Začasna izdaja
SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (vmesni senat)
z dne 30. septembra 2026(*)
„ Izvrševanje proračuna Unije – Uredba (EU, Euratom) 2020/2092 – Splošni režim pogojenosti za zaščito proračuna Unije – Izvedbeni sklep (EU) 2022/2506 – Ukrepi za zaščito proračuna Unije pred kršitvami načel pravne države na Madžarskem – Člen 2(2) Izvedbenega sklepa (EU) 2022/2506 – Prepoved Komisiji, da sklepa pravne obveznosti s skladom javnega interesa ali subjektom, ki ga tak sklad vzdržuje – Člen 4(1) Uredbe 2020/2092 – Obveznost obrazložitve – Pravna varnost – Legitimna pričakovanja – Pravica do obrambe – Intenzivnost sodnega nadzora – Sorazmernost – Pravica do delovanja na neizkrivljenem trgu – Člen 16 Listine o temeljnih pravicah – Načelo enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije – Ugovor nezakonitosti “
V zadevi T‑133/23,
Állatorvostudományi Egyetem s sedežem v Budimpešti (Madžarska), ki jo zastopata V. Łuszcz in K. Bendzsel‑Varga, odvetnika,
tožeča stranka,
ob intervenciji
Madžarske, ki jo zastopa M. Fehér, agent,
intervenientka,
proti
Svetu Evropske unije, ki ga zastopajo E. Rebasti, G. Rugge in L. Vétillard, agenti,
tožena stranka,
ob intervenciji
Evropskega parlamenta, ki ga zastopata R. Crowe in U. Rösslein, agenta,
in
Evropske komisije, ki jo zastopata J. Baquero Cruz in D. Drambozova, agenta,
intervenienta,
SPLOŠNO SODIŠČE (vmesni senat),
v sestavi S. Papasavvas, predsednik, M. J. Costeira, sodnica, L. Truchot, J. Schwarcz, sodnika, M. Kancheva, sodnica, U. Öberg (poročevalec), P. Zilgalvis, sodnika, E. Tichy‑Fisslberger, sodnica, in S. Verschuur, sodnik,
sodna tajnica: S. Spyropoulos, administratorka,
na podlagi pisnega dela postopka, zlasti sklepa z dne 4. aprila 2024, Állatorvostudományi Egyetem/Svet in Komisija (T‑133/23, neobjavljen, EU:T:2024:212),
na podlagi obravnave z dne 10. septembra 2025
izreka naslednjo
Sodbo
1 S tožbo, ki temelji na členu 263 PDEU, tožeča stranka, Állatorvostudományi Egyetem, v bistvu predlaga razglasitev ničnosti člena 2(2) Izvedbenega sklepa Sveta (EU) 2022/2506 z dne 15. decembra 2022 o ukrepih za zaščito proračuna Unije pred kršitvami načel pravne države na Madžarskem (UL 2022, L 325, str. 94; v nadaljevanju: izpodbijana določba), s katerim je Svet Evropske unije Evropski komisiji prepovedal, da pri izvrševanju proračuna Evropske unije z neposrednim ali posrednim upravljanjem sklepa pravne obveznosti s skladom javnega interesa, vzpostavljenim na podlagi közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványokról szóló 2021. évi IX. törvény (zakon št. IX iz leta 2021 o skladih javnega interesa z nalogo javne službe (Magyar Közlöny 2021/75.; v nadaljevanju: madžarski zakon IX)), ali katerim koli subjektom, ki ga vzdržuje tak sklad javnega interesa.
Dejansko stanje
2 Tožeča stranka je univerza, specializirana za veterinarsko medicino, ustanovljena leta 1787 s sedežem v Budimpešti (Madžarska). Tožeča stranka je bila do leta 2021 v lasti, pod nadzorom in delno financirana od madžarske države kot javna univerza.
3 Z določbami madžarskega zakona IX je bila tožeča stranka s 1. avgustom 2021 izvzeta iz institucij, ki jih neposredno upravlja in financira država. Njene konstitutivne in upravljavske pravice so bile prenesene na sklad javnega interesa. Povezana je bila z Marek József Alapítvány (fundacija Marek József).
4 Komisija je 24. novembra 2021 Madžarski poslala zahtevo za posredovanje informacij v skladu s členom 6(4) Uredbe (EU, Euratom) 2020/2092 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2020 o splošnem režimu pogojenosti za zaščito proračuna Unije (UL 2020, L 433, str. 1, in popravek v UL 2021, L 373, str. 94).
5 Svet je 15. decembra 2022 po izmenjavah pisanj med Madžarsko in Komisijo sprejel Izvedbeni sklep 2022/2506 na podlagi, prvič, predloga Komisije COM(2022) 485 final z dne 18. septembra 2022 izvedbenega sklepa Sveta o ukrepih za zaščito proračuna Unije pred kršitvami načel pravne države na Madžarskem (v nadaljevanju: predlog Komisije) in, drugič, Sporočila Komisije Svetu COM(2022) 687 final z dne 30. novembra 2022 o popravnih ukrepih, ki jih je Madžarska priglasila na podlagi Uredbe 2020/2092 za zaščito proračuna Unije (v nadaljevanju: sporočilo Komisije).
6 Z Izvedbenim sklepom 2022/2506 je Svet zlasti ugotovil, da so izpolnjeni pogoji iz člena 4(1) Uredbe 2020/2092 in je zato sprejel ukrepe za zaščito proračuna Unije pred kršitvami načel pravne države na Madžarskem. Te kršitve so se nanašale na javna naročila, pregon, nasprotja interesov, boj proti korupciji in sklade javnega interesa.
7 Ukrepa, ki ju je sprejel Svet, sta zajemala, prvič, začasno ustavitev 55 % proračunskih obveznosti za tri programe kohezijske politike v obdobju od 2021 do 2027, ki je bila naložena s členom 2(1) Izvedbenega sklepa 2022/2506, in, drugič, prepoved za Komisijo, da sklepa nove pravne obveznosti s skladi javnega interesa in subjekti, ki jih vzdržujejo taki skladi javnega interesa, za financiranje Unije, ki se izvaja v okviru neposrednega ali posrednega upravljanja, ki je bila naložena z izpodbijano določbo.
8 Tako je v Izvedbenem sklepu 2022/2506 v izpodbijani določbi predpisano, da „[k]adar Komisija izvršuje proračun Unije z neposrednim ali posrednim upravljanjem na podlagi člena 62(1), točki (a) in (c), Uredbe (EU, Euratom) 2018/1046, se ne smejo sklepati nobene pravne obveznosti s katerim koli skladom javnega interesa, vzpostavljenim na podlagi madžarskega Zakona št. IX […], ali katerim koli subjektom, ki ga vzdržuje tak sklad javnega interesa“. Izvedbeni sklep 2022/2506 je začel učinkovati 16. decembra 2022.
Predlogi strank
9 Tožeča stranka na zahtevo Splošnega sodišča na obravnavi, naj pojasni obseg svojih predlogov, Splošnemu sodišču v bistvu predlaga, naj:
– primarno, razglasi ničnost izpodbijane določbe;
– podredno, izpodbijano določbo razglasi za nično v delu, v katerem se nanaša nanjo;
– Svetu in vsem intervenientom, ki ji nasprotujejo, naloži plačilo stroškov.
10 Svet ob podpori Komisije Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrne;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
11 Madžarska Splošnemu sodišču predlaga, naj tožbi tožeče stranke ugodi.
12 Evropska komisija predlaga, naj Splošno sodišče tožbo zavrne.
Pravo
Dopustnost dokumentov, predloženih med postopkom
13 Tožeča stranka je 28. oktobra 2024 pri Splošnem sodišču vložila sporočilo nacionalne agencije Tempus, ki je zadolžena za upravljanje programov mednarodnega sodelovanja, med drugim programa Erasmus+, o višini štipendij v okviru tega programa (priloga R.1), sporočilo Komisije z dne 2. septembra 2024, objavljeno na portalu „Financiranje in razpisi“ na njeni spletni strani kot „FAQ“ (pogosta vprašanja) (priloga R.2), ter častno izjavo o dodelitvi štipendij v okviru programa Erasmus+, ki jo je podal glavni svetovalec rektorja tožeče stranke (priloga R.3), da bi ovrgla stališča Sveta, navedena v repliki.
14 Svet ob podpori Komisije meni, da ti dokazi niso dopustni na podlagi člena 85(3) Poslovnika Splošnega sodišča.
15 V skladu s členom 85(3) Poslovnika lahko glavne stranke izjemoma predložijo dokaze ali podajo dokazne predloge še pred koncem ustnega dela postopka ali pred odločitvijo Splošnega sodišča, da bo odločilo brez ustnega dela postopka, če upravičijo zamudo pri njihovi predložitvi.
16 Vendar pa nasprotni dokazi in dopolnitev dokaznih predlogov, podanih po nasprotnem dokazu nasprotne stranke v dupliki, niso zajeti s pravilom o prekluziji iz člena 85(1) in (3) Poslovnika. Ta določba se namreč nanaša na nove dokazne predloge in jo je treba razumeti glede na člen 92(7) tega poslovnika, ki izrecno določa, da se nasprotni dokaz in dopolnitev dokaznih predlogov dopustijo (glej v tem smislu sodbi z dne 17. decembra 1998, Baustahlgewebe/Komisija, C‑185/95 P, EU:C:1998:608, točka 72, in z dne 13. decembra 2018, Monolith Frost/EUIPO – Dovgan (PLOMBIR), T‑830/16, EU:T:2018:941, točka 21).
17 V obravnavani zadevi zadevni dokumenti odgovarjajo na nova stališča in dokazne predloge Sveta iz duplike. Svet je namreč v dupliki trdil, da kljub dokumentom o dodelitvi in nepovratnih sredstvih, ki jih je tožeča stranka navedla v repliki, obstaja tveganje, da sredstva Unije ne bodo pravilno uporabljena ali da bodo zlorabljena zaradi prejšnjih odločitev skladov javnega interesa. Svet je tako pojasnil, da morebitna nasprotja interesov v teh skladih povzročajo, na primer, tveganje poseganja v izbor študentov v okviru programa Erasmus+ z uvedbo političnega merila, in predložil članek v podporo tej trditvi. Poleg tega je Svet izpodbijal upoštevnost zakonodaje na področju koncentracij, na katero se je tožeča stranka sklicevala v repliki. Zato so bile priloge od R.1 do R.3 predložene v odgovor na te trditve Sveta. Zato jih ni mogoče razglasiti za nedopustne, ker so bile predložene v okviru predloga za izvedbo obravnave v nasprotju s členom 85(3) Poslovnika.
18 V teh okoliščinah se pravilo o prekluziji iz člena 85(1) in (3) Poslovnika ne uporablja za zadevne dokazne predloge, tako da so ti dopustni.
Dopustnost tožbenega razloga, navedenega po koncu pisnega dela postopka
19 Tožeča stranka je 13. maja 2025 med postopkom vložila vlogo na podlagi členov 84 in 88 Poslovnika. V njej primarno navaja tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev členov 20 in 21 PDEU, pri čemer se opira na pravne in dejanske okoliščine, ki naj bi se pojavile po koncu pisnega dela postopka, in sicer na razglasitev sodbe z dne 16. januarja 2025, Ministarstvo financija (Štipendija Erasmus+) (C‑277/23, EU:C:2025:18).
20 Tožeča stranka meni, da ob vložitvi tožbe vpliv izpodbijane določbe na mobilnost univerzitetnih študentov v okviru programa Erasmus+ še ni bil jasno dokazan, ker so lahko še vedno sodelovali v programu Erasmus+, vsaj do konca julija 2024. Poleg tega, ker so poleti 2024 potekala pogajanja med Komisijo in madžarsko vlado, naj bi šele septembra 2024 po vložitvi replike postalo jasno, da se Izvedbeni sklep 2022/2506 uporablja tudi za program mobilnosti Erasmus+.
21 Tožeča stranka zlasti trdi, da sodba z dne 16. januarja 2025, Ministarstvo financija (Štipendija Erasmus+) (C‑277/23, EU:C:2025:18), dokazuje, da izpodbijana določba omejuje svobodo gibanja njenih študentov v obravnavani zadevi in potrjuje priznanje njihove pravice do sodelovanja v programu Erasmus+.
22 Tožeča stranka podredno trdi, da je treba njene trditve, ki se nanašajo na sodbo z dne 16. januarja 2025, Ministarstvo financija (Štipendija Erasmus+) (C‑277/23, EU:C:2025:18), vsekakor šteti za dopolnitev njenega prvega in drugega tožbenega razloga.
23 Svet ob podpori Komisije in Parlamenta izpodbija dopustnost tega tožbenega razloga.
24 V skladu s členom 84(1) Poslovnika navajanje novih razlogov med postopkom ni dovoljeno, razen če ti izhajajo iz pravnih in dejanskih okoliščin, ki so se razkrile med postopkom, ali če pomenijo razširitev razloga, ki je bil neposredno ali implicitno predhodno naveden v začetni vlogi in so z njim tesno povezani (sodba z dne 19. maja 1983, Verros/Parlament, 306/81, EU:C:1983:143, točka 9; glej tudi sodbo z dne 7. novembra 2019, Intas Pharmaceuticals/EUIPO – Laboratorios Indas (INTAS), T‑380/18, EU:T:2019:782, točka 26 (neobjavljena) in navedena sodna praksa).
25 V obravnavani zadevi je treba poudariti, da tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev členov 20 in 21 PDEU, ni bil naveden v fazi tožbe in ga ni mogoče šteti za razširitev prvega in drugega tožbenega razloga, ki se nanašata na kršitev Uredbe 2020/2092, obveznosti obrazložitve ter načel enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije. Zato pomeni nov tožbeni razlog v smislu člena 84 Poslovnika.
26 V zvezi z obstojem nove dejanske okoliščine je iz izpodbijane določbe jasno in brezpogojno razvidno, da Komisiji od datuma začetka učinkovanja Izvedbenega sklepa 2022/2506 prepoveduje sklepanje novih pravnih obveznosti s skladi javnega interesa, ustanovljenimi na podlagi madžarskega zakona IX, ali s subjekti, ki jih taki skladi vzdržujejo. Zato je bila tožeča stranka, čeprav je njeno osebje, ki je že imelo koristi od programa Erasmus+, te imelo še naprej, že od objave navedenega sklepa seznanjena s tem, da Komisija od začetka veljavnosti tega sklepa z njo ne bo mogla več sklepati novih pravnih obveznosti, med drugim v okviru programa Erasmus+, in da bo zato izpodbijana določba vplivala na študente in druge potencialne upravičence tega programa.
27 V zvezi z obstojem nove pravne okoliščine je treba opozoriti, da se na sodbo, izdano med postopkom, ni mogoče sklicevati kot na novo okoliščino, ker ta sodba načeloma podaja le razlago prava Unije ex tunc (glej v tem smislu sodbo z dne 27. februarja 1997, FFSA in drugi/Komisija, T‑106/95, EU:T:1997:23, točka 57 in navedena sodna praksa).
28 V zvezi s tem sta na dan razglasitve sodbe z dne 16. januarja 2025, Ministarstvo financija (Štipendija Erasmus+) (C‑277/23, EU:C:2025:18), člena 165 in 179 PDEU že določala, da je cilj izobraževalne in raziskovalne politike „spodbujati mobilnost študentov in učiteljev“ ter ustvariti „evropski raziskovalni prostor, v katerem se raziskovalci, znanstvena spoznanja in tehnologije prosto gibljejo“.
29 Poleg tega, kot je razvidno iz točk od 38 do 40 sodbe z dne 16. januarja 2025, Ministarstvo financija (Štipendija Erasmus+) (C‑277/23, EU:C:2025:18), se z njo le potrjuje ustaljena sodna praksa v zvezi s pomenom načela prostega gibanja oseb na področju izobraževanja. To velja še toliko bolj, ker se Sodišče v navedeni sodbi sklicuje na svojo prejšnjo sodno prakso, kar potrjuje njeno ustaljenost.
30 V teh okoliščinah sodbe z dne 16. januarja 2025, Ministarstvo financija (Štipendija Erasmus +) (C‑277/23, EU:C:2025:18), ni mogoče šteti za pravno okoliščino, ki se je razkrila med postopkom, v smislu člena 84(1) Poslovnika.
31 Zato je treba tožbeni razlog, naveden po koncu pisnega dela postopka, zavreči kot nedopusten.
Utemeljenost tožbenih razlogov
32 Tožeča stranka v utemeljitev tožbe navaja štiri razloge, od katerih se prvi nanaša na kršitev člena 4(1) Uredbe 2020/2092, obveznosti obrazložitve in načela sorazmernosti, drugi na kršitev domneve nedolžnosti ter načel enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije, tretji na kršitev pravice do delovanja na neizkrivljenem trgu, določene v členu 16 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah v povezavi s členi od 101 do 108 PDEU, in četrti na kršitev načel pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj ter pravice do obrambe.
33 Tožeča stranka v okviru prvega, drugega in četrtega tožbenega razloga podredno uveljavlja ugovor nezakonitosti Uredbe 2020/2092, če bi jo bilo treba razlagati tako, da dovoljuje ukrepe, ki se nanašajo na posebno kategorijo oseb, ne da bi bila določena možnost posamičnih izjem.
34 V zvezi s tem je treba opozoriti, da mora v skladu s sodno prakso Splošno sodišče tožbene razloge, ki jih navaja tožeča stranka, razlagati glede na njihovo vsebino, ne pa glede na njihovo opredelitev, ter posledično opredeliti tožbene razloge in trditve iz tožbe (sodba z dne 17. januarja 2024, Troy Chemical Company in Troy/Komisija, T‑297/21, neobjavljena, EU:T:2024:13, točka 48).
35 V teh okoliščinah Splošno sodišče meni, da tožeča stranka v bistvu navaja sedem tožbenih razlogov, ki se nanašajo, prvič, na kršitev obveznosti obrazložitve, drugič, na kršitev načel pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj ter pravice do obrambe, tretjič, na kršitev člena 4(1) Uredbe 2020/2092, četrtič, na kršitev načela sorazmernosti, petič, na kršitev pravice do delovanja na neizkrivljenem trgu iz člena 16 Listine o temeljnih pravicah v povezavi s členi od 101 do 108 PDEU, šestič, na kršitev domneve nedolžnosti ter načel enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije ter, sedmič in podredno, na ugovor nezakonitosti Uredbe 2020/2092.
Tožbeni razlog: kršitev obveznosti obrazložitve
36 Tožeča stranka ob podpori Madžarske trdi, da niti predlog Komisije, niti sporočilo Komisije, niti Izvedbeni sklep 2022/2506 niso zadostno obrazloženi.
37 Najprej, tožeča stranka trdi, da iz obrazložitve predloga Komisije, sporočila Komisije in Izvedbenega sklepa 2022/2506 ni mogoče razumeti, zakaj zatrjevano tveganje nasprotja interesov vpliva ali pomeni resno tveganje vpliva na dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali zaščito finančnih interesov Unije, saj upravni odbor skladov javnega interesa nima nobene vloge v okviru izvrševanja proračuna v okviru neposrednega ali posrednega upravljanja. Dalje, trdi, da na podlagi obrazložitve ni mogoče razumeti razlogov, zaradi katerih se izpodbijana določba nanaša na univerze, saj finančno razmerje med univerzo in skladom ni bilo preučeno, čeprav imata ta subjekta ločena proračuna. Nazadnje poudarja, da nič v obrazložitvi ne kaže na to, da je bilo uporabljeno merilo dejanske povezave med kršitvijo načel pravne države in vplivom ali tveganjem vpliva na proračun Unije.
38 Svet ob podpori Komisije te trditve prereka.
39 Člen 296, drugi odstavek, PDEU določa, da se pravni akti obrazložijo, v njih pa se navedejo predlogi, pobude, priporočila, zahteve ali mnenja, določeni v Pogodbah.
40 V skladu z ustaljeno sodno prakso je obveznost obrazložitve iz člena 296 PDEU bistvena postopkovna zahteva, ki jo je treba razlikovati od vprašanja utemeljenosti obrazložitve, ki je del materialne zakonitosti spornega akta (glej sodbo z dne 10. septembra 2024, Komisija/Irska in drugi, C‑465/20 P, EU:C:2024:724, točka 389 in navedena sodna praksa).
41 Nezadostno obrazložen akt v smislu formalne obveznosti obrazložitve je akt, ki ne omogoča razumeti, zakaj, na kakšni podlagi ali čemu je bil sprejet, čeprav so lahko razlogi za akt in njegova obrazložitev dovolj znani in razumljivi, vendar ne zadostujejo za njegovo pravno utemeljitev, ker niso podkrepljeni, upoštevni ali v skladu z veljavnimi določbami (sodba z dne 24. januarja 2024, Veritas/Komisija, T‑602/22, EU:T:2024:26, točka 18).
42 Poleg tega mora biti obrazložitev, ki se zahteva v členu 296 ES, prilagojena naravi zadevnega akta, iz nje pa mora biti jasno in nedvoumno razvidno razlogovanje institucije, ki je avtor tega akta, tako da se lahko zadevne osebe seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa in da lahko pristojno sodišče opravi nadzor. V zvezi s tem v obrazložitvi ni treba podrobno navesti vseh upoštevnih dejanskih in pravnih okoliščin, ker je treba to, ali so z obrazložitvijo akta izpolnjene zahteve iz tega člena, presojati ne le glede na njeno besedilo, ampak tudi glede na njen kontekst in vsa pravna pravila, ki urejajo zadevno področje (glej sodbo z dne 10. septembra 2024, Komisija/Irska in drugi, C‑465/20 P, EU:C:2024:724, točki 391 in 392 ter navedena sodna praksa).
43 Tako morajo biti iz obrazložitve, ki se zahteva s členom 296, drugi odstavek, PDEU, jasno in nedvoumno razvidni natančni razlogi in konkretni elementi, na katere se je Svet oprl pri sprejetju izpodbijane določbe, zlasti v zvezi s kršitvami načel pravne države, ki jih zatrjuje ta institucija, in razlogi, zaradi katerih meni, da te kršitve dovolj neposredno vplivajo ali pomenijo dovolj neposredno resno tveganje za vpliv na dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali zaščito njenih finančnih interesov.
44 Najprej je treba ta tožbeni razlog v delu, v katerem se nanaša na nezadostno obrazložitev predloga in sporočila Komisije, zavrniti kot brezpredmeten. V skladu s sodno prakso, navedeno v točki 42 zgoraj, je namreč treba spoštovanje obveznosti obrazložitve presojati ne le glede na besedilo akta, katerega razglasitev ničnosti se predlaga, ampak tudi glede na njegov kontekst in vsa pravna pravila, ki urejajo zadevno področje. Ta kontekst, v katerega spada med drugim predlog zadevnega akta, sam po sebi in neodvisno od obrazložitve v tem aktu ne more upravičiti razglasitve ničnosti tega akta (sodba z dne 16. februarja 2022, Poljska/Parlament in Svet, C‑157/21, EU:C:2022:98, točka 250). Tako v obravnavani zadevi, čeprav sta predlog in sporočilo Komisije del konteksta sprejetja Izvedbenega sklepa 2022/2506, morebitna nezadostna obrazložitev teh dokumentov sama po sebi in neodvisno od same obrazložitve Izvedbenega sklepa 2022/2506 ne more upravičiti razglasitve ničnosti tega sklepa.
45 Dalje, navesti je treba, da je v uvodni izjavi 11 Izvedbenega sklepa 2022/2506 navedeno:
„Poleg tega obstajajo pomisleki glede neuporabe pravil o javnem naročanju in nasprotju interesov za „sklade javnega interesa“ in subjekte, ki jih ti upravljajo, ter glede pomanjkanja preglednosti v zvezi z upravljanjem sredstev s strani navedenih skladov. Ta vprašanja in dejstvo, da se ponavljajo, kažejo na sistemsko nezmožnost, neuspešnost ali nepripravljenost madžarskih organov, da preprečijo odločitve, ki kršijo uporabno pravo, kar zadeva […] nasprotja interesov, ter ustrezno obravnavajo tveganja korupcije. Pomenijo kršitev načel pravne države, zlasti načel pravne varnosti in prepovedi samovoljnega ravnanja izvršilnih oblasti, ter vzbujajo pomisleke glede delitve oblasti.“
46 Dalje, v uvodni izjavi 43 Izvedbenega sklepa 2022/2506 je pojasnjeno:
„[Kljub nekaterim zakonodajnim spremembam] [madžarski] regulativni okvir še vedno ne preprečuje, da bi bili uradniki na najvišji ravni, vključno z visokimi političnimi voditelji iz državne skupščine in madžarskih avtonomnih organov, člani upravnih odborov fundacij za upravljanje premoženja v javnem interesu […]. Poleg tega je Madžarska 1. novembra 2022 ponovno uvedla možnost (kot izjemo od splošne prepovedi), da so visoki politični voditelji še kje drugje zaposleni proti plačilu, tudi v upravnih odborih fundacij za upravljanje premoženja v javnem interesu. Svet meni, da iz teh razlogov, ki so podrobneje razloženi v sporočilu Komisije, slabosti regulativnega okvira skupaj z novimi zakonodajnimi premiki potencirajo morebitno nasprotje interesov, ki naj bi ga s popravnim ukrepom odpravili, zaradi česar je ta okvir neustrezen za obravnavo pomislekov, ki jih je prvotno izpostavila Komisija.“
47 Nazadnje, v uvodni izjavi 62 Izvedbenega sklepa 2022/2506 je navedeno:
„Kar zadeva ugotovljene kršitve v zvezi s skladi javnega interesa, regulativni okvir na Madžarskem zaznamujejo slabosti, kot je navedeno zgoraj, zaradi katerih ni bilo odpravljeno tveganje nasprotja interesov, ki naj bi ga obravnavali s popravnim ukrepom. Zaradi neustreznosti popravnega ukrepa resno tveganje za proračun Unije še naprej obstaja in ga je mogoče najbolje obravnavati s prepovedjo sklepanja novih pravnih obveznosti s katerim koli skladom javnega interesa in katerim koli subjektom, ki ga ti vzdržujejo, v okviru katerega koli programa v okviru neposrednega ali posrednega upravljanja […]“
48 Tako iz uvodnih izjav 11, 43 in 62 Izvedbenega sklepa 2022/2506 izhaja, da se zatrjevana kršitev načel pravne države, ki vpliva ali pomeni resno tveganje za vpliv na dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali na njene finančne interese, šteje za podano z vidika načela pravne varnosti, prepovedi samovoljnega ravnanja izvršilne oblasti in načela delitve oblasti ter je v obravnavani zadevi konkretizirana z obstojem morebitnih nasprotij interesov.
49 Zatrjevana kršitev načel pravne države naj bi bila v dejanskem položaju in madžarskem regulativnem okviru, ki naj uradnikom na najvišji ravni, vključno z visokimi političnimi voditelji, ne bi preprečeval, da bi bili člani upravnih odborov fundacij za upravljanje premoženja v javnem interesu, ustanovljenih z madžarskim zakonom IX. Ta kršitev načel pravne države naj bi bila še večja, ker je Madžarska od 1. novembra 2022 ponovno uvedla možnost visokih političnih voditeljev, da zasedajo druga plačana delovna mesta, tudi v upravnih odborih fundacij za upravljanje premoženja v javnem interesu, ustanovljenih z navedenim zakonom.
50 Iz tega sledi, da je Svet dovolj natančno in podrobno navedel razloge, zaradi katerih je bila izpodbijana določba sprejeta.
51 Trditev tožeče stranke, da skladi javnega interesa nikakor ne vplivajo na sredstva Unije v okviru neposrednega ali posrednega upravljanja proračuna Unije, ker ta sredstva vsekakor prejemajo neposredno univerze, je treba zavrniti, ker se z njo izpodbija utemeljenost izpodbijane določbe, in ne njena obrazložitev. Enako velja za trditev tožeče stranke, ki se nanaša na dejansko povezavo med kršitvijo načel pravne države in vplivom ali tveganjem vpliva na proračun Unije.
52 Zato je treba tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev obveznosti obrazložitve, zavrniti kot delno brezpredmeten in delno neutemeljen.
Tožbeni razlog: kršitev načel pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj ter pravice do obrambe
53 Tožeča stranka trdi, da izpodbijana določba krši načelo pravne varnosti, ker je za njene učinke zvedela šele ob njeni objavi v Uradnem listu Evropske unije. Ta določba naj bi bila tudi v nasprotju z načelom varstva legitimnih pričakovanj, saj ni bilo mogoče predvideti niti zadržanja podpisa sporazuma o nepovratnih sredstvih, za katerega je bil izbirni postopek že končan, niti zadržanja letnega podaljšanja sporazumov o nepovratnih sredstvih. Poleg tega tožeča stranka trdi, da njena pravica do obrambe ni bila spoštovana, ker pred sprejetjem izpodbijane določbe ni prišlo do posvetovanja z madžarskimi visokošolskimi ustanovami, ki jih vzdržuje sklad javnega interesa.
54 Svet ob podpori Komisije te trditve prereka.
55 Na prvem mestu, kar zadeva kršitev načela pravne varnosti, to načelo v skladu z ustaljeno sodno prakso zahteva, prvič, da so pravna pravila jasna in natančna, in, drugič, da je njihova uporaba predvidljiva za posameznike, zlasti kadar imajo lahko neugodne posledice. To načelo med drugim terja, da predpis zadevnim subjektom omogoča, da se natančno seznanijo z obsegom obveznosti, ki jim jih nalaga, ter da se lahko nedvoumno seznanijo s svojimi pravicami in obveznostmi ter ukrepajo v skladu z njimi (glej sodbo z dne 16. februarja 2022, Poljska/Parlament in Svet, C‑157/21, EU:C:2022:98, točka 319 in navedena sodna praksa).
56 Vendar teh zahtev ni mogoče razumeti tako, da nasprotujejo temu, da institucija Unije v okviru določbe akta, ki ga sprejme, uporabi abstrakten pravni pojem, niti tako, da nalagajo, da so v taki abstraktni določbi navedeni različni konkretni primeri, v katerih se lahko uporabi, ker navedena institucija vseh teh primerov ne more določiti vnaprej (glej v tem smislu sodbo z dne 16. februarja 2022, Poljska/Parlament in Svet, C‑157/21, EU:C:2022:98, točka 320 in navedena sodna praksa).
57 Zato določba akta Unije zaradi svoje nejasnosti krši načelo pravne varnosti le, če je tako dvoumna, da posameznikom preprečuje, da bi z zadostno gotovostjo odpravili morebitne dvome o obsegu ali pomenu te določbe. (glej v tem smislu sodbi z dne 14. aprila 2005, Belgija/Komisija, C‑110/03, EU:C:2005:223, točka 31, in z dne 22. maja 2007, Mebrom/Komisija, T‑216/05, EU:T:2007:148, točka 108).
58 V obravnavani zadevi je v izpodbijani določbi določeno, da „[k]adar Komisija izvršuje proračun Unije […], se ne smejo sklepati nobene pravne obveznosti s katerim koli skladom javnega interesa, vzpostavljenim na podlagi madžarskega Zakona št. IX […], ali katerim koli subjektom, ki ga vzdržuje tak sklad javnega interesa.“
59 Tako je iz izpodbijane določbe razvidno, da dejstvo, da je tožeča stranka subjekt, ki ga vzdržuje sklad javnega interesa, ustanovljen na podlagi madžarskega zakona IX, Komisiji preprečuje, da bi z njo sklepala pravne obveznosti v okviru izvrševanja proračuna Unije z neposrednim ali posrednim upravljanjem.
60 V teh okoliščinah je izpodbijana določba dovolj jasna in natančna ter je torej v skladu z zahtevami po pravni varnosti in predvidljivosti.
61 Te ugotovitve ne omaja trditev tožeče stranke, da se je z vsebino izpodbijane določbe seznanila šele na dan njene objave v Uradnem listu Evropske unije. Iz tega dejstva namreč ne izhaja, da se tožeča stranka ne bi mogla natančno seznaniti s svojimi pravicami in obveznostmi ali da bi bila uporaba navedene določbe nepredvidljiva.
62 Na drugem mestu, v zvezi s kršitvijo načela varstva legitimnih pričakovanj je treba opozoriti, da ima pravico sklicevati se na tako načelo kot korelat načela pravne varnosti vsak pravni subjekt, ki mu je institucija Unije s tem, da mu je dala natančna zagotovila, vzbudila utemeljena pričakovanja (glej sodbo z dne 16. decembra 2020, Svet/K. Chrysostomides & Co. in drugi, C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P in C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, točka 178 in navedena sodna praksa).
63 V obravnavani zadevi Splošno sodišče ugotavlja, da tožeča stranka ne more trditi, da je imela legitimna pričakovanja glede dodelitve novih sredstev Unije iz naslova izvrševanja proračuna Unije v okviru neposrednega ali posrednega upravljanja, če bi Madžarska kršila načela pravne države. Poleg tega ni dokazala, da je v zvezi s tem prejela natančna zagotovila.
64 Na tretjem mestu, v zvezi s kršitvijo pravice do obrambe, pravice do izjave ali pravice do izvedbe posvetovanje, ki jo zatrjuje tožeča stranka, je treba navesti naslednje.
65 Prvič, v zvezi z vprašanjem, ali je bilo potrebno posvetovanje z madžarskimi visokošolskimi ustanovami, ki jih vzdržuje sklad javnega interesa, iz člena 5 Izvedbenega sklepa 2022/2506 izhaja, da je naslovnik tega sklepa Madžarska. Člen 6, od (1) do (9), Uredbe 2020/2092 določa postopek, ki ga mora upoštevati Komisija, in različne izmenjave z zadevno državo članico. Nobena določba od Komisije ne zahteva, da se posvetuje z drugo stranko, kot je zadevna država članica.
66 Drugič, pravica do izjave je določena v členu 41(2)(a) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah in med drugim zajema pravico vsake osebe, da se izjasni pred sprejetjem kakršnega koli posamičnega ukrepa, ki jo prizadene.
67 Pravica do izjave je del pravice do obrambe in je splošno načelo prava Unije, ki ga je treba uporabiti, tudi če ni posebne ureditve v zvezi s tem. To načelo zahteva, da morajo imeti naslovniki odločb, ki občutno vplivajo na njihove interese, možnost, da učinkovito izrazijo svoje stališče o elementih, uporabljenih proti njim za utemeljitev teh odločb (glej sodbo z dne 28. oktobra 2021, Vialto Consulting/Komisija, C‑650/19 P, EU:C:2021:879, točka 122 in navedena sodna praksa).
68 Vendar pravice do izjave v okviru upravnega postopka, ki se nanaša na določeno osebo in ki jo je treba spoštovati tudi ob neobstoju kakršne koli postopkovne ureditve, ni mogoče prenesti v okvir postopka, ki vodi do sprejetja splošnega ukrepa (glej v tem smislu sodbi z dne 22. junija 2023, Arysta LifeScience Great Britain/Komisija, C‑259/22 P, neobjavljena, EU:C:2023:513, točka 50, in z dne 11. septembra 2002, Alpharma/Svet, T‑70/99, EU:T:2002:210, točka 388 in navedena sodna praksa), kot je Izvedbeni sklep 2022/2506 (glej v tem smislu sklep z dne 4. aprila 2024, Állatorvostudományi Egyetem/Svet in Komisija, T‑133/23, neobjavljen, EU:T:2024:212, točka 41).
69 Natančneje, kar zadeva splošne akte, niti postopek njihove priprave niti ti akti sami na podlagi splošnih načel prava Unije, kot je pravica do izjave, posvetovanja ali obveščenosti, ne zahtevajo sodelovanja prizadetih oseb. Drugače je, če je z izrecno določbo pravnega okvira, ki ureja sprejetje navedenega akta, prizadeti osebi podeljena taka procesna pravica (sodba z dne 22. junija 2023, Arysta LifeScience Great Britain/Komisija, C‑259/22 P, neobjavljena, EU:C:2023:513, točka 51; glej tudi sodbo z dne 19. decembra 2019, Probelte/Komisija, T‑67/18, EU:T:2019:873, točka 87 in navedena sodna praksa).
70 Postopek iz člena 6, od (1) do (9), Uredbe 2020/2092 za sprejetje ustreznih ukrepov za zaščito proračuna Unije pa predpisuje le obveznost posvetovanja z zadevno državo članico in določa različne izmenjave med Komisijo in to državo članico. Tožeča stranka tudi sicer ne izpodbija tega, da je bil ta postopek ustrezno izpeljan. Poleg tega v obravnavani zadevi iz uvodnih izjav 1, 2, 6 in od 8 do 10 Izvedbenega sklepa 2022/2506 izhaja, da je Komisija vodila dialog z madžarskimi organi, preden je svoj predlog poslala Svetu.
71 Dodati je treba, da Komisija in Svet nista zatrjevala posameznih kršitev načel pravne države, sistemskih goljufij ali konkretnih nasprotij interesov, v katera bi bila vpletena tožeča stranka, kar bi upravičevalo sprejetje posebnih ukrepov na podlagi Uredbe 2020/2092 in kar bi nalagalo, da je treba spoštovati njeno pravico do izjave. Zgolj dejstvo, da izpodbijana določba prizadene tožečo stranko enako kot druge upravičence zaradi resnih sistemskih kršitev načel pravne države, ki jih zatrjujeta Komisija in Svet, ji ne podeljuje take posebne procesne pravice.
72 V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da se tožeča stranka ne more uspešno sklicevati na kršitev svoje pravice do izjave.
73 Zato je treba ta tožbeni razlog v delu, v katerem se nanaša na kršitev načel pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj, zavrniti kot neutemeljen in v delu, v katerem se nanaša na pravico do obrambe, kot brezpredmeten.
Tožbeni razlog: kršitev člena 4(1) Uredbe 2020/2092
74 Tožeča stranka ob podpori Madžarske trdi, da izpodbijana določba krši člen 4(1) Uredbe 2020/2092.
75 Po mnenju tožeče stranke Komisija in Svet nista utemeljila pogojev za sprejetje ukrepa iz izpodbijane določbe, in sicer opredelitve kršitve načel pravne države, dovolj neposrednega resnega tveganja vpliva na dobro finančno poslovodenje ali na zaščito finančnih interesov Unije, in vzročne zveze, zlasti obstoja dejanske povezave med navedeno kršitvijo in takim vplivom ali takim resnim tveganjem vpliva.
76 Svet ob podpori Komisije te trditve prereka.
77 Najprej je treba opozoriti, da člen 4 Uredbe 2020/2092 določa pogoje za sprejetje ustreznih ukrepov na podlagi navedene uredbe.
78 Člen 4(1) Uredbe 2020/2092 določa, da se taki ukrepi sprejmejo, kadar se v skladu s členom 6 iste uredbe ugotovi, da kršitve načel pravne države v državi članici dovolj neposredno vplivajo ali pomenijo dovolj neposredno resno tveganje vpliva na dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali zaščito finančnih interesov Unije.
79 V skladu s členom 6 Uredbe 2020/2092 mora Komisija v pisnem uradnem obvestilu zadevni državi članici navesti dejanske elemente in posebne razloge, na katerih temelji njena ugotovitev, da obstajajo razumni razlogi za domnevo, da so pogoji iz člena 4(1) navedene uredbe izpolnjeni (sodba z dne 16. februarja 2022, Poljska/Parlament in Svet, C‑157/21, EU:C:2022:98, točka 338), pa tudi, predvsem, da kršitve dovolj neposredno vplivajo ali dovolj neposredno pomenijo resno tveganje vpliva na dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali zaščito njenih finančnih interesov, pri čemer zadnjenavedeni pogoj zahteva dejansko povezavo med temi kršitvami in takim vplivom ali takim resnim tveganjem vpliva (glej v tem smislu sodbo z dne 16. februarja 2022, Madžarska/Parlament in Svet, C‑156/21, EU:C:2022:97, točki 111 in 147).
80 Poleg tega je Sodišče razsodilo, da preprečevanje vplivov, kakršni so ti iz člena 4(1) Uredbe 2020/2092, zahteva, da ugotovljene kršitve načel pravne države pomenijo „resno“ tveganje vpliva na dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali njene finančne interese, in zato od Komisije in Sveta zahteva, da dokažeta, da je uresničitev tega tveganja zelo verjetna v zvezi s primeri ali ravnanji organov iz člena 4(2) Uredbe 2020/2092 (sodba z dne 16. februarja 2022, Poljska/Parlament in Svet, C‑157/21, EU:C:2022:98, točka 299).
81 Nazadnje, iz člena 4(2) Uredbe 2020/2092 izhaja, da se morajo kršitve načel pravne države, ki lahko utemeljijo sprejetje ustreznih ukrepov na podlagi te uredbe, nanašati na primere ali ravnanja organov, ki so našteti v členu 4(2), od (a) do (h) te uredbe, če so pomembni za dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali zaščito finančnih interesov Unije.
82 V zvezi s tem se člen 4(2)(h) Uredbe 2020/2092 izrecno nanaša na vse druge primere in ravnanja organov, ki so pomembni za dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali zaščito njenih finančnih interesov.
83 Sodišče je presodilo, da je treba izraz „drugi primeri in ravnanja organov“ iz člena 4(2)(h) izpodbijane uredbe razlagati z vidika člena 4(2), od (a) do (g), ter člena 4(1) te uredbe ter postopkovne zahteve, določene v členu 6, od (1) do (9) navedene uredbe. Po mnenju Sodišča posledica člena 4(2)(h) Uredbe 2020/2092 ni, da seznam kršitev načel pravne države iz tega odstavka ni izčrpen, ker so ti položaji opredeljeni abstraktno in splošno (sodba z dne 16. februarja 2022, Madžarska/Parlament in Svet, C‑156/21, EU:C:2022:97, točke od 252 do 255; glej v tem smislu tudi sodbo z dne 16. februarja 2022, Poljska/Parlament in Svet, C‑157/21, EU:C:2022:98, točki 178 in 334).
84 Zato iz povezane razlage člena 4 in člena 6(1) Uredbe 2020/2092 izhaja, da morata Svet in Komisija za utemeljitev sprejetja ustreznih ukrepov na podlagi te uredbe konkretno dokazati, prvič, da obstajajo utemeljeni razlogi za domnevo, da je bilo v državi članici kršeno najmanj eno od načel pravne države, omenjenih v členu 2(a) te uredbe, drugič, da se ta kršitev nanaša na najmanj enega od primerov, ki se lahko pripišejo organu države članice, ali najmanj eno od ravnanj takih organov iz člena 4(2) navedene uredbe, če so ti primeri ali ravnanja pomembni za dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali zaščito njenih finančnih interesov, ter, tretjič, da ta kršitev dovolj neposredno vpliva ali pomeni dovolj neposredno resno tveganje vpliva na to dobro poslovodenje ali te finančne interese z dejansko povezavo med temi kršitvami in tem vplivom ali resnim tveganjem vpliva (sodba z dne 16. februarja 2022, Poljska/Parlament in Svet, C‑157/21, EU:C:2022:98, točka 288).
85 Zato je treba za ugotovitev, ali izpodbijana določba krši člen 4(1) Uredbe 2020/2092, kot trdi tožeča stranka, glede na trditve tožeče stranke preučiti, ali so bile zahteve, določene z Uredbo 2020/2092 in sodno prakso, spoštovane.
– Intenzivnost sodnega nadzora
86 Svet ob podpori Komisije trdi, da imajo institucije široko polje proste presoje pri opredelitvi ukrepov, za katere menijo, da so primerni za odpravo kršitev načel pravne države v državi članici.
87 Komisija je na obravnavi pojasnila, da je treba glede na zapletenost tem in proračunskih ukrepov, ki so bili predmet sodnega nadzora v obravnavani zadevi, tako njej kot Svetu priznati široko polje proste presoje pri njunih ocenah v tem okviru, pri čemer je sodni nadzor omejen na očitne napake pri presoji.
88 Vendar sta Svet in Komisija na obravnavi priznala, da je pogoj obstoja kršitve načel pravne države, določen v členu 4 Uredbe 2020/2092, pravno vprašanje, za katero mora biti sodni nadzor sodišča Unije strog.
89 Tožeča stranka ob podpori Madžarske trdi, da mora Splošno sodišče v obravnavani zadevi opraviti celovit sodni nadzor.
90 Splošno sodišče najprej opozarja, da načela pravne države, na katerih temelji Unija, pomenijo, da se niti države članice niti institucije Unije ne izognejo nadzoru skladnosti njihovih aktov s Pogodbo DEU, s katero je bil vzpostavljen celovit sistem pravnih sredstev in postopkov, ki Sodišču Evropske unije omogočajo nadzor nad zakonitostjo aktov institucij (glej v tem smislu sodbo z dne 23. aprila 1986, Les Verts/Parlament, 294/83, EU:C:1986:166, točki 23 in 24).
91 V okviru tega sodnega nadzora sodišče Unije izvaja celovit nadzor nad pravnimi vprašanji, kar vključuje razlago pravnih določb na podlagi objektivnih elementov in preverjanje, ali so pogoji za uporabo take določbe izpolnjeni ali ne (glej v tem smislu sodbo z dne 9. novembra 2022, Kambodža in CRF/Komisija, T‑246/19, EU:T:2022:694, točka 45).
92 Poleg tega v primerih, v katerih imajo institucije Unije široko diskrecijsko pravico, zlasti glede presoje zelo zapletenih ekonomskih, tehničnih ali znanstvenih dejstev za določitev narave in obsega ukrepov, ki jih sprejmejo, izvajanje te pravice ni izvzeto iz sodnega nadzora. V okviru tega nadzora mora namreč sodišče Unije preveriti, ali pri izvajanju take pravice ni prišlo do očitne napake pri presoji ali zlorabe pooblastil oziroma ali so ti organi očitno prekoračili meje svoje diskrecijske pravice. V takih okoliščinah sodišče Unije s svojo presojo gospodarskih, znanstvenih ali tehničnih dejstev ne more nadomestiti presoje institucij, ki jim je bila s Pogodbama zaupana ta naloga (glej v tem smislu sodbe z dne 18. julija 2007, Industrias Químicas del Vallés/Komisija, C‑326/05 P, EU:C:2007:443, točki 75 in 76; z dne 4. maja 2023, ECB/Crédit lyonnais, C‑389/21 P, EU:C:2023:368, točka 55, in z dne 1. avgusta 2025, Francija in Komisija/CWS Powder Coatings in drugi, C‑71/23 P in C‑82/23 P, EU:C:2025:601, točka 106 in navedena sodna praksa).
93 V zvezi s tem mora v skladu z ustaljeno sodno prasko sodišče Unije med drugim preveriti ne le dejansko pravilnost navedenih dokazov, njihovo zanesljivost in koherentnost, ampak tudi, ali ti dokazi vsebujejo vse ustrezne podatke, ki jih je treba upoštevati pri presoji kompleksnega položaja, in ali lahko utemeljijo iz njih izvedene sklepe (glej sodbo z dne 4. maja 2023, ECB/Crédit lyonnais, C‑389/21 P, EU:C:2023:368, točka 56 in navedena sodna praksa).
94 Nasprotno, kar zadeva ugotovitev dejstev, ki niso gospodarsko, tehnično ali znanstveno zapletena, sodni nadzor, ki ga izvaja sodišče Unije, ostaja celovit (glej v tem smislu sodbo z dne 23. septembra 2020, Medac Gesellschaft für klinische Spezialpräparate/Komisija, T‑549/19, EU:T:2020:444, točka 47 (neobjavljena)).
95 Tako zakonodajalec Unije, kot je navedeno v sodni praksi Sodišča, Svetu in Komisiji nikakor ni podelil neomejene pravice, da glede na politične preudarke presodita spoštovanje načel pravne države ali da vsako ugotovljeno kršitev teh načel na splošno povežeta z načelom dobrega finančnega poslovodenja sredstev Unije. Za začetek postopka je namreč določil merila, navedena v točkah od 77 do 84 zgoraj, ki zagotavljajo, da presoje teh institucij spadajo na področje uporabe prava Unije ter so pravne in ne politične narave (sodba z dne 16. februarja 2022, Poljska/Parlament in Svet, C‑157/21, EU:C:2022:98, točka 358).
96 Iz te sodne prakse izhaja, da je obveznost Komisije in Sveta, da se pri preučitvi, ali je sprejetje ustreznih ukrepov upravičeno, opreta na konkretne elemente in da spoštujeta načela objektivnosti, prepovedi diskriminacije in enakosti držav članic pred Pogodbama, predmet celovitega sodnega nadzora sodišča Unije (glej v tem smislu sodbi z dne 16. februarja 2022, Madžarska/Parlament in Svet, C‑156/21, EU:C:2022:97, točka 149, in z dne 16. februarja 2022, Poljska/Parlament in Svet, C‑157/21, EU:C:2022:98, točke 167, 202 in 286).
97 Torej ni mogoče trditi, da je sodni nadzor, ki se izvaja v obravnavani zadevi, omejen nadzor.
– Obstoj kršitev načel pravne države
98 Tožeča stranka v tožbi izrecno navaja, da ne navaja nobene trditve v zvezi z obstojem kršitve člena 4(2) Uredbe 2020/2092 glede kršitev načel pravne države.
99 Vendar tožeča stranka v resnici izpodbija obstoj kršitve načel pravne države, ker Komisiji in Svetu očita, da nista pravno zadostno dokazala kršitev, ki so jih storile univerze na splošno in zlasti ona sama. Poleg tega ugotavlja, da so bili pomisleki v zvezi z uporabo pravil o javnem naročanju in nasprotju interesov za sklade javnega interesa odpravljeni s popravnimi ukrepi, ki jih je priglasila Madžarska.
100 Svet ob podpori Komisije trditve tožeče stranke prepreka.
101 Kot izhaja iz sodne prakse, navedene v točki 84 zgoraj, je prvi od pogojev za sprejetje ukrepov za zaščito proračuna na podlagi Uredbe 2020/2092 dokaz kršitve načel pravne države, kot je opredeljena v členu 2(a) navedene uredbe.
102 Na prvem mestu, v zvezi s trditvijo tožeče stranke, da so bili pomisleki v zvezi z uporabo pravil o javnem naročanju in nasprotju interesov za sklade javnega interesa odpravljeni s popravnimi ukrepi, ki jih je priglasila Madžarska, je treba opozoriti, da je Svet v uvodnih izjavah 3 in 11 Izvedbenega sklepa 2022/2506 navedel, da je imela Komisija sprva pomisleke glede neuporabe pravil o javnem naročanju in nasprotju interesov za sklade javnega interesa in subjekte, ki so jih ti upravljali.
103 V uvodni izjavi 29 Izvedbenega sklepa 2022/2506 pa je navedeno, da so popravni ukrepi, ki jih je predlagala Madžarska, kot celota načeloma primerni za odpravo težav, povezanih s sistemskimi nepravilnostmi, pomanjkljivostmi in slabostmi pri javnem naročanju, tveganji nasprotij interesov in pomislekov glede skladov javnega interesa.
104 Zato Splošno sodišče iz tega sklepa, da so bile resne sistemske pomanjkljivosti v postopkih javnega naročanja zaradi neuporabe pravil na področju nasprotij interesov in javnega naročanja za sklade javnega interesa in subjekte, ki jih ti skladi upravljajo, s popravnimi ukrepi Madžarske odpravljene. Zato same po sebi in v delu, v katerem se nanašajo le na sklade javnega interesa, niso več predmet kršitev načel pravne države, ki jih Svet zatrjuje v Izvedbenem sklepu 2022/2506 in ki jih Splošno sodišče preučuje v obravnavani zadevi.
105 Na drugem mestu, v zvezi z obstojem kršitev, ki so jih storili subjekti, ki jih vzdržujejo skladi javnega interesa na splošno ali konkretno tožeča stranka, je treba poudariti, da se Uredba 2020/2092 nanaša tako na posamezne kršitve načel pravne države kot na sistemske kršitve.
106 Primeri ali ravnanja organov, ki so v členu 4(2), od (a) do (h), Uredbe 2020/2092 našteti kot kršitve načel pravne države v smislu te uredbe, namreč vključujejo tako posamične kot sistemske primere ali ravnanja. Poleg tega je v uvodni izjavi 15 Uredbe 2020/2092 navedeno, da lahko ne samo posamezne kršitve načel pravne države, ampak tudi kršitve, ki so razširjene ali so posledica ponavljajočih se praks ali opustitev javnih organov ali splošnih ukrepov, ki so jih sprejeli ti organi, resno škodujejo finančnim interesom Unije.
107 Sodišče je v zvezi s tem ugotovilo, da kadar lahko kršitve načel pravne države, ki so po svoji naravi lahko sistemske, tudi vplivajo ali pomenijo resno tveganje vpliva na dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali zaščito njenih finančnih interesov, Uniji ni mogoče očitati, da je uporabila sredstva, potrebna za zaščito tega dobrega poslovodenja in teh finančnih interesov (glej v tem smislu sodbo z dne 16. februarja 2022, Poljska/Parlament in Svet, C157/21, EU:C:2022:98, točka 362).
108 V obravnavani zadevi je treba opozoriti, da je iz uvodnih izjav 11, 43 in 62 Izvedbenega sklepa 2022/2506 razvidno, da naj bi kršitev načel pravne države izhajala iz dejanskega položaja in madžarskega regulativnega okvira, ki uradnikom na najvišji ravni, vključno z visokimi političnimi voditelji, ne preprečuje, da bi bili člani upravnih odborov fundacij za upravljanje premoženja v javnem interesu, kar naj bi povečalo morebitno tveganje nasprotja interesov.
109 Poleg tega je v uvodni izjavi 58 Izvedbenega sklepa 2022/2506 izrecno navedeno, da „do neizpolnjevanja prihaja pri sistemskih kršitvah“.
110 V zvezi s tem je v točki 128 predloga Komisije navedeno, da „[k]ar zadeva naravo kršitev, Komisija meni, da je ocena kršitev […] v zvezi z nasprotjem interesov za sklade javnega interesa […] privedla do sklepa, da ta vprašanja kažejo na kršitve načel pravne države, zlasti tistih iz člena 3(b) Uredbe […] 2020/2092, saj ne preprečujejo, popravljajo ali sankcionirajo samovoljnih ali nezakonitih odločitev javnih organov in ne zagotavljajo odsotnosti nasprotja interesov.“
111 Komisija je v točki 57 predloga menila tudi, da se kršitve načel pravne države nanašajo med drugim na primer iz člena 4(2)(h) Uredbe 2020/2092, in sicer na „drug[e] primer[e] […], ki so pomembni za dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali zaščito finančnih interesov Unije“, ki jih v obravnavani zadevi predstavlja povečano tveganje nasprotja interesov zaradi dejstva, da so v upravnih odborih skladov javnega interesa člani visoki politični voditelji.
112 Poleg tega je v točki 130 predloga Komisije navedeno:
„[U]gotovljene kršitve načel pravne države zadevajo pomembne dele javnega sektorja na Madžarskem, tj. vse javne subjekte, ki izvršujejo sredstva Unije, ki so ali lahko postanejo javni naročniki, ter vse sklade javnega interesa, ki imajo kljub temu, da so zasebni subjekti, cilj javnega interesa, kot so izobraževanje, raziskave, varstvo okolja in podnebja ter varstvo dediščine. Tako so ugotovljene kršitve načel pravne države sistemske in razširjene ter posledično resne.“
113 Nazadnje, Komisija je v točki 142 svojega predloga navedla, da je praktično nemogoče šteti, da bi se morala prepoved sklepanja novih pravnih obveznosti v okviru programov z neposrednim in posrednim upravljanjem s skladi javnega interesa in subjekti, ki jih ti vzdržujejo, uporabljati le za nekatere sklade javnega interesa in subjekte, ki jih ti vzdržujejo, ali da bi se lahko s takimi subjekti sklepale delne pravne obveznosti.
114 Kot je namreč razvidno iz točke 70 sporočila Komisije, dejstvo, da so lahko uradniki na najvišji ravni in visoki politični voditelji člani upravnih odborov skladov javnega interesa, „povzroči položaj, v katerem lahko ti politični voditelji na visoki ravni sodelujejo pri odločanju o izplačilu javnih sredstev subjektom, v katerih so sami zaposleni in imajo bistvena pooblastila za odločanje“. Kot trdi Svet, pa skladi javnega interesa zaradi svoje narave, določene z zakonom, odločilno vplivajo in nadzorujejo subjekte, ki jih vzdržujejo, tako da naj bi bila v praksi oba subjekta neločljivo povezana kot enota. Posledično naj bi na vsako odločitev o tem, kako subjekt, ki ga upravlja sklad splošnega interesa, uporabi sredstva Unije, vplivalo tveganje nasprotja interesov v zvezi s skladi javnega interesa.
115 Zato iz Izvedbenega sklepa 2022/2506 v povezavi s predlogom in sporočilom Komisije izhaja, da so se pomisleki glede kršitev načel pravne države nanašali na pravni okvir, ki se uporablja za sklade javnega interesa, zlasti na organizacijo, delovanje in sistemsko pomanjkanje preglednosti v zvezi s tem, kako ti skladi in subjekti, ki jih vzdržujejo, upravljajo sredstva, ne pa na kršitve, ki bi jih posamično storili ti skladi ali subjekti, ki jih ti skladi vzdržujejo, kot je tožeča stranka.
116 Ker so torej kršitve načel pravne države, ki jih zatrjuje Svet, v obravnavani zadevi sistemske, Komisiji in Svetu ni bilo treba dokazati, da je vsak zadevni subjekt posamično kršil načela pravne države. Taka razlaga bi namreč onemogočila sprejetje ukrepov za odpravo sistemskih kršitev načel pravne države.
117 V obravnavani zadevi pa je treba navesti, da sta Komisija in Svet v skladu s členom 4(1) Uredbe 2020/2092 zlasti v povezavi s členom 3(b) te uredbe pravno zadostno dokazala kršitve načel pravne države v smislu člena 2(a) navedene uredbe. Slednje obsegajo resno tveganje morebitnih nasprotij interesov zaradi madžarskega regulativnega okvira, ki uradnikom na najvišji ravni in visokim političnim voditeljem omogoča, da so člani upravnih odborov skladov javnega interesa, ustanovljenih z madžarskim zakonom IX, in so sistemske narave zaradi sistemske nesposobnosti, nezmožnosti ali nepripravljenosti Madžarske, da bi preprečila odločitve, sprejete v nasprotju z veljavno zakonodajo o nasprotju interesov.
118 V teh okoliščinah za ugotovitev obstoja kršitve načel pravne države za sprejetje izpodbijane določbe ni bilo treba dokazati posamičnih kršitev, ki so jih storili subjekti, kot je tožeča stranka, ali skladi, ki so jih vzdrževali.
119 Iz tega sledi, da je treba trditve tožeče stranke v zvezi s kršitvami načel pravne države zavrniti.
– Zahteva po vplivu ali resnem tveganju vpliva na dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali zaščito njenih finančnih interesov
120 Na prvem mestu, tožeča stranka trdi, da v okviru projektov v okviru neposrednega ali posrednega upravljanja niti madžarski skladi javnega interesa niti subjekti, ki jih taki skladi vzdržujejo, niso subjekti, zadolženi za izvajanje teh projektov. Tako naj jim ne bi bilo treba objaviti razpisov za zbiranje predlogov, ocenjevati predlogov, podpisati sporazumov o nepovratnih sredstvih, spremljati izvajanje projektov, nadzorovati in ocenjevati rezultatov niti izvajati pregledov ali zagotoviti skladnost navedenih projektov. Za to naj bi bili namesto tega odgovorni Komisija ali drugi subjekti, zadolženi za izvedbo.
121 Madžarska v zvezi s tem trdi, da Komisija v postopku, v katerem je bil sprejet Izvedbeni sklep 2022/2506, nikakor ni dokazala, zakaj je obstoj morebitnih nasprotij interesov posebej vplival na uporabo sredstev Unije. Za programe, kot sta Erasmus+ ali Obzorje Evropa, naj bi Komisija po uradi dolžnosti spremljala delovanje programov in uporabo sredstev iz proračuna Unije. Madžarska tako izpodbija dejstvo, da lahko morebitni položaj nasprotja interesov pomeni dejansko tveganje za sredstva Unije.
122 Te trditve pa temeljijo na napačni predpostavki. V nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, so namreč tako madžarski skladi javnega interesa kot subjekti, ki jih taki skladi vzdržujejo, zajeti z izpodbijano določbo, ker bi lahko bili zadolženi za izvajanje projektov v okviru posrednega upravljanja, pa tudi bili upravičenci iz teh projektov v okviru neposrednega ali posrednega upravljanja.
123 V zvezi s tem je treba opozoriti, da izpodbijana določba izhaja iz uporabe enega od ukrepov iz člena 5(1) Uredbe 2020/2092. Člen 5(1)(a)(ii) te uredbe določa, da kadar Komisija izvršuje proračun Unije v okviru neposrednega ali posrednega upravljanja na podlagi člena 62(1)(a) in (c) Uredbe (EU, Euratom) 2018/1046 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. julija 2018 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije, o spremembi uredb (EU) št. 1296/2013, (EU) št. 1301/2013, (EU) št. 1303/2013, (EU) št. 1304/2013, (EU) št. 1309/2013, (EU) št. 1316/2013, (EU) št. 223/2014, (EU) št. 283/2014 in Sklepa št. 541/2014/EU ter razveljavitvi Uredbe (EU, Euratom) št. 966/2012 (UL 2018, L 193, str. 1) ter kadar je prejemnik sredstev iz tega proračuna državni subjekt, lahko Svet Komisiji prepove sklepanje novih pravnih obveznosti s tem subjektom. Tožeča stranka pa ne izpodbija trditve iz uvodne izjave 22 Izvedbenega sklepa 2022/2506, v skladu s katero se skladi javnega interesa in subjekt, ki jih ti vzdržujejo, štejejo za javne subjekte, ki bi lahko bili upravičeni iz projektov v okviru neposrednega ali posrednega upravljanja.
124 Na drugem mestu, tožeča stranka trdi, da skladi javnega interesa in člani upravnih odborov teh skladov ne morejo imeti dostopa do neposrednega financiranja Unije, ki ga prejmejo subjekti, ki jih taki skladi vzdržujejo.
125 Iz člena 22(4) madžarskega zakona IX pa izhaja, da ima lahko sklad javnega interesa glede na ustanovni akt madžarske visokošolske ustanove precejšnje pristojnosti v zvezi s proračunskimi, operativnimi in organizacijskimi vprašanji te ustanove.
126 Pristojnosti skladov javnega interesa, ki vzdržujejo madžarske visokošolske ustanove, so podrobneje opredeljene v nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény (zakon št. CCIV iz leta 2011 o nacionalnem visokem šolstvu (Magyar Közlöny 2011/165., v nadaljevanju: madžarski zakon CCIV), ki se uporablja za vse madžarske visokošolske ustanove. Člena 12 in 73 tega zakona določata delitev pristojnosti med upravnim odborom visokošolske ustanove in imetniki, in sicer, odvisno od primera, skladi javnega interesa.
127 V zvezi s tem člen 12(3) madžarskega zakona CCIV kot splošno pravilo določa, da mora upravni odbor med drugim sprejeti proračun, letne računovodske izkaze ter pravila o organizaciji in delovanju visokošolske ustanove.
128 Člen 73(1) madžarskega zakona CCIV pa določa, da so pravice in obveznosti, povezane z nadzorom, ki ga izvajajo subjekti, ki so imetniki, če ni določeno drugače, enake ne glede na subjekt, ki izvršuje te pravice in izpolnjuje te obveznosti. Tako iz člena 73(3) tega zakona izhaja, da so imetniki med drugim pristojni za sprejetje in spremembo ustanovnega akta visokošolske ustanove ter za pregled pravil o organizaciji in delovanju visokošolske ustanove.
129 Nazadnje, člen 94(6) madžarskega zakona CCIV določa, da lahko z odstopanjem od člena 12(3) in člena 73(3) tega zakona ustanovni akt zasebne visokošolske ustanove med drugim določa, da subjekt, ki je imetnik, odobri proračun visokošolske ustanove, njene letne računovodske izkaze ter njena pravila o organizaciji in delovanju.
130 Iz vseh določb, navedenih v točkah od 125 do 129 zgoraj, izhaja, da v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, skladi javnega interesa, ustanovljeni z madžarskim zakonom IX, ter uradniki na najvišji ravni in visoki politični voditelji, ki so člani upravnih odborov teh skladov, lahko odločilno vplivajo na subjekte, ki jih taki skladi vzdržujejo, in torej na neposredno financiranje Unije, ki ga prejmejo taki subjekti, zaradi lastnih gospodarskih interesov, preferenc ali verske, poklicne, politične ali družinske pripadnosti.
131 Na tretjem mestu, tožeča stranka trdi, da se nasprotje interesov, opredeljeno v Izvedbenem sklepu 2022/2506, ne nanaša na sredstva Unije.
132 V zvezi s tem je v uvodni izjavi 43 Izvedbenega sklepa 2022/2506 navedeno, da so madžarske visokošolske ustanove, ki jih vzdržuje sklad javnega interesa, izključene iz financiranja Unije zaradi tveganja nasprotja interesov, ki izhaja iz možnosti uradnikov na najvišji ravni in visokih političnih voditeljev, da so člani upravnega odbora skladov javnega interesa.
133 Zato v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, iz Izvedbenega sklepa 2022/2506 izhaja, da bi lahko uradniki na najvišji ravni in visoki politični voditelji, ki so člani upravnih odborov madžarskih skladov javnega interesa, odločilno vplivali na subjekte, ki jih vzdržujejo, in torej na neposredno financiranje Unije, ki ga taki subjekti prejmejo.
134 Zato je treba zavrniti trditev tožeče stranke, da Svet ni dovolj neposredno dokazal resnega tveganja za dobro finančno poslovodenje ali zaščito finančnih interesov Unije.
– Obstoj dejanske in dovolj neposredne povezave med kršitvijo načel pravne države in njenim vplivom na proračun Unije
135 Po mnenju tožeče stranke Komisija in Svet nista dokazala dejanske in dovolj neposredne povezave med kršitvijo načel pravne države in vplivom ali resnim tveganjem vpliva na dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali zaščito njenih finančnih interesov.
136 Svet ob podpori Komisije predlaga zavrnitev te trditve.
137 Člen 4(1) Uredbe 2020/2092 za sprejetje ustreznih ukrepov nalaga, da se dokaže, da kršitve načel pravne države v državi članici dovolj neposredno vplivajo ali pomenijo dovolj neposredno resno tveganje vpliva na dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali zaščito finančnih interesov Unije. Ta pogoj tako zahteva, da se dokaže „dejanska povezava“ med temi kršitvami in takim vplivom ali takim resnim tveganjem vpliva (sodba z dne 16. februarja 2022, Poljska/Parlament in Svet, C‑157/21, EU:C:2022:98, točka 165).
138 Iz uvodnih izjav 58 in 62 Izvedbenega sklepa 2022/2506 je razvidno, da zaradi neustreznosti popravnih ukrepov, ki jih je Madžarska priglasila za odpravo sistemskih kršitev pravne države, še vedno obstaja resno tveganje za proračun Unije, saj so te kršitve dovolj neposredno ogrozile dobro finančno poslovodenje proračuna Unije in zaščito finančnih interesov Unije.
139 V točki 33 predloga Komisije je v zvezi s tem navedeno, da lahko ustanovitev subjektov zasebnega prava, ki jim je država donirala znatna javna sredstva, povzroči pomanjkanje javnega nadzora nad delovanjem in upravljanjem teh subjektov.
140 Poleg tega je v točki 142 predloga Komisije navedeno, da lahko izjema, ki članom upravnih odborov skladov javnega interesa omogoča, da ne spoštujejo zahtev glede nasprotja interesov, vpliva na proračune, ki jih ti subjekti lahko izvršujejo ali upravljajo.
141 Prav tako v skladu s točko 70 sporočila Komisije izjema, ki jo je Madžarska ponovno uvedla s 1. novembrom 2022, ki visokim političnim voditeljem omogoča članstvo v upravnih odborih skladov javnega interesa, ustvarja položaj, v katerem lahko ti visoki politični voditelji sodelujejo pri odločanju o izplačilu javnih sredstev subjektom, v katerih zasedajo in imajo bistvena pooblastila za odločanje.
142 Nazadnje, v točki 154(vi) Sporočila Komisije je navedeno, da „pomembna tveganja ostajajo v zvezi z več drugimi vprašanji, in sicer: […] po septembrski oceni Komisije glede predlaganega popravnega ukrepa […] se še naprej olajšuje prisotnost uradnikov na najvišji ravni v upravnih odborih fundacij za upravljanje v javnem interesu, katerih cilj je izplačilo visokih zneskov javnih sredstev.“
143 V obravnavani zadevi je Splošno sodišče glede na preudarke, navedene v točkah od 138 do 142 zgoraj, ugotovilo, da tožečo stranko vzdržuje sklad javnega interesa in da je pod nadzorom upravnega odbora tega sklada, katerega člane za nedoločen čas imenuje izvršilna veja oblasti. Zato s sistemskega vidika obstaja dejansko in resno tveganje, da bo izbira razvoja programov in univerzitetnega izobraževanja ter raziskovalnih in razvojnih projektov, ki jih financira Unija, predmet neposrednega političnega vpliva ali da se iz takih razlogov preprosto ne bo več podpirala.
144 Tako je treba ugotoviti, da bi brez izpodbijane določbe skladi, v katerih bi lahko zasedali uradniki na najvišji ravni, vključno z visokimi političnimi voditelji, in subjekti, ki jih taki skladi vzdržujejo, lahko prejemali sredstva iz proračuna Unije. Kot pa je razvidno iz točke 125 zgoraj, imajo lahko skladi javnega interesa precejšnje pristojnosti v zvezi s proračunskimi, operativnimi in organizacijskimi vprašanji subjektov, ki jih vzdržujejo, kot je tožeča stranka v obravnavani zadevi.
145 Poleg tega obstaja dejansko tveganje, da bo lahko osebje, ki sodeluje pri izvajanju raziskovalnih in razvojnih projektov ali projektov visokošolskega izobraževanja, ki se financirajo iz proračuna Unije, upravni odbor skladov javnega interesa ali univerzitetno vodstvo izbralo na podlagi njegove politične usklajenosti.
146 Zato lahko skladi javnega interesa v okviru programov Erasmus+ in Obzorje Evropa igrajo vlogo pri izplačevanju sredstev Unije končnim upravičencem. Torej obstaja dejansko tveganje, da bi politična, gospodarska ali osebna nasprotja interesov posegala v izbiro navedenih upravičencev.
147 Poleg tega je Svet pravilno trdil, da v primeru programa Erasmus+ obstaja dejansko in sistemsko tveganje, da nasprotja interesov posegajo v izbor upravičenih študentov ter zlasti v izbiro in vzajemno priznavanje upravičenih izobraževanj, ki se izvajajo v drugih državah članicah, in tako v ta izbirni postopek uvajajo premisleke, ki presegajo oceno akademske uspešnosti.
148 Svet je trdil tudi, ne da bi mu tožeča stranka ali Madžarska resno oporekala, da bi bila v zvezi z izvajanjem nepovratnih sredstev v okviru programa Obzorje Evropa izbira izvajalcev v postopkih javnega naročanja za izvajanje projektov, ki jih ureja ta program in ki so bili pogosto zelo pomembni za proračun, dodeljen znanstvenim projektom, ranljiva zaradi tveganja neprimernega vpliva. Madžarski regulativni okvir bi tako vplival tudi na zaposlovanje osebja in druge kadrovske postopke. Zaradi vsesplošnega političnega nadzora in tveganja nasprotja interesov je Svet trdil, da bi lahko bili vsi notranji postopki, univerzitetni postopki in strukture upravljanja, ki sodelujejo pri uporabi sredstev Unije, predmet zunanjega vpliva, kar bi lahko privedlo do neustrezne uporabe sredstev Unije.
149 Zaščita finančnih interesov Unije pa predpostavlja, da se njena finančna sredstva ne uporabljajo za financiranje subjektov javnega interesa držav članic, kot so skladi, ali subjektov, ki jih ti vzdržujejo, katerih način delovanja krši načela pravne države.
150 Zato sta Komisija in Svet v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, v obravnavanem primeru pravno zadostno dokazala dejansko in dovolj neposredno povezavo med zatrjevanimi resnimi in sistemskimi kršitvami načel pravne države ter vplivom ali resnim tveganjem vpliva na dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali zaščito njenih finančnih interesov.
151 Iz navedenega izhaja, da je treba trditve, ki se nanašajo na to, da z Izvedbenim sklepom 2022/2506 ni bila izkazana dejanska in dovolj neposredna povezava med kršitvijo načel pravne države in njenim vplivom na proračun Unije, zavrniti kot neutemeljene. Zato je treba v celoti zavrniti tudi tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev člena 4(1) Uredbe 2020/2092.
Tožbeni razlog: kršitev načela sorazmernosti
152 Tožeča stranka ob podpori Madžarske trdi, da je z izpodbijano določbo kršeno načelo sorazmernosti.
153 Tožeča stranka v zvezi s tem izpostavlja osem utemeljitev. Prvič, Komisija bi morala pri projektih v okviru neposrednega ali posrednega upravljanja različno oceniti položaj skladov javnega interesa in subjektov, ki so jih ti vzdrževali, glede na to, ali so upravičenci ali subjekti, zadolženi za izvajanje teh projektov. Drugič, Svet naj bi se pri sprejetju Izvedbenega sklepa 2022/2506 napačno oprl na problematiko uporabe pravil o javnem naročanju za sklade javnega interesa. Tretjič, sprejeti ukrep naj ne bi bil najmanj omejujoč glede na vrsto financiranja in vrsto upravičenih stroškov. Četrtič, zaradi Izvedbenega sklepa 2022/2506 naj bi bila vprašljiva učinkovitost pravičnih postopkov izbire in dodeljevanja sredstev Unije. Petič, izpodbijana določba naj bi bila nesorazmerna glede na zastavljeni cilj. Šestič, Svet naj ne bi vključil možnosti odobritve posamičnih izjem. Sedmič, Svet naj bi moral posamično preučiti vsak sklad javnega interesa in subjekte, ki jih vzdržuje. Osmič, Komisija in Svet naj ne bi preučila možnosti uvedbe sorazmernega zmanjšanja sredstev glede na naravo, trajanje, težo in obseg kršitev.
154 Svet ob podpori Komisije prereka trditve tožeče stranke.
155 Svet je v uvodni izjavi 62 Izvedbenega sklepa 2022/2506 menil, da je najboljši način za odpravo resnega tveganja za proračun, ki ga povzročajo eventualna nasprotja interesov v skladih javnega interesa, izpodbijana določba, to je prepoved Komisiji, da pri izvrševanju proračuna Unije v okviru neposrednega ali posrednega upravljanja sklepa nove pravne obveznosti s temi skladi ali subjekti, ki jih ti vzdržujejo. Po mnenju Sveta je tak ukrep sorazmeren s tem, kar je nujno potrebno za dosego cilja zaščite proračuna Unije pred vplivi ali tveganji vpliva, ki izhajajo iz kršitev načel pravne države v državi članici.
156 Splošno sodišče opozarja, da člen 5(3) Uredbe 2020/2092 določa, da so ukrepi, sprejeti na podlagi te uredbe, sorazmerni. Določijo se glede na dejanski ali morebitni vpliv kršitev načel pravne države na dobro finančno poslovodenje proračuna Unije ali na finančne interese Unije. Ustrezno se upoštevajo narava, trajanje, resnost in obseg kršitev načel pravne države. Ukrepi so, kolikor je to mogoče, usmerjeni v ukrepe Unije, na katere vplivajo kršitve. Iz tega izhaja, da morajo biti sprejeti ukrepi strogo sorazmerni z vplivom ugotovljenih kršitev načel pravne države na proračun Unije ali njene finančne interese (sodba z dne 16. februarja 2022, Poljska/Parlament in Svet, C‑157/21, EU:C:2022:98, točka 302).
157 Načelo sorazmernosti, ki spada med splošna načela prava Unije in ki je določeno v členu 5(4) PEU in členu 52(1) Listine o temeljnih pravicah, zahteva, da so akti institucij Unije taki, da je z njimi mogoče uresničiti legitimne cilje zadevne ureditve in da ne presežejo okvirov tega, kar je potrebno za uresničitev teh ciljev, pri čemer je treba takrat, kadar je mogoče izbirati med več primernimi ukrepi, uporabiti tistega, ki je najmanj omejujoč, povzročene neugodnosti pa ne smejo biti nesorazmerne glede na zastavljene cilje (sodba z dne 16. februarja 2022, Madžarska/Parlament in Svet, C‑156/21, EU:C:2022:97, točka 340; glej tudi sodbo z dne 16. februarja 2022, Poljska/Parlament in Svet, C‑157/21, EU:C:2022:98, točka 353 in navedena sodna praksa).
158 Na prvem mestu je treba preučiti nujnost in primernost izpodbijane določbe.
159 V zvezi s tem tožeča stranka Splošnemu sodišču ni predložila nobenega konkretnega elementa, ki bi omajal dejstvo, da izpodbijana določba omogoča uresničitev cilja zaščite proračuna Unije pred kršitvami načel pravne države.
160 Natančneje, tožeča stranka je zgolj trdila, da bi morala Komisija pri projektih v okviru neposrednega ali posrednega upravljanja različno oceniti položaj skladov javnega interesa in subjektov, ki so jih ti vzdrževali, glede na to, ali so upravičenci ali subjekti, zadolženi za izvajanje teh projektov.
161 Kot pa je navedeno v točkah 122 in 123 zgoraj, ta trditev temelji na napačni predpostavki, saj so tako madžarski skladi javnega interesa kot subjekti, ki jih taki skladi vzdržujejo, z izpodbijano določbo zajeti ne le zato, ker so lahko zadolženi za izvajanje projektov, ki se financirajo iz proračuna Unije v skladu s posrednim upravljanjem, ampak tudi zato, ker so lahko prejemniki sredstev iz proračuna Unije za izvajanje projektov v okviru neposrednega ali posrednega upravljanja.
162 Poleg tega je trditev tožeče stranke, da se je Svet pri sprejetju Izvedbenega sklepa 2022/2506 napačno oprl na problematiko uporabe pravil o javnem naročanju za sklade javnega interesa, brezpredmetna. Kot je navedeno v točki 104 zgoraj, ta problematika namreč ne sproža več pomislekov Sveta.
163 V teh okoliščinah trditve tožeče stranke ne morejo zadostovati za dokaz neprimernosti izpodbijane določbe in jih je treba zavrniti.
164 Na drugem mestu, tožeča stranka v zvezi z nujno potrebnostjo izpodbijane določbe trdi, da sprejeti ukrep ni najmanj omejujoč. Tako naj bi za izključitev možnosti visokošolskih ustanov, da izvršujejo proračun Unije, zadostovalo, da se prepove sklepanje novih pravnih obveznosti z visokošolskimi ustanovami kot ustanovami, subjekti ali organi financiranja in da se torej te ustanove izključijo iz kategorije organov iz člena 62(1)(c), od (v) do (vii), Uredbe 2018/1046.
165 V zvezi s tem je treba navesti, da izpodbijana določba ne nalaga prepovedi sklepanja novih pravnih obveznosti, da bi se izključila možnost visokošolskih ustanov, da izvršujejo proračun Unije, temveč, kot je razvidno iz izpodbijane določbe in uvodne izjave 22 Izvedbenega sklepa 2022/2506, da skladi javnega interesa in subjekti, ki jih taki skladi vzdržujejo, niso več upravičenci ali subjekti, zadolženi za izvajanje programov Unije, ki se izvajajo v okviru neposrednega in posrednega upravljanja.
166 Poleg tega, najprej, v zvezi s trditvijo tožeče stranke, da Svet ni vključil možnosti odobritve posamičnih izjem, iz točk od 225 do 228 spodaj izhaja, da Uredba 2020/2092 ne izključuje tega, da Svet v okviru teh ustreznih ukrepov opredeli posamezne izjeme. Vendar je treba ugotoviti, da ob upoštevanju sistemske narave kršitev načel pravne države, ki upravičujejo Izvedbeni sklep 2022/2506, posamezne izjeme ne bi učinkovito zaščitile proračuna Unije.
167 Dalje, v zvezi s trditvijo tožeče stranke, da bi moral Svet posamično preučiti položaj vsakega sklada javnega interesa in subjektov, ki jih vzdržuje, je iz uvodne izjave 19 Uredbe 2020/2092 razvidno, da je „bistveno […], da se v primeru kršitev načel pravne države ustrezno zaščitijo legitimni interesi končnih prejemnikov in upravičencev, ko se sprejmejo ukrepi“, in da bi morala „pri razmisleku o sprejetju ukrepov […] Komisija upoštevati njihov morebitni vpliv na končne prejemnike in upravičence.“
168 Ker pa je Svet v obravnavani zadevi svoj sklep oprl na potencialne sistemske kršitve načel pravne države in ker v Izvedbenem sklepu 2022/2506 ni zatrjevano, da so bili končni prejemniki ali upravičenci vpleteni v posamezne kršitve načel pravne države, na primer v konkretnih primerih korupcije, goljufije ali nasprotja interesov, navedeni sklep ostaja splošen in tako lahko vpliva na navedene upravičence ali prejemnike, ne da bi bilo treba v obravnavanem primeru posamično preučiti vsak sklad javnega interesa ali vsak subjekt, ki ga ta vzdržuje.
169 Poleg tega je treba opozoriti, da člen 5(2) Uredbe 2020/2092 določa, da uvedba ustreznih ukrepov ne vpliva na obveznosti državnih subjektov ali držav članic, da izvajajo program ali izvršujejo sredstva, zlasti pa ne na obveznosti, ki jih imajo do končnih prejemnikov ali upravičencev, razen če je v sklepu o sprejetju ukrepov določeno drugače.
170 V obravnavani zadevi je iz Izvedbenega sklepa 2022/2506 v povezavi s predlogom Komisije razvidno, da je bil upoštevan morebitni vpliv ukrepa med drugim na prejemnike ali upravičence, kot je tožeča stranka.
171 Na eni strani je namreč treba ugotoviti, da je med petimi ukrepi, naštetimi v členu 5(1)(a) Uredbe 2020/2092, najmanj omejujoča glede na zastavljene cilje prepoved sklepanja novih pravnih obveznosti. Drugi ukrepi, našteti v tej določbi, bi imeli moteče učinke na programe, ki ob začetku učinkovanja Izvedbenega sklepa 2022/2506 že potekajo, kar bi povzročilo tudi težave tretjim osebam. Natančneje, ta ukrep je končnim prejemnikom programov Erasmus+ ali Obzorje Evropa omogočil, da so tudi po sprejetju izpodbijane določbe še naprej prejemali nepovratna sredstva, dodeljena pred sprejetjem te določbe, in to do izteka sporazumov, podpisanih v okviru teh programov.
172 Na drugi strani je iz uvodne izjave 63 Izvedbenega sklepa 2022/2506, v skladu s katero ta sklep ne vpliva ne vpliva na obveznosti Madžarske, ki jih ima med drugim do končnih prejemnikov ali upravičencev, vključno z obveznostjo izvedbe plačil, razvidno, da je Svet upošteval učinke tega sklepa na končne prejemnike in upravičence do sredstev Unije.
173 Poleg tega, kot je razvidno iz točke 62 obrazložitve Izvedbenega sklepa 2022/2506, izpodbijana določba ne vpliva na skupno dodelitev sredstev iz programov Unije v okviru neposrednega ali posrednega upravljanja. Konkretno to pomeni, da so lahko madžarske univerze, ki jih ne vzdržujejo skladi javnega interesa, ustanovljeni na podlagi madžarskega zakona IX, ter njihovi študenti, učitelji in raziskovalci upravičeni do sredstev Unije v okviru programov Erasmus+ in Obzorje Evropa.
174 Nazadnje, v zvezi s trditvijo tožeče stranke, da Komisija in Svet nista preučila možnosti uvedbe sorazmernega zmanjšanja sredstev glede na naravo, trajanje, težo in obseg kršitev, je treba navesti, da je bila izpodbijana določba sprejeta za odpravo sistemskih kršitev. Tako sorazmerno zmanjšanje sredstev ne bi učinkovito zaščitilo proračuna Unije.
175 Vsekakor, tudi če bi bile druge rešitve, ki jih predlaga tožeča stranka, manj omejujoče, ni dokazano, da bi omogočale uresničitev cilja, navedenega v točki 159 zgoraj, in sicer zaščititi proračun Unije pred vplivi, ki bi lahko izhajali iz kršitev načel pravne države v državi članici, tako učinkovito kot izpodbijana določba. Tako ni dokazano, da izpodbijana določba očitno presega to, kar je nujno za dosego tega cilja.
176 Na tretjem mestu, tožeča stranka v zvezi s sorazmernostjo izpodbijane določbe trdi, da ima ta določba finančne in poklicne posledice ter posledice za njen ugled, ki so dolgoročno negativne za zadevne visokošolske ustanove.
177 Kot pa je razvidno iz točke 171 zgoraj, je bila med petimi ukrepi, naštetimi v členu 5(1)(a) Uredbe 2020/2092, obveznost, da se ne sklepajo nove pravne obveznosti, najmanj omejujoča in najmanj moteča za tekoče programe glede na zastavljene cilje. Poleg tega je treba navesti, da Svet v okviru člena 5(1) navedene uredbe nima širokega polja proste presoje glede izbire in obsega ukrepov, ki se lahko sprejmejo na podlagi te uredbe, saj so v tem členu izčrpno našteti ukrepi, ki se lahko sprejmejo.
178 Poleg tega izpodbijana določba ni nesorazmerna, ker je njen vpliv na skupno dodelitev sredstev in na končne prejemnike ali upravičence, v zvezi s katerimi mora Madžarska izpolniti svoje obveznosti, omejen, kot je opozorjeno v uvodni izjavi 62 Izvedbenega sklepa 2022/2506.
179 Zato je treba tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev načela sorazmernosti, zavrniti kot neutemeljen.
Tožbeni razlog: kršitev pravice do delovanja na neizkrivljenem trgu, določene v členu 16 Listine o temeljnih pravicah v povezavi s členi od 101 do 108 PDEU
180 Tožeča stranka trdi, da izpodbijana določba krši člen 16 Listine o temeljnih pravicah v povezavi s členi od 101 do 108 PDEU, ker omejuje njeno pravico do opravljanja svojih dejavnosti na neizkrivljenem trgu in svobodno konkurenco ter nesorazmerno škoduje njenemu konkurenčnemu položaju v okviru tekočih ali prihodnjih projektov.
181 Tožeča stranka zlasti trdi, da je splošna izključitev univerz iz vsakršnega neposrednega financiranja Unije enakovredna mehanizmu selektivne pomoči, ker so njeni konkurenti lahko upravičeni do financiranja Unije, iz katerega je zdaj izključena, kar povzroča izkrivljanje konkurence. Izpodbijana določba naj bi izkrivljala konkurenco, ker naj bi izključitev iz financiranja Unije povzročila neveljavnost izbirnega postopka, ki temelji na dosežkih in ki ga izvajajo neodvisni strokovnjaki Komisije, selektivno izključevala tožečo stranko iz upravičenosti do pomoči Unije in povzročila, da so bila sredstva, dodeljena tožeči stranki, dana na voljo konkurenčnim univerzam. Poleg tega naj bi izpodbijana določba pripeljala do kolektivnega bojkota od konkurenčnih in partnerskih univerz.
182 Svet izpodbija dopustnost tega tožbenega razloga in poudarja, da tožeča stranka ne pojasnjuje, zakaj je mogoče izpodbijano določbo šteti za državno pomoč, niti zakaj ni združljiva z notranjim trgom.
183 Kar zadeva utemeljenost tožbenega razloga, Svet ob podpori Parlamenta in Komisije prereka trditve tožeče stranke.
184 Najprej, v zvezi z ugovorom nedopustnosti, ki ga je podal Svet, je treba opozoriti, da mora na podlagi člena 21, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije, ki se v skladu s členom 53, prvi odstavek, tega statuta uporablja za postopek pred Splošnim sodiščem, in člena 76(d) Poslovnika vsaka tožba vsebovati predmet spora, navajane razloge in trditve ter povzetek navedenih razlogov.
185 V skladu z ustaljeno sodno prakso Statut Sodišča Evropske unije in Poslovnik tožeče stranke ne zavezujeta, da v tožbi navede člene, na katere se sklicuje. Zadostuje, da so v tožbi navedena dejstva, razlogi in predlogi tožeče stranke. Nasprotno pa za dopustnost tožbenega razloga ne zadostuje navedba določbe Pogodbe DEU ali prava Unije. V skladu s členom 76(d) Poslovnika mora namreč tožba med drugim vsebovati kratek povzetek tožbenih razlogov. Ta povzetek mora biti dovolj jasen in natančen, da toženi stranki omogoči pripravo obrambe, Splošnemu sodišču pa, da odloči o tožbi, po potrebi brez dodatnih podatkov. Za zagotovitev pravne varnosti in učinkovitega izvajanja sodne oblasti je za dopustnost tožbenega razloga potrebno, da so bistveni dejanski in pravni elementi, na katerih temelji tožbeni razlog, vsaj na kratko, vendar koherentno in razumljivo razvidni iz besedila same tožbe, da bi se preprečilo, da Splošno sodišče ne bi odločilo o očitku, ki je upošteven za rešitev spora. Vsak tožbeni razlog, ki v začetni vlogi ni dovolj razdelan, je treba šteti za nedopusten. (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 19. novembra 2024, Komisija/Poljska (Pasivna volilna pravica in članstvo v politični stranki), C‑814/21, EU:C:2024:963, točka 60 in navedena sodna praksa).
186 V obravnavani zadevi je tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev člena 16 Listine o temeljnih pravicah in členov od 101 do 108 PDEU, v skladu s členom 76(d) Poslovnika, ker je, čeprav trditve tožeče stranke niso posebej natančne, iz njenih pisanj razvidno, da jasno trdi, da izpodbijana določba krši njeno pravico do delovanja na neizkrivljenem trgu, ker omejuje njeno pravico do opravljanja svojih dejavnosti na neizkrivljenem trgu in svobodno konkurenco ter nesorazmerno škodi njenemu konkurenčnemu položaju pri tekočih ali prihodnjih projektih v korist njenih konkurentov.
187 Ta tožbeni razlog je zato dopusten.
188 Splošno sodišče v zvezi z utemeljenostjo tožbenega razloga opozarja, da člen 16 Listine o temeljnih pravicah, naslovljen „Svoboda gospodarske pobude“, določa, da je svoboda gospodarske pobude priznana v skladu s pravom Unije ter nacionalnimi zakonodajami in običaji.
189 Varstvo, ki ga zagotavlja člen 16 Listine o temeljnih pravicah, zajema zlasti svobodo opravljanja gospodarske ali trgovske dejavnosti ter pogodbeno svobodo in svobodno konkurenco. (glej sodbi z dne 22. januarja 2013, Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, točka 42 in navedena sodna praksa, in z dne 10. julija 2025, INTERZERO in drugi, C‑254/23, EU:C:2025:569, točka 140 in navedena sodna praksa).
190 V obravnavani zadevi Splošno sodišče, prvič, ugotavlja, da izpodbijana določba spoštuje bistveno vsebino svobode gospodarske pobude. Ta določba namreč ne preprečuje izvrševanja pravice do delovanja na neizkrivljenem trgu kot take, ker ne izključuje, da lahko zadevni skladi in subjekti še naprej odplačno opravljajo svoje raziskovalne in izobraževalne dejavnosti na trgu.
191 Kot je namreč razvidno iz Priloge A.3 k tožbi, ki ustreza „FAQ“ Komisije, objavljenem na portalu „Financiranje in razpisi za zbiranje predlogov“, lahko subjekti, na katere vpliva izpodbijana določba, kot je tožeča stranka, čeprav ne morejo več prejemati sredstev Unije, še vedno sodelujejo pri razpisih za financiranje Unije, zlasti v okviru konzorcija, kot pridruženi partner, ki ni upravičen do prejemanja sredstev Unije.
192 Drugič, tožeča stranka se ne more sklicevati na pridobljeno pravico do ohranitve ugodnosti, financiranih iz proračuna Unije, ki jo je imela v danem trenutku. V teh okoliščinah začasnega zmanjšanja financiranja iz proračuna Unije v primeru sistemskih kršitev načel pravne države ni mogoče šteti za poseg ali omejitev temeljne pravice do svobode gospodarske pobude (glej v tem smislu sodbo z dne 27. septembra 1979, Eridania‑Zuccherifici nazionali in Società italiana per l’industria degli zuccheri, 230/78, EU:C:1979:216, točka 22).
193 Tretjič, ugotoviti je treba, da trditev tožeče stranke, da izpodbijana določba krši pravico do delovanja na neizkrivljenem trgu, ker vzpostavlja mehanizem selektivne pomoči v korist njenih konkurentov, temelji na napačni premisi. Izpodbijane določbe namreč ni mogoče šteti za mehanizem, ki spada na področje uporabe člena 107 PDEU, ker se nanaša na sredstva Unije, in ne na državna sredstva, ki jih neposredno ali posredno upravlja Unija, brez diskrecijske pravice držav članic.
194 Četrtič, v zvezi s trditvijo tožeče stranke, da izpodbijana določba vodi do kolektivnega bojkota od konkurenčnih in partnerskih univerz, je treba opozoriti, da izpodbijana določba prepoveduje sklepanje pravnih obveznosti s skladom javnega interesa ali subjektom, ki ga ta vzdržuje, le Komisiji, kadar ta izvršuje proračun Unije v okviru neposrednega ali posrednega upravljanja.
195 V zvezi z morebitnim ali potencialnim učinkom prepovedi sklepanja pravnih obveznosti s skladom javnega interesa ali subjektom, ki ga ta vzdržuje, na druga pogodbena razmerja in sodelovanje z drugimi univerzami ali konzorciji v okviru programov Erasmus+ in Obzorje Evropa tožeča stranka glede na zahtevani dokazni standard ni dokazala, da bi jo njeni partnerji ali konkurenti zaradi izpodbijane določbe morda ali potencialno izključili iz kakršnega koli sporazuma, razpisa za zbiranje predlogov, konzorcija ali kakršnega koli sodelovanja. Iz priloge A.3 k tožbi, navedene v točki 191 zgoraj, in priloge A.16 k tožbi, ki se nanaša na dopis, ki ga je Evropska izvajalska agencija za zdravje in digitalno tehnologijo (HaDEA) poslala koordinatorju konzorcija za „projektno skupino za novo gospodarstvo in tehnologijo blockchain“, je namreč razvidno, da lahko zadnjenavedena še naprej sodeluje v konzorcijih, poleg tega pa ni razvidno, da bi jo njeni partnerji izključili iz vseh partnerstev, v katere je bila prej vključena, niti iz vseh prihodnjih partnerstev.
196 Vsekakor je treba ob predpostavki, da ima lahko izpodbijana določba posredne posledice za odnose tožeče stranke z drugimi univerzami ali konzorciji, ugotoviti, da ustreza cilju v splošnem interesu, kot je bil naveden zgoraj, in da je z njim sorazmerna.
197 Zato je treba zavrniti trditev tožeče stranke, da izpodbijana določba povzroča kolektivni bojkot.
198 Petič, glede na besedilo člena 16 Listine o temeljnih pravicah je lahko svoboda gospodarske pobude podvržena širokemu spektru posegov javnih organov, ki lahko v splošnem interesu določijo omejitve za opravljanje gospodarske dejavnosti. Ta okoliščina pa se odraža zlasti v tem, kako je treba presojati ureditev Unije ter nacionalno zakonodajo in prakso glede na načelo sorazmernosti v skladu s členom 52(1) Listine o temeljih pravicah (glej sodbo z dne 10. julija 2025, INTERZERO in drugi, C‑254/23, EU:C:2025:569, točka 141 in navedena sodna praksa).
199 Zato je izpodbijana določba, tudi če bi jo bilo treba šteti za omejitev svobode gospodarske pobude, kot je bilo že ugotovljeno zgoraj, določena z zakonom, upravičena in sorazmerna glede na cilj v splošnem interesu, ki je zaščita proračuna Unije pred kršitvami načel pravne države na podlagi Uredbe 2020/2092.
200 Vsekakor, kot je pravilno trdil Svet, uporaba teh ukrepov na podlagi Uredbe 2020/2092 ne posega v svobodno konkurenco v sektorju visokošolskega izobraževanja. Začasna izključitev akterjev iz financiranja in programov Unije, ki zaradi obstoja sistemskega tveganja nasprotja interesov pomenijo dejansko tveganje za pravilno in zakonito uporabo sredstev Unije, namreč, nasprotno, krepi svobodno konkurenco, saj zagotavlja, da vsak spoštuje ista pravila in zlasti načela pravne države.
201 Iz tega sledi, da izpodbijana določba ne omejuje pravice do delovanja na neizkrivljenem trgu, določene v členu 16 Listine o temeljnih pravicah v povezavi s členi od 101 do 108 PDEU.
202 Zato je treba tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev pravice do delovanja na neizkrivljenem trgu, določene v členu 16 Listine o temeljnih pravicah v povezavi s členi od 101 do 108 PDEU, zavrniti kot neutemeljen.
Tožbeni razlog: kršitev domneve nedolžnosti ter načel enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije
203 Tožeča stranka trdi, da izpodbijana določba diskriminira madžarske visokošolske ustanove, ki jih vzdržuje sklad javnega interesa, med katerimi je tudi sama, v primerjavi z drugimi madžarskimi visokošolskimi ustanovami, ki delujejo v drugačni pravni obliki, drugimi visokošolskimi ustanovami drugih držav članic in drugimi partnerji konzorcija, katerega del je.
204 Poleg tega tožeča stranka trdi, da izpodbijana določba krši domnevo nedolžnosti iz člena 48 Listine o temeljnih pravicah.
205 Svet ob podpori Komisije te trditve prereka.
206 Prvič, v zvezi s kršitvijo domneve nedolžnosti je treba opozoriti, da člen 48 Listine o temeljnih pravicah, naslovljen „Domneva nedolžnosti in pravica do obrambe“, v odstavku 1 določa, da vsak obdolženec velja za nedolžnega, dokler njegova krivda ni dokazana v skladu z zakonom.
207 V zvezi s tem je treba poudariti, da je Sodišče razsodilo, da je cilj Uredbe 2020/2092 zaščititi proračun Unije pred posegi, ki dovolj neposredno izhajajo iz kršitev načel pravne države v državi članici, ne pa sankcionirati take kršitve (sodbi z dne 16. februarja 2022, Madžarska/Parlament in Svet, C‑156/21, EU:C:2022:97, točka 119, in z dne 16. februarja 2022, Poljska/Parlament in Svet, C‑157/21, EU:C:2022:98, točka 137).
208 V obravnavani zadevi pa noben element iz spisa ne kaže na to, da je Komisija trdila, da je bila tožeča stranka vpletena v kršitev načel pravne države, na primer v primeru korupcije, sistemske goljufije ali konkretnih nasprotij interesov, ali da je bila s sprejetimi ukrepi tožeča stranka izključena iz financiranja s pretežno kaznovalnim namenom.
209 Ker torej Izvedbeni sklep 2022/2506 kot tak ne nalaga nobene sankcije, ga ni mogoče šteti za kazensko obtožbo (glej v tem smislu sodbi ESČP z dne 8. junija 1976, Engel in drugi proti Nizozemski, CE:ECHR:1976:0608JUD000510071, točka 82, in z dne 12. maja 2017, Simeonovi proti Bolgariji (CE:ECHR:2017:0512JUD002198004, točka 110).
210 Zato je treba očitek, ki se nanaša na kršitev domneve nedolžnosti, zavrniti kot brezpredmeten.
211 Drugič, v zvezi s kršitvijo načel enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije iz ustaljene sodne prakse izhaja, da načelo enakega obravnavanja kot splošno načelo prava Unije zahteva, da se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in da se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je tako obravnavanje objektivno utemeljeno. Različno obravnavanje je utemeljeno, če temelji na objektivnem in razumnem merilu, torej če je povezano z zakonitim in dopustnim ciljem, ki se želi uresničiti z zadevno zakonodajo, in je ta različnost sorazmerna s ciljem, ki se z zadevnim obravnavanjem želi doseči (glej sodbo z dne 3. februarja 2021, Fussl Modestraße Mayr, C‑555/19, EU:C:2021:89, točka 95 in navedena sodna praksa).
212 Primerljivost različnih položajev se presoja glede na vse njihove značilnosti. Pri ugotavljanju in presoji teh značilnosti je treba med drugim upoštevati predmet in namen akta, s katerim je uvedeno zadevno razlikovanje. Poleg tega je treba upoštevati načela in cilje področja, na katerega spada ta akt (glej sodbo z dne 3. februarja 2021, Fussl Modestraße Mayr, C‑555/19, EU:C:2021:89, točka 99 in navedena sodna praksa).
213 Ker se je tožeča stranka sklicevala na kršitev načela enakega obravnavanja, mora natančno opredeliti primerljive položaje, za katere meni, da so bili obravnavani različno, ali različne položaje, za katere meni, da so bili obravnavani enako (glej v tem smislu sodbo z dne 12. aprila 2013, Du Pont de Nemours (France) in drugi/Komisija, T‑31/07, neobjavljena, EU:T:2013:167, točka 311).
214 V obravnavani zadevi tožeča stranka na prvem mestu trdi, da je v slabšem položaju v primerjavi z madžarskimi javnimi visokošolskimi ustanovami, ki jih ne vzdržuje sklad javnega interesa, ker te niso zajete z izpodbijano določbo.
215 V zvezi s tem je iz uvodnih izjav 11, 13, 29 in 43 Izvedbenega sklepa 2022/2506 razvidno, da madžarski regulativni okvir uradnikom na najvišji ravni in visokim političnim voditeljem ne preprečuje udeležbe v upravnih odborih fundacij za upravljanje premoženja v javnem interesu.
216 Zlasti ta posebnost, ki je značilna za zakonodajo, ki se uporablja za sklade javnega interesa in subjekte, ki jih ti vzdržujejo, je bila podlaga za sprejetje izpodbijane določbe.
217 Tožeča stranka pa ni dokazala, da so madžarske visokošolske ustanove, ki jih vzdržuje sklad javnega interesa, v položaju, ki je primerljiv s položajem madžarskih visokošolskih ustanov, ki jih vzdržuje država ali ki delujejo v drugačni pravni obliki.
218 Na drugem mestu, v zvezi s trditvijo tožeče stranke, da so madžarske visokošolske ustanove, ki jih vzdržuje sklad javnega interesa, katerega del je, diskriminirane v primerjavi z visokošolskimi ustanovami drugih držav članic in partnerji konzorcija, katerega del je, je treba ugotoviti, da ni dokazala, da je možnost uradnikov na najvišji ravni in visokih političnih voditeljev, da zasedajo v upravnih odborih fundacij za upravljanje premoženja v javnem interesu, obstajala tudi v zvezi z visokošolskimi ustanovami drugih držav članic in partnerji konzorcija, katerega del je.
219 Zato tožeča stranka ni dokazala, da so madžarske visokošolske ustanove, ki jih vzdržuje sklad javnega interesa, med katerimi je tudi sama, v položaju, ki je primerljiv s položajem visokošolskih ustanov drugih držav članic in partnerjev konzorcija, katerega del je.
220 Glede na navedeno je treba očitek, ki se nanaša na kršitev načela enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije, zavrniti kot neutemeljen.
Ugovor nezakonitosti zoper Uredbo 2020/2092
221 Tožeča stranka podredno uveljavlja ugovor nezakonitosti Uredbe 2020/2092, če bi jo bilo treba razlagati tako, da dovoljuje ukrepe, ki se nanašajo na posebno kategorijo oseb, ne da bi bila določena možnost posamičnih izjem. Neobstoj posamičnih izjem v navedeni uredbi naj bi namreč kršil načela sorazmernosti, enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije, domnevo nedolžnosti in pravico do obrambe.
222 Svet ob podpori Komisije in Parlamenta te trditve prereka.
223 Na podlagi člena 277 PDEU lahko vsaka stranka v sporu, v katerem gre za pravni akt, ki se splošno uporablja in ga je sprejela institucija, organ, urad ali agencija Unije, pred sodiščem Unije uveljavlja, da se ta akt iz razlogov, navedenih v drugem odstavku člena 263 PDEU, ne uporablja.
224 Člen 277 PDEU je izraz splošnega načela, ki vsaki stranki zagotavlja pravico, da za dosego razglasitve ničnosti odločbe, ki je nanjo naslovljena, posredno izpodbija veljavnost splošnih aktov, ki so podlaga za tako odločbo (glej sodbo z dne 16. marca 2023, Komisija/Calhau Correia de Paiva, C‑511/21 P, EU:C:2023:208, točka 44 in navedena sodna praksa). Ker cilj člena 277 PDEU ni omogočiti stranki, da s katerim koli pravnim sredstvom izpodbija uporabo katerega koli splošnega akta, se mora akt, katerega nezakonitost se uveljavlja, neposredno ali posredno uporabljati za zadevo, ki je predmet tožbe (glej sodbi z dne 16. marca 2023, Komisija/Calhau Correia de Paiva, C‑511/21 P, EU:C:2023:208, točka 45 in navedena sodna praksa, in z dne 16. junija 2021, Krajowa Izba Gospodarcza Chłodnictwa i Klimatyzacji/Komisija, T‑126/19, EU:T:2021:360, točka 33 in navedena sodna praksa). Tako iz sodne prakse izhaja, da so lahko v primeru ničnostne tožbe, vložene zoper odločbo, določbe splošnega akta, ki so podlaga za navedeno odločbo ali ki imajo neposredno pravno povezavo s tako odločbo, veljavno predmet ugovora nezakonitosti (glej v tem smislu sodbo z dne 16. marca 2023, Komisija/Calhau Correia de Paiva, C‑511/21 P, EU:C:2023:208, točka 46 in navedena sodna praksa).
225 V skladu s sodno prakso iz člena 5(1) Uredbe 2020/2092 izhaja, da ta člen izčrpno določa „ustrezne ukrepe“, ki se lahko sprejmejo, pri čemer se vsi nanašajo na izvrševanje proračuna Unije (sodbi z dne 16. februarja 2022, Madžarska/Parlament in Svet, C‑156/21, EU:C:2022:97, točka 135, in z dne 16. februarja 2022, Poljska/Parlament in Svet, C‑157/21, EU:C:2022:98, točka 153).
226 V skladu s členom 5(1) Uredbe 2020/2092, ki je pravna podlaga Izvedbenega sklepa 2022/2506, so ustrezni ukrepi, ki jih je treba sprejeti, v bistvu začasna ustavitev plačil, izvajanja pravnih obveznosti, izplačila obrokov, gospodarskih prednosti v okviru instrumenta, ki je predmet jamstva, odobritve programov ali obveznosti, odpoved pravnih obveznosti, prepovedi sklepanja novih pravnih obveznosti ali sklepanja novih sporazumov, predčasno odplačilo posojil, ki so predmet jamstva, zmanjšanje gospodarskih prednosti, ki izhajajo iz instrumentov, ki so predmet jamstva, obveznosti ali predhodnega financiranja in pretrganje plačilnih rokov.
227 Poleg tega, kot je navedeno v točki 156 zgoraj, iz člena 5(3) Uredbe 2020/2092 izhaja, da morajo biti ustrezni ukrepi sorazmerni, torej omejeni na to, kar je nujno potrebno glede na dejanski ali potencialni vpliv kršitev načel pravne države na finančno poslovodenje proračuna Unije ali na njene finančne interese. Poleg tega se ustrezno upoštevajo narava, trajanje, resnost in obseg kršitev načel pravne države. Iz tega izhaja, da morajo biti sprejeti ukrepi strogo sorazmerni z vplivom ugotovljenih kršitev načel pravne države na proračun Unije ali na zaščito njenih finančnih interesov.
228 V tem okviru Uredba 2020/2092 Komisiji in Svetu omogoča, da pri izvajanju svoje diskrecijske pravice v okviru sprejetja potrebnih ukrepov upoštevata legitimne interese zadevnih subjektov in opravita analizo sorazmernosti teh ukrepov. Čeprav ta uredba izčrpno opredeljuje vrsto „ustreznih ukrepov“, ki jih lahko sprejme Svet, pa ne izključuje, da se lahko v okviru teh ukrepov določijo posamične ali skupinske izjeme.
229 Ugovor nezakonitosti je torej treba zavrniti kot neutemeljen, zato je treba tožbo v celoti zavrniti.
Stroški
230 V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker tožeča stranka ni uspela, se ji v skladu s predlogi Sveta naloži, da nosi svoje stroške in stroške Sveta, razen tistih, ki so nastali v okviru ugovora nedopustnosti, ki je bil zavrnjen s sklepom z dne 4. aprila 2024, Állatorvostudományi Egyetem/Svet in Komisija (T‑133/23, neobjavljen, EU:T:2024:212), ki jih mora nositi Svet.
231 V skladu s členom 138(1) Poslovnika Madžarska, Parlament in Komisija nosijo svoje stroške.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (vmesni senat)
razsodilo:
1. Tožba se zavrne.
2. Állatorvostudományi Egyetem nosi svoje stroške ter stroške Sveta Evropske unije, razen tistih, ki so nastali v okviru ugovora nedopustnosti, zavrnjenega s sklepom z dne 4. aprila 2024, Állatorvostudományi Egyetem/Svet in Komisija (T‑133/23, neobjavljen, EU:T:2024:212), ki jih mora nositi Svet.
3. Madžarska, Evropski parlament in Evropska komisija nosijo svoje stroške.
|
Papasavvas |
Costeira |
Truchot |
|
Schwarcz |
Kancheva |
Öberg |
|
Zilgalvis |
Tichy-Fisslberger |
Verschuur |
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 30. septembra 2026.
Podpisi
* Jezik postopka: angleščina.