null

ROZSUDEK TRIBUNÁLU (středně velkého senátu)

30. září 2026(*)

„ Plnění rozpočtu Unie – Nařízení (EU, Euratom) 2020/2092 – Obecný režim podmíněnosti na ochranu rozpočtu Unie – Prováděcí rozhodnutí (EU) 2022/2506 – Opatření na ochranu rozpočtu Unie před porušováním zásad právního státu v Maďarsku – Článek 2 odst. 2 prováděcího rozhodnutí 2022/2506 – Zákaz, aby Komise přijímala právní závazky s veřejně prospěšnou fundací nebo se subjektem vlastněným takovou fundací – Článek 4 odst. 1 nařízení 2020/2092 – Povinnost uvést odůvodnění – Právní jistota – Legitimní očekávání – Právo na obhajobu – Rozsah soudního přezkumu – Přiměřenost – Právo působit na nenarušeném trhu – Článek 16 Listiny základních práv – Zásada rovného zacházení a zákazu diskriminace – Námitka protiprávnosti“

Ve věci T‑133/23,

Állatorvostudományi Egyetem, se sídlem v Budapešti (Maďarsko), zástupci: V. Łuszcz a K. Bendzsel-Varga, advokáti,

žalobkyně,

podporovaná:

Maďarskem, zástupci: M. Fehér, jako zmocněnec,

vedlejším účastníkem,

proti

Radě Evropské unie, zástupci: E. Rebasti, G. Rugge a L. Vétillard, jako zmocněnci,

žalované,

podporované:

Evropským parlamentem, zástupci: R. Crowe a U. Rösslein, jako zmocněnci,

a

Evropskou komisí, zástupci: J. Baquero Cruz a D. Drambozova, jako zmocněnci,

vedlejšími účastníky řízení,

TRIBUNÁL (středně velký senát),

ve složení: S. Papasavvas, předseda, M. J. Costeira, L. Truchot, J. Schwarcz, M. Kančeva, U. Öberg (zpravodaj), P. Zilgalvis, E. Tichy-Fisslberger a S. Verschuur, soudci,

za soudní kancelář: S. Spyropoulos, radová,

s přihlédnutím k písemné části řízení, zejména usnesení ze dne 4. dubna 2024, Állatorvostudományi Egyetem v. Rada a Komise (T‑133/23, nezveřejněné, EU:T:2024:212),

po jednání konaném dne 10. září 2025,

vydává tento

Rozsudek

1        Žalobou podanou na základě článku 263 SFEU se žalobkyně, Állatorvostudományi Egyetem, v podstatě domáhá zrušení čl. 2 odst. 2 prováděcího rozhodnutí Rady (EU) 2022/2506 ze dne 15. prosince 2022 o opatřeních na ochranu rozpočtu Unie před porušováním zásad právního státu v Maďarsku (Úř. věst. 2022, L 325, s. 94) (dále jen „napadené ustanovení“), kterým Rada Evropské unie zakázala Evropské komisi, aby při plnění rozpočtu Evropské unie v rámci přímého nebo nepřímého řízení přijímala právní závazek s veřejně prospěšnou fundací zřízenou na základě közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványokról szóló 2021. évi IX. törvény [zákon č. IX z roku 2021 o veřejně prospěšných fundacích pověřených výkonem veřejné služby (Magyar Közlöny 2021/75., dále jen „maďarský zákon IX“)] nebo se subjektem vlastněným takovou veřejně prospěšnou fundací.

 Skutečnosti předcházející sporu

2        Žalobkyně je univerzitou specializující se na veterinární lékařství, která byla založena v roce 1787 a má sídlo v Budapešti (Maďarsko). Až do roku 2021 byla žalobkyně vlastněna, kontrolována a částečně financována maďarským státem jakožto veřejná univerzita.

3        Na základě ustanovení maďarského zákona IX byla žalobkyně ode dne 1. srpna 2021 vyňata z okruhu institucí přímo řízených a financovaných státem. Její zakládací a řídicí práva byla převedena na veřejně prospěšnou fundaci. Byla spojena s Marek József Alapítvány (fundace Marka Józsefa).

4        Dne 24. listopadu 2021 požádala Komise Maďarsko o informace podle čl. 6 odst. 4 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) 2020/2092 ze dne 16. prosince 2020 o obecném režimu podmíněnosti na ochranu rozpočtu Unie (Úř. věst. 2020, L 433 I, s. 1).

5        Dne 15. prosince 2022 přijala Rada po výměně informací mezi Maďarskem a Komisí prováděcí rozhodnutí 2022/2506 na základě návrhu Komise COM(2022) 485 final ze dne 18. září 2022 na prováděcí rozhodnutí Rady o opatřeních na ochranu rozpočtu Unie před porušováním zásad právního státu v Maďarsku (dále jen „návrh Komise“) a dále sdělení Komise Radě COM(2022) 687 final ze dne 30. listopadu 2022 o nápravných opatřeních oznámených Maďarskem podle nařízení 2020/2092 na ochranu rozpočtu Unie (dále jen „sdělení Komise“).

6        Prováděcím rozhodnutím 2022/2506 Rada zejména konstatovala, že podmínky stanovené v čl. 4 odst. 1 nařízení 2020/2092 jsou splněny, a přijala tedy opatření na ochranu rozpočtu Unie před porušováním zásad právního státu v Maďarsku. Toto porušování se týkalo veřejných zakázek, trestního stíhání, střetu zájmů, boje proti korupci a veřejně prospěšných fundací.

7        Obě opatření přijatá Radou spočívala zaprvé v pozastavení 55 % rozpočtových závazků pro tři programy politiky soudržnosti v období 2021–2027, které bylo uloženo v čl. 2 odst. 1 prováděcího rozhodnutí 2022/2506, a zadruhé v zákazu, aby Komise uzavírala nové právní závazky s veřejně prospěšnými fundacemi a subjekty, které tyto fundace vlastní, za účelem financování z prostředků Unie prováděného v rámci přímého nebo nepřímého řízení, který ukládá napadené ustanovení.

8        Prováděcí rozhodnutí 2022/2506 v napadeném ustanovení stanoví, že „[p]lní-li Komise rozpočet Unie v rámci přímého nebo nepřímého řízení podle čl. 62 odst. 1 písm. a) a c) nařízení (EU, Euratom) 2018/1046, neuzavřou se právní závazky s žádnou veřejně prospěšnou fundací zřízenou na základě maďarského zákona IX [...] ani s žádným subjektem, který je takovou veřejně prospěšnou fundací vlastněn“. Prováděcí rozhodnutí 2022/2506 nabylo účinku dne 16. prosince 2022.

 Návrhová žádání účastníků řízení

9        Žalobkyně v podstatě navrhuje, v návaznosti na žádost Tribunálu o objasnění rozsahu jejích návrhových žádání vznesenou na jednání, aby Tribunál:

–        zrušil napadené ustanovení;

–        podpůrně, zrušil napadené usnesení v rozsahu, v němž se jí týká;

–        uložil Radě a všem vedlejším účastníkům řízení, kteří ji podporují, náhradu nákladů řízení.

10      Rada podporovaná Komisí navrhuje, aby Tribunál:

–        žalobu zamítl;

–        uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.

11      Maďarsko navrhuje, aby Tribunál žalobě žalobkyně vyhověl.

12      Evropský parlament navrhuje, aby Tribunál žalobu zamítl.

 Právní otázky

 K přípustnosti dokumentů předložených v průběhu řízení

13      Dne 28. října 2024 předložila žalobkyně Soudnímu dvoru sdělení národní agentury Tempus, pověřené správou programů mezinárodní spolupráce, zejména programu Erasmus+, týkající se výše stipendií v rámci tohoto programu (příloha R.1), sdělení Komise ze dne 2. září 2024 zveřejněné na portálu pro financování a nabídková řízení na jejích internetových stránkách jako „FAQ“ (často kladené otázky) (příloha R.2), jakož i vlastní prohlášení týkající se přidělování stipendií v rámci programu Erasmus+ od hlavního poradce rektora žalobkyně (příloha R.3), a to za účelem zpochybnění vyjádření Rady uvedených v duplice.

14      Rada podporovaná Komisí má za to, že tyto důkazy jsou nepřípustné na základě čl. 85 odst. 3 jednacího řádu Tribunálu.

15      Podle čl. 85 odst. 3 jednacího řádu mohou hlavní účastnící řízení výjimečně předložit nebo navrhnout další důkazy před ukončením ústní části řízení nebo před rozhodnutím Tribunálu, že rozhodne bez konání ústní části řízení, za podmínky, že je toto prodlení odůvodněné.

16      Protidůkazy a rozšíření původních důkazních návrhů v důsledku protidůkazu protistrany v její duplice nejsou nicméně dotčeny pravidlem prekluze stanoveným v čl. 85 odst. 1 a 3 jednacího řádu. Toto ustanovení se totiž týká nových důkazů a musí být vykládáno ve světle čl. 92 odst. 7 tohoto řádu, který výslovně stanoví, že mohou být předkládány protidůkazy a že původní důkazní návrhy lze rozšířit [v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 17. prosince 1998, Baustahlgewebe v. Komise, C‑185/95 P, EU:C:1998:608, bod 72, a ze dne 13. prosince 2018, Monolith Frost v. EUIPO – Dovgan (PLOMBIR), T‑830/16, EU:T:2018:941, bod 21].

17      V projednávané věci dotčené dokumenty odpovídají na nová vyjádření a důkazní návrhy Rady uvedené v duplice. V duplice totiž Rada tvrdila, že i přes dokumentaci o udělovacím řízení a grantu, kterou žalobkyně zmínila ve své replice, existuje riziko, že finanční prostředky Unie nebudou řádně použity nebo že dojde k jejich zneužití v důsledku dřívějších rozhodnutí veřejně prospěšných fundací. Rada tak upřesnila, že případné střety zájmů v těchto fundacích s sebou nesou například riziko zasahování do výběru studentů v rámci programu Erasmus+ zavedením politického kritéria, a předložila článek na podporu tohoto tvrzení. Rada navíc zpochybnila relevanci právních předpisů v oblasti spojování podniků, které žalobkyně uplatnila ve své replice. Přílohy R.1 až R.3 byly tedy předloženy za účelem odpovědi na tuto argumentaci Rady. Nemohou být tedy prohlášeny za nepřípustné z důvodu, že byly předloženy v rámci žádosti o konání jednání v rozporu s čl. 85 odst. 3 jednacího řádu.

18      Za těchto okolností se pravidlo prekluze stanovené v čl. 85 odst. 1 a 3 jednacího řádu na dotčené důkazní návrhy nepoužije, takže jsou přípustné.

 K přípustnosti žalobního důvodu předloženého po ukončení písemné části řízení 

19      Dne 13. května 2025 předložila žalobkyně v průběhu řízení návrhy podle článků 84 a 88 jednacího řádu. V tomto návrhu uplatňuje žalobní důvod vycházející z porušení článků 20 a 21 SFEU, přičemž vychází z právních a skutkových okolností, které vyšly najevo po ukončení písemné části řízení, a sice po vyhlášení rozsudku ze dne 16. ledna 2025, Ministarstvo financija (Grant Erasmus+) (C‑277/23, EU:C:2025:18).

20      Podle žalobkyně nebyl v době podání žaloby dopad napadeného ustanovení na mobilitu univerzitních studentů v rámci programu Erasmus+ ještě jasně prokázán, jelikož se tito studenti mohli i nadále účastnit programu Erasmus+ přinejmenším do konce července 2024. Navíc vzhledem k tomu, že jednání mezi Komisí a maďarskou vládou probíhala v létě 2024, bylo až v září 2024 po předložení repliky jasné, že se prováděcí rozhodnutí 2022/2506 vztahuje rovněž na program mobility Erasmus+.

21      Žalobkyně zejména tvrdí, že rozsudek ze dne 16. ledna 2025, Ministarstvo financija (Grant Erasmus+) (C‑277/23, EU:C:2025:18), prokazuje, že napadené ustanovení omezuje volný pohyb jejích studentů v projednávané věci a potvrzuje uznání jejich práva účastnit se programu Erasmus+.

22      Podpůrně žalobkyně tvrdí, že její argumenty vycházející z rozsudku ze dne 16. ledna 2025, Ministarstvo financija (Grant Erasmus+) (C‑277/23, EU:C:2025:18), musí být každopádně považovány za rozšíření jejího prvního a druhého žalobního důvodu.

23      Rada, podporovaná Komisí a Parlamentem, zpochybňuje přípustnost tohoto důvodu kasačního opravného prostředku.

24      Podle čl. 84 odst. 1 jednacího řádu nelze v průběhu řízení předkládat nové důvody, ledaže by se zakládaly na právních a skutkových okolnostech, které vyšly najevo v průběhu řízení nebo by představovaly rozšíření důvodu dříve přímo nebo implicitně uvedeného v žalobě a byly s ním úzce spjaty [rozsudek ze dne 19. května 1983, Verros v. Parlament, 306/81, EU:C:1983:143, bod 9; viz rovněž rozsudek ze dne 7. listopadu 2019, Intas Pharmaceuticals v. EUIPO – Laboratorios Indas (INTAS), T‑380/18, EU:T:2019:782, bod 26 (nezveřejněný) a citovaná judikatura].

25      V projednávané věci je třeba uvést, že žalobní důvod vycházející z porušení článků 20 a 21 SFEU nebyl uplatněn ve fázi žaloby a nelze jej považovat za rozšíření prvního a druhého žalobního důvodu, které vycházejí z porušení nařízení 2020/2092, povinnosti uvést odůvodnění a zásad rovného zacházení a zákazu diskriminace. Představuje tedy nový žalobní důvod ve smyslu článku 84 jednacího řádu.

26      Pokud jde o existenci nové skutečnosti, z napadeného ustanovení jasně a bezpodmínečně vyplývá, že zakazuje Komisi uzavírat nové právní závazky s veřejně prospěšnými fundacemi zřízenými na základě maďarského zákona IX nebo se subjekty vlastněnými takovými fundacemi ode dne nabytí účinnosti prováděcího rozhodnutí 2022/2506. I když tedy po vstupu prováděcího rozhodnutí 2022/2506 v platnost členové akademické obce žalobkyně, kteří již byli účastníky programu Erasmus+, v něm i nadále pokračovali, věděla žalobkyně od zveřejnění uvedeného rozhodnutí o tom, že od vstupu tohoto rozhodnutí v platnost s ní Komise již nemůže uzavírat nové právní závazky, zejména v rámci programu Erasmus+, a že v důsledku toho budou napadeným ustanovením dotčeni studenti a další potenciální účastníci tohoto programu.

27      Pokud jde o existenci nové právní okolnosti, je třeba připomenout, že se rozsudku vydaného v průběhu řízení nelze dovolávat jako nové skutečnosti, jelikož uvedený rozsudek poskytuje v zásadě pouze výklad unijního práva ex tunc (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 27. února 1997, FFSA a další v. Komise, T‑106/95, EU:T:1997:23, bod 57 a citovaná judikatura).

28      V tomto ohledu již ke dni vyhlášení rozsudku ze dne 16. ledna 2025, Ministarstvo financija (Grant Erasmus+) (C‑277/23, EU:C:2025:18), články 165 a 179 SFEU stanovily, že cílem politik v oblasti vzdělávání a výzkumu je „podpor[a] mobility studentů a učitelů“ a vytvoření „evropského výzkumného prostoru, ve kterém se vědci, vědecké poznatky a technologie volně pohybují“.

29      Jak vyplývá z bodů 38 až 40 rozsudku ze dne 16. ledna 2025, Ministarstvo financija (Grant Erasmus+) (C‑277/23, EU:C:2025:18), tento rozsudek pouze potvrzuje ustálenou judikaturu týkající se významu zásady volného pohybu osob v oblasti vzdělávání. To platí tím spíše, že Soudní dvůr v tomto rozsudku odkazuje na svou dřívější judikaturu, což potvrzuje její konstantní povahu.

30      Za těchto podmínek nemůže být rozsudek ze dne 16. ledna 2025, Ministarstvo financija (Grant Erasmus+) (C‑277/23, EU:C:2025:18), považován za právní okolnost, která vyšla najevo v průběhu řízení, ve smyslu čl. 84 odst. 1 jednacího řádu.

31      Žalobní důvod předložený po ukončení písemné části řízení musí být tudíž odmítnut jako nepřípustný.

 K opodstatněnosti žalobních důvodů

32      Na podporu své žaloby žalobkyně uplatňuje čtyři žalobní důvody, z nichž první vychází z porušení čl. 4 odst. 1 nařízení 2020/2092, povinnosti uvést odůvodnění a zásady proporcionality, druhý z porušení presumpce neviny a zásad rovného zacházení a zákazu diskriminace, třetí z porušení práva působit na nenarušeném trhu zakotveného v článku 16 Listiny základních práv Evropské unie ve spojení s články 101 až 108 SFEU a čtvrtý z porušení zásad právní jistoty a ochrany legitimního očekávání a práva na obhajobu.

33      V rámci prvního, druhého a čtvrtého žalobního důvodu žalobkyně podpůrně vznáší námitku protiprávnosti nařízení 2020/2092 pro případ, že by toto nařízení mělo být vykládáno tak, že povoluje opatření týkající se konkrétní kategorie osob, aniž by stanovilo možnost individuálních výjimek.

34      V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle judikatury musí Tribunál vykládat žalobní důvody uplatňované žalobcem spíše z hlediska jejich podstaty než z hlediska jejich kvalifikace, a následně provést kvalifikaci žalobních důvodů a argumentů uvedených v žalobě (rozsudek ze dne 17. ledna 2024, Troy Chemical Company a Troy v. Komise, T‑297/21, nezveřejněný, EU:T:2024:13, bod 48).

35      Za těchto podmínek má Tribunál za to, že žalobkyně vznáší v podstatě sedm žalobních důvodů, vycházejících zaprvé z porušení povinnosti uvést odůvodnění, zadruhé z porušení zásad právní jistoty a ochrany legitimního očekávání a práva na obhajobu, zatřetí z porušení čl. 4 odst. 1 nařízení 2020/2092, začtvrté z porušení zásady proporcionality, zapáté z porušení práva působit na nenarušeném trhu zakotveného v článku 16 Listiny základních práv ve spojení s články 101 až 108 SFEU, zašesté z porušení presumpce neviny a zásad rovného zacházení a zákazu diskriminace a podpůrně zasedmé z námitky protiprávnosti nařízení 2020/2092.

 K žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení povinnosti uvést odůvodnění

36      Žalobkyně, podporovaná Maďarskem, tvrdí, že návrh Komise, sdělení Komise ani prováděcí rozhodnutí 2022/2506 nejsou dostatečně odůvodněny.

37      Žalobkyně nejprve tvrdí, že odůvodnění návrhu Komise, sdělení Komise a prováděcího rozhodnutí 2022/2506 neumožňuje pochopit, v čem údajné riziko střetu zájmů ovlivňuje nebo vážně ohrožuje řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo ochranu finančních zájmů Unie, jelikož správní rada veřejně prospěšných fundací nehraje žádnou roli v plnění rozpočtu v rámci přímého nebo nepřímého řízení. Dále tvrdí, že odůvodnění neumožňuje pochopit důvody, proč se napadené ustanovení vztahuje na univerzity, neboť finanční vztah mezi univerzitou a fundací nebyl posouzen, přestože tyto subjekty mají odlišné rozpočty. Nakonec zdůrazňuje, že nic v odůvodnění nenaznačuje, že by bylo použito kritérium skutečné souvislosti mezi porušováním zásad právního státu a ovlivněním nebo ohrožením rozpočtu Unie.

38      Rada podporovaná Komisí s touto argumentací nesouhlasí.

39      Článek 296 druhý pododstavec SFEU stanoví, že právní akty musí obsahovat odůvodnění a odkazovat na návrhy, podněty, doporučení, žádosti nebo stanoviska požadovaná Smlouvami.

40      Podle ustálené judikatury platí, že povinnost uvést odůvodnění stanovená v článku 296 SFEU je podstatnou formální náležitostí, kterou je třeba odlišovat od otázky opodstatněnosti odůvodnění, která je otázkou materiální legality sporného aktu (viz rozsudek ze dne 10. září 2024, Komise v. Irsko a další, C‑465/20 P, EU:C:2024:724, bod 389 a citovaná judikatura).

41      Nedostatečně odůvodněným aktem ve smyslu formální povinnosti uvést odůvodnění je akt, který neumožňuje pochopit, proč, na jakém základě nebo z jakého důvodu byl přijat, zatímco odůvodnění aktu, kterým jsou jeho důvody a opodstatnění, může být dostatečně známé a srozumitelné, avšak nedostatečné k tomu, aby jej z právního hlediska odůvodnilo, jelikož není podložené, relevantní nebo v souladu s použitelnými ustanoveními (rozsudek ze dne 24. ledna 2024, Veritas v. Komise, T‑602/22, EU:T:2024:26, bod 18).

42      Odůvodnění vyžadované článkem 296 SFEU mimo jiné musí být přizpůsobeno povaze dotčeného aktu a musí z něho jasně a jednoznačně vyplývat úvahy orgánu, jenž tento akt vydal, tak aby se zúčastněné osoby mohly seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření, a příslušný soud mohl vykonávat přezkum. V tomto ohledu není požadováno, aby odůvodnění upřesňovalo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož otázka, zda odůvodnění aktu splňuje požadavky uvedeného článku, musí být posuzována nejen s ohledem na jeho text, ale také s ohledem na jeho celkovou souvislost, jakož i s ohledem na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast (viz rozsudek ze dne 10. září 2024, Komise v. Irsko a další, C‑465/20 P, EU:C:2024:724, body 391 a 392, jakož i citovaná judikatura).

43      Z odůvodnění vyžadovaného čl. 296 druhým pododstavcem SFEU tedy musí jasně a jednoznačně vyplývat přesné důvody a konkrétní skutečnosti, ze kterých Rada vycházela při přijetí napadeného ustanovení, konkrétně pokud jde o porušování zásad právního státu tvrzené tímto orgánem a důvody, proč má za to, že toto porušování dostatečně přímo ovlivňuje nebo vážně ohrožuje řádné řízení rozpočtu Unie nebo její finanční zájmy.

44      Tento žalobní důvod je třeba bez dalšího zamítnout jako irelevantní v rozsahu, v němž se týká nedostatečného odůvodnění návrhu a sdělení Komise. V souladu s judikaturou citovanou v bodě 42 výše musí být totiž dodržení povinnosti uvést odůvodnění posuzováno nejen s ohledem na znění aktu, jehož zrušení je navrhováno, ale rovněž s ohledem na jeho kontext a na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast. Tento kontext, jehož součástí je mimo jiné návrh dotčeného aktu, nemůže sám o sobě a bez ohledu na odůvodnění obsažené v tomto aktu odůvodnit zrušení uvedeného aktu (rozsudek ze dne 16. února 2022, Polsko v. Parlament a Rada, C‑157/21, EU:C:2022:98, bod 250). I když jsou tedy v projednávané věci návrh a sdělení Komise součástí kontextu přijetí prováděcího rozhodnutí 2022/2506, případný nedostatek odůvodnění těchto dokumentů nemůže sám o sobě a bez ohledu na vlastní odůvodnění prováděcího rozhodnutí 2022/2506 odůvodnit jeho zrušení.

45      Dále je třeba uvést, že bod 11 odůvodnění prováděcího rozhodnutí 2022/2506 uvádí následující:

„Existují [...] obavy ohledně neuplatňování pravidel pro zadávání veřejných zakázek a pravidel týkajících se střetu zájmů v případě ‚veřejně prospěšných fundací‘ a subjektů, které jsou těmito fundacemi spravovány, a ohledně nedostatečné transparentnosti, pokud jde o správu finančních prostředků těmito fundacemi. Tyto problémy a jejich opakovaný výskyt v průběhu času ukazují na systémovou neschopnost, nemožnost nebo neochotu maďarských orgánů zabránit rozhodnutím, která jsou v rozporu s použitelnými právními předpisy, pokud jde o [...] střety zájmů, a tudíž odpovídajícím způsobem řešit rizika korupce. Představují porušení zásad právního státu, zejména zásady právní jistoty a zákazu svévole výkonné moci, a vyvolávají obavy ohledně dělby moci.“

46      Kromě toho bod 43 odůvodnění prováděcího rozhodnutí 2022/2506 uvádí následující:

„[Navzdory určitým legislativním změnám maďarský] právní rámec [...] stále nebrání nejvyšším úředníkům, včetně vrcholných politických představitelů z Národního shromáždění a maďarských autonomních orgánů, v tom, aby zasedali v radách veřejně prospěšných fundací [...]. Maďarsko navíc od 1. listopadu 2022 znovu zavedlo možnost (prostřednictvím výjimky z obecného zákazu), aby vrcholní političtí činitelé vykonávali jiná placená zaměstnání, mimo jiné v radách veřejně prospěšných fundací. Rada má za to, že z těchto důvodů, jak jsou dále uvedeny ve sdělení Komise, slabiny právního rámce spolu s novým legislativním vývojem zhoršují možný střet zájmů, který mělo toto nápravné opatření řešit, a činí je tudíž nedostatečným k rozptýlení obav, které Komise původně vznesla.“

47      Nakonec bod 62 odůvodnění prováděcího rozhodnutí 2022/2506 uvádí:

„Pokud jde o zjištěné porušování v souvislosti s veřejně prospěšnými fundacemi, právní rámec v Maďarsku má slabiny, jak je uvedeno výše, které neodstranily riziko střetu zájmů, které mělo nápravné opatření řešit. S ohledem na nedostačující nápravné opatření přetrvává pro rozpočet Unie vážné riziko, které lze nejlépe řešit zákazem uzavírání nových právních závazků s veškerými veřejně prospěšnými fundacemi a veškerými jimi vlastněnými subjekty v rámci jakéhokoli programu v přímém nebo nepřímém řízení [...]“

48      Z bodů 11, 43 a 62 odůvodnění prováděcího rozhodnutí 2022/2506 tedy vyplývá, že tvrzené porušení zásad právního státu, které ovlivňuje nebo vážně ohrožuje řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo její finanční zájmy, je posuzováno z hlediska zásady právní jistoty, zákazu svévole výkonné moci a zásady dělby moci a je v projednávané věci konkretizováno existencí případných střetů zájmů.

49      Tvrzené porušení zásad právního státu spočívá ve skutkové situaci a v maďarském rámci právní úpravy, která nebrání nejvyšším úředníkům, včetně vrcholných politických představitelů, v tom, aby zasedali ve správních radách veřejně prospěšných fundací zřízených maďarským zákonem IX. Toto porušení zásad právního státu ještě zhoršuje skutečnost, že Maďarsko od 1. listopadu 2022 znovu zavedlo možnost pro vrcholné politické představitele zastávat další placená pracovní místa, včetně míst ve správních radách veřejně prospěšných fundací zřízených uvedeným zákonem.

50      Z toho vyplývá, že Rada dostatečně podrobně a zevrubně uvedla důvody, proč bylo napadené ustanovení přijato.

51      Pokud jde o argument žalobkyně, podle kterého veřejně prospěšné fundace nemají žádný vliv na finanční prostředky Unie v rámci přímého nebo nepřímého řízení rozpočtu Unie a jelikož tyto finanční prostředky v každém případě přijímají univerzity přímo, musí být odmítnut, neboť směřuje ke zpochybnění opodstatněnosti napadeného ustanovení, a nikoli jeho odůvodnění. Totéž platí pro argument žalobkyně týkající se skutečné souvislosti mezi porušováním zásad právního státu a ovlivněním nebo vážným ohrožením rozpočtu Unie.

52      Žalobní důvod vycházející z porušení povinnosti uvést odůvodnění je tudíž třeba zamítnout jako zčásti irelevantní a zčásti neopodstatněný.

 K žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení zásad právní jistoty a ochrany legitimního očekávání a práva na obhajobu

53      Žalobkyně tvrdí, že napadené ustanovení porušuje zásadu právní jistoty, jelikož se o jeho účincích dozvěděla až při jeho vyhlášení v Úředním věstníku Evropské unie. Toto ustanovení je rovněž v rozporu se zásadou ochrany legitimního očekávání, neboť jak pozastavení podpisu grantové dohody, u níž již bylo ukončeno výběrové řízení, tak pozastavení každoročního obnovení grantových dohod nebylo možné předvídat. Kromě toho žalobkyně tvrdí, že její právo na obhajobu nebylo dodrženo z důvodu, že před přijetím napadeného ustanovení neproběhla konzultace s maďarskými vysokoškolskými institucemi vlastněnými veřejně prospěšnými fundacemi.

54      Rada podporovaná Komisí s touto argumentací nesouhlasí.

55      V první řadě, pokud jde o porušení zásady právní jistoty, podle ustálené judikatury platí, že tato zásada vyžaduje, aby právní pravidla byla jasná a přesná a jejich použití bylo pro právní subjekty předvídatelné, zejména pokud mohou vyvolat nepříznivé důsledky. Uvedená zásada zejména vyžaduje, aby právní úprava umožnila dotčeným osobám přesně se seznámit s rozsahem povinností, které jim ukládá, a aby tyto osoby měly možnost jednoznačně zjistit svá práva a povinnosti, a postupovat podle toho (viz rozsudek ze dne 16. února 2022, Polsko v. Parlament a Rada, C‑157/21, EU:C:2022:98, bod 319 a citovaná judikatura).

56      Tyto požadavky však nelze chápat tak, že brání tomu, aby unijní orgán v ustanovení aktu, který přijme, použil abstraktní právní pojem, ani tak, že vyžadují, aby takové abstraktní ustanovení uvádělo jednotlivé konkrétní situace, ve kterých se uplatní, jelikož uvedený orgán je nemůže předem všechny určit (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. února 2022, Polsko v. Parlament a Rada, C‑157/21, EU:C:2022:98, bod 320 a citovaná judikatura).

57      V důsledku toho ustanovení unijního aktu porušuje zásadu právní jistoty z důvodu své nejasnosti pouze tehdy, pokud je natolik nejednoznačné, že jednotlivci nemohou s dostatečnou jistotou odstranit případné pochybnosti o působnosti nebo smyslu tohoto ustanovení (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 14. dubna 2005, Belgie v. Komise, C‑110/03, EU:C:2005:223, bod 31, a ze dne 22. května 2007, Mebrom v. Komise, T‑216/05, EU:T:2007:148, bod 108).

58      V projednávané věci napadené ustanovení stanoví, že „[p]lní-li Komise rozpočet Unie [...], neuzavřou se právní závazky s žádnou veřejně prospěšnou fundací zřízenou na základě maďarského zákona IX [...] ani s žádným subjektem, který je takovou veřejně prospěšnou fundací vlastněn“.

59      Z napadeného ustanovení tak vyplývá, že skutečnost, že žalobkyně je subjektem vlastněným veřejně prospěšnou fundací zřízenou na základě maďarského zákona IX, brání Komisi v tom, aby s ní uzavřela právní závazky v rámci plnění rozpočtu Unie v rámci přímého nebo nepřímého řízení.

60      Za těchto podmínek je napadené ustanovení dostatečně jasné a přesné, a je tedy v souladu s požadavky právní jistoty a předvídatelnosti.

61      Tento závěr není zpochybněn argumentací žalobkyně, podle které se s obsahem napadeného ustanovení seznámila až v den jeho vyhlášení v Úředním věstníku Evropské unie. Z této skutečnosti totiž nevyplývá, že by se žalobkyně nemohla přesně seznámit se svými právy a povinnostmi nebo že by použití uvedeného ustanovení bylo nepředvídatelné.

62      Ve druhé řadě, pokud jde o porušení zásady ochrany legitimního očekávání, je třeba připomenout, že právo dovolávat se takové zásady přísluší jakožto logický následek zásady právní jistoty každému jednotlivci, u něhož unijní orgán tím, že mu poskytl konkrétní ujištění, vyvolal podloženou naději (viz rozsudek ze dne 16. prosince 2020, Rada v. K. Chrysostomides & Co. a další, C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P a C‑604/18 P, EU:C:2020:1028, bod 178 a citovaná judikatura).

63      V projednávané věci Tribunál konstatoval, že žalobkyně nemůže tvrdit, že měla legitimní očekávání ohledně poskytnutí nových finančních prostředků Unie při plnění rozpočtu Unie v rámci přímého nebo nepřímého řízení v případě porušování zásad právního státu Maďarskem. Neprokázala ostatně, že v tomto ohledu obdržela konkrétní ujištění.

64      Ve třetí řadě, pokud jde o porušení práva na obhajobu, práva být vyslechnuta nebo práva být konzultována, tvrzeného žalobkyní, je třeba uvést následující.

65      Zaprvé, pokud jde o otázku, zda byla nezbytná konzultace s maďarskými vysokoškolskými institucemi vlastněnými veřejně prospěšnými fundacemi, z článku 5 prováděcího rozhodnutí 2022/2506 vyplývá, že toto rozhodnutí je určeno Maďarsku. Článek 6 odst. 1 až 9 nařízení 2020/2092 stanoví postup, který má Komise dodržovat, a různé výměny informací s dotčeným členským státem. Žádné ustanovení neukládalo Komisi povinnost konzultovat jinou stranu než dotčený členský stát.

66      Zadruhé právo být vyslechnut je zakotveno v čl. 41 odst. 2 písm. a) Listiny základních práv a zahrnuje zejména právo každého být vyslechnut před přijetím jemu určeného individuálního opatření, které by se jej mohlo nepříznivě dotknout.

67      Právo být vyslechnut je součástí práva na obhajobu a představuje obecnou zásadu unijního práva, která se použije, i když v tomto ohledu neexistuje zvláštní právní úprava. Tato zásada vyžaduje, aby osoby, kterým jsou určena rozhodnutí, která významně ovlivňují jejich zájmy, mohly užitečně vyjádřit své stanovisko ke skutečnostem použitým proti nim k odůvodnění těchto rozhodnutí (viz rozsudek ze dne 28. října 2021, Vialto Consulting v. Komise, C‑650/19 P, EU:C:2021:879, bod 122 a citovaná judikatura).

68      Právo být vyslechnut v kontextu správního řízení týkajícího se konkrétní osoby, které musí být respektováno, i kdyby příslušné řízení vůbec nebylo upraveno, však nemůže být přeneseno do kontextu řízení vedoucího k přijetí opatření s obecnou působností (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 22. června 2023, Arysta LifeScience Great Britain v. Komise, C‑259/22 P, nezveřejněný, EU:C:2023:513, bod 50, a ze dne 11. září 2002, Alpharma v. Rada, T‑70/99, EU:T:2002:210, bod 388 a citovaná judikatura), jako je prováděcí rozhodnutí 2022/2506 (v tomto smyslu viz usnesení ze dne 4. dubna 2024, Állatorvostudományi Egyetem v. Rada a Komise, T‑133/23, nezveřejněné, EU:T:2024:212, bod 41).

69      Konkrétně u aktů s obecnou působností nevyžaduje ani proces jejich přípravy, ani tyto akty samotné podle obecných zásad unijního práva, jako je právo být vyslechnut, právo na projednávání a na informování, účast dotčených osob. Jinak je tomu tehdy, když výslovné ustanovení spadající do právního rámce, který upravuje přijetí uvedeného aktu, poskytuje dotčené osobě takové procesní právo (rozsudek ze dne 22. června 2023, Arysta LifeScience Great Britain v. Komise, C‑259/22 P, nezveřejněný, EU:C:2023:513, bod 51; viz rovněž rozsudek ze dne 19. prosince 2019, Probelte v. Komise, T‑67/18, EU:T:2019:873, bod 87 a citovaná judikatura).

70      Postup stanovený v čl. 6 odst. 1 až 9 nařízení 2020/2092 za účelem přijetí vhodných opatření na ochranu rozpočtu Unie přitom stanoví pouze povinnost konzultovat dotyčný členský stát a stanoví různé výměny informací mezi Komisí a tímto členským státem. Žalobkyně ostatně nezpochybňuje, že tento postup byl řádně dodržen. V projednávané věci ostatně z bodů 1, 2, 6 a 8 až 10 odůvodnění prováděcího rozhodnutí 2022/2506 vyplývá, že Komise vedla s maďarskými orgány dialog před tím, než předložila svůj návrh Radě.

71      Je třeba dodat, že Komise a Rada neuvedly žádné individuální porušení zásad právního státu, systémové podvody ani konkrétní střety zájmů, do nichž by byla žalobkyně zapojena, odůvodňující přijetí zvláštních opatření na základě nařízení 2020/2092, což by vyžadovalo dodržení jejího práva být vyslechnuta. Pouhá skutečnost, že napadené ustanovení ovlivňuje žalobkyni stejně jako jiné příjemce z důvodu závažného systémového porušování zásad právního státu, jak tvrdí Komise a Rada, jí nepřiznává takové zvláštní procesní právo.

72      Za těchto podmínek je třeba konstatovat, že se žalobkyně nemůže účinně dovolávat porušení práva být vyslechnuta.

73      Tento žalobní důvod je tudíž třeba zamítnout v rozsahu, v němž se týká porušení zásad právní jistoty a ochrany legitimního očekávání, jako neopodstatněný a v rozsahu, v němž se týká práva na obhajobu, jako irelevantní.

 K žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení čl. 4 odst. 1 nařízení 2020/2092

74      Žalobkyně, podporovaná Maďarskem, tvrdí, že napadené ustanovení porušuje čl. 4 odst. 1 nařízení 2020/2092.

75      Podle žalobkyně Komise a Rada nedoložily splnění podmínek pro přijetí opatření uvedeného v napadeném ustanovení, a sice zjištění porušení zásad právního státu, existenci dostatečně přímého vážného ohrožení řádného finančního řízení nebo ochrany finančních zájmů Unie a příčinnou souvislost, zejména existenci skutečné souvislosti mezi uvedeným porušením a takovým ovlivněním nebo vážným ohrožením.

76      Rada podporovaná Komisí s touto argumentací nesouhlasí.

77      Úvodem je třeba připomenout, že článek 4 nařízení 2020/2092 stanoví podmínky pro přijetí vhodných opatření podle uvedeného nařízení.

78      Článek 4 odst. 1 nařízení 2020/2092 uvádí, že se taková opatření přijmou, pokud je podle článku 6 téhož nařízení zjištěno, že porušování zásad právního státu v členském státě dostatečně přímo ovlivňuje nebo vážně ohrožuje řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo poškozuje či vážně ohrožuje ochranu finančních zájmů Unie.

79      Podle článku 6 nařízení 2020/2092 je Komise povinna v písemném oznámení dotčenému členskému státu uvést věcné prvky a konkrétní důvody, o které opírá zjištění, že existují dostatečné důvody se domnívat, že jsou podmínky čl. 4 odst. 1 uvedeného nařízení splněny (rozsudek ze dne 16. února 2022, Polsko v. Parlament a Rada, C‑157/21, EU:C:2022:98, bod 338), a zejména že porušení dostatečně přímo ovlivňuje nebo vážně ohrožuje řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo poškozuje či vážně ohrožuje ochranu jejích finančních zájmů, přičemž posledně uvedená podmínka vyžaduje skutečnou souvislost mezi tímto porušením a takovým ovlivněním či vážným ohrožením (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. února 2022, Maďarsko v. Parlament a Rada, C‑156/21, EU:C:2022:97, body 111 a 147).

80      Soudní dvůr navíc rozhodl, že předcházení takovým ohrožením, jako jsou ohrožení uvedená v čl. 4 odst. 1 nařízení 2020/2092, vyžaduje, aby zjištěná porušování zásad právního státu představovala „vážné“ ohrožení řádného finančního řízení rozpočtu Unie nebo jejích finančních zájmů, a proto vyžaduje, aby bylo prokázáno, že realizace tohoto ohrožení je vysoce pravděpodobná ve vztahu k situacím nebo jednáním orgánů uvedeným v čl. 4 odst. 2 nařízení 2020/2092 (rozsudek ze dne 16. února 2022, Polsko v. Parlament a Rada, C‑157/21, EU:C:2022:98, bod 299).

81      Nakonec z čl. 4 odst. 1 a 2 nařízení 2020/2092 vyplývá, že porušování zásad právního státu, které může odůvodnit přijetí vhodných opatření podle tohoto nařízení, se musí týkat situací nebo jednání orgánů, které jsou uvedeny v čl. 4 odst. 2 písm. a) až h) tohoto nařízení, pokud jsou relevantní pro řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo ochranu finančních zájmů Unie.

82      V tomto ohledu čl. 4 odst. 2 písm. h) nařízení 2020/2092 se výslovně týká jakékoli jiné situace a jednání orgánů, které jsou relevantní pro řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo ochranu finančních zájmů Unie.

83      Soudní dvůr rozhodl, že výraz „jiné situace nebo jednání orgánů“, který je obsažen v čl. 4 odst. 2 písm. h) nařízení 2020/2092, musí být vykládán ve světle čl. 4 odst. 2 písm. a) až g) a čl. 4 odst. 1 tohoto nařízení, jakož i procesních požadavků specifikovaných v čl. 6 odst. 1 až 9 uvedeného nařízení. Podle Soudního dvora nemá čl. 4 odst. 2 písm. h) nařízení 2020/2092 za následek, že by seznam porušování zásad právního státu uvedený v tomto odstavci měl taxativní charakter, a to z důvodu, že tyto situace jsou vymezeny abstraktně a obecně (rozsudek ze dne 16. února 2022, Maďarsko v. Parlament a Rada, C‑156/21, EU:C:2022:97, body 252 až 255; v tomto smyslu viz rovněž rozsudek ze dne 16. února 2022, Polsko v. Parlament a Rada, C‑157/21, EU:C:2022:98, body 178 a 334).

84      Ze znění článku 4 ve spojení s čl. 6 odst. 1 nařízení 2020/2092 tedy vyplývá, že k odůvodnění přijetí vhodných opatření podle tohoto nařízení musí Rada a Komise konkrétně prokázat zaprvé, že existují dostatečné důvody se domnívat, že v členském státě byla porušena přinejmenším jedna ze zásad právního státu uvedených v čl. 2 písm. a) tohoto nařízení, zadruhé, že toto porušení se týká přinejmenším jedné ze situací přičitatelných orgánu členského státu nebo přinejmenším jednoho z jednání takového orgánu uvedených v čl. 4 odst. 2 zmíněného nařízení, pokud jsou tyto situace nebo tato jednání relevantní pro řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo pro ochranu jejích finančních zájmů, a zatřetí, že toto porušení dostatečně přímo ovlivňuje nebo vážně ohrožuje toto řádné řízení nebo ochranu těchto finančních zájmů prostřednictvím skutečné souvislosti mezi tímto porušováním a tímto ovlivněním nebo vážným ohrožením (rozsudek ze dne 16. února 2022, Polsko v. Parlament a Rada, C‑157/21, EU:C:2022:98, bod 288).

85      Za účelem určení, zda napadené ustanovení porušuje čl. 4 odst. 1 nařízení 2020/2092, jak tvrdí žalobkyně, je tudíž třeba s ohledem na argumentaci žalobkyně zkoumat, zda byly dodrženy požadavky stanovené v nařízení 2020/2092 a judikatuře.

–       K rozsahu soudního přezkumu

86      Rada, podporovaná Komisí, tvrdí, že orgány mají široký prostor pro uvážení při definování opatření, která považují za vhodná k nápravě porušování zásad právního státu v členském státě.

87      Komise na jednání upřesnila, že vzhledem ke složitosti témat a rozpočtových opatření, která byla v projednávaném případě předmětem soudního přezkumu, musí být jak jí samotné, tak Radě přiznán při posuzování v tomto kontextu široký prostor pro uvážení se soudním přezkumem omezeným na zjevně nesprávná posouzení.

88      Rada a Komise však na jednání připustily, že podmínka ovlivnění porušováním zásad právního státu stanovená v článku 4 nařízení 2020/2092 je právní otázkou, u níž musí být soudní přezkum unijním soudem striktní.

89      Žalobkyně, podporovaná Maďarskem, tvrdí, že Tribunál musí v projednávané věci provést úplný soudní přezkum.

90      Úvodem Tribunál připomíná, že zásady právního státu, na kterých je založena Unie, znamenají, že ani členské státy, ani unijní orgány nejsou vyňaty z přezkumu souladu svých aktů se Smlouvou o FEU, která zavedla úplný systém procesních prostředků a řízení určený k tomu, aby byl Soudnímu dvoru Evropské unie svěřen přezkum legality aktů orgánů (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 23. dubna 1986, Les Verts v. Parlament, 294/83, EU:C:1986:166, body 23 a 24).

91      V rámci tohoto soudního přezkumu vykonává unijní soud úplný přezkum právních otázek, což zahrnuje výklad právních ustanovení, který je třeba provést na základě objektivních skutečností, jakož i ověření, zda jsou splněny podmínky pro použití takového ustanovení (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 9. listopadu 2022, Kambodža a CRF v. Komise, T‑246/19, EU:T:2022:694, bod 45).

92      Kromě toho v případech, kdy unijní orgány disponují širokou posuzovací pravomocí, zejména pokud jde o posouzení velmi složitých hospodářských, technických nebo vědeckých skutečností pro určení povahy a rozsahu opatření, která přijímají, není výkon této pravomoci vyňat ze soudního přezkumu. V rámci tohoto přezkumu musí totiž unijní soud ověřit, zda výkon takové pravomoci není stižen zjevně nesprávným posouzením nebo zneužitím pravomoci nebo zda tyto orgány zjevně nepřekročily meze své posuzovací pravomoci. V takovém kontextu nemůže unijní soud svým posouzením ekonomických, vědeckých nebo technických skutečností nahradit posouzení orgánů, kterým jako jediným svěřily Smlouvy tuto úlohu (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 18. července 2007, Industrias Químicas del Vallés v. Komise, C‑326/05 P, EU:C:2007:443, body 75 a 76; ze dne 4. května 2023, ECB v. Crédit lyonnais, C‑389/21 P, EU:C:2023:368, bod 55, a ze dne 1. srpna 2025, Francie a Komise v. CWS Powder Coatings a další, C‑71/23 P a C‑82/23 P, EU:C:2025:601, bod 106 a citovaná judikatura).

93      V tomto ohledu podle ustálené judikatury musí unijní soud zejména ověřit nejen věcnou správnost uplatňovaných důkazů, jejich věrohodnost a soudržnost, ale musí rovněž přezkoumat, zda tyto důkazy představují veškeré relevantní údaje, jež musí být při posuzování komplexní situace vzaty v úvahu, a zda lze o ně opřít závěry, které z nich byly vyvozeny (viz rozsudek ze dne 4. května 2023, ECB v. Crédit lyonnais, C‑389/21 P, EU:C:2023:368, bod 56 a citovaná judikatura).

94      Naproti tomu, pokud jde o zjištění skutečností, které nejsou hospodářsky, technicky ani vědecky složité, soudní přezkum vykonávaný unijním soudem zůstává úplný [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 23. září 2020, Medac Gesellschaft für klinische Spezialpräparate v. Komise, T‑549/19, EU:T:2020:444, bod 47 (nezveřejněný)].

95      Jak uvádí judikatura Soudního dvora, unijní normotvůrce rozhodně nepřiznal Radě a Komisi neomezené právo posuzovat z politického hlediska dodržování zásad právního státu nebo spojovat jakékoliv zjištěné porušení těchto zásad obecně se zásadou řádného finančního řízení unijních finančních prostředků. Zahájení postupu totiž podmínil splněním kritérií připomenutých v bodech 77 až 84 výše, která zajišťují, aby posouzení těchto orgánů spadala do působnosti unijního práva a měla právní, nikoli politickou povahu (rozsudek ze dne 16. února 2022, Polsko v. Parlament a Rada, C‑157/21, EU:C:2022:98, bod 358).

96      Z této judikatury vyplývá, že povinnost Komise a Rady postupovat při přezkumu odůvodněnosti přijetí vhodných opatření na základě přístupu založeného na důkazech a v souladu se zásadami objektivity, zákazu diskriminace a rovnosti členských států před Smlouvami, podléhá úplnému soudnímu přezkumu unijním soudem (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 16. února 2022, Maďarsko v. Parlament a Rada, C‑156/21, EU:C:2022:97, bod 149, a ze dne 16. února 2022, Polsko v. Parlament a Rada, C‑157/21, EU:C:2022:98, body 167, 202 a 286).

97      Nelze tedy tvrdit, že soudní přezkum prováděný v projednávané věci je přezkumem omezeným.

–       K existenci porušení zásad právního státu

98      Žalobkyně ve své žalobě výslovně uvádí, že nepředkládá žádný argument týkající se porušení čl. 4 odst. 2 nařízení 2020/2092 o porušování zásad právního státu.

99      Žalobkyně však ve skutečnosti zpochybňuje existenci porušení zásad právního státu v rozsahu, v němž Komisi a Radě vytýká, že právně dostačujícím způsobem neprokázaly porušení, kterých se dopustily obecně univerzity a konkrétně ona sama. Kromě toho konstatuje, že obavy týkající se uplatňování pravidel pro zadávání veřejných zakázek a pravidel týkajících se střetu zájmů v případě veřejně prospěšných fundací byly vyřešeny nápravnými opatřeními oznámenými Maďarskem.

100    Rada, podporovaná Komisí, s argumenty žalobkyně nesouhlasí.

101    Jak vyplývá z judikatury citované v bodě 84 výše, první z podmínek pro přijetí opatření na ochranu rozpočtu podle nařízení 2020/2092 je prokázat porušení zásad právního státu, jak jsou definovány v čl. 2 písm. a) uvedeného nařízení.

102    Zaprvé, pokud jde o argument žalobkyně, podle něhož obavy týkající se uplatňování pravidel pro zadávání veřejných zakázek a pravidel týkajících se střetu zájmů v případě veřejně prospěšných fundací byly vyřešeny nápravnými opatřeními oznámenými Maďarskem, je třeba připomenout, že Rada v bodech 3 a 11 odůvodnění prováděcího rozhodnutí 2022/2506 uvedla, že Komise měla původně obavy ohledně neuplatňování pravidel pro zadávání veřejných zakázek a pravidel týkajících se střetu zájmů v případě veřejně prospěšných fundací, jakož i subjektů, které jsou těmito fundacemi spravovány.

103    V bodě 29 odůvodnění prováděcího rozhodnutí 2022/2506 je přitom uvedeno, že nápravná opatření navržená Maďarskem by jako celek v zásadě mohla řešit problémy týkající se systémových nesrovnalostí, nedostatků a slabin, pokud jde o zadávání veřejných zakázek, rizika střetu zájmů a obavy týkající se veřejně prospěšných fundací.

104    Tribunál proto dospěl k závěru, že závažné systémové nedostatky v zadávacích řízeních z důvodu neuplatňování pravidel týkajících se střetu zájmů a pravidel pro zadávání veřejných zakázek v případě veřejně prospěšných fundací a subjektů, které jsou jimi spravované, byly vyřešeny nápravnými opatřeními Maďarska. Nejsou tedy jako taková a v rozsahu, v němž se týkají pouze veřejně prospěšných fundací, předmětem porušování zásad právního státu tvrzeného Radou v prováděcím rozhodnutí 2022/2506, kterým se Tribunál v projednávané věci zabývá.

105    Zadruhé, pokud jde o existenci porušení, kterých se dopustily subjekty vlastněné veřejně prospěšnými fundacemi nebo konkrétně žalobkyně, je třeba uvést, že nařízení 2020/2092 se vztahuje jak na jednotlivá porušení zásad právního státu, tak na systémová porušování.

106    Situace nebo jednání orgánů, které jsou vyjmenovány v čl. 4 odst. 2 písm. a) až h) nařízení 2020/2092 jakožto porušování zásad právního státu ve smyslu tohoto nařízení, totiž zahrnují situace nebo jednání individuální i systémové povahy. Kromě toho bod 15 odůvodnění nařízení 2020/2092 stanoví, že nejen individuální porušování zásad právního státu, ale také rozsáhlá porušení nebo porušení v důsledku opakujících se praktik či opomenutí ze strany orgánů veřejné moci nebo obecných opatření přijatých těmito orgány, mohou vážně poškodit finanční zájmy Unie.

107    Soudní dvůr v tomto ohledu konstatoval, že pokud porušování zásad právního státu, které může být svou povahou systematické, rovněž může přímo ovlivnit nebo vážně ohrozit řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo ochranu jejích finančních zájmů, nelze Unii vytýkat, že používá prostředky nezbytné k ochraně tohoto řádného řízení a těchto finančních zájmů (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. února 2022, Polsko v. Parlament a Rada, C‑157/21, EU:C:2022:98, bod 362).

108    V projednávané věci je třeba připomenout, že z bodů 11, 43 a 62 odůvodnění prováděcího rozhodnutí 2022/2506 vyplývá, že porušení zásad právního státu je výsledkem skutkové situace a maďarského rámce právní úpravy, která nebrání nejvyšším úředníkům, včetně vrcholných politických představitelů, v tom, aby zasedali ve správních radách veřejně prospěšných fundací, což zvyšuje případné riziko střetu zájmů.

109    Kromě toho bod 58 odůvodnění prováděcího rozhodnutí 2022/2506 výslovně uvádí, že „zjištěné případy nedodržování předpisů se týkají porušování systémové povahy“.

110    V tomto ohledu bod 128 návrhu Komise uvádí, že „[p]okud jde o povahu porušení, Komise se domnívá, že posouzení porušení [...] relevantních pro střet zájmů u veřejně prospěšných fundací vedlo k závěru, že tyto otázky svědčí o porušení zásad právního státu, zejména porušení čl. 3 písm. b) nařízení [...] 2020/2092, jelikož tato porušení nezajišťují prevenci, nápravu nebo sankcionování svévolných nebo protiprávních rozhodnutí orgánů veřejné moci a nezajišťují vyloučení střetu zájmů“.

111    V bodě 57 svého návrhu měla Komise rovněž za to, že porušení zásad právního státu se týká zejména situace uvedené v čl. 4 odst. 2 písm. h) nařízení 2020/2092, tj. „jiných situací [...], které jsou relevantní pro řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo ochranu finančních zájmů Unie“, které jsou v projednávané věci představovány zvýšeným rizikem střetu zájmů v důsledku toho, že ve správních radách veřejně prospěšných fundací zasedají vrcholní političtí představitelé.

112    Kromě toho bod 130 návrhu Komise uvádí následující:

„[Z]jištěná porušení zásad právního státu se týkají důležitých částí veřejného sektoru v Maďarsku, tj. všech veřejných subjektů vynakládajících finanční prostředky Unie, které mohou být nebo se mohou stát veřejnými zadavateli, jakož i všech veřejně prospěšných fundací, které ačkoli jsou soukromými subjekty, mají cíl veřejného zájmu, jako je vzdělávání, výzkum, ochrana životního prostředí a klimatu a ochrana kulturního dědictví. Zjištěná porušení zásad právního státu jsou tedy systémová a velmi rozšířená, a tudíž závažná.“

113    Nakonec Komise v bodě 142 svého návrhu uvedla, že je prakticky nemožné mít za to, že zákaz uzavírat nové právní závazky s jakoukoliv veřejně prospěšnou fundací a jakýmkoli subjektem, který spravuje, v rámci jakéhokoli programu v rámci přímého a nepřímého řízení by se měl vztahovat na některé veřejně prospěšné fundace a některé subjekty, které spravují, nebo že s těmito subjekty mohou být uzavírány částečné právní závazky.

114    Jak totiž vyplývá z bodu 70 sdělení Komise, skutečnost, že nejvyšší úředníci a vrcholní političtí představitelé mohou zasedat ve správních radách veřejně prospěšných fundací, „vytváří situaci, kdy se [tito] vrcholní političtí představitelé mohou podílet na rozhodování týkajícím se vyplácení veřejných prostředků subjektům, kde jsou sami zaměstnáni a kde mají klíčové rozhodovací pravomoci“. Jak přitom tvrdí Rada, veřejně prospěšné fundace ze své podstaty stanovené zákonem vykonávají rozhodující vliv a kontrolu nad subjekty, které vlastní, takže v praxi jsou oba subjekty neoddělitelně spojeny jako jednotka. V důsledku toho by bylo jakékoli rozhodnutí o použití finančních prostředků Unie subjektem spravovaným veřejně prospěšnou fundací ovlivněno rizikem střetu zájmů, pokud jde o veřejně prospěšné fundace.

115    Z prováděcího rozhodnutí 2022/2506 vykládaného ve světle návrhu a sdělení Komise tedy vyplývá, že obavy z porušování zásad právního státu se týkaly právního rámce použitelného na veřejně prospěšné fundace, a zejména organizace, fungování a nedostatečné systémové transparentnosti, pokud jde o správu finančních prostředků těmito fundacemi a subjekty, které vlastní, a nikoli porušení, kterých se individuálně dopustily tyto fundace či jimi vlastněné subjekty, jako je žalobkyně.

116    Vzhledem k tomu, že porušování zásad právního státu tvrzená Radou mají v projednávané věci systémovou povahu, nebyly Komise a Rada povinny prokázat individuální porušování zásad právního státu jednotlivými dotčenými subjekty. Takový výklad by totiž znemožnil přijetí opatření s cílem napravit systémové porušování zásad právního státu.

117    V projednávané věci je přitom třeba uvést, že Komise a Rada právně dostačujícím způsobem v souladu s čl. 4 odst. 1 nařízení 2020/2092 ve spojení zejména s čl. 3 písm. b) téhož nařízení prokázaly porušování zásad právního státu ve smyslu čl. 2 písm. a) uvedeného nařízení. Toto porušování spočívá v závažném riziku možného střetu zájmů v důsledku maďarského regulačního rámce, který nejvyšším úředníkům a vrcholným politickým představitelům umožňuje zasedat ve správních radách veřejně prospěšných fundací zřízených maďarským zákonem IX, a má systémovou povahu, neboť Maďarsko prokazuje systematickou neschopnost, nemožnost nebo neochotu maďarských orgánů zabránit rozhodnutím, která jsou v rozporu s použitelnými právními předpisy v oblasti střetu zájmů.

118    Za těchto podmínek konstatování porušování zásad právního státu pro účely přijetí napadeného ustanovení nevyžadovalo prokázání individuálních porušení ze strany takových subjektů, jako je žalobkyně, nebo fundací, které je vlastní.

119    Z toho vyplývá, že argumenty žalobkyně týkající se porušování zásad právního státu je třeba odmítnout.

–       K požadavku ovlivňování nebo závažného ohrožení řádného finančního řízení rozpočtu Unie nebo ochrany jejích finančních zájmů.

120    V první řadě žalobkyně tvrdí, že v rámci projektů v přímém nebo nepřímém řízení nejsou maďarské veřejně prospěšné fundace ani subjekty vlastněné takovými fundacemi subjekty pověřenými prováděním těchto projektů. Není tedy na nich, aby vyhlašovaly výzvy k předkládání návrhů, vyhodnocovaly návrhy, podepisovaly grantové dohody, sledovaly provádění projektů, kontrolovaly a vyhodnocovaly výsledky ani aby prováděly kontroly nebo zajišťovaly soulad uvedených projektů. To spíše náleží Komisi nebo jiným subjektům pověřeným prováděním.

121    Maďarsko v tomto ohledu tvrdí, že během řízení, které vedlo k přijetí prováděcího rozhodnutí 2022/2506, Komise nijak neprokázala, v čem existence případných střetů zájmů konkrétně ovlivňuje využívání finančních prostředků Unie. U programů, jako je Erasmus+ nebo Horizont Evropa, Komise automaticky monitoruje fungování programů a využívání finančních prostředků z rozpočtu Unie. Maďarsko tak zpochybňuje skutečnost, že by potenciální situace střetu zájmů mohla představovat skutečné ohrožení pro finanční prostředky Unie.

122    Tyto argumenty přitom spočívají na nesprávném předpokladu. Na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně, se totiž napadené ustanovení vztahuje jak na maďarské veřejně prospěšné fundace, tak na subjekty vlastněné takovými fundacemi, jelikož mohou být pověřeny prováděním projektů v rámci nepřímého řízení, ale rovněž jakožto příjemci těchto projektů přímého nebo nepřímého řízení.

123    V tomto ohledu je třeba připomenout, že napadené ustanovení vyplývá z použití jednoho z opatření stanovených v čl. 5 odst. 1 nařízení 2020/2092. Článek 5 odst. 1 písm. a) bod ii) tohoto nařízení stanoví, že plní-li Komise rozpočet Unie v přímém nebo nepřímém řízení podle čl. 62 odst. 1 písm. a) a c) nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) 2018/1046 ze dne 18. července 2018, kterým se stanoví finanční pravidla pro souhrnný rozpočet Unie, mění nařízení (EU) č. 1296/2013, (EU) č. 1301/2013, (EU) č. 1303/2013, (EU) č. 1304/2013, (EU) č. 1309/2013, (EU) č. 1316/2013, (EU) č. 223/2014 a (EU) č. 283/2014 a rozhodnutí č. 541/2014/EU a zrušuje nařízení (EU, Euratom) č. 966/2012 (Úř. věst. 2018, L 193, s. 1) a v případě, že příjemcem finančních prostředků z tohoto rozpočtu je vládní subjekt, může Rada zakázat Komisi uzavírat s tímto subjektem nové právní závazky. Žalobkyně přitom nezpochybňuje tvrzení obsažené v bodě 22 odůvodnění prováděcího rozhodnutí 2022/2506, podle kterého jsou veřejně prospěšné fundace a jimi vlastněné subjekty považovány za veřejné subjekty, které by mohly být příjemci projektů přímého nebo nepřímého řízení.

124    Ve druhé řadě žalobkyně tvrdí, že veřejně prospěšné fundace a členové správních rad těchto fundací nemohou mít přístup k přímému financování z Unie, které obdržely subjekty vlastněné takovými fundacemi.

125    Z článku 22 odst. 4 maďarského zákona IX přitom vyplývá, že v závislosti na zřizovacím aktu maďarské vysokoškolské instituce může mít veřejně prospěšná fundace značné pravomoci v rozpočtových, provozních a organizačních záležitostech této instituce.

126    Pravomoci veřejně prospěšných fundací, které vlastní maďarské vysokoškolské instituce, jsou podrobně popsány v nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény [zákon č. CCIV z roku 2011 o státním vysokoškolském vzdělávání (Magyar Közlöny 2011/165., dále jen „maďarský zákon CCIV“)], který se vztahuje na všechny maďarské vysokoškolské instituce. Články 12 a 73 tohoto zákona stanoví rozdělení pravomocí mezi správní radu vysokoškolské instituce a vlastnické subjekty, tedy v daném případě veřejně prospěšné fundace.

127    V tomto ohledu čl. 12 odst. 3 maďarského zákona CCIV jako obecné pravidlo stanoví, že správní radě přísluší zejména přijímání rozpočtu, roční účetní závěrky, jakož i organizačních a provozních pravidel vysokoškolské instituce.

128    Článek 73 odst. 1 maďarského zákona CCIV stanoví, že není-li stanoveno jinak, jsou práva a povinnosti související s kontrolou vykonávanou vlastnickými subjekty stejné bez ohledu na subjekt, který tato práva vykonává a plní tyto povinnosti. Z článku 73 odst. 3 tohoto zákona vyplývá, že vlastnické subjekty mají zejména pravomoc přijímat a měnit zřizovací akt vysokoškolské instituce, jakož i přezkoumávat organizační a provozní pravidla vysokoškolské instituce.

129    Nakonec čl. 94 odst. 6 maďarského zákona CCIV stanoví, že odchylně od čl. 12 odst. 3 a čl. 73 odst. 3 tohoto zákona může zřizovací akt soukromé vysokoškolské instituce zejména stanovit, že vlastnický subjekt schvaluje rozpočet vysokoškolské instituce, jeho roční účetní závěrku, jakož i organizační a provozní pravidla.

130    Ze všech ustanovení uvedených v bodech 125 až 129 výše vyplývá, že na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně, mohou veřejně prospěšné fundace zřízené maďarským zákonem IX, jakož i nejvyšší úředníci a vrcholní političtí představitelé, kteří zasedají ve správních radách těchto fundací, vykonávat rozhodující vliv na subjekty vlastněné takovými fundacemi, a tak na přímé financování z prostředků Unie, které takové subjekty obdržely, z důvodu vlastních ekonomických zájmů, preferencí nebo náboženských, profesních, politických nebo rodinných vazeb.

131    Ve třetí řadě žalobkyně tvrdí, že střet zájmů zjištěný v prováděcím rozhodnutí 2022/2506 se netýká zdrojů Unie.

132    V tomto ohledu bod 43 odůvodnění prováděcího rozhodnutí 2022/2506 uvádí, že maďarské vysokoškolské instituce vlastněné veřejně prospěšnými fundacemi jsou vyloučeny z financování Unií, a to z důvodu rizika střetu zájmů vyplývajícího z možnosti nejvyšších úředníků a vrcholných politických představitelů zasedat ve správní radě veřejně prospěšných fundací.

133    Na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně, z prováděcího rozhodnutí 2022/2506 tedy vyplývá, že nejvyšší úředníci a vrcholní političtí představitelé zasedající ve správních radách maďarských veřejně prospěšných fundací mohou mít rozhodující vliv na subjekty těmito fundacemi vlastněné, a tedy na přímé financování z prostředků Unie, které takové subjekty obdržely.

134    Argument žalobkyně, podle kterého Rada neprokázala dostatečně přímé vážné ohrožení řádného finančního řízení nebo ochrany finančních zájmů Unie, je tudíž třeba odmítnout.

–       K existenci skutečné a dostatečně přímé souvislosti mezi porušováním zásad právního státu a jeho dopadem na rozpočet Unie

135    Podle žalobkyně Komise a Rada neprokázaly skutečnou a dostatečně přímou souvislost mezi porušováním zásad právního státu a ovlivňováním nebo závažným ohrožením řádného finančního řízení rozpočtu Unie nebo ochrany jejích finančních zájmů.

136    Rada, podporovaná Komisí, navrhuje toto tvrzení zamítnout.

137    Článek 4 odst. 1 nařízení 2020/2092 pro přijetí vhodných opatření vyžaduje, aby bylo prokázáno, že porušování zásad právního státu v členském státě dostatečně přímo ovlivňuje nebo vážně ohrožuje řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo poškozuje či vážně ohrožuje ochranu finančních zájmů Unie. Tato podmínka tedy vyžaduje, aby byla prokázána „skutečná souvislost“ mezi tímto porušováním a takovým ovlivněním nebo vážným ohrožením (rozsudek ze dne 16. února 2022, Polsko v. Parlament a Rada, C‑157/21, EU:C:2022:98, bod 165).

138    Z bodů 58 a 62 odůvodnění prováděcího rozhodnutí 2022/2506 vyplývá, že z důvodu nedostačujících nápravných opatření oznámených Maďarskem k napravení porušování systémové povahy v oblasti právního státu přetrvává pro rozpočet Unie vážné riziko, neboť toto porušování dostatečně přímo ohrožuje řádné finanční řízení rozpočtu Unie a ochranu finančních zájmů Unie.

139    Bod 33 návrhu Komise v tomto ohledu uvádí, že zřízení soukromoprávních subjektů, kterým stát daroval významná veřejná aktiva, může znamenat nedostatečnou veřejnou kontrolu nad fungováním a správou těchto subjektů.

140    Kromě toho bod 142 návrhu Komise uvádí, že výjimka pro členy správních rad veřejně prospěšných fundací z pravidla dodržovat požadavky týkající se střetu zájmů může ovlivnit jakýkoli rozpočet, který tyto subjekty potenciálně plní nebo spravují.

141    Stejně tak podle bodu 70 sdělení Komise výjimka, kterou Maďarsko znovu zavedlo od 1. listopadu 2022 a která umožňuje vrcholným politickým představitelům zasedat ve správních radách veřejně prospěšných fundací, vytváří situaci, kdy se tito vrcholní političtí představitelé mohou podílet na rozhodování o vyplácení veřejných prostředků subjektům, v nichž zasedají a mají klíčové rozhodovací pravomoci.

142    Nakonec bod 154 písm. vi) sdělení Komise uvádí, že „[...] přetrvávají významná rizika, pokud jde o řadu dalších otázek, zejména: [...] další usnadnění přítomnosti vysoce postavených úředníků ve správních radách veřejně prospěšných fundací, jejichž účelem je rozdělování velkých částek veřejných prostředků, a to po zářijovém posouzení navrhovaného nápravného opatření ze strany Komise“.

143    V projednávané věci Tribunál s ohledem na úvahy uvedené v bodech 138 až 142 výše konstatuje, že žalobkyně je vlastněna veřejně prospěšnou fundací a je ovládána správní radou této fundace, jejíž členové jsou jmenováni na dobu neurčitou výkonnou mocí. Ze systémového hlediska tedy existuje skutečné a závažné riziko, že rozhodování o rozvoji programů a vysokoškolského vzdělávání, jakož i projektů v oblasti výzkumu a vývoje financovaných Unií bude přímo politicky ovlivňováno nebo z takových důvodů pouze již nebude podporováno.

144    Je tedy třeba konstatovat, že při neexistenci napadeného ustanovení by fundace, v nichž mohou zasedat nejvyšší úředníci, včetně vrcholných politických představitelů, a subjekty vlastněné takovými fundacemi mohly získávat prostředky z rozpočtu Unie. Jak přitom vyplývá z bodu 125 výše, veřejně prospěšné fundace mohou mít značné pravomoci v rozpočtových, provozních a organizačních otázkách subjektů, které vlastní, jako je v projednávané věci žalobkyně.

145    Kromě toho existuje skutečné riziko, že by zaměstnanci zapojení do realizace projektů v oblasti výzkumu a vývoje nebo projektů vysokoškolského vzdělávání financovaných z rozpočtu Unie mohli být vybíráni na základě politické spřízněnosti správní radou veřejně prospěšných fundací nebo vedením univerzity.

146    V rámci programů Erasmus+ a Horizont Evropa proto mohou veřejně prospěšné fundace hrát roli při vyplácení finančních prostředků Unie konečným příjemcům. Existuje tedy skutečné riziko, že politické, hospodářské nebo osobní střety zájmů zasáhnou do výběru uvedených příjemců.

147    Rada ostatně právem tvrdila, že v případě programu Erasmus+ existuje skutečné a systémové riziko, že střety zájmů zasáhnou do výběru studentů využívajících tento program, a zejména do volby a vzájemného uznávání volitelných studijních kurzů absolvovaných v jiných členských státech, a vnesou tak do tohoto výběrového procesu hlediska, která jdou nad rámec posouzení akademických zásluh.

148    Rada rovněž tvrdila, aniž jí žalobkyně nebo Maďarsko vážně odporovaly, že pokud jde o provádění grantů v rámci programu Horizont Evropa, výběr poskytovatelů v zadávacích řízeních na realizaci projektů řízených tímto programem, které často představují významnou část rozpočtu přiděleného vědeckým projektům, je vystaven riziku nepatřičného vlivu. Maďarský právní rámec by měl rovněž dopad na nábor zaměstnanců a další procesy v oblasti lidských zdrojů. S ohledem na všudypřítomnou politickou kontrolu a riziko střetů zájmů Rada uvedla, že všechny vnitřní procesy, akademické postupy a řídící struktury zapojené do využívání finančních prostředků Unie by mohly podléhat vnějšímu vlivu, což by mohlo vést k nevhodnému využívání finančních prostředků Unie.

149    Ochrana finančních zájmů Unie přitom předpokládá, že finanční prostředky Unie nebudou využívány k financování takových subjektů veřejného zájmu členských států, jako jsou fundace, nebo subjektů, které jsou jimi vlastněné, jejichž způsob fungování odporuje zásadám právního státu.

150    Proto v projednávané věci Komise a Rada na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně, právně dostačujícím způsobem prokázaly skutečnou a dostatečně přímou souvislost mezi tvrzeným závažným a systémovým porušováním zásad právního státu a ovlivňováním nebo závažným ohrožením řádného finančního řízení rozpočtu Unie nebo ochrany jejích finančních zájmů.

151    Z výše uvedeného vyplývá, že argumentaci vycházející ze skutečnosti, že prováděcí rozhodnutí 2022/2506 neprokázalo skutečnou a dostatečně přímou souvislost mezi porušováním zásad právního státu a jeho dopadem na rozpočet Unie, je třeba odmítnout jako neopodstatněnou. V důsledku toho je třeba zamítnout i žalobní důvod vycházející z porušení čl. 4 odst. 1 nařízení 2020/2092 v plném rozsahu.

 K žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení zásady proporcionality

152    Žalobkyně, podporovaná Maďarskem, tvrdí, že napadené ustanovení porušuje zásadu proporcionality.

153    V této souvislosti žalobkyně uvádí osm argumentů. Zaprvé u projektů v rámci přímého nebo nepřímého řízení měla Komise situaci veřejně prospěšných fundací a subjektů, které vlastní, posuzovat odlišně podle toho, zda jsou příjemci nebo subjekty pověřenými prováděním těchto projektů. Zadruhé Rada při přijímání prováděcího rozhodnutí 2022/2506 nesprávně vycházela z problematiky použití pravidel pro zadávání veřejných zakázek na veřejně prospěšné fundace. Zatřetí přijaté opatření není nejméně omezující ve vztahu k druhu financování a druhu způsobilých nákladů. Začtvrté prováděcí rozhodnutí 2022/2506 zpochybňuje účinnost spravedlivých výběrových řízení a udělování finančních prostředků Unie. Zapáté napadené ustanovení je nepřiměřené sledovanému cíli. Zašesté Rada nezahrnula možnost udělit individuální výjimky. Zasedmé Rada měla provést individuální přezkum každé veřejně prospěšné fundace a vlastněných subjektů. Zaosmé Komise a Rada nezkoumaly možnost zavedení poměrného snížení finančních prostředků v závislosti na povaze, době trvání, závažnosti a rozsahu porušování.

154    Rada, podporovaná Komisí, s argumenty žalobkyně nesouhlasí.

155    V bodě 62 odůvodnění prováděcího rozhodnutí 2022/2506 měla Rada za to, že vážné riziko pro rozpočet způsobené případným střetem zájmů ve veřejně prospěšných fundacích lze nejlépe řešit napadeným ustanovením, tj. zákazem, aby Komise při plnění rozpočtu Unie v rámci přímého nebo nepřímého řízení uzavírala nové právní závazky s těmito fundacemi nebo subjekty, které tyto fundace vlastní. Podle Rady je takové opatření přiměřené tomu, co je nezbytně nutné k dosažení cíle ochrany rozpočtu Unie před ovlivňováním nebo ohrožením vyplývajícím z porušování zásad právního státu v členském státě.

156    Tribunál připomíná, že čl. 5 odst. 3 nařízení 2020/2092 stanoví, že opatření přijatá podle tohoto nařízení musí být přiměřená. Určí se s ohledem na skutečný nebo možný dopad porušování zásad právního státu na řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo na finanční zájmy Unie. Řádně se při tom zohlední povaha, doba trvání, závažnost a rozsah porušování zásad právního státu. Opatření se pokud možno zaměří na činnosti Unie, které jsou daným porušováním dotčeny. Z toho vyplývá, že přijatá opatření musí být striktně přiměřená dopadu zjištěného porušování zásad právního státu na rozpočet Unie nebo na její finanční zájmy (rozsudek ze dne 16. února 2022, Polsko v. Parlament a Rada, C‑157/21, EU:C:2022:98, bod 302).

157    Zásada proporcionality, která je jednou z obecných zásad unijního práva a je zakotvena v čl. 5 odst. 4 SEU, jakož i v čl. 52 odst. 1 Listiny základních práv, vyžaduje, aby byly akty unijních orgánů způsobilé k dosažení legitimních cílů sledovaných dotčenou právní úpravou a nepřekračovaly meze toho, co je nezbytné k dosažení těchto cílů, přičemž se rozumí, že pokud se nabízí volba mezi několika přiměřenými opatřeními, je třeba zvolit nejméně omezující opatření a způsobené nevýhody nesmějí být nepřiměřené vzhledem ke sledovaným cílům (rozsudek ze dne 16. února 2022, Maďarsko v. Parlament a Rada, C‑156/21, EU:C:2022:97, bod 340; viz rovněž rozsudek ze dne 16. února 2022, Polsko v. Parlament a Rada, C‑157/21, EU:C:2022:98, bod 353 a citovaná judikatura).

158    V první řadě je třeba přezkoumat nezbytnost a vhodnost napadeného ustanovení.

159    V tomto ohledu žalobkyně nepředložila Tribunálu žádný konkrétní důkaz, který by zpochybnil skutečnost, že napadené ustanovení může dosáhnout cíle ochrany rozpočtu Unie před porušováním zásad právního státu.

160    Konkrétně se žalobkyně omezila na tvrzení, že u projektů v rámci přímého nebo nepřímého řízení měla Komise situaci veřejně prospěšných fundací a subjektů, které vlastní, posuzovat odlišně podle toho, zda jsou příjemci nebo subjekty pověřenými prováděním těchto projektů.

161    Jak je přitom uvedeno v bodech 122 a 123 výše, tento argument spočívá na nesprávném předpokladu, jelikož jak maďarské veřejně prospěšné fundace, tak subjekty vlastněné takovými fundacemi spadají do působnosti napadeného ustanovení nejen proto, že mohou být pověřeny prováděním projektů financovaných z rozpočtu Unie v rámci nepřímého řízení, ale také proto, že mohou být příjemci finančních prostředků z rozpočtu Unie na provádění projektů v rámci přímého nebo nepřímého řízení.

162    Kromě toho argument žalobkyně, podle něhož Rada pro účely přijetí prováděcího rozhodnutí 2022/2506 nesprávně vycházela z problematiky uplatňování pravidel pro zadávání veřejných zakázek na veřejně prospěšné fundace, je irelevantní. Jak je totiž uvedeno v bodě 104 výše, tato problematika již není předmětem obav Rady.

163    Za těchto podmínek nemohou argumenty žalobkyně stačit k prokázání nevhodnosti napadeného ustanovení a musí být odmítnuty.

164    Ve druhé řadě, pokud jde o nezbytně nutnou povahu napadeného ustanovení, žalobkyně tvrdí, že přijaté opatření není nejméně omezující. K vyloučení možnosti vysokoškolských institucí plnit rozpočet Unie by tedy stačilo zakázat uzavírání nových právních závazků s vysokoškolskými institucemi jakožto financujícími institucemi, subjekty nebo orgány, a tak vyloučit tyto instituce z kategorie subjektů uvedených v čl. 62 odst. 1 písm. c) bodech v) až vii) nařízení 2018/1046.

165    V tomto ohledu je třeba uvést, že napadené ustanovení neukládá zákaz uzavírat nové právní závazky s cílem vyloučit možnost vysokoškolských institucí plnit rozpočet Unie, ale spíše, jak vyplývá z napadeného ustanovení a z bodu 22 odůvodnění prováděcího rozhodnutí 2022/2506, aby veřejně prospěšné fundace a subjekty takovými fundacemi provozované již nebyly příjemci nebo subjekty prováděcími programy Unie v rámci přímého a nepřímého řízení.

166    Pokud jde nejprve o argument žalobkyně, podle něhož Rada nezahrnula možnost udělit individuální výjimky, z bodů 225 až 228 níže vyplývá, že nařízení 2020/2092 nevylučuje, aby Rada definovala individuální výjimky v rámci těchto vhodných opatření. Je však nutno konstatovat, že s ohledem na systematickou povahu porušování zásad právního státu, která odůvodňují prováděcí rozhodnutí 2022/2506, by individuální výjimky nechránily účinně rozpočet Unie.

167    Pokud jde dále o argument žalobkyně, podle kterého měla Rada provést individuální posouzení situace jednotlivých veřejně prospěšných fundací a vlastněných subjektů, z bodu 19 odůvodnění nařízení 2020/2092 vyplývá, že „[j]sou-li přijímána opatření v návaznosti na porušení zásad právního státu, je zásadní řádně chránit oprávněné zájmy konečných příjemců a příjemců“ a že „[p]ři zvažování toho, jaká opatření mají být přijata, [musí] Komise [...] brát v úvahu jejich možný dopad na konečné příjemce a příjemce“.

168    Vzhledem k tomu, že Rada v projednávané věci založila své rozhodnutí na potenciálním systémovém porušování zásad právního státu a vzhledem k tomu, že v prováděcím rozhodnutí 2022/2506 není tvrzeno, že by se koneční příjemci nebo příjemci podíleli na jednotlivých případech porušení zásad právního státu, například v konkrétních případech korupce, podvodu nebo střetu zájmů, uvedené rozhodnutí si zachovává obecnou působnost, a může tak mít dopad na uvedené příjemce nebo konečné příjemce, aniž je v projednávané věci nezbytné provést individuální přezkum každé veřejně prospěšné fundace nebo každého subjektu, který vlastní.

169    Navíc je třeba připomenout, že čl. 5 odst. 2 nařízení 2020/2092 stanoví, že uložení vhodných opatření nemá vliv na povinnosti vládních subjektů nebo členských států provádět program nebo využívat fond, kterého se dané opatření týká, a zejména na jejich povinnosti vůči konečným příjemcům nebo příjemcům, pokud rozhodnutí, kterým se opatření přijímají, nestanoví jinak.

170    V projednávané věci z prováděcího rozhodnutí 2022/2506 vykládaného ve světle návrhu Komise vyplývá, že potenciální dopad opatření zejména na konečné příjemce nebo příjemce, jako je žalobkyně, byl zohledněn.

171    Je totiž třeba konstatovat, že z pěti opatření vyjmenovaných v čl. 5 odst. 1 písm. a) nařízení 2020/2092 je zákaz přijímat nové právní závazky nejméně zatěžující s ohledem na sledované cíle. Další opatření vyjmenovaná v tomto ustanovení by měla rušivé dopady na programy, které ke dni nabytí účinnosti prováděcího rozhodnutí 2022/2506 již probíhaly, což by rovněž způsobilo obtíže třetím stranám. Konkrétně toto opatření umožnilo konečným příjemcům programů Erasmus+ nebo Horizont Evropa i po přijetí napadeného ustanovení pokračovat v přijímání grantů, které byly uděleny před přijetím tohoto ustanovení, a to až do skončení platnosti dohod podepsaných v rámci těchto programů.

172    Dále bod 63 odůvodnění prováděcího rozhodnutí 2022/2506, podle něhož tímto rozhodnutím nejsou dotčeny povinnosti Maďarska zejména vůči konečným příjemcům nebo příjemcům, včetně povinnosti provádět platby, prokazuje, že Rada zohlednila účinky tohoto rozhodnutí na konečné příjemce a příjemce finančních prostředků Unie.

173    Navíc, jak vyplývá z bodu 62 odůvodnění prováděcího rozhodnutí 2022/2506, napadené ustanovení nemá vliv na celkové příděly finančních prostředků z programů Unie v rámci přímého nebo nepřímého řízení. Konkrétně to znamená, že maďarské univerzity, které nejsou vlastněny veřejně prospěšnými fundacemi zřízenými na základě maďarského zákona IX, jakož i jejich studenti, pedagogové a výzkumní pracovníci mohou využívat finanční prostředky Unie v rámci programů Erasmus+ a Horizont Evropa.

174    Pokud jde o argument žalobkyně, podle něhož Komise a Rada neposoudily možnost zavedení poměrného snížení finančních prostředků v závislosti na povaze, době trvání, závažnosti a rozsahu porušení, je třeba uvést, že napadené ustanovení bylo přijato s cílem řešit porušování systémové povahy. Poměrné snížení finančních prostředků by tak nechránilo účinně rozpočet Unie.

175    Každopádně i za předpokladu, že by ostatní řešení navrhovaná žalobkyní byla méně omezující, není prokázáno, že by umožnila dosáhnout cíle uvedeného v bodě 159 výše, a sice ochrany rozpočtu Unie před zásahy, k nimž může dojít v důsledku porušování zásad právního státu v členském státě, stejně účinně jako napadené ustanovení. Není tedy prokázáno, že napadené ustanovení zjevně překračuje meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné.

176    Ve třetí řadě, pokud jde o přiměřenost napadeného ustanovení, žalobkyně tvrdí, že toto ustanovení má finanční a profesní důsledky a dopady na její pověst, které jsou pro dotyčné vysokoškolské instituce dlouhodobě negativní.

177    Jak přitom vyplývá z bodu 171 výše, z pěti opatření vyjmenovaných v čl. 5 odst. 1 písm. a) nařízení 2020/2092 byla povinnost nepřijímat nové právní závazky nejméně omezující a nejméně narušující pro probíhající programy s ohledem na sledované cíle. Navíc je třeba uvést, že v rámci čl. 5 odst. 1 uvedeného nařízení nemá Rada široký prostor pro uvážení, pokud jde o volbu a rozsah opatření, která mohou být přijata na základě tohoto nařízení, jelikož tento článek taxativně vyjmenovává opatření, která mohou být přijata.

178    Kromě toho není napadené ustanovení nepřiměřené, jelikož jeho dopad na celkové příděly finančních prostředků a na konečné příjemce nebo příjemce, ve vztahu k nimž musí Maďarsko plnit své povinnosti, je omezený, jak je připomenuto v bodě 62 odůvodnění prováděcího rozhodnutí 2022/2506.

179    Žalobní důvod vycházející z porušení zásady proporcionality musí být tudíž zamítnut jako neopodstatněný.

 K žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení práva působit na nenarušeném trhu zakotveného v článku 16 Listiny základních práv ve spojení s články 101 až 108 SFEU

180    Žalobkyně tvrdí, že napadené ustanovení porušuje článek 16 Listiny základních práv ve spojení s články 101 až 108 SFEU tím, že omezuje její právo vykonávat činnost na nenarušeném trhu a volnou hospodářskou soutěž a nepřiměřeně poškozuje její soutěžní postavení v rámci probíhajících nebo budoucích projektů.

181    Žalobkyně zejména tvrdí, že obecné vyloučení univerzit z veškerého přímého financování Unií se rovná selektivnímu mechanismu podpory, jelikož její konkurenti mohou mít prospěch z finančních prostředků Unie, z nichž je nyní vyloučena, což vede k narušení hospodářské soutěže. Napadené ustanovení dle žalobkyně narušuje hospodářskou soutěž, jelikož vyloučení z financování z prostředků Unie narušuje výběrové řízení založené na dosažených výsledcích a prováděné nezávislými odborníky Komise, selektivně vylučuje žalobkyni z poskytování podpory Unie a má za následek, že finanční prostředky udělené žalobkyni jsou dány k dispozici konkurenčním univerzitám. Kromě toho napadené ustanovení vede ke kolektivnímu bojkotu ze strany konkurenčních univerzit a partnerů.

182    Rada zpochybňuje přípustnost tohoto žalobního důvodu a zdůrazňuje, že žalobkyně nevysvětluje, v čem může být napadené ustanovení považováno za státní podporu, ani v čem je neslučitelné s vnitřním trhem.

183    Pokud jde o opodstatněnost žalobního důvodu, Rada, podporovaná Parlamentem a Komisí, argumentaci žalobkyně zpochybňuje.

184    Pokud jde o námitku nepřípustnosti vznesenou Radou, je třeba úvodem připomenout, že podle čl. 21 prvního pododstavce statutu Soudního dvora Evropské unie, který se na řízení před Tribunálem použije na základě čl. 53 prvního pododstavce tohoto statutu a čl. 76 písm. d) jednacího řádu, musí každá žaloba obsahovat předmět sporu, žalobní důvody a dovolávané argumenty, jakož i stručný popis uvedených žalobních důvodů.

185    Podle ustálené judikatury statut Soudního dvora Evropské unie ani jednací řád neukládají žalobci povinnost citovat v žalobě články, které uplatňuje. Postačí, jsou-li skutkové okolnosti, žalobní důvody a návrhová žádání žalobkyně uvedeny v žalobě. Naopak k tomu, aby byl žalobní důvod přípustný, nestačí uvést ustanovení Smlouvy o FEU nebo unijního práva. Podle čl. 76 písm. d) jednacího řádu musí totiž žaloba obsahovat zejména stručný popis dovolávaných žalobních důvodů. Kromě toho tento popis musí být dostatečně jasný a přesný, aby umožnil žalovanému připravit si obranu a Tribunálu rozhodnout o žalobě, případně i bez dalších podpůrných informací. Za účelem zajištění právní jistoty a řádného výkonu spravedlnosti je k tomu, aby byl žalobní důvod přípustný, třeba, aby hlavní skutkové a právní okolnosti, na kterých je žalobní důvod založen, vyplývaly přinejmenším stručně, ale uceleně a srozumitelně z textu samotné žaloby, a to za účelem toho, aby Tribunál neopomněl rozhodnout o výtce rozhodné pro vyřešení sporu. Každý žalobní důvod, který není dostatečně popsán v návrhu na zahájení řízení, musí být považován za nepřípustný [v tomto smyslu a obdobně viz rozsudek ze dne 19. listopadu 2024, Komise v. Polsko (Volitelnost a členství v politické straně), C‑814/21, EU:C:2024:963, bod 60 a citovaná judikatura].

186    V projednávané věci je žalobní důvod vycházející z porušení článku 16 Listiny základních práv a článků 101 až 108 SFEU v souladu s čl. 76 písm. d) jednacího řádu, jelikož i když argumenty žalobkyně nejsou zvláště přesné, z jejích písemností vyplývá, že žalobkyně jasně tvrdí, že napadené ustanovení porušuje její právo působit na nenarušeném trhu tím, že omezuje její právo vykonávat činnost na nenarušeném trhu a volnou hospodářskou soutěž a nepřiměřeně poškozuje její soutěžní postavení v probíhajících nebo budoucích projektech ve prospěch jejích konkurentů.

187    Z toho vyplývá, že tento žalobní důvod je přípustný.

188    Pokud jde o opodstatněnost žalobního důvodu, Tribunál připomněl, že článek 16 Listiny základních práv, nadepsaný „Svoboda podnikání“, stanoví, že svoboda podnikání musí být uznána v souladu s právem Unie a vnitrostátními zákony a zvyklostmi.

189    Ochrana poskytovaná článkem 16 Listiny základních práv se vztahuje zejména na svobodu vykonávat hospodářskou nebo obchodní činnost, jakož i smluvní svobodu a volnou hospodářskou soutěž (viz rozsudky ze dne 22. ledna 2013, Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, bod 42 a citovaná judikatura, a ze dne 10. července 2025, INTERZERO a další, C‑254/23, EU:C:2025:569, bod 140 a citovaná judikatura).

190    V projednávané věci Tribunál zaprvé konstatuje, že napadené ustanovení respektuje podstatu svobody podnikání. Toto ustanovení totiž nebrání výkonu práva působit na nenarušeném trhu jako takovém, jelikož nevylučuje, aby dotyčné fundace a subjekty mohly nadále vykonávat své výzkumné a vzdělávací činnosti na trhu za úplatu.

191    Jak totiž vyplývá z přílohy A.3 žaloby, která odpovídá „FAQ“ Komise zveřejněným na portálu „Financování a výzvy k předkládání návrhů“, subjekty dotčené napadeným ustanovením, jako je žalobkyně, i když již nemohou dostávat finanční prostředky Unie, se mohou stále účastnit výzev k podávání návrhů na financování z prostředků Unie, zejména v rámci konsorcia, jakožto přidružený partner, který není oprávněn obdržet financování z prostředků Unie.

192    Zadruhé se žalobkyně nemůže dovolávat nabytého práva na zachování výhod financovaných z rozpočtu Unie, kterých v daném okamžiku požívala. Za těchto podmínek nelze dočasné snížení financování z rozpočtu Unie v případě systematického porušování zásad právního státu považovat za zásah do základního práva na svobodu podnikání nebo za jeho omezení (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 27. září 1979, Eridania-Zuccherifici nazionali a Società italiana per l’industria degli zuccheri, 230/78, EU:C:1979:216, bod 22).

193    Zatřetí je třeba konstatovat, že argument žalobkyně, podle kterého napadené ustanovení porušuje právo působit na nenarušeném trhu z důvodu, že vytváří selektivní mechanismus podpory ve prospěch jejích konkurentů, spočívá na nesprávném předpokladu. Napadené ustanovení totiž nelze považovat za mechanismus spadající do působnosti článku 107 SFEU, jelikož se týká prostředků Unie, a nikoli státních prostředků spravovaných přímo nebo nepřímo Unií bez prostoru pro uvážení členských států.

194    Začtvrté, pokud jde o argument žalobkyně, podle kterého napadené ustanovení vede ke kolektivnímu bojkotu ze strany konkurenčních univerzit a partnerů, je třeba připomenout, že napadené ustanovení ukládá zákaz uzavírat právní závazky s veřejně prospěšnou fundací nebo subjektem, který vlastní, pouze Komisi, pokud plní rozpočet Unie v rámci přímého nebo nepřímého řízení.

195    Pokud jde o případný nebo potenciální účinek zákazu uzavírat právní závazky s veřejně prospěšnou fundací nebo subjektem, který vlastní, na její jiné smluvní vztahy a spolupráci s jinými univerzitami nebo konsorcii v rámci programů Erasmus+ a Horizont Evropa, žalobkyně neprokázala, že by z důvodu napadeného ustanovení byla případně nebo potenciálně vyloučena z jakékoli dohody, výzvy k podávání návrhů, konsorcia nebo jakékoli spolupráce ze strany jejích partnerů nebo konkurentů. Z přílohy A.3 žaloby, zmíněné v bodě 191 výše, a z přílohy A.16 žaloby týkající se dopisu zaslanému Evropskou výkonnou agenturou pro zdraví a digitální oblast (HADEA) koordinátorovi konsorcia pro „Projektovou skupinu pro novou ekonomiku a technologii blockchain“, že se žalobkyně může i nadále účastnit konsorcií a nejeví se, že by byla svými partnery vyloučena ze všech partnerství, do nichž byla dříve zapojena, ani ze všech budoucích partnerství.

196    Každopádně i za předpokladu, že by napadené ustanovení mohlo mít nepřímé dopady na vztahy žalobkyně s jinými univerzitami nebo konsorcii, je nutno konstatovat, že odpovídá cíli obecného zájmu, jak byl připomenut výše, a je tomuto cíli přiměřené.

197    Je tedy třeba odmítnout argument žalobkyně vycházející z toho, že napadené ustanovení způsobuje kolektivní bojkot.

198    Zapáté s ohledem na znění článku 16 Listiny základních práv může být svoboda podnikání předmětem široké škály zásahů ze strany veřejné moci, jimiž lze v obecném zájmu nastavit hranice výkonu hospodářské činnosti. Tato okolnost se odráží zejména ve způsobu, jímž je nutno posuzovat unijní právní předpisy, jakož i vnitrostátní právní předpisy a zvyklosti z hlediska zásady proporcionality na základě čl. 52 odst. 1 Listiny (viz rozsudek ze dne 10. července 2025, INTERZERO a další, C‑254/23, EU:C:2025:569, bod 141 a citovaná judikatura).

199    Proto i za předpokladu, že by napadené ustanovení muselo být považováno za omezení svobody podnikání, je toto omezení, jak již bylo konstatováno výše, stanoveno zákonem, je odůvodněné a přiměřené s ohledem na cíl obecného zájmu, kterým je ochrana rozpočtu Unie před porušováním zásad právního státu podle nařízení 2020/2092.

200    Každopádně, jak správně tvrdila Rada, použití těchto opatření podle nařízení 2020/2092 nenarušuje volnou hospodářskou soutěž v odvětví vysokoškolského vzdělávání. Dočasné vyloučení subjektů z financování a programů Unie, které z důvodu existence systémového rizika střetu zájmů představují skutečné ohrožení, pokud jde o řádné a legální využívání finančních prostředků Unie, totiž naopak posiluje volnou hospodářskou soutěž tím, že umožňuje zajistit, aby všichni dodržovali stejná pravidla, a zejména zásady právního státu.

201    Z toho vyplývá, že napadené ustanovení neomezuje právo působit na nenarušeném trhu zakotvené v článku 16 Listiny základních práv ve spojení s články 101 až 108 SFEU.

202    Žalobní důvod vycházející z porušení práva působit na nenarušeném trhu zakotveného v článku 16 Listiny základních práv ve spojení s články 101 až 108 SFEU musí být tudíž zamítnut jako neopodstatněný.

 K žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení presumpce neviny a zásad rovného zacházení a zákazu diskriminace

203    Žalobkyně tvrdí, že napadené ustanovení diskriminuje maďarské vysokoškolské instituce vlastněné veřejně prospěšnými fundacemi, včetně jí samotné, ve srovnání s jinými maďarskými vysokoškolskými institucemi fungujícími v jiné právní formě, jinými vysokoškolskými institucemi z jiných členských států a ostatními partnery konsorcia, jehož je součástí.

204    Kromě toho žalobkyně tvrdí, že napadené ustanovení porušuje presumpci neviny zakotvenou v článku 48 Listiny základních práv.

205    Rada podporovaná Komisí s touto argumentací nesouhlasí.

206    Zaprvé, pokud jde o porušení presumpce neviny, je třeba připomenout, že článek 48 Listiny základních práv, nadepsaný „Presumpce neviny a právo na obhajobu“, v odstavci 1 stanoví, že každý obviněný se považuje za nevinného, dokud jeho vina nebyla prokázána zákonným způsobem.

207    V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že Soudní dvůr rozhodl, že cílem nařízení 2020/2092 je chránit rozpočet Unie před ovlivňováním, které dostatečně přímo vyplývá z porušování zásad právního státu v členském státě, a nikoli sankcionovat taková porušování (rozsudky ze dne 16. února 2022, Maďarsko v. Parlament a Rada, C‑156/21, EU:C:2022:97, bod 119, a ze dne 16. února 2022, Polsko v. Parlament a Rada, C‑157/21, EU:C:2022:98, bod 137).

208    V projednávané věci přitom žádná skutečnost ve spise nenaznačuje, že Komise tvrdila, že žalobkyně byla zapojena do porušování zásad právního státu, například v případě korupce, systémového podvodu nebo konkrétního střetu zájmů, nebo že přijatá opatření vyloučila žalobkyni z financování především za účelem jejího potrestání.

209    Vzhledem k tomu, že prováděcí rozhodnutí 2022/2506 jako takové neukládá žádnou sankci, nelze ho považovat za trestní obvinění (v tomto smyslu viz rozsudek ESLP ze dne 8. června 1976, Engel a další v. Nizozemsko, CE:ECHR:1976:0608JUD000510071, § 82, a rozsudek ESLP ze dne 12. května 2017, Simeonovi v. Bulharsko, CE:ECHR:2017:0512JUD002198004, § 110).

210    Výtku vycházející z porušení presumpce neviny je tudíž třeba zamítnout jako irelevantní.

211    Zadruhé, pokud jde o porušení zásad rovného zacházení a zákazu diskriminace, z ustálené judikatury vyplývá, že zásada rovného zacházení jakožto obecná zásada unijního práva vyžaduje, aby se srovnatelnými situacemi nebylo zacházeno odlišně a s odlišnými situacemi stejně, není-li takové zacházení objektivně odůvodněné. Rozdílné zacházení je odůvodněno, pokud je založeno na objektivním a přiměřeném kritériu, to znamená, pokud souvisí s právně přípustným cílem sledovaným dotčenými právními předpisy a pokud je tato rozdílnost přiměřená cíli sledovanému dotčeným zacházením (viz rozsudek ze dne 3. února 2021, Fussl Modestraße Mayr, C‑555/19, EU:C:2021:89, bod 95 a citovaná judikatura).

212    Srovnatelný charakter odlišných situací se posuzuje s ohledem na veškeré prvky, které je charakterizují. Tyto prvky musí být zejména určeny a posuzovány ve světle předmětu a cíle aktu, který zakládá dotčené odlišení. Mimoto musejí být zohledněny zásady a cíle oblasti, do níž dotčený akt spadá (viz rozsudek ze dne 3. února 2021, Fussl Modestraße Mayr, C‑555/19, EU:C:2021:89, bod 99 a citovaná judikatura).

213    Vzhledem k tomu, že se žalobkyně dovolávala porušení zásady rovného zacházení, přísluší jí, aby přesně určila srovnatelné situace, o nichž má za to, že s nimi bylo zacházeno odlišně, nebo odlišné situace, o nichž má za to, že s nimi bylo zacházeno stejně [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 12. dubna 2013, Du Pont de Nemours (France) a další v. Komise, T‑31/07, nezveřejněný, EU:T:2013:167, bod 311].

214    V projednávané věci žalobkyně zaprvé tvrdí, že je znevýhodněna oproti maďarským veřejným vysokoškolským institucím, které nejsou vlastněny veřejně prospěšnými fundacemi, z důvodu, že se na ně napadené ustanovení nevztahuje.

215    V tomto ohledu z bodů 11, 13, 29 a 43 odůvodnění prováděcího rozhodnutí 2022/2506 vyplývá, že maďarský regulační rámec nebrání nejvyšším úředníkům a vrcholným politickým představitelům v tom, aby zasedali ve správních radách veřejně prospěšných fundací.

216    Základem pro přijetí napadeného ustanovení byla zejména tato zvláštnost, která je vlastní právním předpisům použitelným na veřejně prospěšné fundace a subjekty, které jsou jimi vlastněny.

217    Žalobkyně přitom neprokázala, že se maďarské vysokoškolské instituce vlastněné veřejně prospěšnými fundacemi nacházejí v situaci srovnatelné se situací maďarských vysokoškolských institucí vlastněných státem nebo fungujících v jiné právní formě.

218    Ve druhé řadě, pokud jde o argument žalobkyně, podle kterého jsou maďarské vysokoškolské instituce vlastněné veřejně prospěšnými fundacemi, mezi něž patří žalobkyně, diskriminovány ve srovnání s vysokoškolskými institucemi jiných členských států a partnery v konsorciu, jehož je součástí, je třeba konstatovat, že neprokázala, že možnost nejvyšších úředníků a vrcholných politických představitelů zasedat ve správních radách veřejně prospěšných fundací existovala rovněž v případě vysokoškolských institucí jiných členských států a partnerů v konsorciu, jehož je žalobkyně součástí.

219    V důsledku toho žalobkyně neprokázala, že se maďarské vysokoškolské instituce vlastněné veřejně prospěšnými fundacemi, včetně žalobkyně, nacházejí v situaci srovnatelné se situací vysokoškolských institucí jiných členských států a partnerů v konsorciu, jehož je součástí.

220    S ohledem na výše uvedené je třeba výtku vycházející z porušení zásady rovného zacházení a zákazu diskriminace zamítnout jako neopodstatněnou.

 K námitce protiprávnosti směřující proti nařízení 2020/2092

221    Žalobkyně podpůrně vznáší námitku protiprávnosti nařízení 2020/2092 pro případ, že by toto nařízení mělo být vykládáno tak, že povoluje opatření týkající se konkrétní kategorie osob, aniž by stanovilo možnost individuálních výjimek. Neexistence individuálních výjimek v uvedeném nařízení by totiž porušovala zásady proporcionality, rovného zacházení a zákazu diskriminace, presumpci neviny a právo na obhajobu.

222    Rada podporovaná Komisí a Parlamentem s touto argumentací nesouhlasí.

223    Podle článku 277 SFEU platí, že dotýká-li se spor aktu s obecnou působností přijatého orgánem, institucí nebo jiným subjektem Unie, může se každá strana domáhat z důvodů stanovených v čl. 263 druhém pododstavci SFEU před unijním soudem nepoužitelnosti tohoto aktu.

224    Článek 277 SFEU je výrazem obecné zásady zajišťující každému účastníku řízení právo incidenčně napadnout za účelem zrušení rozhodnutí, které je mu určeno, platnost aktů s obecnou působností, které tvoří základ takového rozhodnutí (viz rozsudek ze dne 16. března 2023, Komise v. Calhau Correia de Paiva, C‑511/21 P, EU:C:2023:208, bod 44 a citovaná judikatura). Avšak vzhledem k tomu, že cílem článku 277 SFEU není umožnit účastníku řízení napadnout použitelnost jakéhokoli aktu s obecnou působností prostřednictvím jakékoli žaloby, musí být akt s obecnou působností, jehož protiprávnost je namítána, přímo nebo nepřímo použitelný na daný případ, který je předmětem žaloby (viz rozsudky ze dne 16. března 2023, Komise v. Calhau Correia de Paiva, C‑511/21 P, EU:C:2023:208, bod 45 a citovaná judikatura, a ze dne 16. června 2021, Krajowa Izba Gospodarcza Chłodnictwa i Klimatyzacji v. Komise, T‑126/19, EU:T:2021:360, bod 33 a citovaná judikatura). Z judikatury tak vyplývá, že v souvislosti s žalobou na neplatnost podanou proti rozhodnutí mohou být platně předmětem námitky protiprávnosti ustanovení aktu s obecnou působností, která představují základ uvedeného rozhodnutí nebo mají přímou právní spojitost s takovým rozhodnutím (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. března 2023, Komise v. Calhau Correia de Paiva, C‑511/21 P, EU:C:2023:208, bod 46 a citovaná judikatura).

225    Podle judikatury z čl. 5 odst. 1 nařízení 2020/2092 vyplývá, že taxativně stanoví „vhodná opatření“, která lze přijmout a všechna se vztahují k plnění rozpočtu Unie (rozsudky ze dne 16. února 2022, Maďarsko v. Parlament a Rada, C‑156/21, EU:C:2022:97, bod 135, a ze dne 16. února 2022, Polsko v. Parlament a Rada, C‑157/21, EU:C:2022:98, bod 153).

226    Podle čl. 5 odst. 1 nařízení 2020/2092, které je právním základem prováděcího rozhodnutí 2022/2506, zahrnují vhodná opatření, která mají být přijata, především pozastavení plateb nebo plnění právních závazků, pozastavení vyplácení splátek, pozastavení hospodářského zvýhodnění v rámci nástroje se zárukou, pozastavení schválení programů nebo závazků, zrušení právních závazků, zákaz přijímat nové právní závazky nebo uzavírat nové dohody, předčasné splacení půjček se zárukou, snížení hospodářského zvýhodnění v rámci nástroje se zárukou, závazků nebo předběžného financování a přerušení běhu platebních lhůt.

227    Jak je uvedeno v bodě 156 výše, z čl. 5 odst. 3 nařízení 2020/2092 navíc vyplývá, že vhodná opatření musí být přiměřená, tedy omezená na to, co je nezbytně nutné s ohledem na skutečný nebo možný dopad porušování zásad právního státu na finanční řízení rozpočtu Unie nebo na její finanční zájmy. Kromě toho je třeba řádně zohlednit povahu, dobu trvání, závažnost a rozsah porušování zásad právního státu. Z toho vyplývá, že přijatá opatření musí být striktně přiměřená dopadu zjištěných porušování zásad právního státu na rozpočet Unie nebo na ochranu jejích finančních zájmů.

228    V této souvislosti nařízení 2020/2092 umožňuje Komisi a Radě zohlednit oprávněné zájmy dotyčných subjektů, když vykonávají svou posuzovací pravomoc při přijímání nezbytných opatření a při provádění analýzy přiměřenosti. I když tedy toto nařízení taxativně definuje druhy „vhodných opatření“, která může Rada přijmout, nevylučuje, že v rámci těchto opatření mohou být stanoveny individuální nebo blokové výjimky.

229    Námitku protiprávnosti je tedy třeba zamítnout jako neopodstatněnou, a tudíž zamítnout žalobu v plném rozsahu.

 K nákladům řízení

230    Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Rada požadovala náhradu nákladů řízení a žalobkyně neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit, že ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Radou, s výjimkou nákladů vynaložených v rámci námitky nepřípustnosti zamítnuté usnesením ze dne 4. dubna 2024, Állatorvostudományi Egyetem v. Rada a Komise (T‑133/23, nezveřejněné, EU:T:2024:212), které ponese Rada.

231    Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu ponesou Maďarsko, Parlament a Komise vlastní náklady řízení.

Z těchto důvodů

TRIBUNÁL (středně velký senát)

rozhodl takto:

1)      Žaloba se zamítá.

2)      Állatorvostudományi Egyetem ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Radou Evropské unie, s výjimkou nákladů vynaložených v rámci námitky nepřípustnosti zamítnuté usnesením ze dne 4. dubna 2024, Állatorvostudományi Egyetem v. Rada a Komise (T‑133/23, nezveřejněné, EU:T:2024:212), které ponese Rada.

3)      Maďarsko, Evropský parlament a Evropská komise ponesou vlastní náklady řízení.

Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 30. září 2026.

Podpisy

*      Jednací jazyk: angličtina.