ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Secção Intermédia)

30 de setembro de 2026 (*)

« Execução do orçamento da União — Regulamento (UE, Euratom) 2020/2092 — Regime geral de condicionalidade para a proteção do orçamento da União — Decisão de Execução (UE) 2022/2506 — Medidas para a proteção do orçamento da União contra violações dos princípios do Estado de direito na Hungria — Artigo 2.o, n.o 2, da Decisão de Execução 2022/2506 — Proibição de a Comissão assumir compromissos jurídicos com um fundo fiduciário de interesse público ou com uma entidade por ele mantida — Artigo 4.o, n.o 1, do Regulamento 2020/2092 — Dever de fundamentação — Segurança jurídica — Confiança legítima — Direitos de defesa — Intensidade da fiscalização jurisdicional — Proporcionalidade — Direito de operar num mercado não falseado — Artigo 16.o da Carta dos Direitos Fundamentais — Princípio da igualdade de tratamento e da não discriminação — Exceção de ilegalidade »

No processo T‑133/23,

Állatorvostudományi Egyetem, com sede em Budapeste (Hungria), representada por V. Łuszcz e K. Bendzsel‑Varga, advogados,

recorrente,

apoiada por:

Hungria, representada por M. Fehér, na qualidade de agente,

interveniente,

contra

Conselho da União Europeia, representado por E. Rebasti, G. Rugge e L. Vétillard, na qualidade de agentes,

recorrido,

apoiado por

Parlamento Europeu, representado por R. Crowe e U. Rösslein, na qualidade de agentes,

e por

Comissão Europeia, representada por J. Baquero Cruz e D. Drambozova, na qualidade de agentes,

intervenientes,

O TRIBUNAL GERAL (Secção Intermédia),

composto por: S. Papasavvas, presidente, M. J. Costeira, L. Truchot, J. Schwarcz, M. Kancheva, U. Öberg (relator), P. Zilgalvis, E. Tichy‑Fisslberger e S. Verschuur, juízes,

secretário: S. Spyropoulos, administradora,

vistos os autos, nomeadamente o Despacho de 4 de abril de 2024, Állatorvostudományi Egyetem/Conselho e Comissão (T‑133/23, não publicado, EU:T:2024:212),

após a audiência de 10 de setembro de 2025,

profere o presente

Acórdão

1        Por meio do recurso interposto ao abrigo do artigo 263.^o TFUE, a recorrente, a Állatorvostudományi Egyetem, pede, em substância, a anulação do artigo 2.^o, n.^o 2, da Decisão de Execução (UE) 2022/2506 do Conselho, de 15 de dezembro de 2022, relativa a medidas para a proteção do orçamento da União contra violações dos princípios do Estado de direito na Hungria (JO 2022, L 325, p. 94) (a seguir «disposição impugnada»), pelo qual o Conselho da União Europeia proibiu a Comissão Europeia, quando executa o orçamento da União Europeia em regime de gestão direta ou indireta, de assumir quaisquer compromissos jurídicos com fundos fiduciários de interesse público estabelecidos com base na közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványokról szóló 2021. évi IX. törvény [Lei IX de 2021, relativa aos Fundos Fiduciários de Interesse Público Investidos de uma Missão de Serviço Público (Magyar Közlöny 2021/75; a seguir «Lei húngara IX»)] ou com quaisquer entidades por eles mantidas.

 Antecedentes do litígio

2        A recorrente é uma universidade especializada em medicina veterinária, fundada em 1787 e sediada em Budapeste (Hungria). Até 2021, a recorrente era detida, controlada e parcialmente financiada pelo Estado húngaro enquanto universidade pública.

3        Por meio das disposições da Lei húngara IX, a recorrente foi retirada do âmbito das instituições diretamente geridas e financiadas pelo Estado, a partir de 1 de agosto de 2021. Os seus direitos constitutivos e de gestão foram transferidos para um fundo fiduciário de interesse público. Foi associada à Marek József Alapítvány (Fundação Marek József).

4        Em 24 de novembro de 2021, a Comissão enviou um pedido de informações à Hungria nos termos do artigo 6.^o, n.^o 4, do Regulamento (UE, Euratom) 2020/2092 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2020, relativo a um regime geral de condicionalidade para a proteção do orçamento da União (JO 2020, L 433 I, p. 1).

5        Em 15 de dezembro de 2022, na sequência de contactos entre a Hungria e a Comissão, o Conselho adotou a Decisão de Execução 2022/2506, com base, por um lado, na proposta COM(2022) 485 final da Comissão, de 18 de setembro de 2022, respeitante a uma decisão de execução do Conselho relativa a medidas para a proteção do orçamento da União contra violações dos princípios do Estado de direito na Hungria (a seguir «proposta da Comissão») e, por outro, na Comunicação COM(2022) 687 final da Comissão ao Conselho, de 30 de novembro de 2022, sobre as medidas corretivas notificadas pela Hungria nos termos do Regulamento 2020/2092 para a proteção do orçamento da União (a seguir «Comunicação da Comissão»).

6        Através da Decisão de Execução 2022/2506, o Conselho constatou, nomeadamente, que estavam preenchidas as condições estabelecidas no artigo 4.^o, n.^o 1, do Regulamento 2020/2092 para a adoção de medidas adequadas de proteção do orçamento da União contra violações dos princípios do Estado de direito na Hungria. Estas violações diziam respeito a contratos públicos, ações penais, conflitos de interesses, luta contra a corrupção e fundos fiduciários de interesse público.

7        As duas medidas adotadas pelo Conselho consistiam, por um lado, na suspensão de 55 % das autorizações orçamentais a título de três programas operacionais da política de coesão no período compreendido entre 2021 e 2027, imposta pelo artigo 2.^o, n.^o 1, da Decisão de Execução 2022/2506, e, por outro, numa proibição de a Comissão assumir novos compromissos jurídicos com fundos fiduciários de interesse público e com as entidades por eles mantidas, para financiamentos da União executados em regime de gestão direta ou indireta, imposta pela disposição impugnada.

8        Assim, a Decisão de Execução 2022/2506 prevê, na disposição impugnada, que, «[q]uando a Comissão executa o orçamento da União em regime de gestão direta ou indireta nos termos do artigo 62.^o, n.^o 1, alíneas a) e c), do Regulamento (UE, Euratom) 2018/1046, não podem ser assumidos quaisquer compromissos jurídicos com fundos fiduciários de interesse público estabelecidos com base na Lei húngara IX […], nem com quaisquer entidades por eles mantidas». A Decisão de Execução 2022/2506 entrou em vigor em 16 de dezembro de 2022.

 Pedidos das partes

9        Na sequência de um pedido de esclarecimentos sobre o alcance dos seus pedidos formulado pelo Tribunal Geral na audiência, a recorrente conclui, em substância, pedindo ao Tribunal Geral que se digne:

–        a título principal, anular a disposição impugnada;

–        a título subsidiário, anular a disposição impugnada, na parte em que esta disposição lhe diz respeito;

–        condenar o Conselho e a Comissão, bem como qualquer interveniente que se oponha ao presente recurso, a suportar as despesas.

10      O Conselho, apoiado pela Comissão, conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne:

–        negar provimento ao recurso;

–        condenar a recorrente nas despesas.

11      A Hungria conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne dar provimento ao recurso da recorrente.

12      O Parlamento Europeu conclui pedindo ao Tribunal Geral que se digne negar provimento ao recurso.

 Questão de direito

 Quanto à admissibilidade dos documentos apresentados no decurso da instância

13      Em 28 de outubro de 2024, a recorrente apresentou no Tribunal Geral uma comunicação da agência nacional Tempus, responsável pela gestão dos programas de cooperação internacional, nomeadamente o Erasmus+, relativa aos montantes das bolsas deste programa (anexo R.1), uma comunicação da Comissão, de 2 de setembro de 2024, publicada no portal «Financiamentos e concursos públicos» do seu sítio Web, na secção «FAQ» (perguntas frequentes) (anexo R.2), bem como uma declaração sob compromisso de honra relativa à atribuição de bolsas no âmbito do programa Erasmus+ pelo conselheiro principal do reitor da recorrente (anexo R.3), com vista a contestar as observações do Conselho apresentadas na tréplica.

14      O Conselho, apoiado pela Comissão, considera que estes elementos de prova são inadmissíveis nos termos do artigo 85.^o, n.^o 3, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral.

15      Em conformidade com o artigo 85.^o, n.^o 3, do Regulamento de Processo, a título excecional, as partes principais podem ainda apresentar ou oferecer provas antes do encerramento da fase oral ou antes da decisão do Tribunal de decidir sem fase oral, desde que o atraso na apresentação desses elementos seja justificado.

16      No entanto, a contraprova e a ampliação da prova oferecidas na sequência da apresentação de uma prova contrária pela outra parte na tréplica não são abrangidas pela regra de preclusão prevista no artigo 85.^o, n.^os 1 e 3, do Regulamento de Processo. Com efeito, esta disposição diz respeito ao oferecimento de novas provas e deve ser interpretada à luz do artigo 92.^o, n.^o 7, do referido regulamento, que prevê expressamente que a contraprova e a ampliação das provas dependem de decisão do Tribunal Geral [v., neste sentido, Acórdãos de 17 de dezembro de 1998, Baustahlgewebe/Comissão, C‑185/95 P, EU:C:1998:608, n.^o 72, e de 13 de dezembro de 2018, Monolith Frost/EUIPO — Dovgan (PLOMBIR), T‑830/16, EU:T:2018:941, n.^o 21].

17      No caso em apreço, os documentos em causa dão resposta às novas observações e oferecimentos de prova do Conselho que figuram na tréplica. Com efeito, na tréplica, o Conselho sustentou que, apesar dos documentos de atribuição e de subvenção, mencionados pela recorrente na sua réplica, existia o risco de os fundos da União não serem corretamente utilizados ou de serem desviados devido a decisões anteriores dos fundos fiduciários de interesse público. Assim, o Conselho indicou que os eventuais conflitos de interesses nesses fundos fiduciários implicavam, por exemplo, um risco de interferência na seleção dos estudantes no âmbito do programa Erasmus+, introduzindo um critério político, e apresentou um artigo em apoio desta afirmação. Além disso, o Conselho contestou a pertinência da legislação em matéria de concentrações, invocada pela recorrente na réplica. Por conseguinte, os anexos R.1 a R.3 foram apresentados para responder a esta argumentação do Conselho. Assim, não podem ser declarados inadmissíveis por terem sido apresentados no âmbito do pedido de realização de uma audiência, em violação do artigo 85.^o, n.^o 3, do Regulamento de Processo.

18      Nestas circunstâncias, a regra de preclusão prevista no artigo 85.^o, n.^os 1 e 3, do Regulamento de Processo não é aplicável aos oferecimentos de prova em causa, pelo que estes são admissíveis.

 Quanto à admissibilidade do fundamento apresentado após o encerramento da fase escrita do processo

19      Em 13 de maio de 2025, a recorrente apresentou, no decurso da instância, um articulado em aplicação dos artigos 84.^o e 88.^o do Regulamento de Processo. Neste último, invoca, a título principal, um fundamento relativo à violação dos artigos 20.^o e 21.^o TFUE, baseando‑se em elementos de direito e de facto que surgiram após o encerramento da fase escrita do processo, isto é, a prolação do Acórdão de 16 de janeiro de 2025, Ministarstvo financija (Bolsa Erasmus+), C‑277/23, EU:C:2025:18).

20      Segundo a recorrente, no momento da apresentação da petição, o impacto da disposição impugnada na mobilidade dos estudantes universitários no âmbito do programa Erasmus+ ainda não estava claramente demonstrado, uma vez que estes continuavam a poder participar no programa Erasmus+, pelo menos até ao final do mês de julho de 2024. Além disso, uma vez que as negociações entre a Comissão e o Governo Húngaro decorreram ao longo do verão de 2024, só em setembro de 2024, após a apresentação da réplica, é que se tornou claro que a Decisão de Execução 2022/2506 também se aplicava ao programa de mobilidade Erasmus+.

21      A recorrente alega, nomeadamente, que o Acórdão de 16 de janeiro de 2025, Ministarstvo financija (Bolsa Erasmus+) (C‑277/23, EU:C:2025:18), demonstra que a disposição impugnada restringe a liberdade de circulação dos seus estudantes no caso em apreço e confirma o reconhecimento do direito destes últimos a participar no programa Erasmus+.

22      A título subsidiário, a recorrente sustenta que os seus argumentos, relativos ao Acórdão de 16 de janeiro de 2025, Ministarstvo financija (Bolsa Erasmus+) (C‑277/23, EU:C:2025:18), devem, em todo o caso, ser considerados uma ampliação do seu primeiro e segundo fundamentos.

23      O Conselho, apoiado pela Comissão e pelo Parlamento, contesta a admissibilidade deste fundamento.

24      Por força do artigo 84.^o, n.^o 1, do Regulamento de Processo, é proibido deduzir fundamentos novos no decurso da instância, a menos que esses fundamentos tenham origem em elementos de direito e de facto que se tenham revelado durante o processo ou que não constituam a ampliação de um fundamento anteriormente deduzido, direta ou indiretamente, na petição inicial e que apresentem um nexo estreito com este [Acórdão de 19 de maio de 1983, Verros/Parlamento, 306/81, EU:C:1983:143, n.^o 9; v., também, Acórdão de 7 de novembro de 2019, Intas Pharmaceuticals/EUIPO — Laboratorios Indas (INTAS), T‑380/18, EU:T:2019:782, n.^o 26 (não publicado) e jurisprudência aí referida].

25      No caso em apreço, importa referir que o fundamento relativo à violação dos artigos 20.^o e 21.^o TFUE não foi invocado na fase da petição e não pode ser considerado uma ampliação do primeiro e segundo fundamentos, relativos à violação do Regulamento 2020/2092, do dever de fundamentação e dos princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação. Por conseguinte, constitui um fundamento novo, na aceção do artigo 84.^o do Regulamento de Processo.

26      Quanto à existência de um elemento de facto novo, resulta de forma clara e incondicional da disposição impugnada que esta proíbe a Comissão de assumir novos compromissos jurídicos com os fundos fiduciários de interesse público estabelecidos com base na Lei húngara IX ou com entidades detidas por esses fundos, a partir da entrada em vigor da Decisão de Execução 2022/2506. Por conseguinte, ainda que, após a entrada em vigor da Decisão de Execução 2022/2506, o pessoal da recorrente que já beneficiava do programa Erasmus+ continuasse a beneficiar dele, esta tinha conhecimento, desde a publicação da referida decisão, de que a Comissão já não podia, a partir da entrada em vigor desta decisão, assumir novos compromissos jurídicos consigo, nomeadamente a título do programa Erasmus+, e que, por conseguinte, os estudantes e os outros potenciais beneficiários deste programa seriam afetados pela disposição impugnada.

27      Quanto à existência de um elemento de direito novo, há que recordar que um acórdão proferido no decurso do processo não pode ser invocado como um elemento novo, uma vez que esse acórdão apenas fornece, em princípio, uma interpretação ex tunc do direito da União (v., neste sentido, Acórdão de 27 de fevereiro de 1997, FFSA e o./Comissão, T‑106/95, EU:T:1997:23, n.^o 57 e jurisprudência aí referida).

28      A este respeito, à data da prolação do Acórdão de 16 de janeiro de 2025, Ministarstvo financija (Bolsa Erasmus+) (C‑277/23, EU:C:2025:18), os artigos 165.^o e 179.^o TFUE já previam que o objetivo das políticas de educação e de investigação era «incentivar a mobilidade dos estudantes e dos professores» e realizar «um espaço europeu de investigação no qual os investigadores, os conhecimentos científicos e as tecnologias circula[ssem] livremente».

29      Por outro lado, como resulta dos n.^os 38 a 40 do Acórdão de 16 de janeiro de 2025, Ministarstvo financija (Bolsa Erasmus+) (C‑277/23, EU:C:2025:18), este acórdão limita‑se a confirmar uma jurisprudência constante relativa à importância do princípio da livre circulação de pessoas no domínio da educação. Isto é tanto mais verdade quanto, nesse acórdão, o Tribunal de Justiça se refere à sua jurisprudência anterior, o que demonstra o caráter constante desta última.

30      Nestas circunstâncias, o Acórdão de 16 de janeiro de 2025, Ministarstvo financija (Bourse Erasmus+) (C‑277/23, EU:C:2025:18), não pode ser considerado um elemento de direito que tenha surgido no decurso do processo na aceção do artigo 84.^o, n.^o 1, do Regulamento de Processo.

31      Por conseguinte, o fundamento apresentado após o encerramento da fase escrita do processo deve ser julgado inadmissível.

 Quanto à procedência dos fundamentos

32      A recorrente invoca quatro fundamentos de recurso, relativos, o primeiro, a uma violação do artigo 4.^o, n.^o 1, do Regulamento 2020/2092, do dever de fundamentação e do princípio da proporcionalidade, o segundo, a uma violação da presunção de inocência e dos princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação, o terceiro, a uma violação do direito de operar num mercado não falseado, consagrado no artigo 16.^o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, lido em conjugação com os artigos 101.^o a 108.^o TFUE e, o quarto, a uma violação dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima e dos direitos de defesa.

33      No âmbito do seu primeiro, segundo e quarto fundamentos, a recorrente invoca, a título subsidiário, uma exceção de ilegalidade do Regulamento 2020/2092, na hipótese de este dever ser interpretado no sentido de que autoriza medidas que visam uma categoria específica de pessoas, sem prever a possibilidade de isenções individuais.

34      A este respeito, é importante recordar que, segundo a jurisprudência, o Tribunal Geral deve interpretar os fundamentos da parte recorrente mais com base no seu conteúdo e do que na sua qualificação e proceder, consequentemente, à qualificação dos fundamentos e argumentos da petição (Acórdão de 17 de janeiro de 2024, Troy Chemical Company e Troy/Comissão, T‑297/21, não publicado, EU:T:2024:13, n.^o 48).

35      Nestas condições, o Tribunal Geral considera que a recorrente invoca, em substância, sete fundamentos, relativos, em primeiro lugar, à violação do dever de fundamentação, em segundo lugar, à violação dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima e dos direitos de defesa, em terceiro lugar, à violação do artigo 4.^o, n.^o 1, do Regulamento 2020/2092, em quarto lugar, à violação do princípio da proporcionalidade, em quinto lugar, à violação do direito de operar num mercado não falseado, consagrado no artigo 16.^o da Carta dos Direitos Fundamentais, lido em conjugação com os artigos 101.^o a 108.^o TFUE, em sexto lugar, à violação da presunção de inocência e dos princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação e, em sétimo lugar e a título subsidiário, à exceção de ilegalidade do Regulamento 2020/2092.

 Quanto ao fundamento relativo à violação do dever de fundamentação

36      A recorrente, apoiada pela Hungria, alega que nem a proposta da Comissão, nem a Comunicação da Comissão, nem a Decisão de Execução 2022/2506 estão suficientemente fundamentadas.

37      Antes de mais, a recorrente sustenta que a fundamentação da proposta da Comissão, da Comunicação da Comissão e da Decisão de Execução 2022/2506 não permite compreender de que modo o risco de conflito de interesses alegado afeta ou é seriamente suscetível de afetar a boa gestão financeira do orçamento da União ou a proteção dos interesses financeiros da mesma, uma vez que o conselho de administração dos fundos fiduciários de interesse público não desempenha nenhum papel no âmbito da execução do orçamento em regime de gestão direta ou indireta. Em seguida, alega o facto de a fundamentação não permitir compreender as razões pelas quais a disposição impugnada diz respeito às universidades, uma vez que a relação financeira entre a universidade e o fundo fiduciário não foi analisada, ainda que estas entidades tenham orçamentos distintos. Por último, sublinha que nada na fundamentação indica que o critério da relação efetiva entre a violação dos princípios do Estado de direito e a afetação ou o risco de afetação do orçamento da União tenha sido aplicado.

38      O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta esta argumentação.

39      O artigo 296.^o, segundo parágrafo, TFUE dispõe que os atos jurídicos são fundamentados e fazem referência às propostas, iniciativas, recomendações, pedidos ou pareceres previstos pelos Tratados.

40      Segundo jurisprudência constante, o dever de fundamentação previsto no artigo 296.^o TFUE constitui uma formalidade essencial que deve ser distinguida da questão do mérito da fundamentação, o qual tem que ver com a legalidade material do ato controvertido (v. Acórdão de 10 de setembro de 2024, Comissão/Irlanda e o., C‑465/20 P, EU:C:2024:724, n.^o 389 e jurisprudência aí referida).

41      Um ato insuficientemente fundamentado, na aceção do dever de fundamentação formal, é aquele que não permite compreender porquê, com que fundamento ou por que razão foi adotado, sendo que os motivos de um ato, que são as suas razões e justificações, podem ser suficientemente conhecidos e compreensíveis, mas insuficientes para o justificar legalmente, por não estarem sustentados, ou não serem pertinentes ou conformes com as disposições aplicáveis (Acórdão de 24 de janeiro de 2024, Veritas/Comissão, T‑602/22, EU:T:2024:26, n.^o 18).

42      Além disso, a fundamentação exigida pelo artigo 296.^o TFUE deve ser adaptada à natureza do ato em causa e revelar de forma clara e inequívoca o raciocínio da instituição, autora desse ato, de modo que permita aos interessados conhecerem as justificações da medida tomada e ao órgão jurisdicional competente exercer a sua fiscalização. A este respeito, não se exige que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um ato preenche os requisitos deste artigo deve ser apreciada tendo em conta não só o seu teor mas também o seu contexto e o conjunto das regras jurídicas que regulam a matéria em causa (v. Acórdão de 10 de setembro de 2024, Comissão/Irlanda e o., C‑465/20 P, EU:C:2024:724, n.^os 391 e 392 e jurisprudência aí referida).

43      Assim, a fundamentação exigida pelo artigo 296.^o, segundo parágrafo, TFUE deve revelar de forma clara e inequívoca os motivos precisos e os elementos concretos em que o Conselho se baseou para adotar a disposição impugnada, em especial, no que diz respeito às violações dos princípios do Estado de direito alegadas por esta instituição e às razões pelas quais considera que essas violações afetam ou são seriamente suscetíveis de afetar a boa gestão financeira do orçamento da União ou a proteção dos seus interesses financeiros de forma suficientemente direta.

44      Antes de mais, há que julgar inoperante o presente fundamento na parte em que diz respeito à insuficiência de fundamentação da proposta e da Comunicação da Comissão. Com efeito, em conformidade com a jurisprudência referida no n.^o 42, supra, o respeito do dever de fundamentação deve ser apreciado não só à luz do teor do ato cuja anulação é pedida mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regulam a matéria em causa. Este contexto, do qual faz parte, nomeadamente, a proposta do ato em causa, não pode justificar, por si só e independentemente da fundamentação constante desse ato, a anulação deste último (Acórdão de 16 de fevereiro de 2022, Polónia/Parlamento e Conselho, C‑157/21, EU:C:2022:98, n.^o 250). Assim, no caso em apreço, embora a proposta e a Comunicação da Comissão façam parte do contexto de adoção da Decisão de Execução 2022/2506, a eventual insuficiência de fundamentação desses documentos não pode justificar, por si só e independentemente da fundamentação própria da Decisão de Execução 2022/2506, a anulação desta última.

45      Em seguida, importa salientar que o considerando 11 da Decisão de Execução 2022/2506 indica o seguinte:

«[…] Há igualmente preocupações quanto à não aplicação das regras em matéria de contratos públicos e de conflitos de interesses aos “fundos fiduciários de interesse público” e às entidades por eles geridas, bem como quanto à falta de transparência no que diz respeito à gestão dos fundos por esses fundos fiduciários. Estas questões e a sua recorrência ao longo do tempo indiciam uma incapacidade, falha ou relutância sistémicas por parte das autoridades húngaras em evitar decisões que violem o direito aplicável em matéria de […] conflitos de interesses e, como tal, em combater adequadamente os riscos de corrupção. Constituem violações dos princípios do Estado de direito, em particular dos princípios da segurança jurídica e da proibição da arbitrariedade dos poderes executivos, e suscitam preocupações quanto à separação de poderes.»

46      Além disso, o considerando 43 da Decisão de Execução 2022/2506 indica o seguinte:

«[Apesar de determinadas alterações legislativas,] o quadro regulamentar [húngaro] ainda não impede os altos funcionários, incluindo os quadros políticos superiores da Assembleia Nacional e dos órgãos autónomos da Hungria, de terem assento nos conselhos de administração das fundações de gestão de ativos de interesse público […]. Além disso, a Hungria reintroduziu, em 1 de novembro de 2022, a possibilidade (mediante uma exceção à proibição geral) de os quadros políticos superiores terem outros empregos remunerados, inclusive nos conselhos de administração de fundações de gestão de ativos de interesse público. O Conselho considera que, por estas razões, expostas mais detalhadamente na [C]omunicação da Comissão, as insuficiências do quadro regulamentar, associadas aos novos desenvolvimentos legislativos, agravam os eventuais conflitos de interesses a que a medida corretiva [pretendia] dar resposta, pelo que tornam esse quadro inadequado para dar resposta às preocupações inicialmente suscitadas pela Comissão.»

47      Por último, o considerando 62 da Decisão de Execução 2022/2506 indica o seguinte:

«No que diz respeito às infrações identificadas em relação aos fundos fiduciários de interesse público, o quadro regulamentar da Hungria apresenta insuficiências, tal como acima referido, [que] não permitiram solucionar o risco de conflito de interesses ao qual a medida corretiva visava dar resposta. À luz da inadequação da medida corretiva, subsiste um risco grave para o orçamento da União, e a melhor forma de lhe dar resposta consiste na proibição de assumir novos compromissos jurídicos com quaisquer fundos fiduciários de interesse público e quaisquer entidades por eles mantidas ao abrigo de qualquer programa em regime de gestão direta ou indireta […]»

48      Assim, decorre dos considerandos 11, 43 e 62 da Decisão de Execução 2022/2506 que a alegada violação dos princípios do Estado de direito, que afeta ou é seriamente suscetível de afetar o orçamento da União ou os seus interesses financeiros, é apreendida na perspetiva do princípio da segurança jurídica, da proibição da arbitrariedade do poder executivo e do princípio da separação de poderes e é concretizada, no caso em apreço, pela existência de eventuais conflitos de interesses.

49      A alegada violação dos princípios do Estado de direito reside numa situação de facto e no quadro regulamentar húngaro, que não impede os altos funcionários, incluindo os quadros políticos superiores, de terem assento nos conselhos de administração das fundações de gestão de ativos de interesse público estabelecidas pela Lei húngara IX. Esta violação dos princípios do Estado de direito é agravada pelo facto de a Hungria ter reintroduzido, a partir de 1 de novembro de 2022, a possibilidade de os quadros políticos superiores terem outros empregos remunerados, inclusive nos conselhos de administração de fundações de gestão de ativos de interesse público estabelecidas pela referida lei.

50      Daqui resulta que o Conselho expôs, de forma suficientemente detalhada e circunstanciada, as razões pelas quais a disposição impugnada tinha sido adotada.

51      Quanto ao argumento da recorrente segundo o qual os fundos fiduciários de interesse público não têm nenhuma influência nos fundos da União, no âmbito da gestão direta ou indireta do orçamento da União, e uma vez que, de qualquer modo, esses fundos são recebidos pelas universidades diretamente, este deve ser rejeitado pelo facto de se destinar a contestar o mérito da disposição impugnada e não a sua fundamentação. O mesmo se aplica ao argumento da recorrente relativo à relação efetiva entre a violação dos princípios do Estado de direito e a afetação ou o risco de afetação do orçamento da União.

52      Por conseguinte, há que julgar o fundamento relativo à violação do dever de fundamentação parcialmente inoperante e parcialmente improcedente.

 Quanto ao fundamento relativo à violação dos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima e dos direitos de defesa

53      A recorrente sustenta que a disposição impugnada viola o princípio da segurança jurídica, uma vez que só tomou conhecimento dos seus efeitos no momento da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia. Esta disposição é também contrária ao princípio da proteção da confiança legítima, uma vez que tanto a suspensão da assinatura da convenção de subvenção, para a qual já tinha sido concluído um processo de seleção, como a da renovação anual das convenções de subvenção não podiam ser antecipadas. Além disso, a recorrente alega que os seus direitos de defesa não foram respeitados devido à falta de consulta dos estabelecimentos de ensino superior húngaros detidos por um fundo fiduciário de interesse público, antes da adoção da disposição impugnada.

54      O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta esta argumentação.

55      Em primeiro lugar, no que diz respeito à violação do princípio da segurança jurídica, de acordo com jurisprudência constante, este princípio exige, por um lado, que as regras jurídicas sejam claras e precisas e, por outro, que a sua aplicação seja previsível para os particulares, em especial quando possam ter consequências desfavoráveis. Em particular, o referido princípio exige que uma regulamentação permita aos interessados conhecer com exatidão o alcance das obrigações que lhes impõe e que estes possam conhecer sem ambiguidade os seus direitos e obrigações e agir em conformidade (v. Acórdão de 16 de fevereiro de 2022, Polónia/Parlamento e Conselho, C‑157/21, EU:C:2022:98, n.^o 319 e jurisprudência aí referida).

56      No entanto, estes requisitos não podem ser entendidos no sentido de que se opõem a que uma instituição da União, no âmbito de uma disposição de um ato por ela adotado, utilize um conceito jurídico abstrato, nem no sentido de que impõe que essa disposição abstrata mencione as diferentes hipóteses concretas em que é suscetível de ser aplicada, visto que todas estas hipóteses não podem ser determinadas antecipadamente pela referida instituição (v. Acórdão de 16 de fevereiro de 2022, Polónia/Parlamento e Conselho, C‑157/21, EU:C:2022:98, n.^o 320 e jurisprudência aí referida).

57      Consequentemente, uma disposição de um ato da União só viola o princípio da segurança jurídica, devido à sua falta de clareza, se apresentar uma ambiguidade tal que obste a que os particulares possam dissipar, com um grau suficiente de certeza, eventuais dúvidas sobre o alcance ou o sentido dessa disposição (v., neste sentido, Acórdãos de 14 de abril de 2005, Bélgica/Comissão, C‑110/03, EU:C:2005:223, n.^o 31, e de 22 de maio de 2007, Mebrom/Comissão, T‑216/05, EU:T:2007:148, n.^o 108).

58      No caso em apreço, a disposição impugnada prevê que, «[q]uando a Comissão executa o orçamento da União […], não podem ser assumidos quaisquer compromissos jurídicos com fundos fiduciários de interesse público estabelecidos com base na Lei húngara IX […], nem com quaisquer entidades por eles mantidas».

59      Assim, resulta da disposição impugnada que o facto de a recorrente ser uma entidade detida por um fundo fiduciário de interesse público estabelecido com base na Lei húngara IX impede a Comissão de assumir compromissos jurídicos com ela, no âmbito da execução do orçamento da União em regime de gestão direta ou indireta.

60      Nestas condições, a disposição impugnada é suficientemente clara e precisa e é, portanto, conforme com os requisitos de segurança jurídica e de previsibilidade.

61      Esta conclusão não é posta em causa pela argumentação da recorrente, segundo a qual só tomou conhecimento do conteúdo da disposição impugnada no dia da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia. Com efeito, deste elemento de facto não decorre que a recorrente não tenha podido conhecer com exatidão os seus direitos e obrigações ou que a aplicação da referida disposição tenha sido imprevisível.

62      Em segundo lugar, no que diz respeito à violação do princípio da proteção da confiança legítima, importa recordar que o direito de invocar esse princípio pertence, enquanto corolário do princípio da segurança jurídica, a qualquer indivíduo ao qual uma instituição da União gerou expectativas fundadas ao dar‑lhe garantias precisas (v. Acórdão de 16 de dezembro de 2020, Conselho/K. Chrysostomides & Co. e o., C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P e C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, n.^o 178 e jurisprudência aí referida).

63      No caso em apreço, o Tribunal Geral observa que a recorrente não pode alegar que tinha expectativas legítimas quanto à concessão de novos financiamentos da União a título da execução do orçamento da União em regime de gestão direta ou indireta em caso de violação dos princípios do Estado de direito pela Hungria. Além disso, não demonstrou que teria recebido garantias precisas a este respeito.

64      Em terceiro lugar, no que diz respeito à violação dos direitos de defesa, do direito de ser ouvido ou do direito de ser consultado, alegada pela recorrente, há que salientar o seguinte.

65      Primeiro, quanto à questão de saber se era necessária uma consulta dos estabelecimentos de ensino superior húngaros detidos por um fundo fiduciário de interesse público, decorre do artigo 5.^o da Decisão de Execução 2022/2506 que a destinatária desta decisão é a Hungria. O artigo 6.^o, n.^os 1 a 9, do Regulamento 2020/2092 estabelece o procedimento a seguir pela Comissão e as diferentes trocas de contactos com o Estado‑Membro em causa. Nenhuma disposição exigia que a Comissão consultasse outra parte que não fosse o Estado‑Membro em causa.

66      Segundo, o direito de ser ouvido está consagrado no artigo 41.^o, n.^o 2, alínea a), da Carta dos Direitos Fundamentais, e inclui, nomeadamente, o direito de qualquer pessoa de ser ouvida antes de a seu respeito ser tomada qualquer medida individual que a afete desfavoravelmente.

67      O direito de ser ouvido faz parte do direito de defesa e constitui um princípio geral do direito da União que deve ser aplicado mesmo na falta de uma regulamentação específica nessa matéria. Este princípio exige que os destinatários de decisões que afetem de forma sensível os seus interesses tenham a possibilidade de dar a conhecer utilmente o seu ponto de vista sobre os elementos contra si invocados como fundamento dessas decisões (v. Acórdão de 28 de outubro de 2021, Vialto Consulting/Comissão, C‑650/19 P, EU:C:2021:879, n.^o 122 e jurisprudência aí referida).

68      No entanto, o direito de ser ouvido num procedimento administrativo que visa uma determinada pessoa, que deve ser respeitado mesmo na falta de uma regulamentação relativa ao procedimento, não pode ser transposto para o contexto de um processo que conduza à adoção de uma medida de carácter geral (v., neste sentido, Acórdãos de 22 de junho de 2023, Arysta LifeScience Great Britain/Comissão, C‑259/22 P, não publicado, EU:C:2023:513, n.^o 50, e de 11 de setembro de 2002, Alpharma/Conselho, T‑70/99, EU:T:2002:210, n.^o 388 e jurisprudência aí referida), como a Decisão de Execução 2022/2506 (v., neste sentido, Despacho de 4 de abril de 2024, Állatorvostudományi Egyetem/Conselho e Comissão, T‑133/23, não publicado, EU:T:2024:212, n.^o 41).

69      Em particular, no que respeita aos atos de alcance geral, nem o processo da sua elaboração nem os próprios atos exigem, nos termos dos princípios gerais do direito da União, como o direito de ser ouvido ou o direito de ser consultado ou informado, a participação das pessoas afetadas. A situação é diferente se uma disposição expressa do quadro jurídico que rege a adoção do referido ato conferir tal direito processual a uma pessoa afetada (Acórdão de 22 de junho de 2023, Arysta LifeScience Great Britain/Comissão, C‑259/22 P, não publicado, EU:C:2023:513, n.^o 51; v., também, Acórdão de 19 de dezembro de 2019, Probelte/Comissão, T‑67/18, EU:T:2019:873, n.^o 87 e jurisprudência aí referida).

70      Ora, o procedimento previsto no artigo 6.^o, n.^os 1 a 9, do Regulamento 2020/2092, para efeitos da adoção de medidas adequadas de proteção do orçamento da União, apenas enuncia a obrigação de consultar o Estado‑Membro em causa e prevê as diferentes trocas de contactos entre a Comissão e esse Estado‑Membro. Aliás, a recorrente não contesta que este procedimento foi devidamente seguido. De resto, no caso em apreço, decorre dos considerandos 1, 2, 6 e 8 a 10 da Decisão de Execução 2022/2506 que a Comissão manteve um diálogo com as autoridades húngaras antes de apresentar a sua proposta ao Conselho.

71      Importa acrescentar que a Comissão e o Conselho não alegaram violações individuais dos princípios do Estado de direito, fraudes sistémicas ou conflitos de interesses concretos em que a recorrente tenha estado implicada, que justificassem a adoção de medidas específicas ao abrigo do Regulamento 2020/2092, o que teria imposto o respeito do seu direito de ser ouvida. O simples facto de a disposição impugnada afetar a recorrente da mesma forma que outros beneficiários devido a violações sistémicas graves dos princípios do Estado de direito, alegadas pela Comissão e pelo Conselho, não lhe confere esse direito processual específico.

72      Nestas condições, há que concluir que a recorrente não pode utilmente invocar a violação do seu direito de ser ouvida.

73      Por conseguinte, há que julgar o presente fundamento improcedente, na parte em que se refere a uma violação dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima, e inoperante, na parte em que se refere aos direitos de defesa.

 Quanto ao fundamento relativo à violação do artigo 4.^o, n.^o 1, do Regulamento 2020/2092

74      A recorrente, apoiada pela Hungria, alega que a disposição impugnada viola o artigo 4.^o, n.^o 1, do Regulamento 2020/2092.

75      Segundo a recorrente, a Comissão e o Conselho não fundamentaram as condições de adoção da medida referida na disposição impugnada, isto é, a identificação de uma violação dos princípios do Estado de direito, o risco sério de afetar a boa gestão financeira ou a proteção dos interesses financeiros da União de forma suficientemente direta e o nexo de causalidade, nomeadamente a existência de uma relação efetiva entre a referida violação e essa violação ou esse risco sério de afetação.

76      O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta esta argumentação.

77      A título preliminar, importa recordar que o artigo 4.^o do Regulamento 2020/2092 estabelece as condições para a adoção de medidas adequadas ao abrigo do referido regulamento.

78      O artigo 4.^o, n.^o 1, do Regulamento 2020/2092 indica que essas medidas são adotadas sempre que se determine, nos termos do artigo 6.^o do mesmo regulamento, que as violações dos princípios do Estado de direito num Estado‑Membro afetam ou são seriamente suscetíveis de afetar, de forma suficientemente direta, a boa gestão financeira do orçamento da União ou a proteção dos interesses financeiros da União.

79      Por força do artigo 6.^o do Regulamento 2020/2092, incumbe à Comissão indicar, numa notificação escrita ao Estado‑Membro em causa, os elementos factuais e os motivos específicos em que baseou as suas constatações segundo as quais existem motivos razoáveis para considerar que as condições previstas no artigo 4.^o, n.^o 1, do referido regulamento estão preenchidas (Acórdão de 16 de fevereiro de 2022, Polónia/Parlamento e Conselho, C‑157/21, EU:C:2022:98, n.^o 338) e, nomeadamente, que as violações afetam ou são seriamente suscetíveis de afetar, de forma suficientemente direta, a boa gestão financeira do orçamento da União ou a proteção dos seus interesses financeiros, uma vez que esta última condição exige uma relação efetiva entre essas violações e tal afetação ou risco sério de afetação (v., neste sentido, Acórdão de 16 de fevereiro de 2022, Hungria/Parlamento e Conselho, C‑156/21, EU:C:2022:97, n.^os 111 e 147).

80      Além disso, o Tribunal de Justiça declarou que a prevenção de prejuízos como os referidos no artigo 4.^o, n.^o 1, do Regulamento 2020/2092 exigia que as violações dos princípios do Estado de direito constatadas fossem «seriamente» suscetíveis de afetar a boa gestão financeira do orçamento da União ou os seus interesses financeiros e exigia, consequentemente, que a Comissão e o Conselho demonstrassem que a concretização desse risco apresentava uma elevada probabilidade, em relação às situações ou às condutas das autoridades referidas no artigo 4.^o, n.^o 2, do Regulamento 2020/2092 (Acórdão de 16 de fevereiro de 2022, Polónia/Parlamento e Conselho, C‑157/21, EU:C:2022:98, n.^o 299).

81      Por último, decorre do artigo 4.^o, n.^os 1 e 2, do Regulamento 2020/2092 que as violações dos princípios do Estado de direito suscetíveis de justificar a adoção de medidas adequadas ao abrigo deste regulamento devem dizer respeito às situações ou condutas das autoridades enumeradas no artigo 4.^o, n.^o 2, alíneas a) a h), deste regulamento, desde que sejam pertinentes para a boa gestão financeira do orçamento da União ou para a proteção dos interesses financeiros da União.

82      A este respeito, o artigo 4.^o, n.^o 2, alínea h), do Regulamento 2020/2092 visa expressamente quaisquer outras situações ou condutas, por parte das autoridades, pertinentes para a boa gestão financeira do orçamento da União ou para a proteção dos seus interesses financeiros.

83      O Tribunal de Justiça declarou que a expressão «outras situações ou condutas, por parte das autoridades», que consta do artigo 4.^o, n.^o 2, alínea h), do Regulamento 2020/2092, deve ser interpretada à luz do artigo 4.^o, n.^o 2, alíneas a) a g), e do artigo 4.^o, n.^o 1, deste regulamento, bem como dos requisitos processuais especificados no artigo 6.^o, n.^os 1 a 9, do referido regulamento. Segundo o Tribunal de Justiça, o artigo 4.^o, n.^o 2, alínea h), do Regulamento 2020/2092 não tem por consequência conferir um caráter não exaustivo à lista das violações dos princípios do Estado de direito que figura nesse número, pelo facto de essas situações serem definidas em termos abstratos e gerais (Acórdão de 16 de fevereiro de 2022, Hungria/Parlamento e Conselho, C‑156/21, EU:C:2022:97, n.^os 252 a 255; v., também, neste sentido, Acórdão de 16 de fevereiro de 2022, Polónia/Parlamento e Conselho, C‑157/21, EU:C:2022:98, n.^os 178 e 334).

84      Assim, resulta de uma leitura de conjunto do artigo 4.^o e do artigo 6.^o, n.^o 1, do Regulamento 2020/2092 que, para justificar a adoção de medidas adequadas ao abrigo deste regulamento, o Conselho e a Comissão devem demonstrar de forma concreta, primeiro, que existem motivos razoáveis para considerar que um ou mais dos princípios do Estado de direito referidos no artigo 2.^o, alínea a), deste regulamento foi violado num Estado‑Membro; segundo, que essa violação diz respeito a uma ou mais situações imputáveis a uma autoridade de um Estado‑Membro ou a uma ou mais condutas dessa autoridade visadas no artigo 4.^o, n.^o 2, do referido regulamento, desde que essas situações ou essas condutas sejam relevantes para a boa gestão financeira do orçamento da União ou para a proteção dos seus interesses financeiros; e, terceiro, que essa violação afeta ou é seriamente suscetível de afetar essa boa gestão ou a proteção desses interesses financeiros, de forma suficientemente direta, através de uma relação efetiva entre essas violações e essa afetação ou esse risco sério de afetação (Acórdão de 16 de fevereiro de 2022, Polónia/Parlamento e Conselho, C‑157/21, EU:C:2022:98, n.^o 288).

85      Por conseguinte, para determinar se a disposição impugnada viola o artigo 4.^o, n.^o 1, do Regulamento 2020/2092, como sustenta a recorrente, importa analisar, à luz da argumentação invocada por esta última, se os requisitos estabelecidos pelo Regulamento 2020/2092 e pela jurisprudência foram respeitados.

–       Quanto à intensidade da fiscalização jurisdicional

86      O Conselho, apoiado pela Comissão, alega que as instituições dispõem de uma ampla margem de apreciação para definir as medidas que considerem adequadas para sanar as violações dos princípios do Estado de direito num Estado‑Membro.

87      A Comissão indicou, na audiência, que, dada a complexidade dos assuntos e das medidas orçamentais que eram objeto da fiscalização jurisdicional no caso em apreço, tanto ela própria como o Conselho deviam dispor de uma ampla margem de apreciação para as suas avaliações neste contexto, com uma fiscalização jurisdicional limitada aos erros manifestos de apreciação.

88      Todavia, o Conselho e a Comissão admitiram, na audiência, que a condição da existência de uma violação dos princípios do Estado de direito, prevista no artigo 4.^o do Regulamento 2020/2092, era uma questão de direito, relativamente à qual a fiscalização jurisdicional do juiz da União devia ser estrita.

89      A recorrente, apoiada pela Hungria, sustenta que o Tribunal Geral deve exercer, no caso em apreço, uma fiscalização jurisdicional plena e integral.

90      A título preliminar, o Tribunal Geral recorda que os princípios do Estado de direito, em que se funda a União, implicam que nem os Estados‑Membros nem as instituições da União escapem à fiscalização da conformidade dos seus atos com o Tratado FUE, que estabeleceu um sistema completo de vias de recurso e de procedimentos destinado a confiar ao Tribunal de Justiça da União Europeia a fiscalização da legalidade dos atos das instituições (v., neste sentido, Acórdão de 23 de abril de 1986, Les Verts/Parlamento, 294/83, EU:C:1986:166, n.^os 23 e 24).

91      No âmbito dessa fiscalização jurisdicional, o juiz da União exerce uma fiscalização plena sobre as questões de direito, o que inclui a interpretação que deve ser feita de disposições jurídicas com base em elementos objetivos, bem como a verificação de que as condições de aplicação dessa disposição estão ou não reunidas (v., neste sentido, Acórdão de 9 de novembro de 2022, Camboja e CRF/Comissão, T‑246/19, EU:T:2022:694, n.^o 45).

92      Por outro lado, nos casos em que as instituições da União gozam de um amplo poder de apreciação, nomeadamente quanto à apreciação de elementos factuais de ordem económica, técnica ou científica altamente complexos para determinar a natureza e o alcance das medidas que adotam, o exercício desse poder não está isento de fiscalização jurisdicional. Com efeito, no âmbito dessa fiscalização, o juiz da União deve verificar se o exercício de tal poder não está viciado por um erro manifesto ou desvio de poder, ou ainda se essas autoridades não excederam manifestamente os limites do seu poder de apreciação. Neste contexto, o juiz da União não pode substituir a apreciação dos elementos factuais de ordem económica, científica ou técnica feita pelas instituições, às quais os Tratados, em exclusivo, confiaram essa incumbência (v., neste sentido, Acórdãos de 18 de julho de 2007, Industrias Químicas del Vallés/Comissão, C‑326/05 P, EU:C:2007:443, n.^os 75 e 76; de 4 de maio de 2023, BCE/Crédit lyonnais, C‑389/21 P, EU:C:2023:368, n.^o 55, e de 1 de agosto de 2025, França e Comissão/CWS Powder Coatings e o., C‑71/23 P e C‑82/23 P, EU:C:2025:601, n.^o 106 e jurisprudência aí referida).

93      A este respeito, é jurisprudência constante que o juiz da União deve, designadamente, verificar não só a exatidão material dos elementos de prova invocados, a sua fiabilidade e a sua coerência mas também fiscalizar se esses elementos constituem a totalidade dos dados pertinentes que devem ser tomados em consideração para apreciar uma situação complexa, e se são suscetíveis de sustentar as conclusões deles retiradas (v. Acórdão de 4 de maio de 2023, BCE/Crédit lyonnais, C-389/21 P, EU:C:2023:368, n.^o 56 e jurisprudência aí referida).

94      Em contrapartida, no que respeita ao apuramento dos factos desprovidos de complexidade económica, técnica ou científica, a fiscalização jurisdicional exercida pelo juiz da União mantém‑se plena [v., neste sentido, Acórdão de 23 de setembro de 2020, Medac Gesellschaft für klinische Spezialpräparate/Comissão, T‑549/19, EU:T:2020:444, n.^o 47 (não publicado)].

95      Assim, como salientado pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, o legislador da União não conferiu, de forma alguma, ao Conselho e à Comissão um direito ilimitado de apreciar, tendo em conta considerações políticas, o respeito pelos princípios do Estado de direito ou de associar qualquer violação constatada desses princípios, de maneira geral, ao princípio da boa gestão financeira dos fundos da União. Com efeito, submeteu a abertura do procedimento a critérios, recordados nos n.^os 77 a 84, supra, que asseguram que as apreciações destas instituições se enquadram no âmbito de aplicação do direito da União e são de natureza jurídica e não política (Acórdão de 16 de fevereiro de 2022, Polónia/Parlamento e Conselho, C‑157/21, EU:C:2022:98, n.^o 358).

96      Decorre desta jurisprudência que a obrigação de a Comissão e o Conselho se basearem, quando examinam se a adoção de medidas adequadas é justificada, em elementos concretos e de respeitarem os princípios da objetividade, da não discriminação e da igualdade dos Estados‑Membros perante os Tratados está sujeita a uma fiscalização jurisdicional plena pelo juiz da União (v., neste sentido, Acórdãos de 16 de fevereiro de 2022, Hungria/Parlamento e Conselho, C‑156/21, EU:C:2022:97, n.^o 149, e de 16 de fevereiro de 2022, Polónia/Parlamento e Conselho, C‑157/21, EU:C:2022:98, n.^os 167, 202 e 286).

97      Por conseguinte, não se pode sustentar que a fiscalização jurisdicional efetuada no caso em apreço é uma fiscalização restrita.

–       Quanto à existência de violações dos princípios do Estado de direito

98      Na sua petição, a recorrente indica expressamente que não apresenta nenhum argumento relativo à existência de uma violação do artigo 4.^o, n.^o 2, do Regulamento 2020/2092 relativo às violações dos princípios do Estado de direito.

99      No entanto, a recorrente contesta, na realidade, a existência de uma violação dos princípios do Estado de direito, uma vez que acusa a Comissão e o Conselho de não terem feito prova bastante das violações cometidas pelas universidades em geral e por ela própria em particular. Além disso, observa que as preocupações relativas à aplicação das regras em matéria de contratos públicos e de conflitos de interesses aos fundos fiduciários de interesse público tinham sido resolvidas por meio das medidas corretivas notificadas pela Hungria.

100    O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta a argumentação da recorrente.

101    Como resulta da jurisprudência referida no n.^o 84, supra, a primeira das condições para adotar medidas de proteção do orçamento, ao abrigo do Regulamento 2020/2092, é demonstrar uma violação dos princípios do Estado de direito, conforme definido no artigo 2.^o, alínea a), do referido regulamento.

102    Num primeiro momento, no que diz respeito ao argumento da recorrente segundo o qual as preocupações relativas à aplicação das regras em matéria de contratos públicos e de conflitos de interesses aos fundos fiduciários de interesse público tinham sido resolvidas pelas medidas corretivas notificadas pela Hungria, importa recordar que, nos considerandos 3 e 11 da Decisão de Execução 2022/2506, o Conselho indicou que a Comissão tinha inicialmente preocupações quanto à não aplicação das regras em matéria de contratos públicos e de conflitos de interesses aos fundos fiduciários de interesse público e às entidades por eles geridas.

103    Ora, no considerando 29 da Decisão de Execução 2022/2506, indica‑se que, consideradas no seu conjunto, as medidas corretivas propostas pela Hungria eram, em princípio, suscetíveis de resolver os problemas relacionados com as irregularidades, as lacunas e as deficiências sistémicas nos procedimentos de contratação pública, os riscos de conflitos de interesses e as preocupações suscitadas pelos fundos fiduciários de interesse público.

104    Por conseguinte, o Tribunal Geral conclui que as graves deficiências sistémicas nos procedimentos de contratação pública, decorrentes da não aplicação das regras em matéria de conflitos de interesses e de contratos públicos aos fundos fiduciários de interesse público e às entidades por eles geridas, foram resolvidas por meio das medidas corretivas da Hungria. Por conseguinte, estas medidas, enquanto tais e uma vez que dizem unicamente respeito aos fundos fiduciários de interesse público, já não são objeto das violações dos princípios do Estado de direito alegadas pelo Conselho, na Decisão de Execução 2022/2506, que o Tribunal Geral analisa no caso em apreço.

105    Num segundo momento, no que diz respeito à existência de violações cometidas pelas entidades detidas por fundos fiduciários de interesse público em geral ou pela recorrente em particular, importa salientar que o Regulamento 2020/2092 visa tanto as violações individuais dos princípios do Estado de direito como as violações sistémicas.

106    Com efeito, as situações ou as condutas das autoridades enumeradas no artigo 4.^o, n.^o 2, alíneas a) a h), do Regulamento 2020/2092, enquanto violações dos princípios do Estado de direito na aceção deste regulamento, incluem as situações ou condutas de natureza tanto individual como sistémica. Além disso, o considerando 15 do Regulamento 2020/2092 prevê que não só as violações pontuais dos princípios do Estado de direito mas também as violações generalizadas ou decorrentes de práticas ou omissões recorrentes por parte das autoridades públicas ou ainda de medidas gerais adotadas por essas autoridades podem lesar gravemente os interesses financeiros da União.

107    A este respeito, o Tribunal de Justiça declarou que, quando violações dos princípios do Estado de direito suscetíveis de serem sistemáticas, na sua natureza, forem também suscetíveis de afetar ou apresentar um risco sério de afetar a boa gestão financeira do orçamento da União ou a proteção dos seus interesses financeiros, a União não pode ser censurada por implementar os meios necessários à proteção dessa boa gestão e desses interesses financeiros (v., neste sentido, Acórdão de 16 de fevereiro de 2022, Polónia/Parlamento e Conselho, C‑157/21, EU:C:2022:98, n.^o 362).

108    No caso em apreço, importa recordar que resulta dos considerandos 11, 43 e 62 da Decisão de Execução 2022/2506 que a violação dos princípios do Estado de direito decorre de uma situação de facto e do quadro regulamentar húngaro, que não impede os altos funcionários, incluindo os quadros políticos superiores, de terem assento nos conselhos de administração das fundações de gestão de ativos de interesse público, o que agrava o risco eventual de conflitos de interesses.

109    Além disso, o considerando 58 da Decisão de Execução 2022/2506 indica expressamente que «os casos de incumprimento identificados se referem a violações de caráter sistémico».

110    A este respeito, o ponto 128 da proposta da Comissão indica que, «[n]o entender da Comissão, em termos da sua natureza, a avaliação […], no caso dos fundos fiduciários de interesse público, das violações relacionadas com conflitos de interesses […] conduziu à conclusão de que estas questões revela[vam] violações do Estado de direito, em especial as previstas no artigo 3.^o, alínea b), do Regulamento […] 2020/2092, uma vez que não imped[iam], corrig[iam] ou sanciona[vam] decisões arbitrárias ou ilegais tomadas pelas autoridades públicas nem garant[iam] a ausência de conflitos de interesses».

111    No ponto 57 da sua proposta, a Comissão considerou ainda que as violações dos princípios do Estado de direito diziam respeito, nomeadamente, à situação mencionada no artigo 4.^o, n.^o 2, alínea h), do Regulamento 2020/2092, ou seja, «[o]utras situações […] que [fossem] pertinentes para fins de boa gestão financeira do orçamento da União ou de proteção dos interesses financeiros da União», representadas, no caso em apreço, pelo risco agravado de conflitos de interesses devido ao facto de quadros políticos superiores terem assento nos conselhos de administração dos fundos fiduciários de interesse público.

112    Além disso, o ponto 130 da proposta da Comissão especifica o seguinte:

«[A]s violações dos princípios do Estado de direito abrangem partes importantes do setor público húngaro, ou seja, todas as entidades públicas que executam fundos da União, que podem ser ou tornar‑se autoridades contratantes, bem como todos os fundos fiduciários de interesse público que, apesar de se tratarem de entidades privadas, têm objetivos de interesse público como a educação, a investigação, a proteção do ambiente e do clima e a proteção do património. Assim, conclui‑se que estes casos de violação dos princípios do Estado de direito são sistémicos e generalizados e, por conseguinte, graves.»

113    Por último, a Comissão, no ponto 142 da sua proposta, observou que era praticamente impossível considerar que a proibição de celebrar novos compromissos jurídicos, no âmbito de programas em regime de gestão direta e indireta, com fundos fiduciários de interesse público e entidades por eles mantidas só fosse aplicável a alguns fundos fiduciários de interesse público e a algumas entidades por eles mantidas ou que pudessem ser assumidos compromissos jurídicos parciais com essas entidades.

114    Com efeito, como resulta do ponto 70 da Comunicação da Comissão, o facto de os altos funcionários e os quadros políticos superiores poderem ter assento nos conselhos de administração dos fundos fiduciários de interesse público «cria uma situação em que os quadros políticos superiores podem participar na tomada de decisões relativas ao desembolso de fundos públicos a entidades, nas quais eles próprios estão empregados e dispõem de poderes decisórios fundamentais». Ora, como afirma o Conselho, os fundos fiduciários de interesse público exercem, pela sua natureza determinada por lei, uma influência e um controlo decisivos sobre as entidades que detêm, pelo que, na prática, as duas entidades estão indissociavelmente ligadas enquanto unidade. Consequentemente, qualquer decisão relativa à utilização de fundos da União por uma entidade gerida por um fundo fiduciário de interesse geral seria afetada pelo risco de conflitos de interesses no que diz respeito aos fundos fiduciários de interesse público.

115    Por conseguinte, resulta da Decisão de Execução 2022/2506, lida à luz da proposta e da Comunicação da Comissão, que as preocupações quanto às violações dos princípios do Estado de direito diziam respeito ao quadro jurídico aplicável aos fundos fiduciários de interesse público, nomeadamente à organização, ao funcionamento e à falta de transparência sistémica quanto à gestão dos fundos da União por esses fundos fiduciários e pelas entidades por eles mantidas, e não a violações cometidas a título individual por estes ou pelas entidades por eles mantidas, como a recorrente.

116    Por conseguinte, sendo as violações dos princípios do Estado de direito alegadas pelo Conselho de natureza sistémica no caso em apreço, a Comissão e o Conselho não eram obrigados a demonstrar violações individuais dos princípios do Estado de direito por cada entidade em causa. Com efeito, tal interpretação tornaria impossível a adoção de medidas com o objetivo de sanar as violações sistémicas dos princípios do Estado de direito.

117    Ora, no caso em apreço, há que salientar que a Comissão e o Conselho fizeram prova bastante, em conformidade com o artigo 4.^o, n.^o 1, do Regulamento 2020/2092, em conjugação, nomeadamente, com o artigo 3.^o, alínea b), do mesmo regulamento, das violações dos princípios do Estado de direito, na aceção do artigo 2.^o, alínea a), do referido regulamento. Estas violações consistem num risco sério de eventuais conflitos de interesses em razão do quadro regulamentar húngaro que autoriza altos funcionários e altos responsáveis políticos a integrar os conselhos de administração dos fundos fiduciários de interesse público criados pela Lei húngara IX e são de natureza sistémica devido à incapacidade, impossibilidade ou relutância sistémicas da Hungria em evitar decisões tomadas em violação da legislação aplicável em matéria de conflitos de interesses.

118    Nestas condições, a constatação da existência de uma violação dos princípios do Estado de direito não necessitava, para efeitos da adoção da disposição impugnada, da demonstração de violações individuais cometidas por entidades, como a recorrente, ou pelos fundos fiduciários que as detinham.

119    Daqui resulta que há que rejeitar os argumentos da recorrente relativos às violações dos princípios do Estado de direito.

–       Quanto à exigência de uma afetação ou de um risco sério de afetação da boa gestão financeira do orçamento da União ou da proteção dos seus interesses financeiros

120    Em primeiro lugar, a recorrente sustenta que, no âmbito de projetos em gestão direta ou indireta, nem os fundos fiduciários de interesse público húngaros nem as entidades detidas por esses fundos são entidades encarregadas da execução desses projetos. Assim, não lhes incumbe lançar convites à apresentação de propostas, avaliar as propostas, assinar convenções de subvenção, acompanhar a execução dos projetos, controlar e avaliar os resultados, nem efetuar controlos ou garantir a conformidade dos referidos projetos. Essas responsabilidades cabem, antes, à Comissão ou a outras entidades encarregadas da execução.

121    A este respeito, a Hungria alega que, durante o procedimento que conduziu à adoção da Decisão de Execução 2022/2506, a Comissão não demonstrou de forma alguma de que modo a existência de eventuais conflitos de interesses afetava especificamente a utilização dos fundos da União. No caso de programas como o Erasmus+ ou o Horizonte Europa, a Comissão supervisionará ex officio o funcionamento dos programas e a utilização dos fundos provenientes do orçamento da União. A Hungria contesta, assim, o facto de uma situação potencial de conflito de interesses poder representar um risco real para os fundos da União.

122    Ora, estes argumentos assentam num pressuposto errado. Com efeito, ao contrário do que a recorrente sustenta, tanto os fundos fiduciários de interesse público húngaros como as entidades detidas por esses fundos estão abrangidos pela disposição impugnada, pelo facto de poderem ser encarregadas da execução de projetos em regime de gestão indireta mas também na qualidade de beneficiários desses projetos de gestão direta ou indireta.

123    A este respeito, importa recordar que a disposição impugnada resulta da aplicação de uma das medidas previstas no artigo 5.^o, n.^o 1, do Regulamento 2020/2092. O artigo 5.^o, n.^o 1, alínea a), ii), deste regulamento prevê que, quando a Comissão executa o orçamento da União em regime de gestão direta ou indireta nos termos do artigo 62.^o, n.^o 1, alíneas a) e c), do Regulamento (UE, Euratom) 2018/1046 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de julho de 2018, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União, que altera os Regulamentos (UE) n.^o 1296/2013 (UE) n.^o 1301/2013 (UE) n.^o 1303/2013 (UE) n.^o 1304/2013 (UE) n.^o 1309/2013 (UE) n.^o 1316/2013 (UE) n.^o 223/2014 (UE) n.^o 283/2014 e a Decisão 541/2014/UE, e revoga o Regulamento (UE, Euratom) n.^o 966/2012 (JO 2018, L 193, p. 1), e quando o destinatário de fundos provenientes desse orçamento é uma entidade pública, o Conselho pode proibir a Comissão de assumir novos compromissos jurídicos com essa entidade. Ora, a recorrente não contesta a afirmação contida no considerando 22 da Decisão de Execução 2022/2506, segundo a qual os fundos fiduciários de interesse público e as entidades detidas por estes últimos são considerados entidades públicas que podem ser beneficiárias de projetos de gestão direta ou indireta.

124    Em segundo lugar, a recorrente alega que os fundos fiduciários de interesse público e os membros dos conselhos de administração desses fundos não podem ter acesso ao financiamento direto da União recebido pelas entidades detidas por esses fundos.

125    Ora, resulta do artigo 22, n.^o 4, da Lei húngara IX que, em função do ato fundador de um estabelecimento de ensino superior, o fundo fiduciário de interesse público pode dispor de poderes consideráveis sobre as questões orçamentais, operacionais e organizacionais desse estabelecimento.

126    Os poderes dos fundos fiduciários de interesse público que detêm estabelecimentos de ensino superior húngaros são detalhados pela nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény [Lei CCIV de 2011 relativa ao Ensino Superior Nacional (Magyar Közlöny 2011/165; a seguir «Lei húngara CCIV»)], que se aplica a todos os estabelecimentos de ensino superior húngaros. Os artigos 12.^o e 73.^o desta lei estabelecem a repartição de competências entre o conselho de administração da instituição de ensino superior e as entidades detentoras, a saber, se for esse caso, os fundos fiduciários de interesse público.

127    A este respeito, o artigo 12.^o, n.^o 3, da Lei húngara CCIV prevê, como regra geral, que cabe ao conselho de administração, nomeadamente, aprovar o orçamento, as contas anuais, bem como as regras de organização e de funcionamento do estabelecimento de ensino superior.

128    Por seu turno, o artigo 73.^o, n.^o 1, da Lei húngara CCIV prevê que, salvo disposição em contrário, os direitos e obrigações relacionados com o controlo das entidades detentoras são os mesmos, independentemente da entidade que exerça esses direitos e cumpra essas obrigações. Assim, decorre do artigo 73.^o, n.^o 3, desta lei que as entidades detentoras têm, nomeadamente, competência para aprovar e alterar o ato fundador do estabelecimento de ensino superior, bem como para rever as regras de organização e de funcionamento do estabelecimento de ensino superior.

129    Por último, o artigo 94.^o, n.^o 6, da Lei húngara CCIV enuncia que, em derrogação do artigo 12.^o, n.^o 3, e do artigo 73.^o, n.^o 3, desta lei, o ato fundador de um estabelecimento de ensino superior privado pode prever, nomeadamente, que a entidade detentora aprova o orçamento do estabelecimento de ensino superior, as suas contas anuais, bem como as suas regras de organização e de funcionamento.

130    Decorre de todas as disposições mencionadas nos n.^os 125 a 129, supra, que, ao contrário do que a recorrente alega, os fundos fiduciários de interesse público estabelecidos pela Lei húngara IX, bem como os altos funcionários e os altos responsáveis políticos com assento nos conselhos de administração desses fundos podem exercer uma influência decisiva sobre as entidades detidas por esses fundos e, portanto, sobre o financiamento direto da União recebido por essas entidades, em razão de interesses económicos próprios, de preferências ou de filiação religiosa, profissional, política ou familiar.

131    Em terceiro lugar, a recorrente alega que o conflito de interesses identificado na Decisão de Execução 2022/2506 não diz respeito a recursos da União.

132    A este respeito, o considerando 43 da Decisão de Execução 2022/2506 menciona que as instituições de ensino superior húngaro detidas por um fundo fiduciário de interesse público são excluídas do financiamento da União, devido ao risco de conflitos de interesses resultantes da possibilidade de altos funcionários públicos e de altos responsáveis políticos fazerem parte do conselho de administração dos fundos fiduciários de interesse público.

133    Por conseguinte, ao contrário do que a recorrente sustenta, decorre da Decisão de Execução 2022/2506 que os altos funcionários e os altos responsáveis políticos com assento nos conselhos de administração dos fundos fiduciários de interesse público húngaros podem exercer uma influência decisiva sobre as entidades detidas por estas e, portanto, sobre o financiamento direto da União recebido por essas entidades.

134    Assim, há que rejeitar o argumento da recorrente segundo o qual o Conselho não demonstrou o risco sério de afetação, de forma suficientemente direta, da boa gestão financeira ou da proteção dos interesses financeiros da União.

–       Quanto à existência de uma relação efetiva e suficientemente direta entre a violação dos princípios do Estado de direito e o seu impacto no orçamento da União

135    Segundo a recorrente, a Comissão e o Conselho não demonstraram uma relação efetiva e suficientemente direta entre a violação dos princípios do Estado de direito e a afetação ou o risco sério de afetação da boa gestão financeira do orçamento da União ou da proteção dos seus interesses financeiros.

136    O Conselho, apoiado pela Comissão, pede que esta alegação seja julgada improcedente.

137    O artigo 4.^o, n.^o 1, do Regulamento 2020/2092 impõe, para a adoção de medidas adequadas, que se demonstre que as violações dos princípios do Estado de direito num Estado‑Membro afetam ou são seriamente suscetíveis de afetar, de forma suficientemente direta, a boa gestão financeira do orçamento da União ou a proteção dos interesses financeiros da União. Assim, esta última condição exige que seja estabelecida uma «relação efetiva» entre essas violações e essa afetação ou esse risco sério de afetação (Acórdão de 16 de fevereiro de 2022, Polónia/Parlamento e Conselho, C‑157/21, EU:C:2022:98, n.^o 165).

138    Resulta dos considerandos 58 e 62 da Decisão de Execução 2022/2506 que, devido à inadequação das medidas corretivas notificadas pela Hungria para sanar as violações de natureza sistémica do Estado de direito, subsistia um risco grave para o orçamento da União, uma vez que essas violações ameaçavam a boa gestão financeira do orçamento da União e a proteção dos interesses financeiros da União de maneira suficientemente direta.

139    O ponto 33 da proposta da Comissão indica, a este respeito, que a criação de entidades de direito privado às quais o Estado doou ativos públicos significativos pode implicar a falta de controlo público sobre o funcionamento e a governação dessas entidades.

140    Além disso, o ponto 142 da proposta da Comissão salienta que a exceção que permite aos membros dos conselhos de administração dos fundos fiduciários de interesse público não cumprirem os requisitos em matéria de conflitos de interesses pode afetar qualquer orçamento que essas entidades possam executar ou gerir.

141    Do mesmo modo, segundo o ponto 70 da Comunicação da Comissão, a exceção reintroduzida pela Hungria, a partir de 1 de novembro de 2022, que permite aos quadros políticos superiores terem assento nos conselhos de administração dos fundos fiduciários de interesse público cria uma situação em que esses quadros políticos superiores podem participar na tomada de decisões relativas ao desembolso de fundos públicos a entidades nas quais eles próprios estão empregados e dispõem de poderes decisórios fundamentais.

142    Por último, o ponto 154, alínea vi), da Comunicação da Comissão indica que «[subsistiam] riscos importantes no que diz respeito a uma série de outras questões, a saber: […] uma maior facilitação, após a avaliação pela Comissão em setembro da medida corretiva proposta, da presença de funcionários de alto nível nos conselhos de administração das fundações de gestão do interesse público cujo objetivo [era] o desembolso de grandes montantes de fundos públicos».

143    No caso em apreço, à luz das considerações enunciadas nos n.^os 138 a 142, supra, o Tribunal Geral constata que a recorrente é detida por um fundo fiduciário de interesse público e se encontra sob o controlo do conselho de administração desse fundo fiduciário, cujos membros são nomeados por tempo indeterminado pelo poder executivo. Existe, portanto, um risco real e sério, de um ponto de vista sistémico, de que a escolha do desenvolvimento de programas e de formações universitárias, bem como de projetos de investigação e de desenvolvimento financiados pela União, seja diretamente influenciada politicamente ou simplesmente deixe de ser apoiada por tais razões.

144    Assim, há que concluir que, na falta da disposição impugnada, os fundos fiduciários em que podem ter assento altos funcionários, incluindo quadros políticos superiores, e as entidades detidas por tais fundos fiduciários poderiam receber recursos provenientes do orçamento da União. Ora, como resulta do n.^o 125, supra, os fundos fiduciários de interesse público podem dispor de poderes consideráveis sobre as questões orçamentais, operacionais e organizacionais das entidades que detêm, como a recorrente no caso em apreço.

145    Além disso, existe um risco real de que o pessoal envolvido na execução de projetos de investigação e de desenvolvimento ou de ensino superior, financiados pelo orçamento da União, possa ser selecionado pelo conselho de administração dos fundos fiduciários de interesse público ou pela direção da universidade com base no seu alinhamento político.

146    Por conseguinte, no âmbito dos programas Erasmus+ e Horizonte Europa, os fundos fiduciários de interesse público podem desempenhar um papel no desembolso dos fundos da União aos beneficiários finais. Existe, portanto, um risco real de que conflitos de interesses de ordem política, económica ou pessoal interfiram com a escolha dos referidos beneficiários.

147    Acresce que o Conselho alegou, com razão, que existia um risco real e sistémico, no caso do programa Erasmus+, de que conflitos de interesses interferissem com a seleção dos estudantes beneficiários, nomeadamente com a escolha e o reconhecimento mútuo dos cursos elegíveis seguidos noutros Estados‑Membros, e introduzissem assim, nesse processo de seleção, considerações que transcendessem a avaliação do mérito académico.

148    O Conselho alegou ainda, sem ser seriamente contestado pela recorrente ou pela Hungria, que, no que respeita à execução das subvenções, ao abrigo do programa Horizonte Europa, a seleção dos prestadores nos procedimentos de contratação pública, para a execução dos projetos regidos por este programa, que eram frequentemente de grande importância no que respeita ao orçamento atribuído aos projetos científicos, fica vulnerável face ao risco de influência indevida. O quadro regulamentar húngaro afeta também o recrutamento de pessoal e outros processos em matéria de recursos humanos. Tendo em conta a omnipresença do controlo político e o risco de conflitos de interesses, o Conselho afirmou que todos os processos internos, procedimentos universitários e estruturas de governação envolvidos na utilização dos fundos da União podem ser objeto de influência externa, o que pode conduzir a uma utilização inadequada dos fundos da União.

149    Ora, a proteção dos interesses financeiros da União pressupõe que os seus recursos financeiros não sejam utilizados para financiar entidades de interesse público dos Estados‑Membros, como fundos fiduciários, ou entidades por eles mantidas, cujas modalidades de funcionamento violam os princípios do Estado de direito.

150    Em consequência, ao contrário do que a recorrente alega, a Comissão e o Conselho demonstraram, no caso em apreço, de forma juridicamente bastante, uma relação efetiva e suficientemente direta entre as violações graves e sistémicas dos princípios do Estado de direito alegadas e a afetação ou o risco sério de afetação da boa gestão financeira do orçamento da União ou da proteção dos seus interesses financeiros.

151    Em face do exposto, há que julgar improcedente a argumentação relativa ao facto de a Decisão de Execução 2022/2506 não ter estabelecido uma relação efetiva e suficientemente direta entre a violação dos princípios do Estado de direito e o seu impacto no orçamento da União. Por conseguinte, deve também ser rejeitado o fundamento relativo à violação do artigo 4.^o, n.^o 1, do Regulamento 2020/2092 na sua totalidade.

 Quanto ao fundamento relativo à violação do princípio da proporcionalidade

152    A recorrente, apoiada pela Hungria, alega que a disposição impugnada viola o princípio da proporcionalidade.

153    A este respeito, a recorrente apresenta oito argumentos. Primeiro, no âmbito de projetos em regime de gestão direta ou indireta, a Comissão devia ter avaliado de forma diferente a situação dos fundos fiduciários de interesse público e das entidades por eles detidas consoante fossem beneficiárias ou entidades encarregadas da execução desses projetos. Segundo, para a adoção da Decisão de Execução 2022/2506, o Conselho baseou‑se erradamente na problemática da aplicação das regras de adjudicação de contratos públicos aos fundos fiduciários de interesse público. Terceiro, a medida adotada não é a menos restritiva em relação ao tipo de financiamento e ao tipo de custos elegíveis. Quarto, a Decisão de Execução 2022/2506 põe em causa a eficácia dos procedimentos equitativos de seleção e de atribuição dos financiamentos da União. Quinto, a disposição impugnada é desproporcionada à luz do objetivo prosseguido. Sexto, o Conselho não incluiu a possibilidade de conceder isenções individuais. Sétimo, o Conselho deveria ter procedido a uma análise individual de cada fundo fiduciário de interesse público e das entidades detidas. Oitavo, a Comissão e o Conselho não analisaram a possibilidade de introduzir uma redução proporcional dos fundos em função da natureza, da duração, da gravidade e do alcance das violações.

154    O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta os argumentos da recorrente.

155    No considerando 62 da Decisão de Execução 2022/2506, o Conselho entendeu que a melhor forma de fazer face ao risco grave para o orçamento, causado pelos eventuais conflitos de interesses nos fundos fiduciários de interesse público, era a disposição impugnada, ou seja, a proibição de a Comissão, quando executa o orçamento da União em regime de gestão direta ou indireta, assumir novos compromissos jurídicos com estes fundos fiduciários ou com as entidades por eles mantidas. Segundo o Conselho, tal medida é proporcionada ao estritamente necessário para alcançar o objetivo de proteção do orçamento da União contra os prejuízos ou os riscos de prejuízo decorrentes das violações dos princípios do Estado de direito num Estado‑Membro.

156    O Tribunal Geral recorda que o artigo 5.^o, n.^o 3, do Regulamento 2020/2092 prevê que as medidas tomadas ao abrigo deste regulamento são proporcionadas. São determinadas tendo em conta o impacto real ou potencial das violações dos princípios do Estado de direito na boa gestão financeira do orçamento da União ou nos interesses financeiros da União. A natureza, a duração, a gravidade e o alcance das violações dos princípios do Estado de direito são devidamente tidos em conta. As medidas visam especificamente, na medida do possível, as ações da União afetadas pelas violações. Daqui resulta que as medidas tomadas devem ser estritamente proporcionadas ao impacto das violações constatadas dos princípios do Estado de direito no orçamento da União ou nos seus interesses financeiros (Acórdão de 16 de fevereiro de 2022, Polónia/Parlamento e Conselho, C‑157/21, EU:C:2022:98, n.^o 302).

157    O princípio da proporcionalidade, que faz parte dos princípios gerais do direito da União e que está consagrado no artigo 5.^o, n.^o 4, TUE e no artigo 52.^o, n.^o 1, da Carta dos Direitos Fundamentais, exige que os atos das instituições da União sejam aptos a realizar os objetivos legítimos prosseguidos pela regulamentação em causa e não excedam os limites do necessário para a realização desses objetivos, sendo que, quando existe uma escolha entre várias medidas adequadas, há que recorrer à menos restritiva e que os inconvenientes causados não devem ser desmedidos face às finalidades prosseguidas (Acórdão de 16 de fevereiro de 2022, Hungria/Parlamento e Conselho, C‑156/21, EU:C:2022:97, n.^o 340; v., também, Acórdão de 16 de fevereiro de 2022, Polónia/Parlamento e Conselho, C‑157/21, EU:C:2022:98, n.^o 353 e jurisprudência aí referida).

158    Em primeiro lugar, há que examinar a necessidade e a adequação da disposição impugnada.

159    A este respeito, a recorrente não submeteu ao Tribunal Geral nenhum elemento concreto que ponha em causa o facto de a disposição impugnada ser suscetível de permitir alcançar o objetivo de proteção do orçamento da União contra as violações dos princípios do Estado de direito.

160    Mais precisamente, a recorrente limitou‑se a sustentar que, no âmbito de projetos em regime de gestão direta ou indireta, a Comissão devia ter avaliado de forma diferente a situação dos fundos fiduciários de interesse público e das entidades por eles detidas consoante fossem beneficiárias ou entidades encarregadas da execução desses projetos.

161    Ora, como indicado nos n.^os 122 e 123, supra, este argumento assenta num pressuposto errado, uma vez que tanto os fundos fiduciários de interesse público húngaros como as entidades detidas por esses fundos estão abrangidos pela disposição impugnada, não só porque podem ser encarregadas da execução de projetos financiados pelo orçamento da União segundo a gestão indireta mas também porque podem ser as beneficiárias de financiamentos provenientes do orçamento da União para a execução dos projetos ao abrigo da gestão direta ou indireta.

162    Além disso, o argumento da recorrente segundo o qual, para efeitos da adoção da Decisão de Execução 2022/2506, o Conselho se baseou erradamente na problemática da aplicação das regras de adjudicação de contratos públicos aos fundos fiduciários de interesse público é inoperante. Com efeito, como indicado no n.^o 104, supra, esta problemática já não constitui motivo de preocupação para o Conselho.

163    Nestas condições, os argumentos da recorrente não são suficientes para demonstrar o caráter inadequado da disposição impugnada e devem ser rejeitados.

164    Em segundo lugar, no que diz respeito ao caráter estritamente necessário da disposição impugnada, a recorrente sustenta que a medida adotada não é a menos restritiva. Assim, para excluir a possibilidade de os estabelecimentos de ensino superior executarem o orçamento da União, teria bastado proibir a celebração de novos compromissos jurídicos com os estabelecimentos de ensino superior na sua qualidade de estabelecimentos, entidades ou organismos de financiamento e, portanto, excluir esses estabelecimentos da categoria dos organismos referidos no artigo 62.^o, n.^o 1, alínea c), v) a vii), do Regulamento 2018/1046.

165    A este respeito, há que indicar que a disposição impugnada não impõe uma proibição de assumir novos compromissos jurídicos com o objetivo de excluir a possibilidade de os estabelecimentos de ensino superior executarem o orçamento da União, mas antes, como resulta da disposição impugnada e do considerando 22 da Decisão de Execução 2022/2506, para que os fundos fiduciários de interesse público e as entidades detidas por esses fundos deixem de ser beneficiários ou entidades encarregadas da execução de programas da União executados em regime de gestão direta e indireta.

166    Por outro lado, no que diz respeito, antes de mais, ao argumento da recorrente segundo o qual o Conselho não incluiu a possibilidade de conceder isenções individuais, decorre dos n.^os 225 a 228, infra, que o Regulamento 2020/2092 não exclui a definição pelo Conselho de isenções individuais no âmbito dessas medidas adequadas. No entanto, não se pode deixar de observar que, tendo em conta o caráter sistémico das violações dos princípios do Estado de direito que justificam a Decisão de Execução 2022/2506, as isenções individuais não protegeram eficazmente o orçamento da União.

167    Em seguida, no que respeita ao argumento da recorrente segundo o qual o Conselho devia ter procedido a uma análise individual da situação de cada fundo fiduciário de interesse público e das entidades detidas, decorre do considerando 19 do Regulamento 2020/2092 que é «essencial que os interesses legítimos dos destinatários finais e dos beneficiários sejam devidamente salvaguardados aquando da adoção de medidas em caso de violações dos princípios do Estado de direito» e que, «[a]o ponderar a adoção de medidas, a Comissão deverá ter em conta o seu impacto potencial nos destinatários finais e nos beneficiários».

168    Ora, uma vez que, no caso em apreço, o Conselho baseou a sua decisão em potenciais violações sistémicas dos princípios do Estado de direito, e uma vez que não é alegado, na Decisão de Execução 2022/2506, que os destinatários finais ou os beneficiários estiveram envolvidos em violações individuais dos princípios do Estado de direito, por exemplo, em casos concretos de corrupção, de fraude ou de conflitos de interesses, a referida decisão mantém um alcance geral e pode, assim, ter incidência nos referidos beneficiários ou destinatários, sem que tenha sido necessário, no caso em apreço, proceder a uma análise individual de cada fundo fiduciário de interesse público ou de cada entidade por ele detida.

169    Além disso, importa recordar que o artigo 5.^o, n.^o 2, do Regulamento 2020/2092 estabelece que, salvo disposição em contrário da decisão que adota as medidas, a imposição de medidas adequadas não afeta a obrigação de as entidades públicas ou os Estados‑Membros executarem o programa ou fundo afetado pela medida, em particular as suas obrigações para com os destinatários finais ou os beneficiários.

170    No caso em apreço, resulta da Decisão de Execução 2022/2506, lida à luz da proposta da Comissão, que o impacto potencial da medida, nomeadamente sobre destinatários ou beneficiários como a recorrente, foi tido em conta.

171    Com efeito, por um lado, há que concluir que, entre as cinco medidas enumeradas no artigo 5.^o, n.^o 1, alínea a), do Regulamento 2020/2092, a menos restritiva à luz dos objetivos prosseguidos é a proibição de assumir novos compromissos jurídicos. As outras medidas enumeradas nesta disposição têm efeitos perturbadores nos programas já em curso à data da produção de efeitos da Decisão de Execução 2022/2506, implicando também dificuldades para terceiros. Concretamente, esta medida permitiu aos destinatários finais dos programas Erasmus+ ou Horizonte Europa continuar a receber, mesmo após a adoção da disposição impugnada, subvenções concedidas antes da adoção desta disposição, até ao termo das convenções assinadas no âmbito desses programas.

172    Por outro lado, o considerando 63 da Decisão de Execução 2022/2506, nos termos do qual esta última não afeta as obrigações que incumbem à Hungria, em particular, para com os destinatários finais ou os beneficiários, incluindo a obrigação de efetuar pagamentos, demonstra que o Conselho tomou em consideração os efeitos desta decisão nos destinatários finais e nos beneficiários dos financiamentos da União.

173    Além disso, como resulta do considerando 62 da Decisão de Execução 2022/2506, a disposição impugnada não afeta a atribuição global de fundos dos programas da União em regime de gestão direta ou indireta. Na prática, isto significa que as universidades húngaras que não sejam propriedade de fundos fiduciários de interesse público estabelecidos com base na Lei húngara IX, bem como os seus estudantes, professores e investigadores podem beneficiar dos fundos da União ao abrigo dos programas Erasmus+ e Horizonte Europa.

174    Por último, quanto ao argumento da recorrente segundo o qual a Comissão e o Conselho não analisaram a possibilidade de introduzir uma redução de fundos proporcional em função da natureza, da duração, da gravidade e do alcance das violações, há que salientar que a disposição impugnada foi adotada com o objetivo de sanar violações de natureza sistémica. Assim, reduções proporcionais de fundos não protegeriam eficazmente o orçamento da União.

175    Em todo o caso, ainda que se admita que as outras soluções propostas pela recorrente são menos restritivas, não está demonstrado que permitiriam alcançar o objetivo enunciado no n.^o 159, supra, isto é, proteger o orçamento da União contra as violações suscetíveis de resultar de violações dos princípios do Estado de direito num Estado‑Membro, tão eficazmente como a disposição impugnada. Assim, não está demonstrado que a disposição impugnada vai manifestamente além do que é necessário para atingir este objetivo.

176    Em terceiro lugar, no que respeita ao caráter proporcionado da disposição impugnada, a recorrente sustenta que esta disposição tem consequências a nível financeiro e profissional, bem como para a sua reputação, que são negativas a longo prazo para os estabelecimentos de ensino superior em causa.

177    Ora, como resulta do n.^o 171, supra, entre as cinco medidas enumeradas no artigo 5.^o, n.^o 1, alínea a), do Regulamento 2020/2092, a menos restritiva e menos perturbadora para os programas em curso, à luz dos objetivos prosseguidos, era a obrigação de não assumir novos compromissos jurídicos. Além disso, importa salientar que, no âmbito do artigo 5.^o, n.^o 1, do referido regulamento, o Conselho não dispõe de uma ampla margem de apreciação no que respeita à escolha e ao alcance das medidas que podem ser adotadas ao abrigo deste regulamento, dado que este artigo enumera de forma exaustiva as medidas que podem ser adotadas.

178    Por outro lado, a disposição impugnada não é desproporcionada, uma vez que o seu impacto na atribuição global dos fundos e nos destinatários finais ou nos beneficiários, em relação aos quais a Hungria deve cumprir as suas obrigações, é limitado, como recordado no considerando 62 da Decisão de Execução 2022/2506.

179    Por conseguinte, o fundamento relativo à violação do princípio da proporcionalidade deve ser julgado improcedente.

 Quanto ao fundamento relativo à violação do direito de operar num mercado não falseado, consagrado no artigo 16.^o da Carta dos Direitos Fundamentais, lido em conjugação com os artigos 101.^o a 108.^o TFUE

180    A recorrente sustenta que a disposição impugnada viola o artigo 16.^o da Carta dos Direitos Fundamentais, lido em conjugação com os artigos 101.^o a 108.^o TFUE, uma vez que restringe o seu direito de exercer as suas atividades num mercado não falseado e a concorrência livre e prejudica de forma desproporcionada a sua posição concorrencial no âmbito de projetos em curso ou futuros.

181    A recorrente alega, nomeadamente, que a exclusão geral das universidades de qualquer financiamento direto da União equivale a um mecanismo de auxílio seletivo, uma vez que os seus concorrentes podem beneficiar dos financiamentos da União de que passou a estar excluída, o que provoca uma distorção da concorrência. A disposição impugnada falseia a concorrência visto que a exclusão do financiamento da União vicia um processo de seleção baseado no mérito e conduzido por peritos independentes da Comissão, exclui de forma seletiva a recorrente do benefício dos auxílios da União e tem por efeito colocar os fundos atribuídos à recorrente à disposição de universidades concorrentes. Além disso, a disposição impugnada conduz a um boicote coletivo por parte das universidades concorrentes e parceiras.

182    O Conselho contesta a admissibilidade deste fundamento, sublinhando que a recorrente não explica de que forma a disposição impugnada pode ser considerada um auxílio de Estado, nem de que modo é incompatível com o mercado interno.

183    No que diz respeito à procedência do fundamento, o Conselho, apoiado pelo Parlamento e pela Comissão, contesta a argumentação da recorrente.

184    A título preliminar, quanto à exceção de inadmissibilidade invocada pelo Conselho, importa recordar que, nos termos do artigo 21.^o, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, aplicável ao processo no Tribunal Geral por força do artigo 53.^o, primeiro parágrafo, do mesmo Estatuto, e do artigo 76.^o, alínea d), do Regulamento de Processo, a petição deve conter o objeto do litígio, os fundamentos e argumentos invocados e uma exposição sumária dos referidos fundamentos.

185    Segundo jurisprudência constante, o Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia e o Regulamento de Processo não obrigam o recorrente a citar na petição os artigos que invoca. Basta que os factos, os fundamentos e os pedidos do recorrente se encontrem enunciados na petição. Pelo contrário, não basta enunciar uma disposição do Tratado FUE ou do direito da União para que um fundamento seja admissível. Nos termos do artigo 76.^o, alínea d), do Regulamento de Processo, a petição deve, nomeadamente, conter uma exposição sumária dos fundamentos invocados. Além disso, esta exposição deve ser suficientemente clara e precisa para permitir ao recorrido preparar a sua defesa e ao Tribunal Geral pronunciar‑se sobre o recurso, se for o caso, sem se basear noutras informações. Com vista a garantir a segurança jurídica e uma boa administração da justiça, para que um fundamento seja admissível, é necessário que os elementos essenciais de facto e de direito em que o fundamento se baseia resultem, pelo menos sumariamente, mas de um modo coerente e compreensível, do texto da própria petição, a fim de evitar que o Tribunal Geral se abstenha de se pronunciar sobre uma alegação pertinente para a resolução do litígio. Qualquer fundamento que não esteja suficientemente articulado na petição inicial deve ser considerado inadmissível [v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 19 de novembro de 2024, Comissão/Polónia (Elegibilidade e qualidade de membro de um partido político), C‑814/21, EU:C:2024:963, n.^o 60 e jurisprudência aí referida].

186    No caso em apreço, o fundamento relativo à violação do artigo 16.^o da Carta dos Direitos Fundamentais e dos artigos 101.^o a 108.^o TFUE está em conformidade com o artigo 76.^o, alínea d), do Regulamento de Processo, uma vez que, embora os argumentos desenvolvidos pela recorrente não sejam particularmente precisos, resulta dos seus articulados que defende claramente que a disposição impugnada viola o seu direito de operar num mercado não falseado, dado que restringe o seu direito de exercer as suas atividades num mercado não falseado e a concorrência livre e prejudica de forma desproporcionada a sua posição concorrencial nos projetos em curso ou futuros, em benefício dos seus concorrentes.

187    Daqui resulta que este fundamento é admissível.

188    No que diz respeito à procedência do fundamento, o Tribunal Geral recorda que o artigo 16.^o da Carta dos Direitos Fundamentais, sob a epígrafe «Liberdade de empresa», dispõe que deve ser reconhecida a liberdade de empresa, de acordo com o direito da União e as legislações e práticas nacionais.

189    A proteção conferida pelo artigo 16.^o da Carta dos Direitos Fundamentais inclui, em especial, a liberdade de exercer uma atividade económica ou comercial, bem como a liberdade contratual e a livre concorrência (v. Acórdãos de 22 de janeiro de 2013, Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, n.^o 42 e jurisprudência aí referida, e de 10 de julho de 2025, INTERZERO e o., C‑254/23, EU:C:2025:569, n.^o 140 e jurisprudência aí referida).

190    No caso em apreço, primeiro, o Tribunal Geral conclui que a disposição impugnada respeita o conteúdo essencial da liberdade de empresa. Com efeito, esta disposição não impede o exercício do direito de operar num mercado não falseado, enquanto tal, uma vez que não exclui que os fundos fiduciários e as entidades em causa possam continuar a exercer as suas atividades de investigação e de ensino a título oneroso no mercado.

191    Assim, como resulta do anexo A.3 da petição, que corresponde a uma «FAQ» da Comissão publicada no portal «Financiamento e convites à apresentação de propostas», as entidades afetadas pela disposição impugnada, como a recorrente, embora já não possam receber fundos da União, podem sempre participar em concursos para financiamento da União, nomeadamente no âmbito de um consórcio, enquanto parceiro associado não habilitado a receber financiamento da União.

192    Segundo, a recorrente não pode invocar um direito adquirido à manutenção de vantagens financiadas pelo orçamento da União de que gozou num dado momento. Nestas condições, a redução temporária do financiamento do orçamento da União, em caso de violações sistémicas dos princípios do Estado de direito, não pode ser considerada uma violação ou uma restrição ao direito fundamental da liberdade de empresa (v., neste sentido, Acórdão de 27 de setembro de 1979, Eridania‑Zuccherifici nazionali e Società italiana per l’industria degli zuccheri, 230/78, EU:C:1979:216, n.^o 22).

193    Terceiro, cumpre observar que o argumento da recorrente segundo o qual a disposição impugnada viola o direito de operar num mercado não falseado pelo facto de criar um mecanismo de auxílio seletivo a favor dos seus concorrentes assenta numa premissa errada. Com efeito, a disposição impugnada não pode ser considerada um mecanismo abrangido pelo âmbito de aplicação do artigo 107.^o TFUE, uma vez que visa recursos da União, e não recursos estatais, geridos direta ou indiretamente pela União, sem margem de apreciação dos Estados‑Membros.

194    Quarto, quanto ao argumento da recorrente segundo o qual a disposição impugnada conduz a um boicote coletivo por parte das universidades concorrentes e parceiras, há que recordar que a disposição impugnada apenas impõe uma proibição de assumir compromissos jurídicos com um fundo fiduciário de interesse público ou uma entidade por este detida à Comissão, quando executa o orçamento da União em gestão direta ou indireta.

195    No que diz respeito ao efeito eventual ou potencial da proibição de assumir compromissos jurídicos com um fundo fiduciário de interesse público ou uma entidade por este detida sobre as suas outras relações contratuais e colaborações com outras universidades ou consórcios, no âmbito dos programas Erasmus+ e Horizonte Europa, a recorrente não demonstrou, com o grau de prova exigido, que, devido à disposição impugnada, estaria eventualmente ou potencialmente excluída de qualquer acordo, convite à apresentação de propostas, consórcio ou de qualquer colaboração por parte dos seus parceiros ou concorrentes. Com efeito, resulta do anexo A.3 da petição, mencionado no n.^o 191, supra, e do anexo A.16 da petição relativa a uma carta enviada pela Agência de Execução Europeia da Saúde e do Digital (HADEA) ao coordenador do consórcio para o «Grupo de Projeto para a Nova Economia e a Tecnologia blockchain» que esta última pode continuar a participar em consórcios e não parece, aliás, ter sido excluída pelos seus parceiros de todas as parcerias a que anteriormente estava associada nem de todas as futuras parcerias.

196    Em todo o caso, admitindo que a disposição impugnada possa ter repercussões indiretas nas relações da recorrente com outras universidades ou consórcios, não se pode deixar de observar que esta disposição responde a um objetivo de interesse geral, como foi acima recordado, e é proporcionada a este último.

197    Por conseguinte, há que rejeitar o argumento da recorrente segundo o qual a disposição impugnada implica um boicote coletivo.

198    Quinto, tendo em conta a redação do artigo 16.^o da Carta dos Direitos Fundamentais, a liberdade de empresa pode estar sujeita a um amplo leque de intervenções do poder público suscetíveis de estabelecer, no interesse geral, limitações ao exercício da atividade económica. Esta circunstância reflete‑se, nomeadamente, na forma como devem ser apreciadas a regulamentação da União, bem como a legislação e as práticas nacionais, à luz do princípio da proporcionalidade, nos termos do artigo 52.^o, n.^o 1, da Carta dos Direitos Fundamentais (v. Acórdão de 10 de julho de 2025, INTERZERO e o. C‑254/23, EU:C:2025:569, n.^o 141 e jurisprudência aí referida).

199    Por conseguinte, mesmo admitindo que a disposição impugnada deva ser considerada uma restrição à liberdade de empresa, está, como já foi acima declarado, prevista por lei, justificada e proporcionada à luz do objetivo de interesse geral que é a proteção do orçamento da União contra as violações dos princípios do Estado de direito por força do Regulamento 2020/2092.

200    Em todo o caso, como o Conselho corretamente sustentou, a aplicação destas medidas por força do Regulamento 2020/2092 não prejudica a livre concorrência no setor do ensino superior. Com efeito, a exclusão temporária de intervenientes do financiamento e dos programas da União, que, devido à existência do risco sistémico de conflitos de interesses, apresentam um risco real no que diz respeito à utilização regular e lícita dos fundos da União, reforça, pelo contrário, uma concorrência livre, uma vez que permite assegurar que todos respeitam as mesmas regras, nomeadamente os princípios do Estado de direito.

201    Daqui resulta que a disposição impugnada não restringe o direito de operar num mercado não falseado, consagrado no artigo 16.^o da Carta dos Direitos Fundamentais, lido em conjugação com os artigos 101.^o a 108.^o TFUE.

202    Por conseguinte, o fundamento relativo à violação do direito de operar num mercado não falseado, consagrado no artigo 16.^o da Carta dos Direitos Fundamentais, lido em conjugação com os artigos 101.^o a 108.^o TFUE, deve ser julgado improcedente.

 Quanto ao fundamento relativo à violação do princípio da presunção de inocência, da igualdade de tratamento e da não discriminação

203    A recorrente sustenta que a disposição impugnada discrimina os estabelecimentos de ensino superior húngaros detidos por um fiduciário de interesse público, entre os quais ela própria, em relação a outros estabelecimentos de ensino superior húngaros que funcionam sob uma forma jurídica diferente, a outros estabelecimentos de ensino superior de outros Estados‑Membros e a outros parceiros do consórcio de que faz parte.

204    Além disso, a recorrente sustenta que a disposição impugnada viola a presunção de inocência consagrada no artigo 48.^o da Carta dos Direitos Fundamentais.

205    O Conselho, apoiado pela Comissão, contesta esta argumentação.

206    Primeiro, no que diz respeito à violação da presunção de inocência, importa recordar que o artigo 48.^o da Carta dos Direitos Fundamentais, sob a epígrafe «Presunção de inocência e direitos de defesa», dispõe no seu n.^o 1 que todo o arguido se presume inocente enquanto não tiver sido legalmente provada a sua culpa.

207    A este respeito, há que sublinhar que o Tribunal de Justiça declarou que a finalidade do Regulamento 2020/2092 consistia em proteger o orçamento da União contra prejuízos decorrentes de forma suficientemente direta de violações dos princípios do Estado de direito num Estado‑Membro, e não penalizar, em si, essas violações (Acórdãos de 16 de fevereiro de 2022, Hungria/Parlamento e Conselho, C‑156/21, EU:C:2022:97, n.^o 119, e de 16 de fevereiro de 2022, Polónia/Parlamento e Conselho, C‑157/21, EU:C:2022:98, n.^o 137).

208    Ora, no caso em apreço, nenhum elemento dos autos indica que a Comissão tenha alegado que a recorrente estava envolvida na violação dos princípios do Estado de direito, por exemplo, em caso de corrupção, fraude sistémica ou conflitos de interesses concretos, ou que as medidas adotadas tinham excluído a recorrente de um financiamento com um objetivo principalmente punitivo.

209    Por conseguinte, uma vez que a Decisão de Execução 2022/2506 não impõe, enquanto tal, nenhuma sanção, não pode ser considerada uma acusação em matéria penal (v., neste sentido, TEDH, 8 de junho de 1976, Engel e o. c. Países Baixos, CE:ECHR:1976:0608JUD000510071, § 82, e TEDH, 12 de maio de 2017, Simeonovi c. Bulgária, CE:ECHR:2017:0512JUD002198004, § 110).

210    Por conseguinte, há que julgar inoperante a alegação relativa à violação da presunção de inocência.

211    Segundo, no que diz respeito à violação dos princípios da igualdade de tratamento e da não discriminação, decorre de jurisprudência constante que o princípio da igualdade de tratamento, enquanto princípio geral do direito da União, exige que situações comparáveis não sejam tratadas de maneira diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de maneira igual, a menos que esse tratamento seja objetivamente justificado. Uma diferença de tratamento é justificada quando se baseie num critério objetivo e razoável, ou seja, quando esteja relacionada com um objetivo legalmente admissível prosseguido pela legislação em causa, e seja proporcionada ao objetivo prosseguido pelo tratamento em questão (v. Acórdão de 3 de fevereiro de 2021, Fussl Modestraße Mayr, C‑555/19, EU:C:2021:89, n.^o 95 e jurisprudência aí referida).

212    O caráter comparável de situações diferentes é apreciado tendo em conta todos os elementos que as caracterizam. Esses elementos devem, designadamente, ser determinados e apreciados à luz do objeto e da finalidade do ato da União que institui a distinção em causa. Além disso, devem ser tidos em consideração os princípios e objetivos do domínio do qual releva o ato em questão (v. Acórdão de 3 de fevereiro de 2021, Fussl Modestraße Mayr, C‑555/19, EU:C:2021:89, n.^o 99 e jurisprudência aí referida).

213    Tendo a recorrente invocado a violação do princípio da igualdade de tratamento, cabe‑lhe a ela identificar com precisão as situações comparáveis que considera terem sido tratadas de maneira diferente ou as situações diferentes que considera terem sido tratadas de maneira igual [v., neste sentido, Acórdão de 12 de abril de 2013, Du Pont de Nemours (France) e o./Comissão, T‑31/07, não publicado, EU:T:2013:167, n.^o 311].

214    No caso em apreço, em primeiro lugar, a recorrente sustenta que está em desvantagem em relação aos estabelecimentos de ensino superior públicos húngaros que não são detidos por um fiduciário de interesse público, pelo facto de estes não estarem abrangidos pela disposição impugnada.

215    A este respeito, resulta dos considerandos 11, 13, 29 e 43 da Decisão de Execução 2022/2506 que o quadro regulamentar húngaro não impede os altos funcionários e os altos responsáveis políticos de fazerem parte dos conselhos de administração das fundações de gestão de ativos de interesse público.

216    Foi, designadamente, esta particularidade, específica da legislação aplicável aos fundos fiduciários de interesse público e às entidades por estes detidas, que serviu de fundamento à adoção da disposição impugnada.

217    Ora, a recorrente não demonstrou que os estabelecimentos de ensino superior húngaros detidos por um fiduciário de interesse público se encontravam numa situação comparável à dos estabelecimentos de ensino superior húngaros detidos pelo Estado ou que funcionavam sob uma forma jurídica diferente.

218    Em segundo lugar, no que diz respeito ao argumento da recorrente segundo o qual os estabelecimentos de ensino superior húngaros detidos por um fiduciário de interesse público, de que faz parte, são discriminados em relação aos estabelecimentos de ensino superior de outros Estados‑Membros e aos parceiros do consórcio de que faz parte, cumpre observar que esta não demonstrou que a possibilidade de os altos funcionários e os altos responsáveis políticos ocuparem os conselhos de administração das fundações de gestão de ativos de interesse público também existia no que diz respeito aos estabelecimentos de ensino superior de outros Estados‑Membros e aos parceiros do consórcio de que faz parte.

219    Por conseguinte, a recorrente não demonstrou que os estabelecimentos de ensino superior húngaros detidos por um fiduciário de interesse público, incluindo a própria, se encontravam numa situação comparável à dos estabelecimentos de ensino superior de outros Estados‑Membros e dos parceiros do consórcio de que faz parte.

220    Em face do exposto, há que julgar improcedente a alegação relativa à violação do princípio da igualdade de tratamento e da não discriminação.

 Quanto à exceção de ilegalidade suscitada contra o Regulamento 2020/2092

221    A recorrente invoca, a título subsidiário, uma exceção de ilegalidade do Regulamento 2020/2092, na hipótese de este dever ser interpretado no sentido de que autoriza medidas que visam uma categoria específica de pessoas, sem prever a possibilidade de isenções individuais. Com efeito, a inexistência de isenções individuais no referido regulamento viola os princípios da proporcionalidade, da igualdade de tratamento e da não discriminação, a presunção de inocência e os direitos de defesa.

222    O Conselho, apoiado pela Comissão e o Parlamento, contesta esta argumentação.

223    Em aplicação do artigo 277.^o TFUE, qualquer parte pode, em caso de litígio que ponha em causa um ato de alcance geral adotado por uma instituição, um órgão ou um organismo da União, recorrer aos meios previstos no segundo parágrafo do artigo 263.^o TFUE, para arguir, no Tribunal de Justiça da União Europeia, a inaplicabilidade desse ato.

224    O artigo 277.^o TFUE constitui a expressão de um princípio geral que garante a qualquer parte o direito de impugnar, por meio de incidente processual, com o objetivo de obter a anulação de uma decisão que lhe é dirigida, a validade dos atos de alcance geral que constituem a base jurídica dessa decisão (v. Acórdão de 16 de março de 2023, Comissão/Calhau Correia de Paiva, C‑511/21 P, EU:C:2023:208, n.^o 44 e jurisprudência aí referida). No entanto, o artigo 277.^o TFUE não se destina a permitir a uma parte contestar a aplicabilidade de qualquer ato de alcance geral em apoio de qualquer tipo de recurso, o ato geral cuja ilegalidade é suscitada deve ser aplicável, direta ou indiretamente, ao caso concreto objeto do recurso (v. Acórdãos de 16 de março de 2023, Comissão/Calhau Correia de Paiva, C‑511/21 P, EU:C:2023:208, n.^o 45 e jurisprudência aí referida, e de 16 de junho de 2021, Krajowa Izba Gospodarcza Chłodnictwa i Klimatyzacji/Comissão, T‑126/19, EU:T:2021:360, n.^o 33 e jurisprudência aí referida). Assim, resulta de jurisprudência que, no âmbito de recursos de anulação interpostos de uma decisão, podem validamente ser objeto de uma exceção de ilegalidade as disposições de um ato de alcance geral que constituem a base das referidas decisões ou que têm um nexo jurídico direto com essa decisão (v., neste sentido, Acórdão de 16 de março de 2023, Comissão/Calhau Correia de Paiva, C‑511/21 P, EU:C:2023:208, n.^o 46 e jurisprudência aí referida).

225    Segundo a jurisprudência, resulta do artigo 5.^o, n.^o 1, do Regulamento 2020/2092 que este prevê de forma exaustiva as «medidas adequadas» que podem ser adotadas e que estão todas relacionadas com a execução do orçamento da União (Acórdãos de 16 de fevereiro de 2022, Hungria/Parlamento e Conselho, C‑156/21, EU:C:2022:97, n.^o 135, e de 16 de fevereiro de 2022, Polónia/Parlamento e Conselho, C‑157/21, EU:C:2022:98, n.^o 153).

226    Nos termos do artigo 5.^o, n.^o 1, do Regulamento 2020/2092, que constitui a base jurídica da Decisão de Execução 2022/2506, as medidas adequadas a adotar consistem, no essencial, em suspensões de pagamentos, na execução de compromissos jurídicos, no desembolso de parcelas, em benefícios económicos decorrentes de instrumentos garantidos, na aprovação de programas ou compromissos, na cessação de compromissos jurídicos, na proibição de assumir novos compromissos jurídicos ou de celebrar novos acordos, em reembolsos antecipados de empréstimos garantidos, em reduções de benefícios económicos decorrentes de instrumentos garantidos, de compromissos ou de pré‑financiamentos e em interrupções dos prazos de pagamento.

227    Além disso, como indicado no n.^o 156, supra, resulta do artigo 5.^o, n.^o 3, do Regulamento 2020/2092 que as medidas adequadas devem ser proporcionadas, ou seja, limitadas ao estritamente necessário à luz do impacto real ou potencial de violações dos princípios do Estado de direito na gestão financeira do orçamento da União ou nos seus interesses financeiros. A natureza, a duração, a gravidade e o alcance das violações dos princípios do Estado de direito devem ser devidamente tidos em conta. Daqui resulta que as medidas tomadas devem ser estritamente proporcionadas ao impacto das violações constatadas dos princípios do Estado de direito no orçamento da União ou nos seus interesses financeiros.

228    Neste contexto, o Regulamento 2020/2092 permite à Comissão e ao Conselho ter em conta os interesses legítimos das entidades em causa, quando exercem o seu poder de apreciação no âmbito da adoção das medidas necessárias e procedem à sua análise da proporcionalidade. Assim, embora este regulamento defina de forma exaustiva o tipo de «medidas adequadas» que podem ser adotadas pelo Conselho, não exclui que possam ser previstas isenções individuais ou por categoria no âmbito dessas medidas.

229    Assim, há que julgar improcedente a exceção de inadmissibilidade e, por conseguinte, negar provimento ao recurso na sua totalidade.

 Quanto às despesas

230    Nos termos do artigo 134.^o, n.^o 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a recorrente sido vencida, há que condená‑la a suportar as suas próprias despesas, bem como as despesas efetuadas pelo Conselho, em conformidade com os pedidos deste último, com exceção das despesas efetuadas no âmbito da exceção de inadmissibilidade julgada improcedente pelo Despacho de 4 de abril de 2024, Állatorvostudományi Egyetem/Conselho e Comissão (T‑133/23, não publicado, EU:T:2024:212), que devem ser suportadas pelo Conselho.

231    Em conformidade com o artigo 138.^o, n.^o 1, do Regulamento de Processo, a Hungria, o Parlamento e a Comissão suportarão as suas próprias despesas.

Pelos fundamentos expostos,

O TRIBUNAL GERAL (Secção Intermédia)

decide:

1)      É negado provimento ao recurso.

2)      A Állatorvostudományi Egyetem é condenada a suportar as suas próprias despesas, bem como as despesas efetuadas pelo Conselho da União Europeia, com exceção das despesas efetuadas no âmbito da exceção de inadmissibilidade julgada improcedente pelo Despacho de 4 de abril de 2024, Állatorvostudományi Egyetem/Conselho e Comissão (T‑133/23, não publicado, EU:T:2024:212), que devem ser suportadas pelo Conselho.

3)      A Hungria, o Parlamento Europeu e a Comissão Europeia suportarão as suas próprias despesas.

Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 30 de setembro de 2026.

Assinaturas

*      Língua do processo: inglês.