1.

Az uniós jog lehetővé teszi, hogy amennyiben bizonyos közbeszerzési szerződések odaítélésekor a gazdaságilag legelőnyösebb vagy legalacsonyabb összegű ellenszolgáltatást tartalmazó ajánlatot kell kiválasztani, az ajánlatkérő szerv elutasítsa azokat a „kirívóan alacsony összegű ajánlatokat”, amelyek nem tartalmaznak kielégítő indokolást.

2.

A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelemben számos kérdés merül fel a bolgár személyazonosító okmányok kibocsátásával kapcsolatos rendszer tervezése, kialakítása és igazgatása céljából kötött közbeszerzési szerződéssel kapcsolatban. A kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt kívánja megtudni, hogy:

–

milyen feltételek mellett és milyen mértékben köteles az ajánlatkérő szerv vizsgálni, hogy vannak‑e a 2009/81/EK irányelv ( 2 ) és a 2014/24/EU irányelv ( 3 ) értelmében vett kirívóan alacsony összegű ajánlatok,

–

mikor kell bírósági felülvizsgálatot kezdeményezni az ajánlatkérő szerv azon értékelésével szemben, amely kizárja a kirívóan alacsony összegű ajánlat létezését szemben, és ezen értékelést kell‑e indokolni.

A.

Az uniós jog

1.

A 2014/24 irányelv

3.

A (90) preambulumbekezdés kimondja:

4.

A (92) preambulumbekezdés megállapítja:

5.

Az 56. cikk („Általános elvek”) előírja:

6.

A 69. cikk („Kirívóan alacsony összegű ajánlatok”) megállapítja:

2.

A 2009/81 irányelv

7.

A (15) preambulumbekezdés a következőképpen szól:

8.

A (69) preambulumbekezdés a következőket írja elő:

9.

A 38. cikk („A résztvevők alkalmasságának ellenőrzése, a résztvevők kiválasztása és a szerződések odaítélése”) értelmében:

10.

A 49. cikk („Kirívóan alacsony összegű ellenszolgáltatást tartalmazó ajánlat”) megállapítja:

11.

Az 55. cikk („A jogorvoslati eljárások alkalmazási köre és rendelkezésre állása”) (2) bekezdése előírja:

B.

A bolgár jog

12.

A Zakon za obshtestvenite porachki (a közbeszerzésről szóló törvény) „Kirívóan alacsony összegű ajánlatok” című 72. cikke szerint:

II.

A tényállás, a jogvita és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések

13.

A Bolgár Köztársaság belügyminisztere ajánlatkérő szervként közbeszerzési eljárást indított, amelynek tárgyát „a 2019‑es generáció bolgár személyazonosító okmányainak kiállításával kapcsolatos rendszer tervezése, kialakítása és igazgatása” képezte. ( 4 )

14.

Az előzetes kiválasztást követően a Veridos GmbH‑t (a továbbiakban: Veridos) és a Mühlbauer ID Services GmbH‑S&T konzorciumot (a továbbiakban: Mühlbauer) hívták fel ajánlattételre.

15.

A szerződést végül a Mühlbauernek ítélték oda. ( 5 )

16.

A Veridos megtámadta az odaítélést a Komisia za zashtita na konkurentsiata (versenyhatóság, Bulgária) előtt, és arra hivatkozott, hogy a nyertes ajánlat kirívóan alacsony összegű volt. ( 6 )

17.

A versenyhatóság a 2020. június 25‑i határozatával nem adott helyt a Veridos jogorvoslati kérelmének. Álláspontja szerint a közbeszerzési törvény 72. cikke nem alkalmazható, mivel – tekintettel arra, hogy csak két ajánlatot nyújtottak be –az e rendelkezésben előírt átlagos értéket nem lehetett kiszámítani annak megállapítása céljából, hogy az egyik ajánlat kirívóan alacsony összegű volt‑e.

18.

A Veridos a 2020. június 25‑i határozatot megtámadta a Varhoven administrativen sad (legfelsőbb közigazgatási bíróság, Bulgária) előtt, amely előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság elé:

III.

A Bíróság előtti eljárás

19.

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem 2020. december 8‑án érkezett a Bírósághoz.

20.

A Bíróság elnöke 2021. február 1‑jén úgy határozott, hogy nem ad helyt a gyorsított eljárás alkalmazása iránti kérelemnek.

21.

A Veridos, a Mühlbauer, az osztrák, a bolgár, a cseh és a francia kormány, valamint az Európai Bizottság terjesztett elő észrevételeket.

22.

Úgy tekintették, hogy a nyilvános tárgyalás megtartása mellőzhető.

IV.

Elemzés

A.

Előzetes megállapítások

23.

A jelen ügyben a 2009/81 irányelvet kell alkalmazni, mivel egy olyan, személyazonosító okmányok kiállítására irányuló közbeszerzési szerződésről van szó, amely „a honvédelem és biztonság területéhez” tartozik. ( 7 ) Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat szerint az ajánlatkérő szerv pontosan ezen irányelv alapján tette közzé az egyetlen szerződésre vonatkozó ajánlati felhívást. ( 8 )

24.

A kérdést előterjesztő bíróság azonban a 2009/81 irányelv és a 2014/24 irányelv releváns cikkeivel kapcsolatban terjesztette elő a kérdéseit. Ezt azzal indokolta, hogy „a két irányelv releváns rendelkezéseinek azonos [a] tartalma és hasonló [a] funkciója”. ( 9 ) Semmi nem szól ez ellen, mivel a jelen ügyben értelmezendő két irányelv rendelkezései lényegében azonosak, így a Bíróság válasza azok mindegyikére egyaránt vonatkozik. ( 10 )

25.

Hasonlóképpen, amint azt az alábbiakban kifejtem, a Bíróság e tárgykörre vonatkozó ítélkezési gyakorlata alkalmazható a jelen ügyre, még ha a fent említett két irányelvtől eltérő egyéb közbeszerzési irányelvek hasonló rendelkezéseire vonatkozik is.

26.

A kérdést előterjesztő bíróság kérdései tartalmuk alapján két csoportba sorolhatók:

–

Az első három esetében a kérdés az, hogy az ajánlatkérő szerv köteles‑e megvizsgálni, hogy kirívóan alacsony összegű ajánlatokról van‑e szó, és ha igen, milyen feltételek mellett és milyen mértékben.

–

A negyedik és az ötödik kérdés az ajánlatkérő szervnek a kirívóan alacsony összegű ajánlat hiányával kapcsolatos indokolására, valamint ezen értékelés bírósági felülvizsgálatára vonatkozik.

B.

Az annak megvizsgálására vonatkozó kötelezettség, hogy kirívóan alacsony összegű ajánlatokról van‑e szó (az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első, második és harmadik kérdés)

27.

A kérdést előterjesztő bíróság szavaival élve a jogvita kizárólag azon hatáskörre korlátozódik, amelyet a nemzeti jogalkotó a kirívóan alacsony összegű ajánlat értékelési szempontjának a közbeszerzési törvény 72. cikkének (1) bekezdésében történő szabályozása során gyakorolt. ( 11 )

28.

Ha jól értem a kérdést előterjesztő bíróság érvelését, úgy tűnik, hogy a nemzeti rendelkezés e bíróság által történő értelmezéséből az következik, hogy egy ajánlat „kirívóan alacsony összegűként” történő minősítésének az az egyetlen szempontja, hogy az 20%‑kal kedvezőbb, mint a többi ajánlattevő ajánlatának átlagos értéke. Ha e szempont nem lenne alkalmazható azért, mert csak két ajánlat van, az ajánlatkérő szerv nem tudná értékelni egyik ajánlat kirívó jellegét sem. ( 12 )

29.

Mielőtt megvizsgálnám, hogy az így értelmezett nemzeti rendelkezés ( 13 ) megfelel‑e a 2009/81 és a 2014/24 irányelvnek (különösen az előbbi 49. cikkének és az utóbbi 69. cikkének), a következőkre emlékeztetek:

–

A 2009/81 irányelv 49. cikke az ajánlatkérő szervet kötelezi az ajánlatok komolyságának felügyeletére és ellenőrzésére. Ha az ajánlatkérő szerv megállapítja, hogy valamelyik ajánlat a szolgáltatáshoz képest kirívóan alacsony ellenszolgáltatást tartalmaz, írásban megkéri az ajánlat általa lényegesnek ítélt alkotóelemeinek jellemzőit.

–

A 2014/24 irányelv 69. cikke értelmében „[a]z ajánlatkérő szerv köteles magyarázatot kérni a gazdasági szereplőktől az ajánlatban feltüntetett ár vagy költségek tekintetében, ha egy ajánlat a kivitelezendő építési beruházáshoz, szállítandó áruhoz vagy nyújtandó szolgáltatáshoz képest kirívóan alacsony összegűnek tűnik”.

30.

E rendelkezéseket – ahogyan azt már kifejtettem – a Bíróság ítélkezési gyakorlatának fényében kell értelmezni, mivel az uniós jogalkotó azokban nem határozta meg, mi számít kirívóan alacsony összegű ajánlatnak, továbbá nem határozott meg egyedi módszert az anomália küszöbértékének kiszámítására sem. ( 14 ) Ezért hangsúlyozom az ítélkezési gyakorlat alapján történő értelmezés jelentőségét, amely hosszú idő óta figyelemre méltó folytonosságot mutat ebben a kérdésben. ( 15 )

31.

A Bíróság a következőket állapította meg:

–

A 92/50 irányelvvel kapcsolatban azt, hogy „a tagállam, és különösen az ajánlatkérő szerv feladata, hogy meghatározza [a] […] »kirívóan alacsony értékű ellenszolgáltatást tartalmazó ajánlatnak« minősülő rendellenességi küszöbérték kiszámításának módszerét”. ( 16 )

–

A 93/37 irányelvvel kapcsolatban azt, hogy az ajánlatkérő szerv nem vonhatja ki magát a „gyanús ajánlatok azonosításának”, valamint – azonosítás esetén – a vonatkozó (kontradiktórius) vizsgálati eljárás lefolytatásának kötelezettsége alól. ( 17 )

–

A 2004/18 irányelvvel ( 18 ) kapcsolatban azt, hogy „[…] az uniós jogalkotó elő kívánta írni az ajánlatkérők számára, hogy ellenőrizze a kirívóan alacsony ellenszolgáltatást tartalmazó ajánlatok alkotóelemeit azáltal, hogy arra kötelezte, hogy a részvételre jelentkezőktől kérje az ajánlat komolyságának bizonyítását”. ( 19 )

32.

A 2014/24 irányelv 69. cikkével kapcsolatban a Bíróság megerősítette, hogy:

–

[H]a egy ajánlat kirívóan alacsonynak tűnik, az ajánlatkérő szerv köteles magyarázatot kérni a gazdasági szereplőktől az ajánlatban feltüntetett ár vagy költségek tekintetében, ezek a magyarázatok – többek között – az említett cikk (2) bekezdésében foglalt tényezőkre vonatkozhatnak. ( 20 )

–

[A]z ajánlatkérő szervnek az ajánlattevővel folytatott konzultáció útján ellenőriznie kell a megadott információkat, és csak abban az esetben utasíthatja el az ajánlatot, ha a közölt bizonyítékok nem indokolják kielégítően az ajánlatban feltüntetett ár vagy költségek alacsony szintjét. ( 21 )

33.

Végül az uniós jog minden esetben kötelezi az ajánlatkérő szerveket annak vizsgálatára, hogy a benyújtott ajánlatok közül első látásra nem tűnik‑e bármelyik kirívóan alacsony összegűnek.

34.

E tekintetben nem releváns, hogy „valamely, a kirívóan alacsony összegű ajánlatok értékelésére vonatkozó, törvényben meghatározott szempont […] alkalmazhatatlan[…]”, illetve az, hogy előzetesen nem tettek közzé az ajánlatkérő szerv által választott másik szempontot. Ez utóbbi, ismétlem, nem mellőzheti annak vizsgálata, hogy az ajánlat (minden ajánlat) a komolytalanság gyanúját keltheti‑e.

35.

Az sem releváns, hogy csak két részvételre jelentkező vett részt az odaítélési eljárásban: az ajánlatkérő szervnek mind a két ajánlatot meg kell vizsgálnia, és értékelnie kell azok esetleg gyanús jellegét.

36.

Főszabály szerint, ahogyan azt már kifejtettem, a tagállamok és az ajánlatkérő szervek feladata, hogy meghatározzák a „kirívóan alacsony értékű ellenszolgáltatást tartalmazó ajánlatnak” minősülő rendellenességi küszöbérték kiszámításának módszerét. Az uniós jog mindenesetre iránymutatást ad a gyanús ajánlatot benyújtó személytől kérhető jellemzők tárgyának meghatározására. ( 22 )

37.

A bolgár kormány azt állítja, hogy a kirívóan alacsony összegű ajánlatok felderítése csak olyan aritmetikai műveleteken alapulhat, mint amilyeneket a nemzeti szabályozás is tartalmaz. Véleménye szerint e megoldás garantálja az objektivitást, amely nem biztosítható, ha a gyanús ajánlatok azonosítása az ajánlatkérő szerv szubjektív értékelésén alapul. ( 23 )

38.

Nem értek egyet ezzel az érvvel. Az ajánlatkérő szervnek a nyilvánvalóan gyanús ajánlatokat (amelyek ezáltal kontradiktórius vizsgálati eljárás tárgyát képezik) a közbeszerzési eljárás tárgyának valamennyi jellemzője alapján kell azonosítania. A többi versenytárs ajánlatával való összehasonlítás – bármennyire is hasznos lehet bizonyos esetekben a rendellenességek felderítésére – nem lehet az ajánlatkérő szerv által alkalmazott egyetlen szempont. A gyanús ajánlat összes elemének külön‑külön történő vizsgálata lehetővé teszi az ajánlatkérő szerv számára annak megállapítását, hogy az a látszat és a többi részvételre jelentkező áraitól való eltérése ellenére ( 24 ) kellően komoly‑e.

39.

Ezenkívül a Bíróság már megállapította, hogy egy pusztán matematikai szempont alkalmazása ellentétes lehet a közbeszerzések terén a hatékony verseny kialakulásával. Ez volt a helyzet a Fratelli Costanzo, valamint a Lombardini és Mantovani ítéletekben elbírált ügyekben:

–

Az első ügyben az olasz szabály kirívónak tekintette és kizárta a közbeszerzési eljárásból „azokat az ajánlatokat, amelyek az elfogadott ajánlatokban feltüntetett százalékos mértékeknek az ajánlattételi felhívásban feltüntetendő százalékkal növelt átlagos értékét meghaladó arányú árengedményt tartalmaznak”. Ebben az ügyben automatikusan ki kellett zárni azokat az ajánlatokat, amelyek a becsült összeget nem haladták meg legalább 9,48%‑kal. ( 25 )

–

A második ügyben azt a százalékos mértéket, amelynek fennállása esetén az ajánlatkérő szerv köteles volt a szabálytalan ajánlatot vizsgálati eljárás alá vonni, „az összes elfogadott ajánlatban feltüntetett alacsony százalékos mértékek számtani átlagával megegyező átlagos értékben állapították meg, amelyet az azt meghaladó arányú árengedmények százalékai különbségeinek számtani átlagával kellett növelni”. ( 26 )

40.

A Bíróság úgy ítélte meg, hogy „egy olyan matematikai szempont, amely szerint kirívóan alacsony összegűnek minősülnek az olyan ajánlatok, amelyek a projekt becsült összegéhez viszonyított átlagos növekedéssel összefüggésben 10%‑kal kedvezőbbek, mint az összes elfogadott ajánlat – és ezért ki kell zárni őket az odaítélési eljárásból –, megfosztja a különösen alacsony összegű ajánlatot benyújtó ajánlattevőket a komolyságuk bizonyításának lehetőségétől, ezért az ilyen kritérium alkalmazása ellentétes a 71/305 irányelv céljával, amely a közbeszerzések terén a hatékony verseny kialakulásának elősegítésére irányul. ( 27 )

41.

Ezen előfeltevések alapján az a következtetés vonható le, hogy nem egyeztethető össze az uniós joggal az a nemzeti szabály, amely szerint az annak értékelésére szolgáló egyetlen szempont, hogy egy ajánlat kirívóan alacsony összegű‑e, az, hogy annak összege 20%‑kal kedvezőbb, mint a többi ajánlattevő által benyújtott ajánlatok átlagos értéke.

42.

Az összes versengő ajánlat komolyságának vizsgálatára vonatkozó kötelezettség célja az átláthatóság, a megkülönböztetés‑mentesség és az egyenlő bánásmód elve tiszteletben tartásának biztosítása, amely elvekkel összhangban kell odaítélni a közbeszerzési szerződéseket. ( 28 )

43.

E célkitűzést veszélyeztetné, ha a nemzeti szabályok (a többi versengő ajánlattal összefüggésben) pusztán százalékos paraméterekre korlátoznák azokat az eseteket, amikor egy ajánlat „kirívóan alacsony összegűnek” minősíthető, ily módon mellőzve a 2009/81 irányelv 49. cikkében és a 2014/24 irányelv 69. cikkében foglaltak alkalmazását.

C.

Az ajánlatkérő szervnek a kirívóan alacsony összegű ajánlatra vonatkozó értékelésével kapcsolatos indokolás és bírósági felülvizsgálat (az előzetes döntéshozatalra előterjesztett negyedik és ötödik kérdés)

44.

A 2009/81 irányelv 55. cikkének (2) bekezdése kimondja az ajánlatkérő szerv által hozott határozatok elleni jogorvoslathoz való jogot. ( 29 ) E rendelkezés összhangban van a 89/665/EK irányelv rendszerével, ( 30 ) és – amint azt a Bizottság hangsúlyozza – biztosítja a Charta 47. cikkében meghatározott jogok tiszteletben tartását. ( 31 )

45.

Általánoságban, és a 2009/81 irányelv 55. cikkének (4) bekezdése szerint a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy „legalább azon személyeknek legyen lehetőségük jogorvoslati eljárás igénybevételére, akiknek érdekükben áll vagy állt egy adott szerződés elnyerése, és akiknek az állítólagos jogsértés kárt okozott vagy okozhat”.

46.

A kirívóan alacsony összegű ajánlatok tekintetében az e második kérdéscsoportra adandó választ két szempontból kell vizsgálni:

–

Először is, attól függően, hogy az ajánlatkérő szerv kifejezetten vagy hallgatólagosan határozott‑e valamelyik versengő ajánlat komolyságáról.

–

Másodsorban, az ajánlatkérő szerv értékelésének bírósági felülvizsgálatától függően.

1.

Az ajánlatkérő szerv határozatának jellege (és esetleges indokolása)

47.

A 2009/81 irányelv 49. cikke, amikor a kirívóan alacsony összegű ajánlatokra utal, során nem írja elő az ajánlatkérő szerv számára azt a feltétlen kötelezettséget, hogy az érintett ajánlat e minőségéről kifejezetten határozzon.

48.

E kötelezettség ezzel szemben akkor állapítható meg, ha „[e]gy adott szerződés esetében” az ajánlatkérő szerv szerint úgy tűnik, hogy „az ajánlatok” „a szolgáltatáshoz képest kirívóan alacsony ellenszolgáltatást tartalmaznak”.

49.

Ahogyan azt korábban megjegyeztem, „az ajánlatkérő szerv feladata először [is az], hogy azonosítsa a gyanús ajánlatokat”, ( 32 ) figyelembe véve a közbeszerzési eljárás tárgyának valamennyi jellemzőjét és adott esetben az egyes ajánlatoknak a többi ajánlathoz való viszonyát.

50.

Ha az ajánlatkérő szerv úgy ítéli meg, hogy az így értékelt ajánlatok egyike sem kirívóan alacsony összegű, nem köteles e vonatkozásban ad hoc nyilatkozatot tenni. E tekintetben egyetértek a Mühlbauerrel és a francia kormánnyal: az ajánlatkérő szerv pusztán azzal, hogy elfogadja az ajánlatot, hallgatólagosan kinyilvánítja azt a meggyőződését, hogy az ajánlat nem kirívóan alacsony összegű.

51.

Az ad hoc állásfoglalás csak akkor elengedhetetlen, ha az ajánlatkérő szerv – miután megállapította, hogy az ajánlat esetleg kirívóan alacsony összegű lehet – lehetőséget biztosított az ajánlattevőnek (a 2009/81 irányelv 49. cikkének (1) bekezdésével összhangban), hogy bizonyíthassa az ajánlat komolyságát, és az ajánlattevőtől megkövetelte az általa lényegesnek ítélt kiegészítéseket.

52.

E kontradiktórius eljárás végén a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint az ajánlatkérő szervnek tisztáznia kell „az érdekeltek által adott magyarázatok relevanciáját”, hogy „határoz[ni tudjon] az [eredetileg gyanús] ajánlatok elfogadásáról vagy elutasításáról”. ( 33 ) E határozatnak természetesen megfelelő indokolást kell tartalmaznia.

53.

Ha tehát felmerül annak gyanúja, hogy egy ajánlat kirívóan alacsony összegű, az ajánlatkérő szervnek egy kontradiktórius vizsgálati eljárást követően kell határoznia arról, hogy elfogadja vagy elutasítja az ajánlatot. Ennek során az érintett személy jogainak tiszteletben tartása érdekében a döntését indokolással ellátott határozatban kell megfogalmazni. ( 34 )

54.

Ez a 2009/81 irányelv 35. cikkéből következik, amely szerint az ajánlatkérő szerv köteles „a lehető leghamarabb tájékoztat[ni] a részvételre jelentkezőket és az ajánlattevőket a keretmegállapodás megkötésével […] kapcsolatos döntésekről”.

55.

Ha azonban az ajánlatkérő szerv első ránézésre úgy ítéli meg, hogy egyik ajánlat sem kirívóan alacsony összegű, nem kerül sor a kontradiktórius vizsgálati eljárás lefolytatására, és nem születik kifejezett határozat e tekintetben.

56.

Ebben az összefüggésben az odaítélési eljárást megszüntető határozat hallgatólagosan magában foglalja azt a határozatot is, miszerint a benyújtott ajánlatok közül egyik sem tekinthető kirívóan alacsony összegűnek. Ez utóbbi határozat indoka nem más, mint az olyan bizonyítékok hiánya, amelyek konkrétan szükségessé tették volna egy gyanús ajánlat vizsgálatát.

2.

Az ajánlat kirívóan alacsony összegű jellegéről szóló határozat bírósági felülvizsgálata

57.

Annak megállapítása érdekében, hogy az ajánlatkérő szerv határozatának megkerülhetetlen bírósági felülvizsgálata hogyan valósul meg, különbséget kell tenni a fentiekben ismertetett két eset között: az ajánlatkérő szerv vagy kifejezetten állást foglalt egy adott ajánlat tekintetében felmerült gyanúról, vagy pedig hallgatólagosan tette ezt a közbeszerzési eljárás anélkül történő lezárásával, hogy kétségeket fogalmazott volna meg az említett ajánlat vagy más ajánlatok komolyságát illetően.

58.

Bár a 2009/81 irányelvet kell közvetlenül alkalmazni, a Bíróságnak a 89/665 irányelvvel kapcsolatos ítélkezési gyakorlatára fogok hivatkozni, ( 35 ) mivel, mint már említettem, ezen irányelv a jogorvoslati kérelmek benyújtása tekintetében az előbbi irányelvhez hasonló szabályozást tartalmaz.

59.

A felülvizsgálat, amelyre a 89/665 irányelv 1. cikke (1) bekezdésének utolsó albekezdése hivatkozik, az ajánlatkérő szerv minden olyan határozatára kiterjed, amely a vonatkozó uniós jogot hajtja végre. ( 36 )

60.

Az ajánlatkérő szerv felülvizsgálható határozatai közé tartoznak logikus módon azok a határozatok, amelyek az ajánlatok egyikének kiválasztása révén szerződés odaítéléséről határoznak, azonban az érintettek jogi helyzetét befolyásoló más jellegű határozatok is. ( 37 )

61.

A 89/665 irányelv „formálisan nem határozza meg azt az időpontot, amelytől kezdve az 1. cikkének (1) bekezdésében foglalt jogorvoslati lehetőség rendelkezésre áll”. ( 38 ) Amit a Bíróság megkövetel, az annak biztosítása, hogy az ajánlatkérő szerv döntéseivel szemben hatékonyan és a lehető leggyorsabban jogorvoslat legyen igénybe vehető. ( 39 )

62.

Az uniós jogalkotó a tagállamokra bízta, hogy határozzák meg az ajánlatkérő szervek határozataival szembeni jogorvoslati eljárások „részletes szabályait” (a 89/665 irányelv 1. cikkének (3) bekezdése). ( 40 )

63.

A tagállamok tehát főszabály szerint szabályozhatják úgy az ajánlatkérő szerv határozataival szembeni jogorvoslati kérelmeket, hogy előírják azoknak akár (az ügy érdemében benyújtott jogorvoslati kérelemmel) együttesen, akár külön történő benyújtását. A 89/665 irányelv e két mechanizmus egyikét sem írja elő vagy zárja ki.

64.

Amennyiben a tagállamok az eljárási autonómiájukkal élve az együttes jogorvoslati kérelmet választják, ezt oly módon kell tenniük, hogy ne sértsék a 89/665 irányelv célkitűzéseit a hatékonyság és a gyorsaság követelményét illetően. Ezenkívül figyelembe kell venniük:

–

hogy az irányelv „nem teszi lehetővé a tagállamoknak, hogy a jogorvoslathoz való jog gyakorlását azon feltételnek vessék alá, hogy az adott közbeszerzési eljárás formálisan egy meghatározott szakaszba érjen”; ( 41 )

–

hogy egy olyan nemzeti szabályozás, amely jellemzői alapján „minden esetben megköveteli, hogy a másik ajánlattevő részvételének megengedésével szembeni jogorvoslat kezdeményezése előtt az ajánlattevő megvárja a szóban forgó közbeszerzési szerződést odaítélő határozatot, sérti a 89/665 irányelv rendelkezéseit”. ( 42 )

65.

Nem szabad azonban megfeledkezni arról, hogy a jogbiztonság elvének védelmét „veszélyeztetné, ha a jelentkezők és ajánlattevők a közbeszerzési eljárás alatt bármikor hivatkozhatnának az eljárás szabályainak megsértésére, ami arra kötelezné az ajánlatkérő szerveket, hogy újra lefolytassák az egész eljárást e jogsértések orvoslása érdekében”. ( 43 )

66.

Az ez utóbbi ítéletben kialakított ítélkezési gyakorlat összhangban van a Bíróságnak az EUMSZ 263. cikk szerinti megsemmisítés iránti keresettel kapcsolatos ítélkezési gyakorlatával.

67.

Amint arra a francia kormány emlékeztetett, csak azok az intézkedések képezhetik megsemmisítés iránti kereset tárgyát, amelyek olyan kötelező joghatásokat váltanak ki, amely joghatások a felperes érdekeit érinthetik, jelentősen módosítva annak jogi helyzetét. ( 44 )

68.

Az olyan aktusokkal vagy határozatokkal kapcsolatban, amelyek kidolgozása több szakaszban történik, azon intézkedések minősülnek megtámadható jogi aktusnak, amelyek „a közigazgatási eljárás végén véglegesen meghatározzák a [döntéshozó szerv] álláspontját, valamint amelyek […] kötelező joghatások kiváltására irányulnak, kizárva az olyan közbenső intézkedéseket, amelyek a végleges határozat előkészítését szolgálják […]”. ( 45 )

69.

A Bíróság szerint a 89/665 irányelv 1. cikke (1) bekezdése negyedik albekezdésének alkalmazásában az „ajánlatkérő szervek által hozott határozatok” fogalmát tágan kell értelmezni, mivel e rendelkezés megfogalmazása, amely „általános jelleggel utal az ajánlatkérő szerv döntéseire, anélkül hogy azok között – a tartalmuk vagy meghozataluk időpontja alapján – különbséget tenne, továbbá nem ír elő semmiféle korlátozást az említett döntések jellegét és tartalmát illetően”, „azt vonja maga után, hogy […] bírósági felülvizsgálat tárgyát képezhesse [helyesen: képezheti] az ajánlatkérő szervnek az uniós jog közbeszerzésekkel kapcsolatos szabályainak hatálya alá tartozó bármely olyan döntése, amely sértheti ezeket a szabályokat”. ( 46 )

70.

A „keresettel megtámadható döntések” fogalmának e tág értelmezése alapján a Bíróság megállapította, hogy ilyen döntést képez az a határozat, amely megengedi, hogy egy gazdasági szereplő részt vegyen a közbeszerzési eljárásban. ( 47 )

71.

Mindazonáltal ezen értelmezés nagyvonalúsága ( 48 ) minden esetben az ajánlatkérő szerv által ténylegesen elfogadott, pozitív döntést tartalmazó határozatokra korlátozódott. Tehát az olyan akaratnyilvánítást magukban foglaló határozatokra, amellyel az ajánlatkérő szerv állást foglal, amikor szabály kötelezi őt a döntés meghozatalára.

72.

Ahogyan azt már kifejtettem, a következők között kell különbséget tenni:

–

az olyan határozatok, amelyekben az ajánlatkérő szerv kifejezetten állást foglal egy adott ajánlat tekintetében esetlegesen felmerült gyanúról, és ezzel lezárja az annak megállapítására irányuló kontradiktórius vizsgálati eljárást, hogy az ajánlat kirívóan alacsony összegű‑e vagy sem. Véleményem szerint e határozat a két lehetséges variáció bármelyikének esetében érinti az ajánlattevők érdekeit, különösen azon ajánlattevő érdekeit, akinek az ajánlatát annak kirívóan alacsony összegű jellege miatt utasították el. Az ajánlattevők versenybeli helyzetének megváltozása, valamint az ajánlatkérő szerv állásfoglalására irányuló eljárás autonómiája amellett szólnak, hogy ezt az állásfoglalást az elfogadásától kezdődően végleges és bírósági felülvizsgálat alá vonható határozatnak lehessen minősíteni.

–

az ajánlatkérő szerv olyan hallgatólagos határozatai, amelyek – az ajánlatok komolyságával kapcsolatos kétségek hiányában – beépülnek a szerződés odaítéléséről szóló határozatba. E határozatok bíróság előtti megtámadását az említett végleges határozat elleni megfelelő jogorvoslati kérelem útján kell kezdeményezni.

73.

Ami a jelen jogvitát illeti, a rendelkezésre álló információkból egyértelműen kitűnik, hogy az ajánlatkérő szervnek nem voltak olyan kétségei, amelyek alapján felmerült volna az a gyanú, hogy bármelyik ajánlat kirívóan alacsony összegű volt. Az ajánlatkérő ezért nem volt köteles a vonatkozó vizsgálati eljárást megindítani.

74.

Ily módon az ajánlatkérő szerv nem hozott semmiféle olyan határozatot, amellyel szemben a 2009/81 irányelv különálló jogorvoslati lehetőséget biztosít az adott időpontban. Hangsúlyozom, hogy ezen irányelv 49. cikke nem kötelezi az ajánlatkérő szervet arra, hogy kifejezetten döntsön minden ajánlat kirívóan alacsony összegű jellegéről, hanem csak arra, hogy egy meghatározott eljárást kövessen, mielőtt elutasítja az általa kirívóan alacsony összegűnek „ítélt” ajánlatot.

75.

E cikk és ezzel párhuzamosan a 2014/24 irányelvnek a Charta 47. cikkével összefüggésben értelmezett 69. cikke – amint azt a francia kormány állítja – csak azt foglalja magában, hogy a szerződés odaítélésével szembeni jogorvoslat keretében a sikertelen ajánlattevő ezt az odaítélést a kiválasztott ajánlat kirívóan alacsony összegű jellegére hivatkozva támadhatja meg. ( 49 )

V.

Végkövetkeztetés

76.

A fent kifejtettek értelmében azt javaslom a Bíróságnak, hogy az alábbiak szerint válaszoljon a Varhoven administrativen sad (legfelsőbb közigazgatási bíróság, Bulgária) számára: