidste ende selve direktivet) skal tømmes helt for betydning, skal medlemsstaterne derved opfylde visse minimumsbetingelser. Et program for at mindske vægt og/eller omfang af denne emballage forudsætter efter min mening som minimum, at den pågældende medlemsstat sætter sig et konkret mål udtrykt i tal, også selv om direktivet — som det med rette er anført af den franske regering — ikke udtrykkeligt fastsætter dette. Dette kan ske både i et absolut tal (f.eks. et bestemt antal tons) og i procent (f.eks. en bestemt andel for genbrugsemballage). Endvidere må det kræves, at det tydeligt kommer til udtiyk, at det er den pågældende medlemsstat selv, der sætter sig dette mål. Deri ligger vel også grunden til direktivets sondring mellem program og foranstaltninger; den pågældende medlemsstat skal forpligte sig over for Kommissionen til at nå et bestemt, konkret mål. Kommissionen bliver derigennem i stand til i hvert enkelt tilfælde at kontrollere, om dette program omsættes til handling ved de enkelte gennemførelsesforanstaltninger. Det giver sig selv, at en medlemsstat, inden den opstiller programmet, kan høre de berørte erhvervsgrene og overlade gennemførelsen af programmet — ved hjælp af frivillige aftaler — til erhvervslivet.
Programmet skal følgelig — hvilket fremgår af artikel 3, stk. 4 — fastlægge de planlagte handlinger. Endelig er det — og dette ligger i sagens natur — nødvendigt, at programmet indeholder en tidsplan, dvs. der skal fastsættes en periode, inden for hvilken målet skal nås. Artikel 3, stk. 2, bestemmer udtrykkeligt, at programmerne skal opstilles for den periode, der begynder den 1. januar 1987. Varigheden af denne periode er ikke fastsat, men det kan udledes af artikel 3, stk. 3 — hvorefter programmerne mindst hvert fjerde år skal revideres og ajourføres — at lovgiveren havde tænkt sig en længere periode.
20.Hvis man betragter de aftaler, som den franske regering har fremlagt, må det konstateres, at disse mindstekrav ikke er opfyldt i alle tilfælde.Det fremgår ganske vist af aftalerne, at begge aftalens parter — og dermed også Den Franske Republik — forpligter sig til at gennemføre den pågældende aftale. I modsætning til, hvad der er anført af Kommissionen, bør dette være tilstrækkeligt. Artikel 3 pålægger kun medlemsstaterne at opstille programmer. Eftersom artikel 4 giver medlemsstaterne mulighed for at gennemføre dem ved frivillige aftaler, er det efter min opfattelse ikke nødvendigt, at medlemsstaterne i disse aftaler forpligter sig til selv at bidrage aktivt. For så vidt som — og så længe — erhvervsgrenene er i stand til at efterkomme forpligtelserne i aftalerne og dermed fremme direktivets mål, behøver medlemsstaten ikke gribe ind. Når aftalerne betragtes enkeltvis, giver de imidlertid anledning til en del tvivl. Næsten alle aftalerne indeholder således en klausul, hvorefter visse forpligtelser i tilfælde af uforudsete vanskeligheder efter fælles overenskomst kan erklæres for bortfaldetJf. f.eks. artikel S i aftalen vedrorende aluminium.
. Endvidere forekommer det at være en særdeles usædvanlig klausul i en aftale, at en af aftaleparterne opfordrer de offentlige myndigheder til at gennemføre en vis foranstaltningJf. artikel 3, litra c), i aftalen vedrorende reltlrglas.
.
21.De fleste af de ovennævnte aftaler mangler imidlertid netop en klar definition af de mål, der skal nås, og fastlæggelse af en tidsplan. Kun enkelte af aftalerne indeholder konkrete mål, der kan opgøres kvantitativt. I aftalen om glas bestemmes det, at mindst 550000 tons glas fra husholdningsaffald skal genanvendes i 1990Nar industrielt affald medtages, skulle der endog genanvendes 700000 tons ι 1990.
. I aftalen om stålemballage af 9. maj 1988 anføres det, at der for perioden mellem 1984 (sådan står der) og 1990 tilstræbes en årlig nedskæring af energiforbruget med 1%. I aftalen om returglas bestemmes det, at Cafés-Hôtels-RestaurantsUdtrvkket defineres ikke, men vcdrorcr tilsyneladende organisationerne for disse brancher, der er parter ι aftalen (og deres medlemmer).
udelukkende vil anvende returflasker — i det omfang, de kan fåsAftalens artikel 3, litra c).
. De andre aftaler er begrænset til mere eller mindre generelle bestemmelser.Kun aftalen om glas indeholder således et konkret mål, der for denne emballagetype fastsætter en formindskelse af vægten af affaldsmængden. Denne punktvise foranstaltning er imidlertid — hvis man betragter aftalerne i sammenhængDisse aftaler vcdrorcr som nævnt ovenfor seks typer materiale til emballage.
— ikke tilstrækkelig til at opfylde de krav, der må stilles til programmer i henhold til artikel 3. I direktivet kræves det af medlemsstaterne, at de opstiller programmer for at mindske vægt og/eller omfang af visse typer emballage. Ifølge direktivets artikel 2, litra b), skal der derved forstås ikke alene emballage af glas, men også af metal, plast, papir eller andet materiale. Fastsættelsen af et konkret mål for formindskelse af den del af affaldsmængden, der udgøres af glasemballage, er derfor ikke tilstrækkeligt alene.
22.For fem af de seks aftaler er der fastsat en begrænset løbetid på ikke meget mere end 2 1/2 år (fra 10.5.1988 — datoen for underskrivelsen — til 31.12.1990). Den sidste aftale (aftalen om glas) indeholder ingen udtrykkelig tidsbegrænsning, men det kan udledes af dens indhold, at den sandsynligvis også kun skal gælde for denne periodeDerfor taler det forhold, at aftalen nævner bestemte kvantitative mål, der skal nås i 1990 (aftalens artikel 4, stk. 3).
. I en enkelt aftale (aftalen om returglas) bestemmes det, at løbetiden fortsætter (indtil 31.12.1992), medmindre den opsiges.Den franske regering er af den opfattelse, at aftalerne indeholder en tidsplan, idet de fleste af dem indeholder en klausul om, at gennemførelsen af målene hvert år skal kontrolleres på grundlag af statistiske oplysninger, og at de ændringer, der på grundlag af disse tal måtte vise sig at være nødvendige, skal foretages af aftalens parter. Dette synspunkt kan imidlertid kun anerkendes, hvis aftalerne netop selv indeholder konkrete mål.
23.Med hensyn til disse overvejelser er jeg af den opfattelse, at de aftaler, som den franske regering har indgået, ikke kan anses for programmer i henhold til direktivets artikel 3, og at der derfor skal gives Kommissionen medhold. Parterne har anført endnu en række argumenter, som efter min mening ikke er afgørende for sagen. For fuldstændighedens skyld vil jeg imidlertid kort omtale dem.Kommissionen mener, at aftalerne ikke kan anses for programmer i henhold til artikel 3 allerede af den grund, at de er begrænset til enkelte sektorer, mens et sådant program efter Kommissionens mening skal være global. Den franske regering henviser i denne sammenhæng med rette til, at der i artikel 3 ikke er tale om et program, men om programmer. Det ses heller ikke, hvorfor et globalt program bedre skulle være i stand til at fremme direktivets mål end flere programmer, der er tilpasset de særlige forhold ved de enkelte emballagematerialer.
Der er heller ikke grund til at komme nærmere ind på Kommissionens anbringende om, at aftalerne — for at kunne anses for programmer — i det mindste skal indeholde de væsentligste handlinger, der er planlagt til gennemførelse af målene. Aftalerne indeholder en række foranstaltninger, der skal gennemføres af erhvervsgrenene, og som tjener til opfyldelse af målene i direktivets artikel 4, stk. 1. Det afgørende er, at der i aftalerne samlet set ikke i det nødvendige omfang er fastsat konkrete, kvantitative mål og frister for deres gennemførelse.
Endelig har Kommissionen gjort gældende, at de aftaler, som den franske regering anser for programmer, ikke er gjort tilstrækkeligt tilgængelige for de berørte kredse og offentligheden. Dette bestrides af den franske regering. Der er efter min mening ingen grund til at dvæle ved dette spørgsmål. Selv om det uden tvivl er nyttigt, at disse programmer bliver offentligt kendt, bemærkes det, at direktivet ikke forpligter medlemsstaterne til at sørge derfor. Der påhviler dem kun (i artikel 3, stk. 2) en forpligtelse til at meddele dem til Kommissionen.
24.Sagsøgte har anført — uden at Kommissionen bestrider dette — at sagsøgte allerede har opnået betydelige resultater med hensyn til direktivets mål. Kommissionen har heroverfor anført, at også en medlemsstat, der har opfyldt de indholdsmæssige mål i direktivet, har undladt at opfylde sine forpligtelser i henhold til direktivet, hvis den ikke har opstillet og meddelt noget program. Som allerede anført er jeg enig i denne opfattelse. Dette er ikke formalisme; kun ved at sammenligne det, der er opnået, med de mål, man har sat sig, kan det vurderes, om og i hvilket omfang disse mål er nået.Der opstår dog det spørgsmål, hvorfor Kommissionen i den foreliggende sag har anlagt sag ved Domstolen. Den franske regering har anført, at Kommissionen i 1992 selv har givet udtryk for, at direktiv 85/339 ikke havde haft et tilfredsstillende resultat, og at den situation, som direktivet havde for øje, allerede var passéJf. afsnit 4.1 og 5.1 i Kommissionens forslag af 15.7.1992 til Rådets direktiv om emballage og emballageaffald (KOM(92) 278 endelig udg. — SYN 436).
. Men det, der forekommer endnu mere overraskende, er, at Kommissionen gennemfører en traktatbrudssag på grund af en overtrædelse, der i vidt omfang er af formel art, mens det samtidig er åbenbart, at dens egen behandling af sagen under den administrative procedureDette gælder naturligvis ikke sagen for Domstolen.
med hensyn til formalitetsspørgsmål lod en del tilbage at ønske. Da Kommissionen den 2. oktober 1989 fremsendte sin begrundede udtalelse, havde den åbenbart endnu ikke kendskab til den franske regerings skrivelse af 12. august 1988. I stævningen hævdede Kommissionen, at dens skrivelse af 13. marts 1991 ikke var blevet besvaret af den franske regering. Da den sagsøgte heroverfor anførte, at den havde besvaret denne skrivelse den 14. maj 1992, måtte Kommissionens repræsentant indrømme, at dette var tilfældet, og at skrivelsen fra den franske regering var blevet journaliseret forkert. Også sagens tidsmæssige forløb giver anledning til en række spørgsmål, f.eks. anlagde Kommissionen først sag mod Frankrig længe efter udløbet den 1. januar 1991 af den første periode på fire år. Forhåbentlig forekommer noget sådant kun undtagelsesvist.
Det ovenfor anførte har imidlertid ingen betydning for resultatet af min undersøgelse.