Voorlopige editie
ARREST VAN HET GERECHT (Middelgrote kamer)
30 september 2026 (*)
„ Uitvoering van de begroting van de Unie – Verordening (EU, Euratom) 2020/2092 – Algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting – Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/2506 – Maatregelen ter bescherming van de Uniebegroting tegen schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in Hongarije – Artikel 2, lid 2, van uitvoeringsbesluit (EU) 2022/2506 – Verbod voor de Commissie om juridische verplichtingen aan te gaan met trusts van openbaar belang of met entiteiten in handen van dergelijke trusts – Artikel 4, lid 1, van verordening 2020/2092 – Motiveringsplicht – Rechtszekerheid – Gewettigd vertrouwen – Rechten van de verdediging – Intensiteit van de rechterlijke toetsing – Evenredigheid – Recht om te handelen op een onvervalste markt – Artikel 16 van het Handvest van de grondrechten – Beginsel van gelijke behandeling en non-discriminatie – Exceptie van onwettigheid ”
In zaak T‑133/23,
Állatorvostudományi Egyetem, gevestigd te Budapest (Hongarije), vertegenwoordigd door V. Łuszcz en K. Bendzsel-Varga, advocaten,
verzoekster,
ondersteund door
Hongarije, vertegenwoordigd door M. Fehér als gemachtigde,
interveniënt,
tegen
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door E. Rebasti, G. Rugge en L. Vétillard als gemachtigden,
verweerder,
ondersteund door
Europees Parlement, vertegenwoordigd door R. Crowe en U. Rösslein als gemachtigden,
en door
Europese Commissie, vertegenwoordigd door J. Baquero Cruz en D. Drambozova als gemachtigden,
interveniënten,
wijst
HET GERECHT (Middelgrote kamer),
samengesteld als volgt: S. Papasavvas, president, M. J. Costeira, L. Truchot, J. Schwarcz, M. Kancheva, U. Öberg (rapporteur), P. Zilgalvis, E. Tichy-Fisslberger en S. Verschuur, rechters,
griffier: S. Spyropoulos, administrateur,
gezien de stukken en met name de beschikking van 4 april 2024, Állatorvostudományi Egyetem/Raad en Commissie (T‑133/23, niet gepubliceerd, EU:T:2024:212),
na de terechtzitting op 10 september 2025,
het navolgende
Arrest
1 Met haar beroep op grond van artikel 263 VWEU vordert verzoekster, Állatorvostudományi Egyetem, in essentie nietigverklaring van artikel 2, lid 2, van uitvoeringsbesluit (EU) 2022/2506 van de Raad van 15 december 2022 inzake maatregelen ter bescherming van de Uniebegroting tegen schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in Hongarije (PB 2022, L 325, blz. 94) (hierna: „bestreden bepaling”), waarbij de Raad van de Europese Unie de Europese Commissie heeft verboden om bij de uitvoering van de Uniebegroting in direct of indirect beheer juridische verplichtingen aan te gaan met trusts van openbaar belang die op grond van de közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványokról szóló 2021. évi IX. törvény [wet nr. IX van 2021 inzake trusts van openbaar belang (Magyar Közlöny 2021/75.; hierna: „Hongaarse wet IX”) zijn opgericht of met entiteiten die in handen zijn van dergelijke trusts van openbaar belang.
Voorgeschiedenis van het geding
2 Verzoekster is een in 1787 opgerichte universiteit die gevestigd is te Budapest (Hongarije) en die gespecialiseerd is in diergeneeskunde. Tot 2021 werd zij als openbare universiteit beheerd door, stond zij onder zeggenschap van en werd zij gedeeltelijk gefinancierd door de Hongaarse Staat.
3 Op grond van de Hongaarse wet IX valt verzoekster met ingang van 1 augustus 2021 niet meer onder de rechtstreeks door de Staat bestuurde en gefinancierde instellingen. Haar oprichters- en beheersrechten zijn overgedragen aan een trust van openbaar belang. Zij is ondergebracht bij de Marek József Alapítvány (stichting Marek József).
4 Op 24 november 2021 heeft de Commissie Hongarije overeenkomstig artikel 6, lid 4, van verordening (EU, Euratom) 2020/2092 van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2020 betreffende een algemeen conditionaliteitsregime ter bescherming van de Uniebegroting (PB 2020, L 433 I, blz. 1) een verzoek om informatie gestuurd.
5 Op 15 december 2022 heeft de Raad, na uitwisselingen tussen Hongarije en de Commissie, op basis van voorstel COM(2022) 485 final van de Commissie van 18 september 2022 voor een uitvoeringsbesluit van de Raad inzake maatregelen ter bescherming van de Uniebegroting tegen schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in Hongarije (hierna: „voorstel van de Commissie”) en mededeling COM(2022) 687 final van de Commissie aan de Raad van 30 november 2022 betreffende de door Hongarije overeenkomstig verordening 2020/2092 ter bescherming van de Uniebegroting ingediende maatregelen (hierna: „mededeling van de Commissie”) uitvoeringsbesluit 2022/2506 vastgesteld.
6 Bij uitvoeringsbesluit 2022/2506 heeft de Raad onder andere vastgesteld dat de voorwaarden van artikel 4, lid 1, van verordening 2020/2092 zijn vervuld en heeft hij passende maatregelen vastgesteld ter bescherming van de Uniebegroting tegen schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in Hongarije. Deze schendingen betroffen overheidsopdrachten, vervolgingen, belangenconflicten, corruptiebestrijding en trusts van openbaar belang.
7 De twee door de Raad vastgestelde maatregelen bestonden in een bij artikel 2, lid 1, van uitvoeringsbesluit 2022/2506 opgelegde schorsing van 55 % van de vastleggingen in de begroting voor drie programma’s in het kader van het cohesiebeleid in de periode van 2021 tot en met 2027, en een bij de bestreden bepaling opgelegd verbod voor de Commissie om bij uitvoering van de Uniebegroting in direct of indirect beheer nieuwe juridische verplichtingen aan te gaan met trusts van openbaar belang of entiteiten die in handen daarvan zijn.
8 De bestreden bepaling van uitvoeringsbesluit 2022/2506 bepaalt: „Indien de Commissie de Uniebegroting in direct of indirect beheer uitvoert op grond van artikel 62, lid 1, punten a) en c), van verordening (EU, Euratom) 2018/1046 van het Europees Parlement en de Raad, worden geen juridische verplichtingen aangegaan met trusts van openbaar belang die op grond van de Hongaarse wet IX [...] zijn opgericht of [met] entiteiten in het bezit van dergelijke trusts van openbaar belang.” Uitvoeringsbesluit 2022/2506 is in werking getreden op 16 december 2022.
Conclusies van partijen
9 Verzoekster concludeert in wezen tot – en dit naar aanleiding van een door het Gerecht ter terechtzitting geformuleerd verzoek om de draagwijdte van haar conclusies te verduidelijken:
– primair, nietigverklaring van de bestreden bepaling;
– subsidiair, nietigverklaring van de bestreden bepaling voor zover deze op haar betrekking heeft;
– verwijzing van de Raad en van elke interveniënt die zich tegen haar verzet, in de kosten.
10 De Raad, ondersteund door de Commissie, concludeert tot:
– verwerping van het beroep;
– verwijzing van verzoekster in de kosten.
11 Hongarije concludeert tot toewijzing van verzoeksters beroep.
12 Het Europees Parlement concludeert tot verwerping van het beroep.
In rechte
Ontvankelijkheid van de tijdens de procedure overgelegde documenten
13 Op 28 oktober 2024 heeft verzoekster bij het Gerecht een mededeling overgelegd van het nationale Tempus-agentschap – dat belast is met het beheer van programma’s voor internationale samenwerking en met name van Erasmus+ – over de beursbedragen in dit programma (bijlage R.1), een mededeling van de Commissie van 2 september 2024 die tussen de „FAQ” (veelgestelde vragen) staat op het portaal „Financiering en aanbestedingen” van haar website (bijlage R.2), en een verklaring op erewoord van de hoofdadviseur van verzoeksters rector over de toekenning van beurzen bij Erasmus+ (bijlage R.3), ter weerlegging van de opmerkingen die de Raad in zijn dupliek had gemaakt.
14 De Raad, ondersteund door de Commissie, meent dat dit bewijsmateriaal niet-ontvankelijk is gelet op artikel 85, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht.
15 Volgens artikel 85, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering kunnen de hoofdpartijen bij wijze van uitzondering nog bewijs overleggen of aanbieden voordat de mondelinge behandeling wordt gesloten of voordat het Gerecht beslist om zonder mondelinge behandeling uitspraak te doen, mits de vertraging waarmee dit geschiedt wordt gerechtvaardigd.
16 De vervalregel van artikel 85, leden 1 en 3, van het Reglement voor de procesvoering is evenwel niet van toepassing op tegenbewijs en nadere bewijsaanbiedingen na tegenbewijs in de dupliek van de tegenpartij. Deze bepaling betreft namelijk nieuwe bewijsaanbiedingen en moet worden gezien in het licht van artikel 92, lid 7, van dit Reglement, dat uitdrukkelijk bepaalt dat het tegenbewijs vrij staat en dat nadere bewijsaanbiedingen toegelaten zijn [zie in die zin arresten van 17 december 1998, Baustahlgewebe/Commissie, C‑185/95 P, EU:C:1998:608, punt 72, en 13 december 2018, Monolith Frost/EUIPO – Dovgan (PLOMBIR), T‑830/16, EU:T:2018:941, punt 21].
17 De documenten in kwestie zijn in casu een antwoord op de nieuwe opmerkingen en bewijsaanbiedingen die de Raad in zijn dupliek heeft opgenomen. De Raad heeft in zijn dupliek namelijk aangevoerd dat er, ondanks de toekennings- en subsidiedocumenten die verzoekster in haar repliek had vermeld, een risico bestond dat de middelen van de Unie niet correct zouden worden gebruikt of zouden worden misbruikt gelet op eerdere besluiten van de trusts van openbaar belang. De Raad heeft uitgelegd dat de eventuele belangenconflicten binnen deze stichtingen bijvoorbeeld een risico gaven op inmenging bij de selectie van de studenten voor het Erasmus+-programma, doordat er een politiek criterium werd geïntroduceerd, en heeft een artikel overgelegd om deze bewering te ondersteunen. De Raad heeft ook de relevantie betwist van de concentratiewetgeving die verzoekster in haar repliek had aangevoerd. Vervolgens zijn de bijlagen R.1 tot en met R.3 overgelegd om op dit betoog van de Raad te antwoorden. Deze kunnen dus niet niet-ontvankelijk worden verklaard omdat zij in strijd met artikel 85, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering zouden zijn overgelegd in het kader van het verzoek om een terechtzitting te houden.
18 Bijgevolg is de vervalregel van artikel 85, leden 1 en 3, van het Reglement voor de procesvoering niet van toepassing op de betrokken bewijsaanbiedingen, en zijn deze dus ontvankelijk.
Ontvankelijkheid van het middel dat na de sluiting van de schriftelijke behandeling is aangevoerd
19 Op 13 mei 2025 heeft verzoekster, in de loop van het geding, een memorie ingediend op grond van de artikelen 84 en 88 van het Reglement voor de procesvoering. Daarin voert zij primair schending van de artikelen 20 en 21 VWEU aan, waarbij zij zich baseert op juridische en feitelijke gegevens waarvan pas na de sluiting van de schriftelijke behandeling is gebleken, te weten de uitspraak in het arrest van 16 januari 2025, Ministarstvo financija (Erasmus+-beurs) (C‑277/23, EU:C:2025:18).
20 Volgens verzoekster was ten tijde van de indiening van het verzoekschrift de invloed van de bestreden bepaling op de mobiliteit van de universiteitsstudenten van het Erasmus+-programma nog niet duidelijk, aangezien zij minstens nog tot eind juli 2024 aan dat programma konden deelnemen. Bovendien hebben er gedurende de hele zomer van 2024 onderhandelingen plaatsgevonden tussen de Commissie en de Hongaarse regering, en is dus pas in september 2024, na de indiening van de repliek, duidelijk geworden dat uitvoeringsbesluit 2022/2506 ook van toepassing was op het Erasmus+-mobiliteitsprogramma.
21 Verzoekster betoogt met name dat het arrest van 16 januari 2025, Ministarstvo financija (Erasmus+-beurs) (C‑277/23, EU:C:2025:18), aantoont dat de bestreden bepaling het vrije verkeer van haar studenten beperkt en dat het bevestigt dat zij het recht hebben om deel te nemen aan het Erasmus+-programma.
22 Subsidiair betoogt verzoekster dat haar argumenten die zijn ontleend aan het arrest van 16 januari 2025, Ministarstvo financija (Erasmus+-beurs) (C‑277/23, EU:C:2025:18), hoe dan ook moeten worden beschouwd als een uitwerking van haar eerste en tweede middel.
23 De Raad, ondersteund door de Commissie en het Parlement, betwist de ontvankelijkheid van dit middel.
24 Volgens artikel 84, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering mogen er in de loop van het geding geen nieuwe middelen worden voorgedragen, tenzij zij steunen op juridische of feitelijke gegevens waarvan eerst in de loop van de behandeling is gebleken of tenzij zij enkel een uitwerking vormen van een middel dat eerder - rechtstreeks of impliciet - is aangevoerd in het inleidend verzoekschrift en zij daarmee nauw samenhangen [arrest van 19 mei 1983, Verros/Parlement, 306/81, EU:C:1983:143, punt 9; zie ook arrest van 7 november 2019, Intas Pharmaceuticals/EUIPO – Laboratorios Indas (INTAS), T‑380/18, EU:T:2019:782, punt 26 (niet gepubliceerd) en aldaar aangehaalde rechtspraak].
25 In casu moet worden opgemerkt dat het middel inzake schending van de artikelen 20 en 21 VWEU niet is aangevoerd in het stadium van het verzoekschrift en niet kan worden beschouwd als een uitwerking van het eerste en het tweede middel, die ontleend zijn aan schending van verordening 2020/2092, de motiveringsplicht en de beginselen van gelijke behandeling en non-discriminatie. Bijgevolg vormt het een nieuw middel in de zin van artikel 84 van het Reglement voor de procesvoering.
26 Wat betreft de vraag of er sprake is van een nieuw feitelijk element, blijkt uit de bestreden bepaling duidelijk en onvoorwaardelijk dat deze de Commissie verbiedt om vanaf de inwerkingtreding van uitvoeringsbesluit 2022/2506 nog nieuwe juridische verplichtingen aan te gaan met trusts van openbaar belang die op grond van de Hongaarse wet IX zijn opgericht of met entiteiten die in handen van dergelijke trusts zijn. Zelfs indien verzoeksters personeel dat reeds profiteerde van het Erasmus+-programma daarvan nog steeds profiteerde na de inwerkingtreding van uitvoeringsbesluit 2022/2506, was zij dus vanaf de bekendmaking van dit besluit op de hoogte van het feit dat de Commissie vanaf de inwerkingtreding van dit besluit geen nieuwe juridische verplichtingen met haar meer kon aangaan, ook niet in het kader van het Erasmus+-programma, en dat de studenten en de andere potentiële begunstigden van dit programma dus negatieve gevolgen zouden ondervinden door de bestreden bepaling.
27 Wat betreft de vraag of er sprake is van een nieuw juridisch element, zij eraan herinnerd dat een tijdens de procedure gewezen arrest niet als nieuw gegeven kan worden ingeroepen, aangezien dat arrest in beginsel slechts een uitlegging ex tunc geeft van het Unierecht (zie in die zin arrest van 27 februari 1997, FFSA e.a./Commissie, T‑106/95, EU:T:1997:23, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
28 De artikelen 165 en 179 VWEU bepaalden reeds op de datum van uitspraak van het arrest van 16 januari 2025, Ministarstvo financija (Erasmus+-beurs) (C‑277/23, EU:C:2025:18), dat het onderwijs- en het onderzoeksbeleid tot doel hebben „de mobiliteit van studenten en docenten te bevorderen” en „een Europese onderzoeksruimte waarbinnen onderzoekers, wetenschappelijke kennis en technologieën vrij circuleren” tot stand te brengen.
29 Zoals trouwens blijkt uit de punten 38 tot en met 40 van het arrest van 16 januari 2025, Ministarstvo financija (Erasmus+-beurs) (C‑277/23, EU:C:2025:18), bevestigt dat arrest gewoon de vaste rechtspraak over het belang van het beginsel van het vrije personenverkeer op het gebied van onderwijs. Dit geldt te meer daar het Hof in dat arrest verwijst naar zijn eerdere rechtspraak, wat het constante karakter daarvan bevestigt.
30 Bijgevolg kan het arrest van 16 januari 2025, Ministarstvo financija (Erasmus+-beurs) (C‑277/23, EU:C:2025:18), niet worden beschouwd als een juridisch gegeven waarvan pas in de loop van de behandeling is gebleken in de zin van artikel 84, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering.
31 Derhalve moet het middel dat na de sluiting van de schriftelijke behandeling is aangevoerd, niet-ontvankelijk worden verklaard.
Gegrondheid van de middelen
32 Ter ondersteuning van haar beroep voert verzoekster vier middelen aan: 1) schending van artikel 4, lid 1, van verordening 2020/2092, van de motiveringsplicht en van het beginsel van evenredigheid; 2) schending van het vermoeden van onschuld en van de beginselen van gelijke behandeling en non-discriminatie; 3) schending van het recht om op een onvervalste markt te handelen, dat is neergelegd in artikel 16 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) junctis de artikelen 101 tot en met 108 VWEU, en 4) schending van de beginselen van rechtszekerheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen en van de rechten van de verdediging.
33 In het kader van haar eerste, tweede en vierde middel voert verzoekster subsidiair een exceptie van onwettigheid van verordening 2020/2092 aan voor de hypothese waarin deze verordening aldus zou moeten worden uitgelegd dat maatregelen voor een specifieke categorie personen toegestaan zijn zonder dat individuele uitzonderingen mogelijk zijn.
34 In dit verband moet worden herinnerd aan de rechtspraak dat het Gerecht de middelen van een verzoeker moet uitleggen naar de inhoud in plaats van volgens de kwalificatie ervan, en daarna moet overgaan tot de kwalificatie van de middelen en argumenten uit het verzoekschrift (arrest van 17 januari 2024, Troy Chemical Company en Troy/Commissie, T‑297/21, niet gepubliceerd, EU:T:2024:13, punt 48).
35 Aldus is het Gerecht van oordeel dat verzoekster in wezen zeven middelen aanvoert: 1) schending van de motiveringsplicht; 2) schending van de beginselen van rechtszekerheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen en van de rechten van de verdediging; 3) schending van artikel 4, lid 1, van verordening 2020/2092; 4) schending van het evenredigheidsbeginsel; 5) schending van het recht om op een onvervalste markt te handelen recht om op een onvervalste markt te handelen, neergelegd in artikel 16 van het Handvest junctis de artikelen 101 tot en met 108 VWEU; 6) schending van het vermoeden van onschuld en van de beginselen van gelijke behandeling en non-discriminatie, en 7) subsidiair, een exceptie van onwettigheid van verordening 2020/2092.
Middel inzake schending van de motiveringsplicht
36 Verzoekster, daarin ondersteund door Hongarije, betoogt dat noch het voorstel van de Commissie noch de mededeling van de Commissie noch uitvoeringsbesluit 2022/2506 voldoende gemotiveerd zijn.
37 Om te beginnen stelt verzoekster dat uit de motivering van het voorstel van de Commissie, de mededeling van de Commissie en uitvoeringsbesluit 2022/2506 niet kan worden opgemaakt in welk opzicht het vermeende risico op belangenconflicten afbreuk doet of ernstig dreigt afbreuk te doen aan het goed financieel beheer van de begroting van de Unie of aan de bescherming van haar financiële belangen, aangezien de raad van bestuur van een trust van openbaar belang geen enkele rol speelt bij de uitvoering van de begroting in direct of indirect beheer. Vervolgens stelt zij dat uit de motivering niet blijkt waarom de universiteiten onder de bestreden bepaling vallen, aangezien de financiële relatie tussen universiteiten en trusts niet is onderzocht, en deze entiteiten afzonderlijke budgetten hebben. Tot slot benadrukt zij dat niets in de motivering erop wijst dat het criterium van het daadwerkelijk verband tussen de schending van de beginselen van de rechtsstaat en de (dreigende) gevolgen voor de Uniebegroting is toegepast.
38 De Raad, ondersteund door de Commissie, betwist dit betoog.
39 Artikel 296, tweede alinea, VWEU bepaalt dat rechtshandelingen met redenen worden omkleed en verwijzen naar de voorstellen, initiatieven, aanbevelingen, verzoeken of adviezen waarin de Verdragen voorzien.
40 Volgens vaste rechtspraak is de motiveringsplicht van artikel 296 VWEU een wezenlijk vormvoorschrift dat moet worden onderscheiden van de vraag naar de gegrondheid van de motivering, die de inhoudelijke rechtmatigheid van de omstreden handeling betreft (zie arrest van 10 september 2024, Commissie/Ierland e.a., C‑465/20 P, EU:C:2024:724, punt 389 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
41 Een ontoereikend gemotiveerde handeling in de zin van de formele motiveringsplicht is een handeling die het niet mogelijk maakt te begrijpen waarom, op welke grondslag of om welke reden die handeling is vastgesteld. De motivering van een handeling, die de redenen en rechtvaardiging ervan vormt, kan weliswaar voldoende bekend en begrijpelijk zijn, maar toch ontoereikend zijn om de handeling te rechtvaardigen doordat zij niet onderbouwd, ter zake dienend of in overeenstemming met de toepasselijke bepalingen is (arrest van 24 januari 2024, Veritas/Commissie, T‑602/22, EU:T:2024:26, punt 18).
42 De door artikel 296 VWEU vereiste motivering moet bovendien beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en moet de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen. Het is wat dat betreft niet noodzakelijk dat alle relevante gegevens feitelijk of rechtens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van dat artikel voldoet niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, maar ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie arrest van 10 september 2024, Commissie/Ierland e.a., C‑465/20 P, EU:C:2024:724, punten 391 en 392 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
43 De door artikel 296, tweede alinea, VWEU vereiste motivering moet dus duidelijk en ondubbelzinnig de precieze redenen en de concrete elementen tot uitdrukking doen komen waarop de Raad zich voor de vaststelling van de bestreden bepaling heeft gebaseerd, in het bijzonder wat betreft de door deze instelling aangevoerde schendingen van de beginselen van de rechtsstaat en de redenen waarom zij meent dat deze schendingen op voldoende directe wijze afbreuk doen of ernstig dreigen afbreuk te doen aan het goed financieel beheer van de Uniebegroting of aan de bescherming van haar financiële belangen.
44 Meteen dient het onderhavige middel als niet ter zake dienend te worden afgewezen voor zover het betrekking heeft op de ontoereikende motivering van het voorstel en de mededeling van de Commissie. Volgens de rechtspraak die in punt 42 hierboven is aangehaald, moet bij de vraag of is voldaan aan de motiveringsplicht niet alleen worden gekeken naar de bewoordingen ervan, maar ook naar de context en het geheel van de rechtsregels die de betrokken materie beheersen. Die context, waarvan onder meer het voorstel tot vaststelling van de betrokken handeling deel uitmaakt, kan niet op zichzelf en los van de motivering in de handeling grond vormen voor nietigverklaring van de handeling (arrest van 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad, C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 250). Hoewel het voorstel en de mededeling van de Commissie in casu deel uitmaken van de context waarin uitvoeringsbesluit 2022/2506 is vastgesteld, kan een eventuele ontoereikende motivering van deze documenten niet op zichzelf en los van de eigen motivering van uitvoeringsbesluit 2022/2506 grond opleveren voor nietigverklaring van dit besluit.
45 Vervolgens moet worden opgemerkt dat overweging 11 van uitvoeringsbesluit 2022/2506 als volgt luidt:
„[er zijn] bezwaren met betrekking tot de niet-toepassing van de regels inzake overheidsopdrachten en de regels inzake belangenconflicten op trusts van openbaar belang en entiteiten in hun bezit, en het gebrek aan transparantie inzake het beheer van middelen door die trusts. Die kwesties en het feit dat ze zich herhalen, tonen aan dat de Hongaarse autoriteiten systematisch niet in staat zijn, niet handelen of niet bereid zijn om beslissingen te voorkomen die in strijd zijn met het toepasselijke recht inzake [...] belangenconflicten – en dus de risico’s op corruptie adequaat aan te pakken. De kwesties vormen schendingen van de beginselen van de rechtsstaat en in het bijzonder de beginselen van rechtszekerheid en van het verbod op willekeur van de uitvoerende macht, en doen twijfel rijzen over de scheiding der machten.”
46 Verder staat in overweging 43 van uitvoeringsbesluit 2022/2506 te lezen:
„[Ondanks bepaalde wetswijzigingen] belet [het Hongaarse regelgevingskader] nog steeds niet dat hoge ambtenaren, met inbegrip van hoge politieke bestuurders van de Nationale Vergadering en de autonome organen van Hongarije, zitting nemen in raden van bestuur van stichtingen voor het beheer van publieke activa [...]. Bovendien heeft Hongarije met ingang van 1 november 2022 opnieuw de mogelijkheid ingevoerd (door middel van een uitzondering op het algemene verbod) dat hoge politieke bestuurders andere bezoldigde banen hebben, onder meer in raden van bestuur van stichtingen voor het beheer van publieke activa. De Raad is van oordeel dat om deze redenen, die nader aan de orde komen in de mededeling van de Commissie, de zwakke punten van het regelgevingskader in combinatie met de nieuwe ontwikkelingen in de wetgeving, het mogelijke belangenconflict dat de corrigerende maatregel moest aanpakken, verergeren en het kader derhalve ontoereikend maken om tegemoet te komen aan de bezwaren die de Commissie oorspronkelijk had geuit.”
47 Ten slotte luidt overweging 62 van uitvoeringsbesluit 2022/2506:
„Wat de vastgestelde inbreuken met betrekking tot trusts van algemeen belang betreft, vertoont het regelgevingskader in Hongarije, zoals hierboven uiteengezet, zwakke punten die het risico op belangenconflicten dat de corrigerende maatregel moest aanpakken, niet hebben verholpen. Gezien de ontoereikendheid van de corrigerende maatregel blijft er voor de begroting van de Unie een ernstig risico bestaan die het beste kan worden beschermd met een verbod om in het kader van programma’s onder direct of indirect beheer nieuwe juridische verbintenissen aan te gaan met trusts van openbaar belang en entiteiten in het bezit ervan [...].”
48 Uit de overwegingen 11, 43 en 62 van uitvoeringsbesluit 2022/2506 volgt dus dat de gestelde schending van de beginselen van de rechtsstaat die gevolgen heeft of dreigt te hebben voor het goed financieel beheer van de begroting of de financiële belangen van de Unie, wordt bezien vanuit het oogpunt van het rechtszekerheidsbeginsel, het verbod op willekeur van de uitvoerende macht en het beginsel van de scheiding der machten, en in casu wordt geconcretiseerd door het bestaan van eventuele belangenconflicten.
49 De aangevoerde schending van de beginselen van de rechtsstaat bestaat in een feitelijke situatie en in het Hongaarse rechtskader, waarin hoge ambtenaren en hoge politieke bestuurders zitting kunnen nemen in raden van bestuur van door de Hongaarse wet IX in het leven geroepen stichtingen voor het beheer van publieke activa. Deze schending van de beginselen van de rechtsstaat wordt nog verergerd door het feit dat in Hongarije met ingang van 1 november 2022 opnieuw de mogelijkheid is ingevoerd voor hoge politieke bestuurders om andere bezoldigde functies te hebben, onder meer in raden van bestuur van door deze wet in het leven geroepen stichtingen voor het beheer van publieke activa.
50 Hieruit volgt dat de Raad voldoende gedetailleerd en uitvoerig heeft uiteengezet waarom de bestreden bepaling is vastgesteld.
51 Verzoeksters argument dat trusts van openbaar belang geen enkele invloed hebben op de middelen van de Unie in het kader van het directe of indirecte beheer van de Uniebegroting en dat die middelen hoe dan ook rechtstreeks door de universiteiten worden ontvangen, moet worden afgewezen, aangezien zij daarmee de gegrondheid van de bestreden bepaling en niet de motivering ervan betwist. Hetzelfde geldt voor haar argument over het daadwerkelijk verband tussen schending van de beginselen van de rechtsstaat en de (dreigende) gevolgen voor de Uniebegroting.
52 Derhalve moet het middel inzake schending van de motiveringsplicht worden afgewezen als deels niet ter zake dienend en deels ongegrond.
Middel inzake schending van de beginselen van rechtszekerheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen, en van de rechten van de verdediging
53 Verzoekster betoogt dat de bestreden bepaling het rechtszekerheidsbeginsel schendt aangezien zij pas bij de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie kennis heeft gekregen van de gevolgen ervan. De bestreden bepaling schendt volgens haar ook het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen, aangezien de opschorting van de ondertekening van de subsidieovereenkomst – waarvoor reeds een selectieprocedure was afgerond – en de opschorting van de jaarlijkse verlenging van de subsidieovereenkomsten niet konden worden voorzien. Ook stelt zij dat haar rechten van verdediging niet zijn geëerbiedigd, aangezien de Hongaarse onderwijsinstellingen die in handen zijn van een trust van openbaar belang niet zijn geraadpleegd vóór de vaststelling van de bestreden bepaling.
54 De Raad, ondersteund door de Commissie, betwist dit betoog.
55 Wat in de eerste plaats de schending van het beginsel van rechtszekerheid betreft, zij erop gewezen dat dit beginsel volgens vaste rechtspraak vereist dat rechtsregels duidelijk en nauwkeurig zijn en dat hun toepassing voorzienbaar is voor de justitiabelen, in het bijzonder wanneer zij nadelige gevolgen kunnen hebben. Dit beginsel vereist met name dat een regeling de belanghebbenden in staat stelt de omvang van de verplichtingen die worden opgelegd, nauwkeurig te kennen, en dat zij ondubbelzinnig hun rechten en verplichtingen kunnen kennen en dienovereenkomstig hun voorzieningen kunnen treffen (zie arrest van 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad, C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 319 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
56 Die vereisten kunnen evenwel niet aldus worden opgevat dat zij zich ertegen verzetten dat de Uniewetgever in een bepaling van een handeling die wordt vastgesteld, een abstract juridisch begrip gebruikt, of dat zij verlangen dat in een dergelijke abstracte bepaling de verschillende concrete gevallen worden genoemd waarop die bepaling kan worden toegepast, aangezien al die gevallen niet vooraf door de betrokken instelling kunnen worden bepaald (zie in die zin arrest van 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad, C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 320 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
57 Bijgevolg is een bepaling van een Uniehandeling alleen in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel wegens onduidelijkheid indien zij zo dubbelzinnig is dat de justitiabelen eventuele twijfels over de draagwijdte of de betekenis ervan niet met voldoende zekerheid opzij kunnen zetten (zie in die zin arresten van 14 april 2005, België/Commissie, C‑110/03, EU:C:2005:223, punt 31, en 22 mei 2007, Mebrom/Commissie, T‑216/05, EU:T:2007:148, punt 108).
58 In casu staat in de bestreden bepaling te lezen dat „[i]ndien de Commissie de Uniebegroting [...] uitvoert [...], [er] geen juridische verplichtingen [worden] aangegaan met trusts van openbaar belang die op grond van de Hongaarse wet IX [...] zijn opgericht of [met] entiteiten in het bezit van dergelijke trusts van openbaar belang”.
59 Aldus volgt uit de bestreden bepaling dat het feit dat verzoekster een entiteit is die in handen is van een op grond van de Hongaarse wet IX opgerichte trust van openbaar belang, de Commissie belet om juridische verplichtingen met haar aan te gaan waar die instelling in direct of indirect beheer de Uniebegroting uitvoert.
60 Derhalve is de bestreden bepaling voldoende duidelijk en nauwkeurig en voldoet zij dus aan de vereisten van rechtszekerheid en voorzienbaarheid.
61 Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door verzoeksters betoog dat zij pas kennis heeft genomen van de inhoud van de bestreden bepaling op de dag dat deze in het Publicatieblad van de Europese Unie is bekendgemaakt. Uit dit feitelijke element volgt immers niet dat verzoekster niet in staat zou zijn geweest om haar rechten en plichten nauwkeurig te kennen of dat de toepassing van die bepaling onvoorzienbaar zou zijn geweest.
62 Wat in de tweede plaats de schending van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen betreft, zij eraan herinnerd dat het recht om zich te beroepen op dit beginsel, dat voortvloeit uit het rechtszekerheidsbeginsel, toekomt aan iedere justitiabele bij wie een instelling van de Unie, door hem nauwkeurige toezeggingen te doen, gegronde verwachtingen heeft gewekt (zie arrest van 16 december 2020, Raad/K. Chrysostomides & Co. e.a., C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P en C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, punt 178 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
63 In casu constateert het Gerecht dat verzoekster niet kan hardmaken dat zij, bij schending van de beginselen van de rechtsstaat door Hongarije, de legitieme verwachting had dat er in het kader van de uitvoering van de Uniebegroting in direct of indirect beheer nieuwe Uniefinanciering zou worden toegekend. Zij toont trouwens niet aan dat zij in dit verband nauwkeurige toezeggingen heeft verkregen.
64 Wat in de derde plaats de door verzoekster gestelde schending van de rechten van de verdediging, het recht om te worden gehoord of het recht om te worden geraadpleegd betreft, moet het volgende worden opgemerkt.
65 Wat ten eerste de vraag betreft of een raadpleging van de Hongaarse hogeronderwijsinstellingen die in handen zijn van een trust van openbaar belang noodzakelijk was, volgt uit artikel 5 van uitvoeringsbesluit 2022/2506 dat dit besluit gericht is tot Hongarije. Artikel 6, leden 1 tot en met 9, van verordening 2020/2092 regelt de door de Commissie te volgen procedure en de verschillende uitwisselingen met de betrokken lidstaat. Geen enkele bepaling legt de Commissie de verplichting op om een andere partij dan de betrokken lidstaat te raadplegen.
66 Ten tweede behelst het recht om te worden gehoord, dat is neergelegd in artikel 41, lid 2, onder a), van het Handvest, met name het recht van eenieder om te worden gehoord voordat jegens hem een voor hem nadelige individuele maatregel wordt genomen.
67 Het recht om te worden gehoord maakt deel uit van de rechten van de verdediging en vormt een algemeen beginsel van Unierecht dat ook bij gebreke van specifieke regelgeving dienaangaande toepassing vindt. Dit beginsel verlangt dat wanneer besluiten de belangen van de adressaten aanmerkelijk beïnvloeden, deze laatsten in staat moeten worden gesteld naar behoren hun standpunt kenbaar te maken over hetgeen als grond voor die besluiten tegen hen wordt ingebracht (zie arrest van 28 oktober 2021, Vialto Consulting/Commissie, C‑650/19 P, EU:C:2021:879, punt 122 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
68 Het recht om te worden gehoord in een administratieve procedure betreffende een welbepaalde persoon, dat zelfs bij ontbreken van enige regeling inzake de betrokken procedure in acht moet worden genomen, kan echter niet worden geacht ook te gelden in een procedure tot vaststelling van een algemene maatregel (zie in die zin arresten van 22 juni 2023, Arysta LifeScience Great Britain/Commissie, C‑259/22 P, niet gepubliceerd, EU:C:2023:513, punt 50, en 11 september 2002, Alpharma/Raad, T‑70/99, EU:T:2002:210, punt 388 en aldaar aangehaalde rechtspraak), zoals uitvoeringsbesluit 2022/2506 (zie in die zin beschikking van 4 april 2024, Állatorvostudományi Egyetem/Raad en Commissie, T‑133/23, niet gepubliceerd, EU:T:2024:212, punt 41).
69 Wat in het bijzonder handelingen van algemene strekking betreft, verlangen noch het totstandkomingsproces ervan, noch die handelingen zelf, op grond van algemene beginselen van het Unierecht zoals het recht om te worden gehoord, geraadpleegd of geïnformeerd, dat de betrokken personen daaraan deelnemen. Dat is anders wanneer een dergelijk procedureel recht op grond van een uitdrukkelijke bepaling van het wettelijke kader voor de vaststelling van die handeling aan de betrokken persoon wordt toegekend (arrest van 22 juni 2023, Arysta LifeScience Great Britain/Commissie, C‑259/22 P, niet gepubliceerd, EU:C:2023:513, punt 51; zie ook arrest van 19 december 2019, Probelte/Commissie, T‑67/18, EU:T:2019:873, punt 87 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
70 De procedure van artikel 6, leden 1 tot en met 9, van verordening 2020/2092 voor de vaststelling van passende maatregelen ter bescherming van de Uniebegroting legt enkel de verplichting op om de betrokken lidstaat te raadplegen en voorziet in de verschillende uitwisselingen tussen de Commissie en die lidstaat. Verzoekster betwist overigens niet dat deze procedure naar behoren is gevolgd. Afgezien daarvan volgt in dit geval uit de overwegingen 1, 2, 6 en 8 tot en met 10 van uitvoeringsbesluit 2022/2506 dat de Commissie een dialoog met de Hongaarse autoriteiten heeft gevoerd alvorens haar voorstel aan de Raad te zenden.
71 Daarnaast hebben de Commissie en de Raad geen individuele schendingen van de beginselen van de rechtsstaat, systemische fraude of concrete belangenconflicten waarbij verzoekster betrokken was, aangevoerd die de vaststelling van specifieke maatregelen op grond van verordening 2020/2092 zouden rechtvaardigen en waardoor verzoekster het recht om te worden gehoord zou moeten hebben. Het enkele feit dat de bestreden bepaling verzoekster wegens ernstige systemische schendingen van de beginselen van de rechtsstaat, die door de Commissie en de Raad worden aangevoerd, op dezelfde wijze raakt als andere begunstigden, verleent haar nog geen dergelijk bijzonder procedureel recht.
72 In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat verzoekster zich niet kan beroepen op schending van haar recht om te worden gehoord.
73 Derhalve moet het onderhavige middel ongegrond worden verklaard voor zover het betrekking heeft op schending van het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen, en moet het niet ter zake dienend worden verklaard voor zover het de rechten van de verdediging betreft.
Middel inzake schending van artikel 4, lid 1, van verordening 2020/2092
74 Verzoekster, ondersteund door Hongarije, betoogt dat de bestreden bepaling in strijd is met artikel 4, lid 1, van verordening 2020/2092.
75 Volgens verzoekster hebben de Commissie en de Raad de voorwaarden voor de vaststelling van de in de bestreden bepaling bedoelde maatregel niet gestaafd. Er moet sprake zijn van een schending van de beginselen van de rechtsstaat, van voldoende rechtstreekse gevolgen of een ernstig risico daarop voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van haar financiële belangen, en van een oorzakelijk verband en met name een daadwerkelijk verband tussen die schending en die (dreigende) gevolgen.
76 De Raad, ondersteund door de Commissie, betwist dit betoog.
77 Vooraf zij eraan herinnerd dat artikel 4 van verordening 2020/2092 bepaalt onder welke voorwaarden op grond van deze verordening passende maatregelen kunnen worden vastgesteld.
78 Volgens artikel 4, lid 1, van verordening 2020/2092 kunnen er passende maatregelen worden genomen indien overeenkomstig artikel 6 van deze verordening wordt vastgesteld dat schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in een lidstaat voldoende rechtstreeks gevolgen hebben of dreigen te hebben voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie.
79 Krachtens artikel 6 van verordening 2020/2092 zet de Commissie in een schriftelijke kennisgeving aan de betrokken lidstaat de feitelijke elementen en de specifieke redenen uiteen waarop zij haar vaststelling baseert dat er gegronde redenen zijn om aan te nemen dat aan de voorwaarden van artikel 4, lid 1, van die verordening is voldaan (arrest van 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad, C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 338), en met name dat die schendingen voldoende rechtstreeks gevolgen hebben of dreigen te hebben voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of voor de bescherming van de financiële belangen van de Unie. Die laatste voorwaarde vereist dus dat er een daadwerkelijk verband tussen die schendingen en dergelijke (dreigende) gevolgen wordt vastgesteld (zie in die zin arrest van 16 februari 2022, Hongarije/Parlement en Raad, C‑156/21, EU:C:2022:97, punten 111 en 147).
80 Bovendien heeft het Hof geoordeeld dat het voorkomen van gevolgen als bedoeld in artikel 4, lid 1, van verordening 2020/2092 vereist dat vastgestelde schendingen van de beginselen van de rechtsstaat gevolgen „dreigen” te hebben voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie, en dus dat de Commissie en de Raad bewijzen dat het zeer waarschijnlijk is dat die gevolgen werkelijkheid worden in verband met de in artikel 4, lid 2, van verordening 2020/2092 bedoelde situaties of gedragingen van de overheidsinstanties (arrest van 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad, C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 299).
81 Tot slot volgt uit artikel 4, leden 1 en 2, van verordening 2020/2092 dat schendingen van de beginselen van de rechtsstaat die de vaststelling van passende maatregelen op grond van deze verordening kunnen rechtvaardigen, betrekking moeten hebben op de in artikel 4, lid 2, onder a) tot en met h), van deze verordening genoemde situaties of gedragingen van overheidsinstanties, en dat deze relevant moeten zijn voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van haar financiële belangen.
82 Zo ziet artikel 4, lid 2, onder h), van verordening 2020/2092 uitdrukkelijk op alle andere situaties of gedragingen van overheidsinstanties die relevant zijn voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van haar financiële belangen.
83 Het Hof heeft geoordeeld dat de uitdrukking „andere situaties of gedragingen van overheidsinstanties” in artikel 4, lid 2, onder h), van verordening 2020/2092 moet worden uitgelegd in het licht van artikel 4, lid 2, onder a) tot en met g), en artikel 4, lid 1, van deze verordening en van de procedurele vereisten die zijn opgenomen in artikel 6, leden 1 tot en met 9, ervan. Volgens het Hof kan niet worden gesteld dat de lijst van schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in artikel 4, lid 2, van deze verordening niet uitputtend is ten gevolge van het feit dat de „andere situaties of gedragingen van overheidsinstanties” als bedoeld in dit lid in abstracte en algemene bewoordingen zijn omschreven (arrest van 16 februari 2022, Hongarije/Parlement en Raad, C‑156/21, EU:C:2022:97, punten 252‑255; zie in die zin ook arrest van 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad, C‑157/21, EU:C:2022:98, punten 178 en 334).
84 Aldus blijkt uit een gezamenlijke lezing van artikel 4 en artikel 6, lid 1, van verordening 2020/2092 dat de Raad en de Commissie, ter rechtvaardiging van de passende maatregelen op grond van deze verordening, concreet moeten vaststellen, ten eerste, dat er gegronde redenen zijn om te oordelen dat ten minste één van de in artikel 2, onder a), van die verordening genoemde beginselen van de rechtsstaat in een lidstaat is geschonden; ten tweede, dat die schending betrekking heeft op ten minste één van de situaties die kunnen worden toegerekend aan een overheidsinstantie van een lidstaat of op gedragingen van een dergelijke overheidsinstantie als bedoeld in artikel 4, lid 2, van die verordening, voor zover die situaties of gedragingen relevant zijn voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie, en, ten derde, dat die schending voldoende rechtstreeks gevolgen heeft of dreigt te hebben voor dat goede financiële beheer of voor de bescherming van die financiële belangen vanwege een daadwerkelijk verband tussen die schending en die (dreigende) gevolgen (arrest van 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad, C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 288).
85 Om uit te maken of de bestreden bepaling artikel 4, lid 1, van verordening 2020/2092 schendt, zoals verzoekster betoogt, moet dus in het licht van haar betoog worden onderzocht of aan de vereisten uit verordening 2020/2092 en uit de rechtspraak is voldaan.
– Intensiteit van de rechterlijke toetsing
86 De Raad, ondersteund door de Commissie, betoogt dat de instellingen over een ruime beoordelingsvrijheid beschikken om te bepalen welke maatregelen zij passend achten om schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in een lidstaat ongedaan te maken.
87 De Commissie heeft ter terechtzitting gepreciseerd dat de onderwerpen en de begrotingsmaatregelen die in casu aan de rechterlijke toetsing waren onderworpen, zo complex waren dat zowel zijzelf als de Raad bij hun beoordelingen een ruime beoordelingsvrijheid moest krijgen, met een rechterlijke toetsing die beperkt is tot kennelijke beoordelingsfouten.
88 De Raad en de Commissie hebben ter terechtzitting echter erkend dat de in artikel 4 van verordening 2020/2092 gestelde voorwaarde van schending van de beginselen van de rechtsstaat een rechtsvraag is die door de Unierechter strikt moet worden getoetst.
89 Verzoekster, ondersteund door Hongarije, betoogt dat het Gerecht in casu een volledige rechterlijke toetsing moet uitoefenen.
90 Om te beginnen herinnert het Gerecht eraan dat de beginselen van de rechtsstaat, waarop de Unie is gegrondvest, impliceren dat noch de lidstaten noch de instellingen van de Unie ontkomen aan het toezicht op de verenigbaarheid van hun handelingen met het VWEU, dat een volledig stelsel van rechtsmiddelen en procedures in het leven heeft geroepen, waarbij het Hof van Justitie van de Europese Unie het toezicht op de wettigheid van de handelingen van de instellingen is opgedragen (zie in die zin arrest van 23 april 1986, Les Verts/Parlement, 294/83, EU:C:1986:166, punten 23 en 24).
91 In het kader van deze rechterlijke toetsing verricht de Unierechter een volledige toetsing van de rechtsvragen, waaronder de uitlegging die op basis van objectieve elementen aan rechtsbepalingen moet worden gegeven en de controle of aan de voorwaarden voor toepassing van een dergelijke bepaling is voldaan (zie in die zin arrest van 9 november 2022, Cambodja en CRF/Commissie, T‑246/19, EU:T:2022:694, punt 45).
92 Ook wanneer de instellingen van de Unie over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikken, met name met betrekking tot zeer ingewikkelde economische, technische en wetenschappelijke feiten, om de aard en de omvang van de maatregelen die zij in deze context vaststellen te bepalen, is de uitoefening van die bevoegdheid niet van rechterlijke toetsing uitgezonderd. In het kader van deze toetsing moet de Unierechter namelijk nagaan of er bij de uitoefening van deze bevoegdheid geen sprake is geweest van kennelijke dwaling of misbruik van bevoegdheid, dan wel of deze autoriteiten de grenzen van hun beoordelingsbevoegdheid niet klaarblijkelijk hebben overschreden. In die context kan de Unierechter zijn beoordeling van de economische, wetenschappelijke en technische feiten niet in de plaats stellen van die van de instellingen, waaraan het Verdrag die taak bij uitsluiting heeft toevertrouwd (zie in die zin arresten van 18 juli 2007, Industrias Químicas del Vallés/Commissie, C‑326/05 P, EU:C:2007:443, punten 75 en 76; 4 mei 2023, ECB/Crédit lyonnais, C‑389/21 P, EU:C:2023:368, punt 55, en 1 augustus 2025, Frankrijk en Commissie/CWS Powder Coatings e.a., C‑71/23 P en C‑82/23 P, EU:C:2025:601, punt 106 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
93 In dit verband dient de Unierechter volgens vaste rechtspraak niet enkel de materiële juistheid van de aangevoerde bewijselementen en de betrouwbaarheid en de samenhang daarvan te controleren, maar moet hij ook nagaan of die elementen het relevante feitenkader vormen voor de beoordeling van een complexe toestand en of zij de daaruit getrokken conclusies kunnen schragen (zie arrest van 4 mei 2023, ECB/Crédit lyonnais, C‑389/21 P, EU:C:2023:368, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
94 Met betrekking tot de vaststelling van feiten die economisch, technisch of wetenschappelijk niet complex zijn, blijft de toetsing door de Unierechter echter volledig [zie in die zin arrest van 23 september 2020, Medac Gesellschaft für klinische Spezialpräparate/Commissie, T‑549/19, EU:T:2020:444, punt 47 (niet gepubliceerd)].
95 Zo heeft het Hof al geoordeeld dat de Uniewetgever de Raad en de Commissie geenszins een onbeperkt recht heeft verleend om vanuit politieke overwegingen te onderzoeken of de beginselen van de rechtsstaat zijn geëerbiedigd of om iedere vastgestelde schending van die beginselen in algemene zin te verbinden met het beginsel van goed financieel beheer van de middelen van de Unie. De Uniewetgever heeft de inleiding van de procedure immers afhankelijk gesteld van de criteria die in de punten 77 tot en met 84 hierboven zijn uiteengezet en waarmee wordt gewaarborgd dat de beoordelingen van die instellingen binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen en juridisch en niet politiek van aard zijn (arrest van 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad, C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 358).
96 Uit deze rechtspraak volgt dat de verplichting voor de Commissie en de Raad om zich bij hun onderzoek of de vaststelling van passende maatregelen gerechtvaardigd is, op concrete gegevens te baseren en de beginselen van objectiviteit, non-discriminatie en gelijkheid van de lidstaten voor de Verdragen in acht te nemen, door de Unierechter volledig kan worden getoetst (zie in die zin arresten van 16 februari 2022, Hongarije/Parlement en Raad, C‑156/21, EU:C:2022:97, punt 149, en 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad, C‑157/21, EU:C:2022:98, punten 167, 202 en 286).
97 Derhalve kan niet worden gesteld dat de rechterlijke toetsing in casu een beperkte toetsing is.
– Schendingen van de beginselen van de rechtsstaat
98 Verzoekster geeft in haar verzoekschrift uitdrukkelijk aan dat zij geen enkel argument aanvoert over schending van artikel 4, lid 2, van verordening 2020/2092, dat gaat over schendingen van de beginselen van de rechtsstaat.
99 In werkelijkheid betwist zij echter wél dat er sprake is van schending van de beginselen van rechtsstaat, waar zij de Commissie en de Raad verwijt niet rechtens genoegzaam te hebben aangetoond dat er schendingen zijn begaan door de universiteiten in het algemeen en door haarzelf in het bijzonder. Zij merkt ook op dat de bezwaren rond de toepassing van de regels inzake overheidsopdrachten en belangenconflicten op trusts van openbaar belang waren weggenomen door de corrigerende maatregelen die Hongarije had meegedeeld.
100 De Raad, ondersteund door de Commissie, betwist verzoeksters betoog.
101 Zoals blijkt uit de in punt 84 hierboven aangehaalde rechtspraak is de eerste voorwaarde voor de vaststelling van maatregelen ter bescherming van de begroting op grond van verordening 2020/2092 dat wordt aangetoond dat de in artikel 2, onder a), van deze verordening omschreven beginselen van de rechtsstaat zijn geschonden.
102 Wat in de eerste plaats verzoeksters argument betreft dat de bezwaren rond de toepassing van de overheidsopdrachten‑ en belangenconflictenregels op trusts van openbaar belang waren weggenomen door de door Hongarije gemelde corrigerende maatregelen, moet in herinnering worden gebracht dat de Raad in de overwegingen 3 en 11 van uitvoeringsbesluit 2022/2506 heeft aangegeven dat de Commissie initieel bezwaren had met betrekking tot de niet-toepassing van de regels inzake overheidsopdrachten en de regels inzake belangenconflicten op trusts van openbaar belang en entiteiten die zij in handen hebben.
103 In overweging 29 van uitvoeringsbesluit 2022/2506 staat echter te lezen dat met de door Hongarije voorgestelde corrigerende maatregelen, alle samengenomen, in beginsel de problemen konden worden aangepakt met betrekking tot systemische onregelmatigheden, tekortkomingen en zwakke punten bij overheidsopdrachten, risico’s van belangenconflicten en zorgen over trusts van openbaar belang.
104 Het Gerecht leidt daar dan ook uit af dat de ernstige systemische tekortkomingen in de openbare aanbestedingsprocedures als gevolg van de niet-toepassing van de overheidsopdrachten‑ en belangenconflictenregels op trusts van openbaar belang en entiteiten in handen daarvan, zijn opgelost door de corrigerende maatregelen van Hongarije. Die tekortkomingen zijn dus als zodanig en voor zover zij uitsluitend zien op trusts van openbaar belang, niet langer het voorwerp van de door de Raad in uitvoeringsbesluit 2022/2506 aangevoerde schendingen van de beginselen van de rechtsstaat, die het Gerecht in casu onderzoekt.
105 Wat in de tweede plaats het bestaan van schendingen door entiteiten in handen van trusts van algemeen belang in het algemeen of door verzoekster in het bijzonder betreft, moet worden opgemerkt dat verordening 2020/2092 zowel op individuele schendingen van de beginselen van de rechtsstaat als op systemische schendingen ziet.
106 De situaties of gedragingen van overheidsinstanties die in artikel 4, lid 2, onder a) tot en met h), van verordening 2020/2092 zijn opgesomd als schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in de zin van deze verordening, omvatten immers zowel individuele als systemische situaties of gedragingen. Bovendien staat in overweging 15 van deze verordening te lezen dat niet alleen individuele schendingen van de beginselen van de rechtsstaat, maar ook schendingen die wijdverbreid zijn of die worden veroorzaakt door terugkerende praktijken of door nalatigheden of algemene maatregelen van overheidsinstanties, de financiële belangen van de Unie ernstig kunnen schaden.
107 Het Hof heeft in dit verband vastgesteld dat wanneer schendingen van de beginselen van de rechtsstaat die naar hun aard systematisch kunnen zijn tevens gevolgen hebben of dreigen te hebben voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie, de Unie niet kan worden verweten dat zij de nodige middelen inzet om dat goede financiële beheer of die financiële belangen te beschermen (zie in die zin arrest van 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad, C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 362).
108 In casu blijkt uit de overwegingen 11, 43 en 62 van uitvoeringsbesluit 2022/2506 dat de schending van de beginselen van de rechtsstaat voortvloeit uit een feitelijke situatie en uit het Hongaarse regelgevingskader dat hoge ambtenaren, met inbegrip van hoge politieke bestuurders, niet belet om zitting te nemen in de raden van bestuur van stichtingen die activa van openbaar belang beheren, waardoor het eventuele risico op belangenconflicten toeneemt.
109 Bovendien staat in overweging 58 van uitvoeringsbesluit 2022/2506 uitdrukkelijk dat „de vastgestelde gevallen van niet-naleving betrekking hebben op systemische inbreuken”.
110 In dit verband staat in punt 128 van het voorstel van de Commissie: „Wat de aard van de inbreuken betreft, is de Commissie van mening dat de beoordeling van de inbreuken die betrekking hebben op [...] belangenconflicten bij trusts van openbaar belang [...], heeft geleid tot de conclusie dat die kwesties [wezen] op schendingen van de rechtsstaat, met name die van artikel 3, punt b), van verordening [...] 2020/2092, aangezien zij geen willekeurige of onwettige besluiten van overheidsinstanties [voorkwamen, corrigeerden of bestraften] en niet [garandeerden] dat belangenconflicten worden vermeden”.
111 In punt 57 van haar voorstel heeft de Commissie zich ook op het standpunt gesteld dat de schendingen van de beginselen van de rechtsstaat met name betrekking hadden op de in artikel 4, lid 2, onder h), van verordening 2020/2092 genoemde situatie, dat wil zeggen „andere situaties [...] die relevant [waren] voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie” en die in casu werden gekenmerkt door het ernstige risico op belangenconflicten als gevolg van het feit dat hoge politieke bestuurders zitting hebben in de raden van bestuur van trusts van openbaar belang.
112 Bovendien staat in punt 130 van het voorstel van de Commissie het volgende vermeld:
„[...] de vastgestelde schendingen van de beginselen van de rechtsstaat [hebben] betrekking [...] op belangrijke delen van de overheidssector in Hongarije, d.w.z. alle overheidsinstanties die Uniemiddelen besteden en die aanbestedende diensten kunnen zijn of worden, alsook alle trusts van openbaar belang die, hoewel zij particuliere entiteiten zijn, een doelstelling van algemeen belang hebben, zoals onderwijs, onderzoek, milieu- en klimaatbescherming en bescherming van het erfgoed. De vastgestelde schendingen van de beginselen van de rechtsstaat zijn dus systemisch en wijdverbreid, en bijgevolg ernstig.”
113 Tot slot heeft de Commissie in punt 142 van haar voorstel opgemerkt dat het nagenoeg onmogelijk is om aan te nemen dat het verbod op het aangaan van nieuwe juridische verbintenissen in het kader van programma’s in direct of indirect beheer met trusts van openbaar belang en entiteiten die zij in handen hebben, enkel van toepassing zou zijn op bepaalde trusts van openbaar belang en bepaalde entiteiten die zij in handen hebben, of aan te nemen dat gedeeltelijke juridische verbintenissen met dergelijke entiteiten kunnen worden aangegaan.
114 Zoals blijkt uit punt 70 van de mededeling van de Commissie, creëert het feit dat hoge ambtenaren en hoge politieke bestuurders zitting kunnen nemen in raden van bestuur van trusts van openbaar belang „een situatie waarin hoge politieke bestuurders kunnen deelnemen aan besluitvorming inzake de uitbetaling van overheidsmiddelen aan entiteiten waarin zij zelf werkzaam zijn en belangrijke besluitvormingsbevoegdheden hebben”. Zoals de Raad stelt, oefenen trusts van openbaar belang overeenkomstig hun bij wet vastgestelde aard beslissende invloed uit op en hebben zij de zeggenschap over de entiteiten die zij in handen hebben, zodat beide entiteiten in de praktijk een eenheid vormen. Hierdoor wordt elk besluit over het gebruik van middelen van de Unie door een entiteit die in handen is van een trust van openbaar belang beïnvloed door het risico van belangenconflicten met betrekking tot trusts van openbaar belang.
115 Blijkens uitvoeringsbesluit 2022/2506, gelezen in het licht van het voorstel en de mededeling van de Commissie, betrof de bezorgdheid over de schendingen van de beginselen van de rechtsstaat dus het rechtskader voor trusts van openbaar belang, en met name de organisatie, de werking en het systemische gebrek aan transparantie met betrekking tot het beheer van de fondsen door die trusts en de entiteiten die zij in handen hadden, en niet de inbreuken die door hen individueel waren gepleegd, of door de entiteiten die zij in handen hadden, zoals verzoekster.
116 Aangezien de door de Raad aangevoerde schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in casu systemisch van aard waren, waren de Commissie en de Raad dus niet verplicht om individuele schendingen van die beginselen door elke betrokken entiteit aan te tonen. Een dergelijke uitlegging zou het immers onmogelijk maken om maatregelen vast te stellen om systemische schendingen van die beginselen te verhelpen.
117 In casu moet worden opgemerkt dat de Commissie en de Raad de schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in de zin van artikel 2, onder a), van verordening 2020/2092 rechtens genoegzaam hebben aangetoond overeenkomstig artikel 4, lid 1, van deze verordening juncto met name artikel 3, onder b), ervan. Deze schendingen bestaan in het ernstige risico op mogelijke belangenconflicten als gevolg van het Hongaarse regelgevingskader, waarbij hoge ambtenaren en hoge politieke bestuurders zitting kunnen nemen in raden van bestuur van krachtens de Hongaarse wet IX opgerichte trusts van algemeen belang, en zijn systemische van aard gelet op het onvermogen, de onmogelijkheid of de stelselmatige terughoudendheid van Hongarije om beslissingen te voorkomen die de toepasselijke belangenconflictenregelgeving schenden.
118 In deze context hoefde voor de constatering dat de beginselen van de rechtsstaat waren geschonden, met het oog op vaststelling van de bestreden bepaling, niet te worden aangetoond dat entiteiten als verzoekster of de trusts die deze entiteiten in handen hadden individuele schendingen hadden begaan.
119 Bijgevolg moeten verzoeksters argumenten in verband met schendingen van de beginselen van de rechtsstaat worden afgewezen.
– Vereiste van (dreigende) gevolgen voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van haar financiële belangen
120 In de eerste plaats betoogt verzoekster dat noch de Hongaarse trusts van openbaar belang noch de entiteiten in handen daarvan, entiteiten zijn die belast zijn met de uitvoering van projecten in direct of indirect beheer. Zo staat het niet aan hen om oproepen tot het indienen van voorstellen te publiceren, voorstellen te beoordelen, subsidieovereenkomsten te ondertekenen, toezicht te houden op de uitvoering van de projecten, de resultaten te controleren en te evalueren, of om controles uit te voeren of de naleving van de voorschriften in die projecten te waarborgen. Dit komt volgens haar veeleer toe aan de Commissie of aan andere met de uitvoering belaste entiteiten.
121 Hongarije betoogt in dit verband dat de Commissie tijdens de procedure die tot de vaststelling van uitvoeringsbesluit 2022/2506 heeft geleid, geenszins heeft aangetoond in welk opzicht het bestaan van eventuele belangenconflicten specifiek gevolgen had voor de aanwending van Uniemiddelen. Bij programma’s zoals Erasmus+ of Horizon Europe houdt de Commissie ambtshalve toezicht op de werking van de programma’s en het gebruik van middelen uit de Uniebegroting. Die lidstaat betwist dus dat een potentiële belangenconflictsituatie een reëel gevaar voor de Uniemiddelen kan vormen.
122 Deze argumenten hebben evenwel een verkeerd uitgangspunt. Immers, anders dan verzoekster beweert, vallen zowel Hongaarse trusts van openbaar belang als entiteiten die in handen daarvan zijn onder de bestreden bepaling, omdat zij kunnen worden belast met de uitvoering van projecten in indirect beheer en ook als begunstigden van projecten in direct of indirect beheer.
123 In dit verband zij eraan herinnerd dat de bestreden bepaling voortkomt uit de toepassing van een van de maatregelen in artikel 5, lid 1, van verordening 2020/2092. Artikel 5, lid 1, onder a), ii), van deze verordening bepaalt dat waar de Commissie de Uniebegroting in direct of indirect beheer uitvoert op grond van artikel 62, lid 1, punten a) en c), van verordening (EU, Euratom) 2018/1046 van het Europees Parlement en de Raad van 18 juli 2018 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie, tot wijziging van verordeningen (EU) nr. 1296/2013, (EU) nr. 1301/2013, (EU) nr. 1303/2013, (EU) nr. 1304/2013, (EU) nr. 1309/2013, (EU) nr. 1316/2013, (EU) nr. 223/2014, (EU) nr. 283/2014 en besluit nr. 541/2014/EU en tot intrekking van verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 (PB 2018, L 193, blz. 1) en indien de ontvanger van middelen uit deze begroting een overheidsdienst is, de Raad de Commissie kan verbieden om met die dienst nieuwe juridische verbintenissen aan te gaan. Verzoekster betwist niet de stelling in overweging 22 van uitvoeringsbesluit 2022/2506 dat trusts van openbaar belang en entiteiten in handen daarvan worden beschouwd als overheidsdiensten die begunstigden van projecten in direct of indirect beheer zouden kunnen zijn.
124 In de tweede plaats betoogt verzoekster dat trusts van openbaar belang en leden van de raden van bestuur ervan geen toegang kunnen hebben tot de rechtstreekse Uniefinanciering die entiteiten die in handen van dergelijke trusts zijn ontvangen.
125 Uit artikel 22, lid 4, van de Hongaarse wet IX volgt dat een trust van openbaar belang, afhankelijk van de oprichtingshandeling van de Hongaarse hogeronderwijsinstelling in kwestie, aanzienlijke bevoegdheden kan hebben met betrekking tot de begrotings-, operationele en organisatorische aangelegenheden van die instelling.
126 De bevoegdheden van trusts van openbaar belang die hogeronderwijsinstellingen in handen hebben, zijn nader bepaald in de nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény [wet nr. CCIV van 2011 inzake het nationaal hoger onderwijs (Magyar Közlöny 2011/165.; hierna: „Hongaarse wet CCIV”)], die van toepassing is op alle Hongaarse hogeronderwijsinstellingen. De artikelen 12 en 73 van deze wet regelen de verdeling van de bevoegdheden tussen de raad van bestuur van de hogeronderwijsinstelling en de entiteiten die deze instelling in handen hebben, te weten, in voorkomend geval, de trusts van openbaar belang.
127 Artikel 12, lid 3, van de Hongaarse wet CCIV bepaalt als algemene regel dat het aan de raad van bestuur staat om met name de begroting, de jaarrekening en de regels voor de organisatie en de werking van de hogeronderwijsinstelling vast te stellen.
128 Artikel 73, lid 1, van de Hongaarse wet CCIV bepaalt dat de rechten en verplichtingen in verband met de zeggenschap door de entiteiten die eigenaar zijn, dezelfde zijn, ongeacht de entiteit die deze rechten uitoefent en deze verplichtingen nakomt, tenzij dat anders is geregeld. Zo volgt uit artikel 73, lid 3, van deze wet dat de entiteiten die eigenaar zijn onder andere de oprichtingsakte van de hogeronderwijsinstelling kunnen vaststellen en wijzigen, en de regels voor de organisatie en de werking van die instelling kunnen herzien.
129 Ten slotte bepaalt artikel 94, lid 6, van de Hongaarse wet CCIV dat, in afwijking van artikel 12, lid 3, en artikel 73, lid 3, van deze wet, de oprichtingsakte van een particuliere hogeronderwijsinstelling onder andere kan bepalen dat de entiteit die eigenaar is, de begroting van de instelling, haar jaarrekening en haar regels voor de organisatie en werking goedkeurt.
130 Uit alle in de punten 125 tot en met 129 hierboven genoemde bepalingen volgt dat, anders dan verzoekster betoogt, de bij de Hongaarse wet IX opgerichte trusts van openbaar belang en de hoge ambtenaren en hoge politieke bestuurders die zitting nemen in de raden van bestuur van die trusts, een beslissende invloed kunnen uitoefenen op de entiteiten die in handen zijn van die trusts en dus op de rechtstreekse financiering van de Unie die deze entiteiten ontvangen, ingegeven door hun eigen economische belangen, voorkeuren of religieuze, professionele, politieke of familiebanden.
131 In de derde plaats betoogt verzoekster dat het in uitvoeringsbesluit 2022/2506 geïdentificeerde belangenconflict geen betrekking heeft op middelen van de Unie.
132 In dit verband wordt in overweging 43 van uitvoeringsbesluit 2022/2506 vermeld dat Hongaarse hongeronderwijsinstellingen die in handen zijn van een trust van openbaar belang, zijn uitgesloten van Uniefinanciering wegens het risico op belangenconflicten dat voortvloeit uit de mogelijkheid dat hoge ambtenaren en hoge politieke bestuurders zitting nemen in de raden van bestuur van dergelijke trusts.
133 Anders dan verzoekster stelt, volgt uit uitvoeringsbesluit 2022/2506 dus dat hoge ambtenaren en hoge politieke bestuurders die zitting nemen in raden van bestuur van Hongaarse trusts van openbaar belang een beslissende invloed kunnen uitoefenen op de entiteiten die zij in handen hebben en dus op de rechtstreekse Uniefinanciering die deze entiteiten ontvangen.
134 Derhalve moet verzoeksters argument dat de Raad niet heeft aangetoond dat er voldoende rechtstreeks gevolgen dreigden te zijn voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van haar financiële belangen, worden afgewezen.
– Vraag of er een daadwerkelijk en voldoende rechtstreeks verband bestaat tussen de schending van de beginselen van de rechtsstaat en de gevolgen daarvan voor de Uniebegroting
135 Volgens verzoekster hebben de Commissie en de Raad geen daadwerkelijk en voldoende rechtstreeks verband aangetoond tussen de schending van de beginselen van de rechtsstaat en de (dreigende) gevolgen voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van haar financiële belangen.
136 Volgens de Raad, ondersteund door de Commissie, moet deze stelling worden afgewezen.
137 Artikel 4, lid 1, van verordening 2020/2092 vereist, opdat passende maatregelen kunnen worden genomen, dat schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in een lidstaat voldoende rechtstreeks gevolgen hebben of dreigen te hebben voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van de financiële belangen van de Unie. Er moet dus een „daadwerkelijk verband” tussen die schendingen en dergelijke (dreigende) gevolgen worden vastgesteld (arrest van 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad, C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 165).
138 Uit de overwegingen 58 en 62 van uitvoeringsbesluit 2022/2506 blijkt dat er wegens de ontoereikendheid van de door Hongarije meegedeelde corrigerende maatregelen om de systemische schendingen van de rechtsstaat te verhelpen nog steeds een ernstig risico voor de Uniebegroting bestond, aangezien die schendingen voldoende rechtstreeks gevolgen hadden voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting en de bescherming van de financiële belangen van de Unie.
139 In punt 33 van het voorstel van de Commissie wordt aangegeven dat wanneer privaatrechtelijke entiteiten worden opgericht waaraan de staat aanzienlijke overheidsactiva doneert, er een gebrek aan publieke controle op de werking en het bestuur van deze entiteiten kan ontstaan.
140 In punt 142 van dat voorstel wordt opgemerkt dat de uitzondering op grond waarvan bestuursleden van trusts van openbaar belang niet hoeven te voldoen aan de vereisten inzake belangenconflicten, gevolgen kan hebben voor de budgetten die deze entiteiten kunnen aanwenden of beheren.
141 Evenzo creëert de door Hongarije met ingang van 1 november 2022 opnieuw ingevoerde uitzondering op grond waarvan hoge politieke bestuurders zitting kunnen nemen in raden van bestuur van trusts van openbaar belang, volgens punt 70 van de mededeling van de Commissie een situatie waarin deze bestuurders kunnen deelnemen aan de besluitvorming over de uitbetaling van overheidsmiddelen aan entiteiten waarin zij zelf werkzaam zijn en belangrijke besluitvormingsbevoegdheden hebben.
142 Ten slotte wordt in punt 154, onder vi), van de mededeling van de Commissie verklaard dat „er belangrijke risico’s [blijven] bestaan met betrekking tot een aantal andere kwesties, namelijk: [...] de verdere facilitering, na de beoordeling van de voorgestelde corrigerende maatregel door de Commissie in september, van de aanwezigheid van topambtenaren in raden van bestuur van stichtingen voor het beheer van publieke activa die tot doel hebben grote bedragen aan overheidsmiddelen uit te keren”.
143 In casu constateert het Gerecht, gelet op de overwegingen in de punten 138 tot en met 142 hierboven, dat verzoekster in handen is van een trust van openbaar belang en onder zeggenschap staat van de raad van bestuur van die trust, waarvan de leden voor onbepaalde tijd door de uitvoerende macht worden benoemd. Vanuit systemisch oogpunt bestaat er dus een reëel en ernstig risico dat de keuze voor de ontwikkeling van door de Unie gefinancierde academische programma’s en opleidingen alsook onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten rechtstreeks politiek wordt beïnvloed of dat die ontwikkeling om die redenen eenvoudigweg niet langer wordt ondersteund.
144 Derhalve moet worden vastgesteld dat trusts waarin hoge ambtenaren en hoge politieke bestuurders zitting kunnen hebben en entiteiten die in handen zijn van dergelijke trusts, zonder de bestreden bepaling middelen uit de begroting van de Unie zouden kunnen ontvangen. Zoals blijkt uit punt 125 hierboven, kunnen trusts van openbaar belang beschikken over aanzienlijke bevoegdheden met betrekking tot de begrotings-, operationele en organisatorische aangelegenheden van de entiteiten die zij in handen hebben, zoals verzoekster.
145 Bovendien bestaat er een reëel risico dat de raden van bestuur van trusts van openbaar belang of het universiteitsbestuur personeel dat betrokken is bij de uitvoering van onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten of projecten voor hoger onderwijs die uit de begroting van de Unie worden gefinancierd, selecteren op basis van politieke verbondenheid.
146 Daarom kunnen trusts van openbaar belang in het kader van Erasmus+ en Horizon Europe een rol spelen bij de uitbetaling van middelen van de Unie aan eindontvangers. Er bestaat dus een reëel risico dat politieke, economische of persoonlijke belangenconflicten de keuze van die begunstigden beïnvloeden.
147 Overigens heeft de Raad terecht aangevoerd dat er in het geval van het programma Erasmus+ een reëel en systemisch risico bestond dat er belangenconflicten zouden spelen in de selectie van de begunstigde studenten en met name in de keuze en de wederzijdse erkenning van de vakken die in aanmerking komen om in andere lidstaten te worden gevolgd, en dat dus bij deze selectieprocedure ook andere overwegingen dan de beoordeling van academische verdiensten zouden meespelen.
148 De Raad heeft ook gesteld, zonder door verzoekster of Hongarije serieus te zijn weersproken, dat er in het kader van de subsidieverlening voor het Horizon Europe-programma en met name bij de selectie van de dienstverleners via aanbestedingsprocedures voor de uitvoering van de onder dit programma vallende projecten – welke hulpverleners vaak van groot belang zijn voor de begroting van de wetenschappelijke projecten – een bijzonder risico is op ongepaste beïnvloeding. Het Hongaarse regelgevingskader heeft tevens gevolgen voor de aanwerving van personeel en andere processen inzake personeelszaken. Gezien de alomtegenwoordige politieke controle en het risico van belangenconflicten heeft de Raad gesteld dat alle interne processen, academische procedures en bestuursstructuren die betrokken zijn bij het gebruik van de middelen van de Unie, van buitenaf kunnen worden beïnvloed, wat kan leiden tot oneigenlijk gebruik van die middelen.
149 De bescherming van de financiële belangen van de Unie veronderstelt dat de financiële middelen van de Unie niet worden gebruikt voor de financiering van entiteiten van openbaar belang van de lidstaten, zoals trusts of entiteiten die in handen zijn van die trusts, waarvan de werkwijze in strijd is met de beginselen van de rechtsstaat.
150 Bijgevolg hebben de Commissie en de Raad, anders dan verzoekster betoogt, in casu rechtens genoegzaam aangetoond dat er een daadwerkelijk voldoende rechtstreeks verband was tussen de beweerde ernstige, systemische schendingen van de beginselen van de rechtsstaat en de (dreigende) gevolgen voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de bescherming van haar financiële belangen.
151 Uit het voorgaande volgt dat het betoog dat in uitvoeringsbesluit 2022/2506 geen daadwerkelijk en voldoende rechtstreeks verband is aangetoond tussen de schending van de beginselen van de rechtsstaat en de gevolgen ervan voor de begroting van de Unie, ongegrond moet worden verklaard. Derhalve moet ook het middel inzake schending van artikel 4, lid 1, van verordening 2020/2092 in zijn geheel worden afgewezen.
Middel inzake schending van het evenredigheidsbeginsel
152 Verzoekster, ondersteund door Hongarije, betoogt dat de bestreden bepaling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
153 Zij voert daarvoor acht argumenten aan. Ten eerste had de Commissie bij projecten onder direct of indirect beheer de situatie van trusts van algemeen belang en entiteiten die zij in handen hebben verschillend moeten beoordelen naargelang zij begunstigden waren dan wel entiteiten belast met de uitvoering van die projecten. Ten tweede heeft de Raad zich voor de vaststelling van uitvoeringsbesluit 2022/2506 ten onrechte gebaseerd op de problematiek van de toepassing van de aanbestedingsregels op trusts van openbaar belang. Ten derde is de vastgestelde maatregel niet de minst belastende in vergelijking met het soort financiering en het soort subsidiabele kosten. Ten vierde wordt met uitvoeringsbesluit 2022/2506 de doeltreffendheid van eerlijke procedures voor de selectie en toekenning van Uniefinanciering ter discussie gesteld. Ten vijfde is de bestreden bepaling onevenredig aan het nagestreefde doel. Ten zesde heeft de Raad niet in de mogelijkheid van individuele vrijstellingen voorzien. Ten zevende had de Raad elke trust van openbaar belang en entiteit in handen daarvan individueel moeten onderzoeken. Ten achtste hebben de Commissie en de Raad niet onderzocht of er een geproratiseerde middelenverlaging kon worden ingevoerd naargelang de aard, de duur, de ernst en de omvang van de schendingen.
154 De Raad, ondersteund door de Commissie, betwist de argumenten van verzoekster.
155 In overweging 62 van uitvoeringsbesluit 2022/2506 heeft de Raad zich op het standpunt gesteld dat de bestreden bepaling, dat wil zeggen een verbod voor de Commissie om bij de uitvoering van de Uniebegroting onder direct of indirect beheer nieuwe juridische verbintenissen aan te gaan met trusts van openbaar belang en entiteiten in handen daarvan, de beste manier is om het ernstige risico voor de begroting als gevolg van mogelijke belangenconflicten in trusts tegen te gaan. Volgens de Raad staat deze maatregel in verhouding tot wat strikt noodzakelijk is ter verwezenlijking van de doelstelling om de Uniebegroting te beschermen tegen (dreigende) nadelige gevolgen van schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in een lidstaat.
156 Het Gerecht herinnert eraan dat artikel 5, lid 3, van verordening 2020/2092 bepaalt dat de op grond van deze verordening genomen maatregelen evenredig moeten zijn. Ze worden bepaald in het licht van de werkelijke of potentiële gevolgen van de schendingen van de beginselen van de rechtsstaat voor het goed financieel beheer van de Uniebegroting of de financiële belangen van de Unie. De aard, duur, ernst en omvang van de schendingen van de beginselen van de rechtsstaat worden naar behoren in aanmerking genomen. De maatregelen worden voor zover mogelijk gericht op de acties van de Unie waarop de schendingen betrekking hebben. Hieruit volgt dat de genomen maatregelen strikt evenredig moeten zijn aan de gevolgen die de vastgestelde schendingen van de beginselen van de rechtsstaat hebben voor de Uniebegroting of voor de financiële belangen van de Unie (arrest van 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad, C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 302).
157 Het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het Unierecht en is neergelegd in artikel 5, lid 4, VEU en artikel 52, lid 1, van het Handvest, vereist dat de handelingen van de instellingen van de Unie geschikt zijn voor de verwezenlijking van de met de betrokken regeling nagestreefde legitieme doelen en niet verder gaan dan daarvoor noodzakelijk is, met dien verstande dat wanneer een keuze tussen meerdere geschikte maatregelen mogelijk is, die maatregel moet worden gekozen die het minst belastend is, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel (arrest van 16 februari 2022, Hongarije/Parlement en Raad, C‑156/21, EU:C:2022:97, punt 340; zie ook arrest van 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad, C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 353 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
158 In de eerste plaats moet worden onderzocht of de bestreden bepaling noodzakelijk en passend is.
159 In dit verband moet worden opgemerkt dat verzoekster het Gerecht geen enkel concreet element overgelegd dat afdoet aan het feit dat de bestreden bepaling geschikt is om het doel van bescherming van de Uniebegroting tegen schendingen van de beginselen van de rechtsstaat te bereiken.
160 Zij heeft namelijk gewoon beweerd dat de Commissie, bij projecten onder direct of indirect beheer, de situatie van trusts van algemeen belang en entiteiten in handen daarvan verschillend had moeten beoordelen naargelang zij begunstigden waren dan wel entiteiten die belast waren met de uitvoering van die projecten.
161 Zoals in de punten 122 en 123 hierboven is aangegeven, berust dit argument op een onjuiste veronderstelling, aangezien zowel Hongaarse trusts van openbaar belang als entiteiten die in handen zijn van dergelijke trusts onder de bestreden bepaling vallen, niet alleen omdat zij kunnen worden belast met de uitvoering van uit de Uniebegroting gefinancierde projecten in indirect beheer, maar ook omdat zij begunstigden kunnen zijn van financiering uit de Uniebegroting voor de uitvoering van projecten in direct of indirect beheer.
162 Verzoeksters argument dat de Raad zich voor de vaststelling van uitvoeringsbesluit 2022/2506 ten onrechte heeft gebaseerd op de problematiek van de toepassing van de aanbestedingsregels op trusts van openbaar belang, is niet ter zake dienend. Zoals in punt 104 hierboven is aangegeven, is deze kwestie immers niet langer een punt van bezorgdheid voor de Raad.
163 Bijgevolg volstaan haar argumenten niet om aan te tonen dat de bestreden bepaling ongeschikt is, en moeten zij worden afgewezen.
164 Wat in de tweede plaats de vraag betreft of de bestreden bepaling strikt noodzakelijk is, betoogt verzoekster dat de vastgestelde maatregel niet de minst belastende is. Om te voorkomen dat hongeronderwijsinstellingen de Uniebegroting uitvoeren, had het volgens haar voldoende geweest om te verbieden dat met die instellingen in hun hoedanigheid van financieringsinstellingen, ‑entiteiten of ‑organen nieuwe juridische verbintenissen worden aangegaan om en deze instellingen dus uit te sluiten van de categorie van organen bedoeld in artikel 62, lid 1, onder c), v) tot en met vii), van verordening 2018/1046.
165 In dit verband zij erop gewezen dat de bestreden bepaling geen verbod op het aangaan van nieuwe juridische verbintenissen oplegt om te vermijden dat hongeronderwijsinstellingen de Uniebegroting zouden kunnen uitvoeren, maar veeleer, zoals uit die bepaling en overweging 22 van uitvoeringsbesluit 2022/2506 blijkt, om ervoor te zorgen dat trusts van openbaar belang en entiteiten in handen daarvan niet langer begunstigden of entiteiten belast met de uitvoering van Unieprogramma’s in direct of indirect beheer zouden zijn.
166 Wat overigens om te beginnen verzoeksters argument betreft dat de Raad niet heeft voorzien in de mogelijkheid om individuele vrijstellingen te verlenen, blijkt uit de punten 225 tot en met 228 hieronder dat verordening 2020/2092 niet uitsluit dat de Raad in het kader van deze passende maatregelen individuele vrijstellingen verleent. Vastgesteld zij evenwel dat gezien het systemische karakter van de schendingen van de beginselen van de rechtsstaat die ten grondslag liggen aan uitvoeringsbesluit 2022/2506, individuele vrijstellingen de Uniebegroting niet doeltreffend zouden hebben beschermd.
167 Wat vervolgens haar argument betreft dat de Raad de situatie van elke trust van openbaar belang en entiteit in handen ervan individueel had moeten onderzoeken, blijkt uit overweging 19 van verordening 2020/2092 dat het „essentieel [is] dat de legitieme belangen van de eindontvangers en begunstigden naar behoren worden gewaarborgd wanneer maatregelen worden genomen in het geval van schendingen van de beginselen van de rechtsstaat” en dat „[w]anneer [de Commissie] overweegt maatregelen te nemen, [zij] rekening [moet] houden met de mogelijke gevolgen ervan voor eindontvangers en begunstigden”.
168 Aangezien de Raad zijn besluit in casu heeft gesteund op mogelijke systemische schendingen van de beginselen van de rechtsstaat en voor zover in uitvoeringsbesluit 2022/2506 niet wordt aangevoerd dat eindontvangers of begunstigden betrokken zouden zijn bij individuele schendingen van die beginselen – bijvoorbeeld in concrete fraude‑ of corruptiezaken of in belangenconflicten –, behoudt dat besluit een algemene draadwijdte en kan in die zin gevolgen hebben voor die begunstigen of eindontvangers, en was het in casu niet noodzakelijk om elke trust van openbaar belang en entiteit in handen ervan individueel te gaan onderzoeken.
169 Bovendien zij eraan herinnerd dat artikel 5, lid 2, van verordening 2020/2092 bepaalt dat het opleggen van passende maatregelen geen afbreuk doet aan de verplichtingen van de overheidsdiensten of lidstaten om uitvoering te geven aan het programma of het fonds, en met name niet aan hun verplichtingen jegens eindontvangers of begunstigden, tenzij het besluit tot vaststelling van de maatregelen anders bepaalt.
170 In casu volgt uit uitvoeringsbesluit 2022/2506, gelezen in het licht van het voorstel van de Commissie, dat met de potentiële gevolgen van de maatregel voor met name eindontvangers of begunstigden zoals verzoekster rekening is gehouden.
171 Om te beginnen moet immers worden geconstateerd dat van de vijf maatregelen die worden opgesomd in artikel 5, lid 1, onder a), van verordening 2020/2092, het verbod op het aangaan van nieuwe juridische verbintenissen de minst belastende is in het licht van de nagestreefde doelstellingen. De andere in die bepaling genoemde maatregelen zouden negatieve gevolgen gehad hebben voor de programma’s die op de datum van inwerkingtreding van uitvoeringsbesluit 2022/2506 reeds aan de gang waren, en zouden dus ook moeilijkheden voor derden met zich hebben meegebracht. Met eerstgenoemde maatregel zijn de eindontvangers van Erasmus+ of Horizon Europe zelfs na de vaststelling van de bestreden bepaling subsidies blijven ontvangen die daarvóór waren toegekend, en dit tot aan het eind van de in het kader van deze programma’s ondertekende overeenkomsten.
172 Voorts toont overweging 63 van uitvoeringsbesluit 2022/2506 aan – waarin staat te lezen dat dit besluit geen afbreuk doet aan de verplichtingen die Hongarije onder meer jegens zijn eindontvangers of begunstigden heeft, met inbegrip van de verplichting om betalingen te verrichten – dat de Raad rekening heeft gehouden met de gevolgen die dit besluit voor de eindontvangers en begunstigden van Uniefinanciering zou hebben.
173 Blijkens overweging 62 van uitvoeringsbesluit 2022/2506 heeft de bestreden bepaling bovendien geen gevolgen voor de totale toewijzingen van middelen uit programma’s van de Unie onder direct en indirect beheer. Concreet betekent dit dat Hongaarse universiteiten die niet in handen zijn van trusts van openbaar belang die zijn opgericht op grond van de Hongaarse wet IX, alsook hun studenten, onderwijzend personeel en onderzoekers, in aanmerking komen voor financiering door de Unie in het kader van de programma’s Erasmus+ en Horizon Europe.
174 Wat slot verzoeksters argument betreft dat de Commissie en de Raad niet hebben onderzocht of het mogelijk was om middelen pro rata te verlagen naargelang de aard, de duur, de ernst en de omvang van de schendingen, zij erop gewezen dat de bestreden bepaling is vastgesteld met de bedoeling schendingen van systemische aard te verhelpen. Een geproratiseerde verlaging van de middelen zou de Uniebegroting dus niet doeltreffend hebben beschermd.
175 Zelfs gesteld dat de andere door verzoekster voorgestelde oplossingen minder belastend zouden zijn, dan nog is hoe dan ook niet aangetoond dat deze de in punt 159 hierboven genoemde doelstelling – de Uniebegroting beschermen tegen de schade die zou kunnen voortvloeien uit schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in een lidstaat – even doeltreffend hadden kunnen bereiken als de bestreden bepaling. Het is dus niet aangetoond dat de bestreden bepaling kennelijk verder gaat dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken.
176 Wat in de derde plaats het evenredig karakter van de bestreden bepaling betreft, betoogt verzoekster dat deze bepaling financiële, professionele en reputatiegerelateerde gevolgen heeft die op lange termijn negatief zijn voor de betrokken hongeronderwijsinstellingen.
177 Zoals echter uit punt 171 hierboven blijkt, was van de vijf in artikel 5, lid 1, onder a), van verordening 2020/2092 genoemde maatregelen de verplichting om geen nieuwe juridische verbintenissen aan te gaan, gelet op de nagestreefde doelstellingen de minst belastende en verstorende maatregel voor de lopende programma’s. Bovendien moet worden opgemerkt dat de Raad in het kader van artikel 5, lid 1, van die verordening geen ruime beoordelingsmarge heeft wat betreft de keuze en de draagwijdte van de maatregelen die op grond van die verordening kunnen worden vastgesteld, aangezien in dat artikel een uitputtende opsomming wordt gegeven van de mogelijke maatregelen.
178 Voorts is de bestreden bepaling evenmin onevenredig gelet op het feit dat deze slechts beperkte gevolgen heeft voor de totale toewijzing van middelen en voor de eindontvangers of begunstigden ten aanzien van wie Hongarije zijn verplichtingen moet nakomen, zoals in overweging 62 van uitvoeringsbesluit 2022/2506 in herinnering is gebracht.
179 Bijgevolg moet het middel inzake schending van het rechtszekerheidsbeginsel ongegrond worden verklaard.
Middel inzake schending van het recht om te handelen op een onvervalste markt, neergelegd in artikel 16 van het Handvest junctis de artikelen 101 tot en met 108 VWEU
180 Verzoekster betoogt dat de bestreden bepaling in strijd is met artikel 16 van het Handvest junctis de artikelen 101 tot en met 108 VWEU doordat die haar recht om haar activiteiten op een onvervalste markt uit te oefenen beperkt, de vrije mededinging beperkt en haar concurrentiepositie in lopende of toekomstige projecten op onevenredige wijze aantast.
181 Verzoekster betoogt met name dat het op algemene wijze uitsluiten van universiteiten van elke rechtstreekse Uniefinanciering, neerkomt op een selectief steunmechanisme, aangezien haar concurrenten wél in aanmerking kunnen komen voor Uniefinanciering waarvan zij thans is uitgesloten, wat de mededinging verstoort. De bestreden bepaling vervalst volgens haar de mededinging doordat die uitsluiting impliceert dat een op verdienste gebaseerd en door onafhankelijke Commissiedeskundigen geleid selectieproces geen waarde heeft, verzoekster selectief van Uniesteun uitsluit en impliceert dat de aan verzoekster toegekende middelen ter beschikking komen te staan van concurrerende universiteiten. Bovendien leidt de bestreden bepaling tot een collectieve boycot door concurrerende universiteiten en partners.
182 Volgens de Raad is dit middel niet-ontvankelijk, met name omdat verzoekster niet uitlegt in welk opzicht de bestreden bepaling als staatssteun kan worden beschouwd of waarom zij onverenigbaar is met de interne markt.
183 Ook wat de gegrondheid van dit middel betreft, betwist de Raad, daarin ondersteund door het Parlement en de Commissie, verzoeksters betoog.
184 Wat om te beginnen het middel van niet-ontvankelijkheid van de Raad betreft, moet in herinnering worden gebracht dat volgens artikel 21, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, dat op grond van artikel 53, eerste alinea, van datzelfde Statuut van toepassing is op de procedure bij het Gerecht, en volgens artikel 76, onder d), van het Reglement voor de procesvoering, elk verzoekschrift het voorwerp van het geschil, de aangevoerde middelen en argumenten, alsmede een summiere uiteenzetting van deze middelen moet bevatten.
185 Volgens vaste rechtspraak verplichten het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en het Reglement voor de procesvoering de verzoekende partij niet om in het verzoekschrift de artikelen te vermelden waarop zij zich beroept. Het volstaat dat daarin de feiten, middelen en conclusies van de verzoekende partij zijn vermeld. Omgekeerd is het niet voldoende voor de ontvankelijkheid van een middel dat daarin een bepaling van het VWEU of van het Unierecht wordt weergegeven. Overeenkomstig artikel 76, onder d), van het Reglement voor de procesvoering dient het verzoekschrift namelijk onder andere een summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen te bevatten. Deze uiteenzetting moet voldoende duidelijk en nauwkeurig zijn om de verwerende partij in staat te stellen haar verweer voor te bereiden en om het Gerecht in staat te stellen om, in voorkomend geval zonder nadere gegevens, uitspraak te doen op het beroep. Ter waarborging van de rechtszekerheid en een goede rechtsbedeling moeten voor de ontvankelijkheid van een middel de wezenlijke feitelijke en juridische elementen waarop een middel gebaseerd is, minstens summier maar coherent en begrijpelijk worden weergegeven in de tekst van het verzoekschrift zelf, teneinde te vermijden dat het Gerecht nalaat op een grief recht te doen. Elk middel dat in het inleidend verzoekschrift onvoldoende is uiteengezet, moet niet-ontvankelijk worden geacht [zie, in die zin en naar analogie, arrest van 19 november 2024, Commissie/Polen (Verkiesbaarheid en lidmaatschap van een politieke partij), C‑814/21, EU:C:2024:963, punt 60 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
186 In casu voldoet het middel inzake schending van artikel 16 van het Handvest van de grondrechten en van de artikelen 101 tot en met 108 VWEU aan artikel 76, onder d), van het Reglement voor de procesvoering: verzoeksters argumenten zijn weliswaar niet bijzonder nauwkeurig, maar uit haar schrifturen blijkt dat zij duidelijk stelt dat de bestreden bepaling haar recht om op een onvervalste markt te handelen schendt doordat die haar recht om haar activiteiten op een onvervalste markt uit te oefenen beperkt, de vrije mededinging beperkt en haar concurrentiepositie in lopende of toekomstige projecten op onevenredige wijze aantast ten gunste van concurrenten.
187 Bijgevolg is dit middel ontvankelijk.
188 Wat de vraag naar de gegrondheid van dit middel betreft, brengt het Gerecht in herinnering dat artikel 16 van het Handvest van de grondrechten, dat als opschrift „De vrijheid van ondernemerschap” heeft, bepaalt dat deze vrijheid wordt erkend overeenkomstig het recht van de Unie en de nationale wetgevingen en praktijken.
189 De door artikel 16 van het Handvest van de grondrechten geboden bescherming omvat in het bijzonder de vrijheid om een economische activiteit of een handelsactiviteit uit te oefenen, de contractvrijheid en de vrije mededinging (zie arresten van 22 januari 2013, Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 10 juli 2025, INTERZERO e.a., C‑254/23, EU:C:2025:569, punt 140 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
190 In casu constateert het Gerecht ten eerste dat de bestreden bepaling de wezenlijke inhoud van de vrijheid van ondernemerschap respecteert. Die bepaling verhindert immers niet als zodanig dat het recht om op een onvervalste markt te handelen wordt uitgeoefend, aangezien de betrokken trusts en entiteiten hun onderzoeks- en onderwijsactiviteiten op de markt kunnen blijven uitoefenen tegen betaling.
191 Zoals namelijk blijkt uit bijlage A.3 bij het verzoekschrift – een „FAQ” op het portaal „Financiering en oproepen tot het indienen van voorstellen” van de Commissie – kunnen entiteiten zoals verzoekster die door de bestreden bepaling worden geraakt en die dus geen Uniemiddelen meer kunnen ontvangen, immers nog altijd deelnemen aan oproepen tot Uniefinanciering, met name in het kader van een consortium, als geassocieerde partner die geen Uniefinanciering kan ontvangen.
192 Ten tweede kan verzoekster zich niet met succes beroepen op een verworven recht om de uit de Uniebegroting gefinancierde voordelen die zij op een bepaald moment heeft genoten, te behouden. Een tijdelijke vermindering van financiering uit de Uniebegroting naar aanleiding van systemische schendingen van de beginselen van de rechtsstaat, kan niet worden beschouwd als een schending of beperking van het grondrecht op vrijheid van ondernemerschap (zie in die zin arrest van 27 september 1979, Eridania-Zuccherifici nazionali en Società italiana per l’industria degli zuccheri, 230/78, EU:C:1979:216, punt 22).
193 Ten derde moet worden geconstateerd dat verzoeksters argument dat de bestreden bepaling het recht om op een onvervalste markt te handelen schendt doordat er een selectief steunmechanisme ten voordele van haar concurrenten wordt gecreëerd, op een onjuiste premisse berust. De bestreden bepaling kan immers niet worden beschouwd als een mechanisme dat binnen de werkingssfeer van artikel 107 VWEU valt, aangezien zij niet op staatsmiddelen ziet maar op Uniemiddelen, die direct of indirect door de Unie worden beheerd, zonder beoordelingsmarge van de lidstaten.
194 Wat ten vierde haar argument betreft dat de bestreden bepaling leidt tot een collectieve boycot vanwege concurrerende universiteiten en partners, zij eraan herinnerd dat de bestreden bepaling enkel de Commissie verbiedt om, waar zij de Uniebegroting in direct of indirect beheer uitvoert, juridische verbintenissen met trusts van openbaar belang of entiteiten in handen daarvan aan te gaan.
195 Wat betreft de eventuele of potentiële gevolgen van dit verbod voor verzoeksters andere contractuele betrekkingen en samenwerkingsverbanden met andere universiteiten en consortia in het kader van Erasmus+ en Horizon Europe, heeft zij niet het vereiste bewijs geleverd dat zij ingevolge de bestreden bepaling eventueel of potentieel door haar partners of concurrenten zou worden uitgesloten van enige overeenkomst, oproep tot het indienen van voorstellen, consortia of samenwerkingsverbanden. Uit bijlage A.3 bij het verzoekschrift, waarnaar in punt 191 hierboven wordt verwezen, en uit bijlage A.16 bij het verzoekschrift – over een brief van het Europees Uitvoerend Agentschap onderwijs en cultuur (EACEA) aan de coördinator van het consortium „Erasmus+-programma (ERASMUS) - Oproep tot inschrijving: ERASMUS-SPORT‑2022-SCP” – blijkt immers dat verzoekster kan blijven deelnemen aan consortia en dat zij trouwens niet door haar partners lijkt te zijn uitgesloten van alle partnerschappen waaraan zij voorheen deelnam en evenmin van alle toekomstige partnerschappen.
196 Gesteld al dat de bestreden bepaling indirect gevolgen zou kunnen hebben voor verzoeksters relaties met andere universiteiten en consortia, moet hoe dan ook worden geconstateerd dat die bepaling een doelstelling van algemeen belang dient, zoals hierboven in herinnering is gebracht, en evenredig is aan die doelstelling.
197 Bijgevolg moet haar argument dat de bestreden bepaling leidt tot een collectieve boycot, worden afgewezen.
198 Ten vijfde kan, gelet op de bewoordingen van artikel 16 van het Handvest van de grondrechten, door de overheid op een groot aantal wijzen in de vrijheid van ondernemerschap worden ingegrepen. Met dit overheidsingrijpen kunnen, in het algemeen belang, beperkingen aan de uitoefening van de economische activiteit worden gesteld. Deze omstandigheid vindt haar weerslag met name in de wijze waarop de Unieregelgeving en de nationale wetgeving en praktijken moeten worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel in de zin van artikel 52, lid 1, van het Handvest van de grondrechten (zie arrest van 10 juli 2025, INTERZERO e.a., C‑254/23, EU:C:2025:569, punt 141 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
199 Zelfs gesteld dus dat de bestreden bepaling moet worden geacht de vrijheid van ondernemerschap te beperken, is deze bepaling, zoals hierboven reeds is vastgesteld, voorzien bij wet, gerechtvaardigd en evenredig aan het nagestreefde doel van algemeen belang, te weten de Uniebegroting krachtens verordening 2020/2092 beschermen tegen schendingen van de beginselen van de rechtsstaat.
200 Hoe dan ook doen die krachtens verordening 2020/2092 getroffen maatregelen, zoals de Raad terecht betoogt, geen afbreuk aan de vrije mededinging in de hogeronderwijssector. Het tijdelijk uitsluiten van Uniefinanciering en ‑programma’s van actoren die, gelet op het systemische risico op belangenconflicten, een reële bedreiging vormen voor een regelmatig, rechtmatig gebruik van de Uniemiddelen, versterkt juist de vrije mededinging, omdat op die manier wordt gewaarborgd dat iedereen dezelfde regels en met name de beginselen van de rechtsstaat respecteert.
201 Hieruit volgt dat de bestreden bepaling het recht om op een onvervalste markt te handelen, neergelegd in artikel 16 van het Handvest van de grondrechten junctis de artikelen 101 tot en met 108 VWEU, niet beperkt.
202 Derhalve moet het middel inzake schending van het recht om op een onvervalste markt te handelen, neergelegd in artikel 16 van het Handvest van de grondrechten junctis de artikelen 101 tot en met 108 VWEU, ongegrond worden verklaard.
Middel inzake schending van het vermoeden van onschuld en van de beginselen van gelijke behandeling en non-discriminatie
203 Verzoekster voert aan dat de bestreden bepaling Hongaarse hogeronderwijsinstellingen zoals zijzelf die in handen zijn van een trust van openbaar belang, discrimineert ten opzichte van Hongaarse hogeronderwijsinstellingen met andere rechtsvormen, hogeronderwijsinstellingen uit andere lidstaten en andere partners van het consortium waarvan zij deel uitmaakt.
204 Zij betoogt ook dat de bestreden bepaling in strijd is met het in artikel 48 van het Handvest neergelegde vermoeden van onschuld.
205 De Raad, ondersteund door de Commissie, betwist dit betoog.
206 Wat ten eerste de schending van het vermoeden van onschuld betreft, zij eraan herinnerd dat artikel 48 van het Handvest, met het opschrift „Vermoeden van onschuld en rechten van de verdediging”, in lid 1 bepaalt dat eenieder tegen wie een vervolging is ingesteld, voor onschuldig wordt gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan.
207 In dit verband moet worden benadrukt dat het Hof heeft geoordeeld dat verordening 2020/2092 tot doel heeft om de Uniebegroting te beschermen tegen de gevolgen die voldoende rechtstreeks voortvloeien uit schendingen van de beginselen van de rechtsstaat in een lidstaat, en niet om dergelijke schendingen als zodanig te bestraffen (arresten van 16 februari 2022, Hongarije/Parlement en Raad, C‑156/21, EU:C:2022:97, punt 119, en 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad, C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 137).
208 In casu blijkt nergens uit het dossier dat de Commissie zou hebben beweerd dat verzoekster betrokken was bij schendingen van de beginselen van de rechtsstaat, bijvoorbeeld in het kader van corruptie, systemische fraude of concrete belangenconflicten, noch dat verzoekster via de vastgestelde maatregelen van financiering werd uitgesloten hoofdzakelijk met een bestraffende bedoeling.
209 Aangezien bij uitvoeringsbesluit 2022/2506 geen enkele sanctie als zodanig wordt opgelegd, kan dit besluit niet als een strafvervolging worden beschouwd (zie in die zin EHRM, 8 juni 1976, Engel e.a. tegen Nederland, CE:ECHR:1976:0608JUD000510071, § 82, en EHRM, 12 mei 2017, Simeonovi tegen Bulgarije, CE:ECHR:2017:0512JUD002198004, § 110).
210 Bijgevolg is de grief inzake schending van het vermoeden van onschuld niet ter zake dienend.
211 Wat ten tweede de schending van de beginselen van gelijke behandeling en non-discriminatie betreft, volgt uit vaste rechtspraak dat het beginsel van gelijke behandeling, als algemeen beginsel van Unierecht, vereist dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is. Een verschil in behandeling is gerechtvaardigd indien het berust op een objectief en redelijk criterium, dat wil zeggen wanneer het verband houdt met een door de betrokken wetgeving nagestreefd wettelijk toelaatbaar doel, en dit verschil in verhouding staat tot het met de betrokken behandeling nagestreefde doel (zie arrest van 3 februari 2021, Fussl Modestraße Mayr, C‑555/19, EU:C:2021:89, punt 95 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
212 Of verschillende situaties vergelijkbaar zijn, moet worden beoordeeld aan de hand van alle aspecten die deze situaties kenmerken. Die aspecten moeten met name worden bepaald en beoordeeld tegen de achtergrond van het voorwerp en het doel van de handeling die het betrokken onderscheid invoert. Bovendien moet rekening worden gehouden met de beginselen en doelstellingen van het gebied waarvan deze handeling deel uitmaakt (zie arrest van 3 februari 2021, Fussl Modestraße Mayr, C‑555/19, EU:C:2021:89, punt 99 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
213 Aangezien verzoekster schending van het beginsel van gelijke behandeling heeft aangevoerd, staat het aan haar om nauwkeurig uiteen te zetten welke vergelijkbare situaties volgens haar verschillend zijn behandeld of welke verschillende situaties volgens haar gelijk zijn behandeld [zie in die zin arrest van 12 april 2013, Du Pont de Nemours (Frankrijk) e.a./Commissie, T‑31/07, niet gepubliceerd, EU:T:2013:167, punt 311].
214 In casu betoogt zij in de eerste plaats dat zij wordt benadeeld ten opzichte van Hongaarse publieke hogeronderwijsinstellingen die niet in handen zijn van een trust van openbaar belang, omdat die instellingen niet onder de bestreden bepaling vallen.
215 Dienaangaande blijkt uit de overwegingen 11, 13, 29 en 43 van uitvoeringsbesluit 2022/2506 dat het Hongaarse regelgevingskader hoge ambtenaren en hoge politieke bestuurders niet belet om zitting te nemen in raden van bestuur van stichtingen die publieke activa beheren.
216 Het is met name deze bijzonderheid, die eigen is aan de wetgeving die geldt voor trusts van openbaar belang en entiteiten in handen daarvan, die de grondslag is geweest voor de vaststelling van de bestreden bepaling.
217 Verzoekster heeft niet aangetoond dat Hongaarse hongeronderwijsinstellingen die in handen zijn van een trust van openbaar belang, zich in een situatie bevinden die vergelijkbaar is met die van Hongaarse hongeronderwijsinstellingen die in handen zijn van de staat of die een andere rechtsvorm hebben.
218 Wat in de tweede plaats haar argument betreft dat Hongaarse hongeronderwijsinstellingen die in handen zijn van een trust van openbaar belang, zoals zijzelf, worden gediscrimineerd ten opzichte van hongeronderwijsinstellingen uit andere lidstaten en partners van het consortium waarvan zij deel uitmaakt, moet worden geconstateerd dat zij niet heeft aangetoond dat de mogelijkheid voor hoge ambtenaren en hoge politieke bestuurders om zitting te nemen in de raden van bestuur van stichtingen die publieke activa beheren, ook bestond voor de hogeronderwijsinstellingen uit andere lidstaten en de partners van het consortium waarvan zij deel uitmaakt.
219 Derhalve heeft verzoekster niet aangetoond dat Hongaarse hongeronderwijsinstellingen zoals zijzelf die in handen zijn van een trust van openbaar belang, zich in een situatie bevinden die vergelijkbaar is met die van hogeronderwijsinstellingen uit andere lidstaten en die van partners van het consortium waarvan zij deel uitmaakt.
220 Gelet op het voorgaande dient de grief inzake schending van het beginsel van gelijke behandeling en non-discriminatie ongegrond te worden verklaard.
Exceptie van onwettigheid van verordening 2020/2092
221 Verzoekster voert subsidiair een exceptie van onwettigheid van verordening 2020/2092 aan voor de hypothese waarin deze verordening aldus moet worden uitgelegd dat er daarbij maatregelen voor een specifieke categorie personen worden toegestaan zonder dat individuele uitzonderingen mogelijk zijn. Dat individuele vrijstellingen in die verordening ontbreken is volgens haar in strijd met de beginselen van evenredigheid, gelijke behandeling en non-discriminatie, het vermoeden van onschuld en de rechten van de verdediging.
222 De Raad, ondersteund door de Commissie en het Parlement, betwist dit betoog.
223 Volgens artikel 277 VWEU kan iedere partij, naar aanleiding van een geschil waarbij een door een instelling, een orgaan of een instantie van de Unie vastgestelde handeling van algemene strekking in het geding is, de in artikel 263, tweede alinea, VWEU bedoelde middelen aanvoeren om voor de Unierechter de niet-toepasselijkheid van deze handeling in te roepen.
224 Artikel 277 VWEU is de uitdrukking van het algemeen beginsel dat iedere procespartij met het oog op de nietigverklaring van een tot haar gericht besluit, incidenteel de geldigheid van de aan dit besluit ten grondslag liggende handelingen van algemene strekking kan aanvechten (zie arrest van 16 maart 2023, Commissie/Calhau Correia de Paiva, C‑511/21 P, EU:C:2023:208, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Niettemin heeft artikel 277 VWEU niet tot doel het een partij mogelijk te maken bij de behandeling van ieder door haar ingesteld beroep de toepasselijkheid van welke handeling van algemene strekking dan ook te betwisten, en moet de handeling waarvan de onwettigheid wordt aangevoerd dus al dan niet rechtstreeks van toepassing zijn op de door het beroep aan de orde gestelde casuspositie (zie arresten van 16 maart 2023, Commissie/Calhau Correia de Paiva, C‑511/21 P, EU:C:2023:208, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 16 juni 2021, Krajowa Izba Gospodarcza Chłodnictwa i Klimatyzacji/Commissie, T‑126/19, EU:T:2021:360, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zo blijkt uit de rechtspraak dat, wanneer een beroep tot nietigverklaring van een besluit wordt ingesteld, een exceptie van onwettigheid kan worden opgeworpen tegen de bepalingen van een handeling van algemene strekking die de grondslag vormen voor dat besluit of die er rechtstreeks juridisch verband mee houden (zie in die zin arrest van 16 maart 2023, Commissie/Calhau Correia de Paiva, C‑511/21 P, EU:C:2023:208, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
225 Volgens de rechtspraak volgt uit artikel 5, lid 1, van verordening 2020/2092 dat deze bepaling een uitputtende opsomming bevat van de „passende maatregelen” die kunnen worden vastgesteld en die stuk voor stuk verband houden met uitvoering van de Uniebegroting (arresten van 16 februari 2022, Hongarije/Parlement en Raad, C‑156/21, EU:C:2022:97, punt 135, en 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad, C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 153).
226 Volgens artikel 5, lid 1, van verordening 2020/2092, dat de rechtsgrondslag van uitvoeringsbesluit 2022/2506 vormt, moeten de te nemen passende maatregelen hoofdzakelijk bestaan uit schorsingen van betalingen, van de uitvoering van juridische verbintenissen, van de uitbetaling van tranches, van economische voordelen die voortvloeien uit gegarandeerde instrumenten, van de goedkeuring van programma’s en vastleggingen, uit beëindigingen van juridische verbintenissen, uit het verbod op het aangaan van nieuwe juridische verbintenissen of overeenkomsten, uit vervroegde terugbetalingen van gegarandeerde leningen, uit verminderingen van economische voordelen die voortvloeien uit gegarandeerde instrumenten, van verbintenissen of voorfinancieringen, en uit onderbrekingen van betalingstermijnen.
227 Bovendien blijkt uit artikel 5, lid 3, van verordening 2020/2092, zoals in punt 156 hierboven is aangegeven, dat de passende maatregelen evenredig moeten zijn, dat wil zeggen beperkt moeten blijven tot wat strikt noodzakelijk is in het licht van de daadwerkelijke of potentiële gevolgen van de schendingen van de beginselen van de rechtsstaat voor het financiële beheer van de Uniebegroting of voor haar financiële belangen. Ook de aard, de duur, de ernst en de omvang van die schendingen moeten naar behoren in aanmerking worden genomen. Hieruit volgt dat de genomen maatregelen strikt evenredig moeten zijn aan de gevolgen die de vastgestelde schendingen van die beginselen hebben voor de Uniebegroting of de bescherming van haar financiële belangen.
228 In deze context moet worden opgemerkt dat verordening 2020/2092 de Commissie en de Raad de mogelijkheid biedt om bij de vaststelling van de noodzakelijke maatregelen en de beoordeling van de evenredigheid daarvan hun beoordelingsbevoegdheid uit te oefenen en rekening te houden met de rechtmatige belangen van de betrokken entiteiten. Deze verordening bepaalt dus weliswaar op uitputtende wijze welke soort „passende maatregelen” door de Raad kunnen worden vastgesteld, maar sluit niet uit dat daarbij individuele of categoriale uitzonderingen kunnen worden verleend.
229 Derhalve moet de exceptie van onwettigheid ongegrond worden verklaard, en dient het beroep bijgevolg in zijn geheel te worden verworpen.
Kosten
230 Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien verzoekster in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Raad te worden verwezen in haar eigen kosten en in die van de Raad, met uitzondering van de kosten die zijn gemaakt in het kader van de exceptie van niet-ontvankelijkheid die bij beschikking van 4 april 2024, Állatorvostudományi Egyetem/Raad en Commissie (T‑133/23, niet gepubliceerd, EU:T:2024:212), is afgewezen en die door de Raad moeten worden gedragen.
231 Overeenkomstig artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering dragen Hongarije, het Parlement en de Commissie hun eigen kosten.
HET GERECHT (Middelgrote kamer),
rechtdoende, verklaart:
1) Het beroep wordt verworpen.
2) Állatorvostudományi Egyetem wordt verwezen in haar eigen kosten en in die van de Raad van de Europese Unie, met uitzondering van de kosten die zijn gemaakt in het kader van de exceptie van niet-ontvankelijkheid die bij beschikking van 4 april 2024, Állatorvostudományi Egyetem/Raad en Commissie (T‑133/23, niet gepubliceerd, EU:T:2024:212), is afgewezen en die door de Raad moeten worden gedragen.
3) Hongarije, het Europees Parlement en de Europese Commissie dragen hun eigen kosten.
|
Papasavvas |
Costeira |
Truchot |
|
Schwarcz |
Kancheva |
Öberg |
|
Zilgalvis |
Tichy-Fisslberger |
Verschuur |
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 30 september 2026.
ondertekeningen
* Procestaal: Engels.