<TI><P>Zur Begründetheit</P></TI>15.Gemäß Artikel 3 Absatz 2 der Richtlinie waren die Mitgliedstaaten verpflichtet, der Kommission die nach Artikel 3 Absatz 1 zu erstellenden Programme vor dem 1. Januar 1987 mitzuteilen. Es ist klar, daß Frankreich dieser Verpflichtung nicht rechtzeitig nachgekommen ist. Die Beklagte räumt auch ein, daß die von ihr mitzuteilenden Programme nicht in ihrem Schreiben an die Kommission vom 22. September 1987 enthalten waren. Im vorliegenden Fall geht es jedoch nicht um diese Verspätung, sondern um die Frage, ob die Französische Republik ihren Verpflichtungen aus Artikel 3 Absätze 1 und 2 der Richtlinie überhaupt nachgekommen ist. Die Beklagte macht geltend, daß dies durch den Abschluß (und die Mitteilung) der Vereinbarungen mit der Industrie geschehen sei. Es stellt sich daher die Frage, ob diese Vereinbarungen als Programme angesehen werden können.16.Die Kommission beruft sich für ihre gegenteilige Auffassung auf den Wortlaut der Richtlinie. In der Tat unterscheidet die Richtlinie klar zwischen den von den Mitgliedstaaten aufzustellenden Programmen (Artikel 3) und den Maßnahmen, durch die diese Programme in die Tat umgesetzt werden sollen (Artikel 4). Die Unterscheidung wird noch dadurch unterstrichen, daß diese Maßnahmen — Rechts- und Verwaltungsvorschriften oder freiwillige Vereinbarungen — dem Wortlaut zufolge im Rahmen der in Artikel 3 genannten Programme zu treffen sindVgl. Artikel 4 Absatz 1 und Artikel 6.
. Darüber hinaus ist darauf hinzuweisen, daß sowohl die Programme als auch die Maßnahmen der Kommission mitzuteilen sind, und zwar die Programme nach Artikel 3 Absatz 2 und die Maßnahmen nach Artikel 7 Absatz 1. Auch dies zeigt, daß die Richtlinie deutlich zwischen Programmen im Sinne von Artikel 3 und Maßnahmen im Sinne von Artikel 4 unterscheidet.17.Die französische Regierung macht geltend, daß es sich hierbei um lediglich formale Gesichtspunkte handele. Ich stimme ihr hierin zu. Es ist allerdings zu betonen, daß diese formale Unterscheidung durch die Richtlinie vorgegeben ist. Da die Richtlinie den Mitgliedstaaten vorschreibt, zunächst Programme aufzustellen und diese dann mittels bestimmter Maßnahmen in die Tat umzusetzen, haben die Mitgliedstaaten entsprechend zu verfahren. Es ist darauf hinzuweisen, daß auch der Beklagten diese Unterscheidung geläufig gewesen zu sein scheint. Wie ich bereits erwähnt habe, verwies das Schreiben der französischen Regierung vom 22. September 1987 auf Programme, die von ihr ausgearbeitet und durch freiwillige Vereinbarungen konkretisiert werden würden.18.Die Französische Republik hätte daher nur dann nicht gegen die in Artikel 3 Absätze 1 und 2 der Richtlinie vorgesehenen Pflichten verstoßen, wenn die von ihr mit der Industrie abgeschlossenen Vereinbarungen (zugleich) als Programme im Sinne des Artikels 3 angesehen werden könnten. Dies ist meines Erachtens nicht der Fall — und zwar sogar dann, wenn man die eben geschilderten formalen Gesichtspunkte hintanstellen wollte.19.Es ist zu diesem Zweck zunächst erforderlich, festzustellen, welchen Inhalt ein Programm im Sinne von Artikel 3 haben muß. Der Gerichtshof hatte sich bereits mit dieser Vorschrift auseinanderzusetzen, ohne daß jedoch die hier interessierende Frage näher erörtert worden wäreUrteil vom 25. Juli 1991 in der Rechtssache C-252/S9 (Kommission/Luxemburg, Slg. 1991, I-3973); Urteil vom 10. Dezember 1991 in der Rechtssache C-192/90 (Kommission/Spanien, Slg. 1991, I-5933) (jeweils abgekürzte Veröffentlichung).
. In der Richtlinie selbst finden sich dazu nur wenige konkrete Anhaltspunkte. Nach Artikel 3 Absatz 1 sollen die Programme der Verringerung des Gewichts und/oder Volumens der fraglichen Verpackungen, die sich in dem endgültig zu beseitigenden Hausmüll befinden, dienen. Dabei ist soweit wie möglich eine Verringerung des Energieverbrauchs anzustreben (Artikel 3 Absatz 4). Es handelt sich somit um eine sehr allgemeine Verpflichtung, die den Mitgliedstaaten hinsichtlich ihrer Umsetzung einen breiten Spielraum gewährt. Die Mitgliedstaaten entscheiden danach selbst, wie weit und wie schnell sie auf dem durch die Richtlinie vorgezeichneten Weg voranschreiten wollen.Soll die Pflicht zur Aufstellung von Programmen (und letztlich die Richtlinie selbst) nicht jeglichen Sinns entleert sein, so müssen die Mitgliedstaaten dabei jedoch gewissen Mindestvoraussetzungen entsprechen. Ein Programm zur Verringerung des Gewichts und/oder Volumens dieser Verpackungen setzt daher meines Erachtens wenigstens voraus, daß der betroffene Mitgliedstaat sich ein konkretes, in Zahlen ausgedrücktes Ziel setzt, auch wenn die Richtlinie dies — wie die französische Regierung zu Recht anmerkt — nicht ausdrücklich vorschreibt. Es kann sich dabei sowohl um ein in absoluten Zahlen (z. B. bestimmte Tonnagen) als auch um ein durch einen Prozentsatz (z. B. ein bestimmter Anteil für Mehrwegverpakkungen) ausgedrücktes Ziel handeln. Weiterhin wird zu verlangen sein, daß klar zum Ausdruck kommt, daß es der betroffene Mitgliedstaat selbst ist, der sich diesem Ziel verschreibt. Darin dürfte denn wohl auch der Sinn der von der Richtlinie getroffenen Unterscheidung zwischen Programm und Maßnahmen zu sehen sein: Der jeweilige Mitgliedstaat hat sich gegenüber der Kommission auf ein bestimmtes, konkretes Ziel festzulegen. Die Kommission wird dadurch in die Lage versetzt, jeweils nachzuprüfen, ob dieses Programm durch die einzelnen Ausführungsmaßnahmen in die Tat umgesetzt wird. Es versteht sich dabei allerdings von selbst, daß ein Mitgliedstaat vor der Aufstellung der Programme die betroffenen Kreise der Wirtschaft konsultieren und die Durchführung der Programme — etwa im Wege freiwilliger Vereinbarungen — der Wirtschaft überlassen kann.
Das Programm muß sodann — wie sich aus Artikel 3 Absatz 4 ergibt — die vorgesehenen Aktionen festlegen. Schließlich ist — und dies ergibt sich bereits aus der Natur der Sache selbst — erforderlich, daß das Programm einen Zeitplan enthält, das heißt, es muß der Zeitraum festgesetzt werden, innerhalb dessen das angestrebte Ziel zu erreichen ist. Artikel 3 Absatz 2 bestimmt ausdrücklich, daß die Programme für einen am 1. Januar 1987 beginnenden Zeitraum zu erstellen sind. Die Dauer dieses Zeitraums wird nicht festgelegt, doch läßt sich aus Artikel 3 Absatz 3 — wonach die Programme zumindest alle vier Jahre zu überprüfen und zu aktualisieren sind — schließen, daß an einen längeren Zeitraum gedacht war.
20.Betrachtet man die von der französischen Regierung vorgelegten Vereinbarungen, so stellt man fest, daß diese Mindesterfordernisse nicht in allen Fällen erfüllt sind.Die Vereinbarungen lassen zwar erkennen, daß sich beide Vertragsparteien — und damit auch die Französische Republik — auf die Durchführung der jeweils vorgesehenen Vereinbarungen festlegen. Entgegen der Ansicht der Kommission dürfte dies als ausreichend anzusehen sein. Artikel 3 schreibt den Mitgliedstaaten lediglich vor, Programme aufzustellen. Da Artikel 4 den Mitgliedstaaten die Möglichkeit gewährt, sich zu deren Verwirklichung freiwilliger Vereinbarungen zu bedienen, ist es meines Erachtens nicht erforderlich, daß sich die Mitgliedstaaten in diesen Vereinbarungen selbst verpflichten, tätig zu werden. Soweit und solange die Wirtschaft in der Lage ist, den in diesen Vereinbarungen übernommenen Verpflichtungen nachzukommen und dadurch die Ziele der Richtlinie zu fördern, bedarf es keines Einschreitens des Mitgliedstaates. Im einzelnen lassen die Vereinbarungen allerdings manche Zweifel offen. So enthalten fast alle dieser Verträge eine Klausel, wonach bei unvorhergesehenen Schwierigkeiten bestimmte Verpflichtungen im gemeinsamen Einvernehmen für hinfällig erklärt werden könnenVgl. etwa Artikel 8 der Vereinbarung betreffend Aluminium.
. Sehr ungewöhnlich für eine Vereinbarung ist weiterhin sicherlich eine Klausel, in der einer der Vertragspartner die öffentliche Hand auffordert, eine bestimmte Maßnahme durchzuführenSiehe Artikel 3 Buchstabe c der Vereinbarung über Pfandglas.
.
21.In den meisten der genannten Vereinbarungen fehlt es jedoch bereits an einer klaren Definition der zu erreichenden Ziele und an der Festlegung eines Zeitplans. Nur einige der Vereinbarungen enthalten konkrete, quantitativ faßbare Ziele. In der Vereinbarung betreffend Glas wird festgelegt, daß 1990 wenigstens 550000 Tonnen Glas aus dem Hausmüll einer neuen Verwendung zugeführt werden solltenUnter Einschluß industrieller Abfälle sollten 1990 sogar 700000 Tonnen wicdcrvcrwertet werden.
. In der Vereinbarung über Verpackungen aus Stahl vom 9. Mai 1988 wird ausgeführt, daß für den Zeitraum zwischen 1984 (sie) und 1990 eine jährliche Senkung des Energieverbrauchs um 1 % angestrebt werde. In der Vereinbarung über Pfandglas wird festgelegt, daß die Cafés-Hôtels-RestaurantsDer Ausdruck wird nicht definiert, bezieht sich aber anscheinend auf die an der Vereinbarung beteiligten Verbände dieser Branchen (und ihre Mitglieder).
— soweit erhältlich — ausschließlich Pfandflaschen benutzen würdenArtikel 3 Buchstabe c der Vereinbarung.
. Die anderen Vereinbarungen beschränken sich auf mehr oder weniger allgemeine Bestimmungen.Allein die Vereinbarung betreffend Glas enthält somit eine konkrete Vorgabe, die für diese Verpackungsart eine Verringerung des Gewichts der Abfallmenge festsetzt. Diese punktuelle Maßnahme reicht aber — betrachtet man die Vereinbarungen in ihrer GesamtheitDiese Vereinbarungen handeln wie erwähnt von sechs Arten von Verpackungsmaterialien.
— nicht aus, um den Anforderungen zu genügen, die man an Programme im Sinne von Artikel 3 stellen muß. Die Richtlinie verlangt von den Mitgliedstaaten, Programme zur Verringerung des Gewichts und/oder des Volumens bestimmter Verpak-kungen aufzustellen. Nach Artikel 2 Buchstabe b der Richtlinie sind darunter nicht nur Verpackungen aus Glas zu verstehen, sondern auch solche aus Metall, Kunststoff, Papier oder anderem Material. Die Festsetzung eines konkreten Ziels zur Verringerung der Abfallmenge hinsichtlich Verpackungen aus Glas reicht daher allein nicht aus.
22.Fünf der sechs Vereinbarungen sehen eine beschränkte Laufzeit von wenig mehr als zweieinhalb Jahren (vom 10. Mai 1988 — dem Tag der Unterzeichnung — bis zum 31. Dezember 1990) vor. Die verbleibende Vereinbarung (jene über Glas) enthält keine ausdrückliche Befristung, doch ist ihrem Inhalt zu entnehmen, daß auch sie wahrscheinlich nur für diesen Zeitraum gelten sollteDafür spricht der Umstand, daß die Vereinbarung bestimmte Mengenziele nennt, die im Jahre 1990 erreicht werden sollten (Artikel 4 Absatz 3 der Vereinbarung).
. Eine einzige Vereinbarung (die über Pfandglas) sieht vor, daß die Laufzeit sich mangels Kündigung verlängern soll (bis zum 31. Dezember 1992).Die französische Regierung vertritt zwar die Auffassung, daß die Vereinbarungen einen Zeitplan vorsähen, da die meisten dieser Verträge Klauseln enthielten, denen zufolge jedes Jahr die Verwirklichung der angestrebten Ziele mittels statistischer Erhebungen überprüft werde und die angesichts dieser Zahlen erforderlichen Anpassungen von den Vertragsparteien vorgenommen würden. Dem könnte aber nur gefolgt werden, wenn die Vereinbarungen selbst bereits konkrete Ziele vorgäben.
23.Ich bin angesichts dieser Erwägungen der Auffassung, daß die von der französischen Regierung abgeschlossenen Vereinbarungen nicht als Programme im Sinne von Artikel 3 der Richtlinie angesehen werden können und die Klage der Kommission daher begründet ist. Die Parteien haben allerdings noch eine Reihe weiterer Argumente erörtert, auf die es hier meines Erachtens nicht ankommt. Der Vollständigkeit halber will ich jedoch noch kurz auf sie eingehen.Die Kommission glaubt, daß die Vereinbarungen schon aus dem Grunde nicht als Programme im Sinne von Artikel 3 angesehen werden könnten, weil sie auf einzelne Sektoren beschränkt seien, während ein solches Programm ihres Erachtens umfassend sein müsse. Die französische Regierung verweist in diesem Zusammenhang zu Recht auf den Umstand, daß in Artikel 3 nicht von einem Programm, sondern von Programmen die Rede ist. Es ist auch nicht zu erkennen, warum ein umfassendes Programm besser in der Lage sein soll, die Ziele der Richtlinie zu fördern als mehrere, auf die jeweiligen Besonderheiten des Verpackungsmaterials zugeschnittene Programme.
Auch auf die Rüge der Kommission, die Vereinbarungen müßten — um als Programme angesehen werden zu können — wenigstens die wesentlichen Aktionen aufzählen, die zur Erreichung der angestrebten Ziele vorgesehen seien, ist meines Erachtens nicht näher einzugehen. Die Vereinbarungen enthalten eine ganze Reihe von Maßnahmen, die von der Industrie durchgeführt werden sollen und den in Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie genannten Anliegen dienen. Entscheidend ist vielmehr, daß die Vereinbarungen in ihrer Gesamtheit nicht in erforderlichem Maße konkrete, quantifizierbare Ziele und die zu ihrer Verwirklichung vorgesehenen Zeiträume festsetzen.
Schließlich rügt die Kommission, daß die von der französischen Regierung als Programme angesehenen Vereinbarungen den betroffenen Kreisen und der Öffentlichkeit nicht hinreichend zugänglich gemacht worden seien. Die französische Regierung bestreitet dies. Die Frage kann meines Erachtens dahingestellt bleiben. Obwohl es sicherlich sinnvoll ist, daß diese Programme publik gemacht werden, muß darauf hingewiesen werden, daß die Richtlinie die Mitgliedstaaten hierzu nicht verpflichtet. Vorgeschrieben ist allein (in Artikel 3 Absatz 2) die Mitteilung an die Kommission.
24.Die Beklagte verweist — ohne daß ihr die Kommission hierin widersprochen hätte — darauf, daß sie bei der Verfolgung der durch die Richtlinie angestrebten Ziele bereits beachtliche Erfolge erzielt habe. Die Kommission setzt dem entgegen, daß auch ein Mitgliedstaat, der zwar den inhaltlichen Zielen der Richtlinie gerecht geworden ist, jedoch keine Programme aufgestellt und mitgeteilt hat, gegen die aus der Richtlinie fließenden Pflichten verstoßen hat. Wie ich bereits ausgeführt habe, erscheint mir diese Auffassung zutreffend. Dies ist kein Formalismus: Nur ein Vergleich des Erreichten mit den selbst gesetzten Zielen erlaubt ein Urteil darüber, ob und inwieweit diese Ziele erreicht worden sind.Man darf sich gleichwohl die Frage stellen, warum die Kommission im vorliegenden Fall Klage vor dem Gerichtshof erhoben hat. Die französische Regierung hat darauf hingewiesen, daß die Kommission im Jahre 1992 selbst zum Ausdruck gebracht hat, daß die Richtlinie 85/339 keine befriedigenden Ergebnisse gebracht habe und daß die Situation, welche die Richtlinie im Auge gehabt habe, bereits überholt seiVgl. Ziffern 4.1 und 5.1. des Vorschlags der Kommission vom 15. Juli 1992 für eine Richtlinie des Rates betreffend Verpackungen und Verpackungsabfälle (KOM(92) 278 endg.-SYN 436).
. Noch verwunderlicher scheint mir allerdings, daß die Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren wegen eines weitgehend formalen Verstoßes durchführt, dabei jedoch zugleich offenbart, daß ihre eigene Behandlung dieser Angelegenheit im VorverfahrenDies gilt selbstverständlich nicht für das Verfahren vor dem Gerichtshof.
in formaler Hinsicht manches zu wünschen übrig ließ. Als die Kommission am 2. Oktober 1989 ihre mit Gründen versehene Stellungnahme versandte, hatte sie offensichtlich das Schreiben der französischen Regierung vom 12. August 1988 noch nicht zur Kenntnis genommen. In ihrer Klageschrift behauptete die Kommission, ihr Schreiben vom 13. März 1991 sei von der französischen Regierung nicht beantwortet worden. Als die Beklagte daraufhin erwiderte, daß sie auf dieses Schreiben am 14. Mai 1992 geantwortet habe, mußte der Vertreter der Kommission einräumen, daß dies den Tatsachen entsprach und das Schreiben der französischen Regierung falsch abgelegt worden war. Auch der zeitliche Ablauf des Verfahrens gibt zu Fragen Anlaß, hat doch die Kommission erst lange nach dem Ablauf des ersten Vierjahresabschnittes am 1. Januar 1991 Klage gegen Frankreich erhoben. Es ist zu wünschen, daß derartige Vorkommnisse Ausnahmecharakter haben.
Auf das Ergebnis meiner Untersuchung haben diese Erörterungen allerdings keinen Einfluß.