1.

U pravu Unije dopušta se javnom naručitelju da, ako se određeni ugovori o javnoj nabavi moraju dodijeliti u korist ekonomski najpovoljnije ponude ili ponude s najnižom cijenom, odbije „izuzetno niske ponude” koje nemaju zadovoljavajuće opravdanje.

2.

U predmetnom zahtjevu za prethodnu odluku postavljaju se različita pitanja u pogledu ugovora o javnoj nabavi sklopljenog za projektiranje, izradu i upravljanje sustavom za izdavanje bugarskih osobnih dokumenata. Sud koji je uputio zahtjev želi, ukratko, znati:

–

Pod kojim je uvjetima i u kojem opsegu javni naručitelj obvezan provjeriti postoje li izuzetno niske ponude u smislu Direktive 2009/81/EZ ( 2 ) i Direktive 2014/24/EU ( 3 ).

–

U kojem trenutku valja provesti sudski nadzor nad ocjenom javnog naručitelja kojom se odbacuje postojanje izuzetno niske ponude i treba li ta ocjena biti obrazložena.

A.

Pravo Unije

1.

Direktiva 2014/24

3.

Uvodnom izjavom 90. određuje se:

4.

Uvodna izjava 92. glasi:

5.

Člankom 56. („Opća načela”) propisuje se:

6.

Člankom 69. („Izuzetno niske ponude”) određuje se:

2.

Direktiva 2009/81

7.

Uvodna izjava 15. glasi kako slijedi:

8.

Uvodna izjava 69. glasi:

9.

U skladu s člankom 38. („Provjera sposobnosti i odabir sudionika te sklapanje ugovora”):

10.

U članku 49. („Neuobičajeno niske ponude”) ističe se:

11.

Člankom 55. („Područje primjene i dostupnost pravne zaštite”) stavkom 2. predviđa se:

B.

Bugarsko pravo

12.

Člankom 72. Zakona za obštestvenite porački (Zakon o javnoj nabavi), naslovljenim „Izuzetno niske ponude”, određuje se:

II.

Činjenice, spor i prethodna pitanja

13.

Ministar na vatrešnite raboti na Republika Bulgaria (Ministarstvo unutarnjih poslova Republike Bugarske), u svojstvu javnog naručitelja, pokrenuo je postupak javne nabave koji se odnosio na „projektiranje, izradu i upravljanje sustavom za izdavanje bugarskih osobnih dokumenata generacije 2019.” ( 4 ).

14.

Nakon odgovarajućeg predodabira pozvani su društvo Veridos GmbH (u daljnjem tekstu: Veridos) i konzorcij Mühlbauer ID Services GmbH‑S&T (u daljnjem tekstu: Mühlbauer) da dostave svoje ponude.

15.

Ugovor je u konačnici dodijeljen Mühlbaueru ( 5 ).

16.

Društvo Veridos pobijalo je dodjelu pred Komisijom za zaštita na konkurenciata (Tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja, Bugarska) i tvrdilo da je uspješna ponuda bila izuzetno niska ( 6 ).

17.

Tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja odbilo je žalbu društva Veridos odlukom od 25. lipnja 2020. Prema njegovu mišljenju, članak 72. Zakona o javnoj nabavi nije primjenjiv jer, s obzirom na to da su podnesene samo dvije ponude, nije bilo moguće izračunati prosječnu vrijednost koja se propisuje navedenom odredbom kako bi se utvrdilo je li jedna od njih izuzetno niska.

18.

Društvo Veridos podnijelo je žalbu u kasacijskom postupku protiv odluke od 25. lipnja 2020. Vrhoven administrativen sadu (Vrhovni upravni sud, Bugarska), koji Sudu upućuje sljedeća prethodna pitanja:

III.

Postupak pred Sudom

19.

Tajništvo Suda zaprimilo je zahtjev za prethodnu odluku 8. prosinca 2020.

20.

Predsjednik Suda odlučio je 1. veljače 2021. da se neće prihvatiti zahtjev za ubrzani postupak.

21.

Pisana očitovanja podnijeli su društvo Veridos, Mühlbauer, austrijska, bugarska, češka i francuska vlada te Europska komisija.

22.

Sud je odlučio da nije potrebno održati raspravu.

IV.

Analiza

A.

Uvodna razmatranja

23.

U ovom je predmetu primjenjiva Direktiva 2009/81 jer je riječ o ugovoru o javnoj nabavi za izdavanje osobnih dokumenata, koji pripada „području obrane i sigurnosti” ( 7 ). Kao što se to navodi u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, javni je naručitelj objavio poziv na nadmetanje za jedinstveni ugovor upravo u skladu s tom direktivom ( 8 ).

24.

Međutim, sud koji je uputio zahtjev upućuje pitanja o relevantnim člancima Direktive 2009/81 i Direktive 2014/24. Svoju odluku opravdava pozivajući se na „identičan sadržaj i analogn[u] funkcij[u] relevantnih odredbi obiju direktiva” ( 9 ). Nema prepreka za takvo postupanje jer se odredbe dviju direktiva čije se tumačenje zahtijeva u bitnome podudaraju, tako da se odgovor Suda jednako primjenjuje na sve odredbe ( 10 ).

25.

U istom smislu, kao što ću to objasniti u nastavku, sudska praksa Suda u tom području, iako se odnosi na slične odredbe drugih direktiva o javnoj nabavi, a ne na odredbe dviju prethodno navedenih direktiva, može se primijeniti na ovaj predmet.

26.

S obzirom na svoj sadržaj, pitanja suda koji je uputio zahtjev mogu se podijeliti u dvije skupine:

–

Prvim, drugim i trećim pitanjem nastoji se utvrditi je li javni naručitelj obvezan provjeriti postoje li izuzetno niske ponude i, ako jest, pod kojim uvjetima i u kojem opsegu.

–

Četvrto i peto pitanje odnose se na obrazloženje koje javni naručitelj treba dati u pogledu nepostojanja izuzetno niske ponude i na sudski nadzor nad tom ocjenom.

B.

Obveza provjere postojanja izuzetno niskih ponuda (prvo, drugo i treće prethodno pitanje)

27.

Prema riječima suda koji je uputio zahtjev, spor se odnosi samo na nadležnost koju je nacionalni zakonodavac izvršio prilikom uređenja kriterija za ocjenu izuzetno niskih ponuda u članku 72. stavku 1. Zakona o javnoj nabavi ( 11 ).

28.

Ako dobro shvaćam argumentaciju suda koji je uputio zahtjev, čini se da iz njegova tumačenja nacionalne odredbe proizlazi da je jedini kriterij za kvalifikaciju ponude kao „izuzetno niske” to da je jeftinija za više od 20 % od prosječne vrijednosti ponuda ostalih ponuditelja. Ako se taj kriterij ne bi mogao primijeniti jer postoje samo dvije ponude, javni naručitelj ne bi mogao ocijeniti izuzetno nisku prirodu nijedne od njih ( 12 ).

29.

Prije nego što razmotrim pitanje je li tako tumačena nacionalna odredba ( 13 ) u skladu s direktivama 2009/81 i 2014/24 (osobito s člankom 49. prvonavedene i člankom 69. drugonavedene direktive), podsjećam na sljedeće:

–

Člankom 49. Direktive 2009/81 javnom se naručitelju nalaže obveza nadzora i provjere ozbiljnosti ponuda. Ako smatra da je neka od ponuda izuzetno niska u odnosu na robu, radove ili usluge, javni naručitelj će u pisanom obliku zahtijevati pojedinosti sastavnih elemenata ponude koje smatra važnima.

–

U skladu s člankom 69. Direktive 2014/24, javni naručitelji „zahtijevaju od gospodarskih subjekata da objasne cijenu ili trošak predložen u ponudi ako se čini da su ponude izuzetno niske s obzirom na radove, robu ili usluge”.

30.

Budući da zakonodavac Unije u tim odredbama nije definirao pojam izuzetno niske ponude niti je predvidio poseban način izračuna praga nepravilnosti, valja ih, kao što sam to već naveo, tumačiti s obzirom na sudsku praksu Suda ( 14 ). Stoga ističem važnost tumačenja u sudskoj praksi, čiji je kontinuitet tijekom vremena u tom području značajan ( 15 ).

31.

Sud je utvrdio:

–

Da je, kad je riječ o Direktivi 92/50, „na državama članicama, a osobito na javnim naručiteljima da utvrde način izračuna praga nepravilnosti koji znači ‚neuobičajeno nisku ponudu’ […]” ( 16 ).

–

Da se, kad je riječ o Direktivi 93/37, javni naručitelj ne može osloboditi od obveze „utvrđivanja sumnjivih ponuda” i, ako one postoje, pokrenuti odgovarajući (kontradiktorni) postupak provjere ( 17 ).

–

Da je, kad je riječ o Direktivi 2004/18 ( 18 ), „[…] zakonodavac Unije želio obvezati javnog naručitelja da provjeri sastavne elemente izuzetno niskih ponuda i pritom mu naložiti da od sudionika zatraži da pruže opravdanja koja su potrebna kako bi se dokazalo da su njihove ponude ozbiljne” ( 19 ).

32.

Kad je riječ o članku 69. Direktive 2014/24, Sud je potvrdio da:

–

Kada se ponuda čini izuzetno niskom, javni naručitelji zahtijevaju od ponuditelja da objasni cijenu ili trošak predložen u ponudi, pri čemu se ta objašnjenja mogu, među ostalim, odnositi na elemente iz stavka 2. navedenog članka ( 20 ).

–

Javni naručitelj mora procijeniti dostavljene podatke kroz savjetovanje s ponuditeljem, a takvu ponudu može odbiti samo ako dostavljeni dokazi zadovoljavajuće ne objašnjavaju nisku predloženu razinu cijene ili troškova ( 21 ).

33.

Konačno, propisima Unije javnim se naručiteljima u svakom slučaju nalaže obveza da provjere čini li se, prima facie, bilo koja od podnesenih ponuda izuzetno niskom.

34.

U tu svrhu nisu važni „neprimjenjivost kriterija koji se u nacionalnom zakonu utvrđuje za ocjenu izuzetno niske ponude” ni nepostojanje drugog kriterija koji je javni naručitelj odabrao i prethodno ga objavio. Ponavljam, javni naručitelj mora provjeriti postoji li sumnja da je ponuda (odnosno sve ponude) neozbiljna.

35.

Nije važno ni to što su u postupku javne nabave sudjelovala samo dva natjecatelja: javni naručitelj nad svakom od te dvije ponude treba provesti nadzor i ocijeniti njihovu eventualnu sumnjivost.

36.

Kao što sam to već objasnio, načelno je na državama članicama i javnim naručiteljima da utvrde način izračuna praga nepravilnosti koji znači „izuzetno nisku ponudu”. Pravo Unije u svakom slučaju pruža smjernice za određivanje predmeta pojedinosti koje se mogu zahtijevati od podnositelja sumnjive ponude ( 22 ).

37.

Bugarska vlada tvrdi da se utvrđivanje izuzetno niskih ponuda može temeljiti samo na aritmetičkim izračunima, poput onog koji se upotrebljava u nacionalnim propisima. Prema njezinu mišljenju, to rješenje jamči objektivnost koja se ne može postići ako se utvrđivanje sumnjivih ponuda oslanja na subjektivnu ocjenu javnog naručitelja ( 23 ).

38.

Ne slažem se s tim argumentom. Javni naručitelj treba utvrditi ponude koje se čine sumnjivima (i koje stoga podliježu kontradiktornom postupku provjere) s obzirom na sva obilježja predmeta javne nabave. Razlika u odnosu na ostale konkurentne ponude, unatoč tomu što je u nekim slučajevima korisna za utvrđivanje određene nepravilnosti, ne može postati jedini kriterij koji primjenjuje javni naručitelj. Ispitivanje svih elemenata samih po sebi omogućilo bi mu da ocijeni je li sumnjiva ponuda, unatoč dojmu i razlici u cijeni u odnosu na druge natjecatelje u postupku javne nabave ( 24 ), dovoljno ozbiljna.

39.

Osim toga, Sud je već presudio da upotreba samo matematičkog kriterija može biti protivna razvoju učinkovitog tržišnog natjecanja u području javne nabave. To je bio slučaj u predmetima u kojima su donesene presude Fratelli Costanzo te Lombardini i Mantovani:

–

Kad je riječ o prvom predmetu, u talijanskom su se propisu smatrale izuzetno niskima, i isključivale iz postupka javne nabave, „ponude koje sadržavaju smanjenje u postotku koji je viši od prosjeka postotaka dopuštenih ponuda, uvećanom za postotak koji treba biti naveden u pozivu na javno nadmetanje”. U skladu s njim, automatski su isključivane ponude koje nisu bile više od procijenjenog iznosa za barem 9,48 % ( 25 ).

–

Kad je riječ o drugom predmetu, postotak koji je određivao obvezu javnog naručitelja da nad nepravilnom ponudom provede postupak provjere bio je utvrđen u „iznosu jednakom aritmetičkoj sredini popusta svih dopuštenih ponuda, izraženih u obliku postotka, uvećanoj za aritmetičku sredinu razlike popusta, izraženih u obliku postotka, koji prelaze navedenu sredinu” ( 26 ).

40.

Međutim, Sud je presudio da „matematički kriterij, na temelju kojeg se izuzetno niskima smatraju ponude niže za 10 % od prosječnog povećanja svih dopuštenih ponuda u odnosu na procijenjeni iznos natječaja te se stoga isključuju iz postupka javne nabave, lišava ponuditelje koji su podnijeli izuzetno niske ponude mogućnosti dokazivanja da su te ponude bile ozbiljne tako da je primjena sličnog kriterija protivna cilju Direktive 71/305, odnosno promicanju razvoja stvarnog tržišnog natjecanja u području ugovora o javnoj nabavi” ( 27 ).

41.

Na temelju tih pretpostavki može se zaključiti da nije u skladu s pravom Unije nacionalno pravilo na temelju kojeg je jedini kriterij kako bi se ocijenilo je li određena ponuda izuzetno niska to da je jeftinija za 20 % od prosječne vrijednosti ponuda ostalih ponuditelja.

42.

Cilj je obveze provjere ozbiljnosti svih konkurentnih ponuda osigurati poštovanje načela transparentnosti, nediskriminacije i jednakog postupanja, u skladu s kojima treba dodijeliti ugovore o javnoj nabavi ( 28 ).

43.

Taj cilj bio bi narušen ako bi se u nacionalnim propisima slučajevi u kojima određenu ponudu treba kvalificirati kao „izuzetno nisku” sveli samo na parametre u postocima (u odnosu na ostale podnesene ponude) i tako zanemarile odredbe članka 49. Direktive 2009/81 i članka 69. Direktive 2014/24.

C.

Obrazloženje i sudski nadzor nad ocjenom javnog naručitelja o eventualnom postojanju izuzetno niske ponude (četvrto i peto prethodno pitanje)

44.

U članku 55. stavku 2. Direktive 2009/81 navodi se pravo na podnošenje pravnog sredstva protiv odluke koju donese javni naručitelj ( 29 ). Ta je odredba u skladu s uređenjem iz Direktive 89/665/EZ ( 30 ) i, kao što to ističe Komisija, njome se osigurava poštovanje prava zajamčenih člankom 47. Povelje ( 31 ).

45.

Općenito, i u skladu s člankom 55. stavkom 4. Direktive 2009/81, države članice obvezne su osigurati „da su postupci pravne zaštite dostupni […] barem svakoj osobi koja ima ili je imala interes za dobivanje određenog ugovora i koja je pretrpila ili je u opasnosti da pretrpi štetu zbog navodnog kršenja”.

46.

Kad je riječ o izuzetno niskim ponudama, na tu drugu skupinu pitanja treba odgovoriti s dva aspekta:

–

Kao prvo, s obzirom na izričitu ili implicitnu prirodu odluke javnog naručitelja u pogledu ozbiljnost neke od konkurentnih ponuda.

–

Kao drugo, s obzirom na sudski nadzor nad ocjenom javnog naručitelja.

1.

Priroda (i eventualno obrazloženje) odluke javnog naručitelja

47.

Prilikom upućivanja na izuzetno niske ponude, u članku 49. Direktive 2009/81 javnog se naručitelja neselektivno ne obvezuje da izričito odluči o tom obilježju odgovarajuće ponude.

48.

Suprotno tomu, ta se obveza uvodi ako javni naručitelj smatra da se, „za neki ugovor”, „ponude” čine „neuobičajeno niske u odnosu na robu, radove ili usluge”.

49.

Kao što sam to prethodno istaknuo, obveza „javnog naručitelja ponajprije je da utvrdi sumnjive ponude” ( 32 ) s obzirom na sva obilježja predmeta javne nabave i, ovisno o slučaju, s obzirom na odnos svake od njih s ostalima.

50.

Ako javni naručitelj ocijeni da nijedna od tako procijenjenih ponuda nije izuzetno niska, nije o tome obvezan donijeti ad hoc odluku. U tom se pogledu slažem s Mühlbauerom i francuskom vladom: sama činjenica da je javni naručitelj prihvatio određenu ponudu implicitno otkriva njegovo uvjerenje da ona nije izuzetno niska.

51.

Ad hoc odluka nužna je samo ako javni je naručitelj, nakon što je utvrdio mogućnost da je određena ponuda izuzetno niska, dao ponuditelju (u skladu s člankom 49. stavkom 1. Direktive 2009/81) mogućnost da dokaže njezinu ozbiljnost i zatražio pojedinosti koje smatra važnima.

52.

U skladu sa sudskom praksom Suda, javni naručitelj nakon završetka tog kontradiktornog postupka treba ocijeniti „relevantnost objašnjenja zainteresiranih osoba” kako bi donio „odluku o prihvaćanju ili odbijanju […] ponuda” koje su u početku bile sumnjive ( 33 ). Logično, ta odluka treba biti dovoljno obrazložena.

53.

Stoga javni naručitelj, ako sumnja da je određena ponuda izuzetno niska, a nakon što provede odgovarajući kontradiktorni postupak provjere, treba odlučiti dopušta li ili isključuje takvu ponudu. Njegova odluka prilikom takvog postupanja, kako bi se poštovala prava ponuditelja na kojeg ona utječe, treba biti u obliku odluke s obrazloženjem ( 34 ).

54.

To proizlazi iz članka 35. Direktive 2009/81, u skladu s kojim su javni naručitelji dužni, „što je prije moguće, obavijestiti natjecatelje i ponuditelje o odlukama koje su donijeli u odnosu na sklapanje ugovora”.

55.

S druge strane, ako javni naručitelj prima facie smatra da nijedna ponuda ne bi mogla biti izuzetno niska, ne provodi se kontradiktorni postupak provjere niti se o tome donosi izričita odluka.

56.

U tim okolnostima, odluka kojom se zaključuje postupak javne nabave implicitno podrazumijeva odluku da se nijedna od podnesenih ponuda ne smatra izuzetno niskom. Potonja odluka nema drugo obrazloženje osim onoga da ne postoje indicije zbog kojih bi bilo nužno ispitivanje, konkretno, sumnjive ponude.

2.

Sudski nadzor nad odlukom o tome je li ponuda izuzetno niska

57.

Kako bi se razjasnilo na koji se način provodi nužni sudski nadzor nad odlukom javnog naručitelja, valja razlikovati dvije prethodno iznesene pretpostavke: javni naručitelj ili je izričito odlučio o sumnjama koje je potaknula određena ponuda ili je to učinio implicitno, tako što je konačno zaključio postupak javne nabave, pri čemu nije iskazao nikakvu sumnju u ozbiljnost te ili neke druge ponude.

58.

Čak i kad je izravno primjenjiva Direktiva 2009/81, upućivat ću na sudsku praksu Suda u odnosu na Direktivu 89/665 ( 35 ) jer, kao što sam to već naveo, ta direktiva sadržava uređenje koje je slično uređenju iz Direktive 2009/81 u pogledu podnošenja pravnih sredstava.

59.

Nadzor na koji se upućuje u općoj odredbi članka 1. stavka 1. posljednjeg podstavka Direktive 89/665 obuhvaća sve odluke javnog naručitelja u kojima se primjenjuje pravo Unije u tom području ( 36 ).

60.

Logično je da su među tim odlukama javnog naručitelja koje podliježu preispitivanju odluke koje se odnose na dodjelu ugovora odabirom jedne od ponuda, ali i druge odluke drukčije prirode koje utječu na pravni položaj dotičnih osoba ( 37 ).

61.

U Direktivi 89/665 nije „formalno predviđen trenutak od kojeg je moguće podnijeti pravno sredstvo iz članka 1. stavka 1.” ( 38 ). Sud nalaže da se zajamči da se odluke javnih naručitelja mogu učinkovito razmatrati i da to bude u najkraćem roku ( 39 ).

62.

Zakonodavac Unije povjerio je državama članicama zadaću da pojasne „detaljna pravila” postupaka pravne zaštite protiv odluka javnih naručitelja (članak 1. stavak 3. Direktive 89/665) ( 40 ).

63.

Stoga države članice u načelu mogu uređivati pravna sredstva protiv odluka javnog naručitelja tako da predvide da se mogu podnositi zajedno i zasebno (od glavnog pobijanja). Direktivom 89/665 ne nalaže se niti isključuje ijedan od dvaju mehanizama.

64.

Ako se države članice primjenom svoje postupovne autonomije odluče za zajedničko pobijanje, ne smiju ga provesti protivno ciljevima Direktive 89/665 u pogledu nužne učinkovitosti i brzine. Osim toga, moraju uzeti u obzir sljedeće:

–

Direktiva „ne ovlašćuje države članice da mogućnost izvršavanja prava na podnošenje pravnog sredstva uvjetuju time da je postupak javne nabave formalno dosegao određeni stadij” ( 41 ).

–

Ovisno o njegovim značajkama, nacionalno zakonodavstvo kojim se „svakako određuje da ponuditelj mora pričekati odluku o dodjeli predmetnog ugovora kako bi mogao podnijeti pravno sredstvo protiv prihvaćanja drugog ponuditelja povrjeđuje odredbe Direktive 89/665” ( 42 ).

65.

Međutim, ne treba zaboraviti da bi zaštita načela pravne sigurnosti „bil[a] […] doveden[a] u pitanje ako bi se natjecatelji ili ponuditelji mogli u svakom trenutku pozvati na povrede pravila o provedbi javne nabave, što onda obvezuje javnog naručitelja da ponovi cijeli postupak kako bi ispravio sve povrede” ( 43 ).

66.

Sudska praksa iz potonje presude povezana je sa sudskom praskom Suda u području tužbe za poništenje predviđene člankom 263. UFEU‑a.

67.

Kao što je na to podsjetila francuska vlada, samo one mjere koje proizvode obvezujuće pravne učinke, utječući time na tužiteljeve interese i mijenjajući na specifičan način njegovu pravnu situaciju, mogu predstavljati akte ili odluke koji mogu biti predmet tužbe za poništenje ( 44 ).

68.

Kad je riječ o aktima ili odlukama koji se izrađuju u više faza, mogu se pobijati mjere koje konačno utvrđuju stajalište tijela koje odlučuje „nakon završetka upravnog postupka i čija je svrha proizvesti obvezujuće pravne učinke […], uz iznimku međumjera kojima je cilj priprema konačne odluke […]” ( 45 ).

69.

Sud smatra da pojam „odluke javnih naručitelja” u smislu članka 1. stavka 1. četvrtog podstavka Direktive 89/665 treba tumačiti široko jer tekst navedene odredbe – koji „općenito upućuje na odluke javnog naručitelja i ne pravi razliku između tih odluka s obzirom na njihov sadržaj ili trenutak njihova donošenja i ne predviđa nikakvo ograničenje u pogledu naravi i sadržaja dotičnih odluka” – „podrazumijeva da svaka odluka javnog naručitelja na koju se primjenjuju pravila Unije u području javne nabave i koja ih može povrijediti podliježe sudskom nadzoru” ( 46 ).

70.

Sud je na temelju tog tumačenja odluka koje se mogu pobijati takvima smatrao odluke kojima se gospodarskom subjektu dopušta sudjelovanje u postupku javne nabave ( 47 ).

71.

Međutim, širina tog tumačenja ( 48 ) ograničena je u svakom slučaju na pozitivne odluke, koje zaista donosi javni naručitelj. Drugim riječima, na odluke koje podrazumijevaju čin volje kojim javni naručitelj zauzima određeno stajalište, kad je na temelju pravila obvezan donijeti odluku.

72.

Kao što sam to već naveo, treba razlikovati:

–

Odluke u kojima javni naručitelj izričito odlučuje o sumnjama koje je mogla potaknuti određena ponuda i kojima se završava kontradiktorni postupak provjere kako bi se ocijenilo je li ponuda izuzetno niska. Prema mojem mišljenju, ta odluka, u bilo kojem od dva moguća oblika, utječe na interese ponuditeljâ, konkretno, ponuditelja čija se ponuda isključuje jer je izuzetno niska. Promjena njegova položaja u natječaju, zajedno s autonomijom postupka u kojem je javni naručitelj donio odluku, idu u prilog tome da se ta odluka kvalificira kao konačna odluka nad kojom se može provesti sudski nadzor od trenutka njezina donošenja.

–

Implicitne odluke javnog naručitelja koje se, s obzirom na to da ne postoje sumnje u ozbiljnost ponuda, uključuju u odluku o dodjeli ugovora. One se u sudskom postupku trebaju pobijati odgovarajućim pravnim sredstvom protiv te konačne odluke.

73.

U dijelu koji je važan za ovaj spor, iz dostupnih se podataka zaključuje da javni naručitelj nije imao dvojbe zbog kojih bi posumnjao da je neka od ponuda izuzetno niska. Stoga nije bio obvezan pokrenuti odgovarajući postupak provjere.

74.

Javni naručitelj takvim djelovanjem nije donio nikakvu odluku protiv koje se u Direktivi 2009/81 predviđa mogućnost podnošenja zasebnog pravnog sredstva u trenutku njezina donošenja. Ponavljam da se člankom 49. te direktive javnog naručitelja ne obvezuje na to da izričito odluči o tome jesu li sve ponude izuzetno niske, nego samo da slijedi određeni postupak prije isključivanja ponude koju „smatra” izuzetno niskom.

75.

Taj članak i istodobno članak 69. Direktive 2014/24, u vezi s člankom 47. Povelje, podrazumijevaju samo, kao što to tvrdi francuska vlada, da neuspješni ponuditelj, kad je riječ o pravnom sredstvu protiv dodjele ugovora, može pobijati tu dodjelu tako da se pozove na to da je odabrana ponuda izuzetno niska ( 49 ).

V.

Zaključak

76.

S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da Vrhoven administrativen sadu (Vrhovni upravni sud, Bugarska) odgovori na sljedeći način: