Den nederlandske regering har nedlagt følgende påstand :

EF-Kommissionen har nedlagt følgende påstand:

Den nederlandske regering har som sin eneste søgsmålsgrund fremført, at de omtvistede udgifter ikke er blevet godkendt, skønt de har været afholdt i overensstemmelse med de på det pågældende tidspunkt gældende forordningsbestemmelser. Af disse bestemmelser fremgår det ikke, at der kan stilles en betingelse vedrørende foderets kvalitet. Følgelig er den manglende godkendelse af disse udgifter en tilsidesættelse af artikel 3 og artikel 5 i forordning nr. 729/70 sammenholdt med artikel 2 i forordning nr. 986/68 og artikel 4 i forordning nr. 990/72.

Sagsøgeren støtter dette anbringende på den forskellige formulering af de forordningsbestemmelser, der gælder for det omtvistede område. I artikel 10 i forordning nr. 804/68 og i første betragtning til forordning nr. 986/68 tales der om skummetmælk... der anvendes til foder; artikel 2, stk. 1, litra d), og den første betragtning til forordning nr. 986/68 indeholder udtrykkene skummetmælk ... som er blevet forarbejdet til foderblanding og skummetmælk som anvendes til foderbrug; artikel 4, stk. 1, litra c), i forordning nr. 990/72 bestemmer derimod, at som foderblanding ... anses varer, som umiddelbart kan anvendes som foder.

I betragtning af forskellene i de nævnte bestemmelsers ordlyd samt de vanskeligheder, der skyldes de samme artiklers formulering på de forskellige fællesskabssprog, er det vanskeligt at fastslå, om der ved fortolkningen af bestemmelserne udelukkende skal lægges vægt på betingelsen om, at mælkepulveret faktisk skal være anvendt ved fremstillingen af foderblandinger, eller om det også kræves, at foderblandingen derefter faktisk er blevet anvendt til foder.

Under alle omstændigheder står det fast, at skummetmælkspulveret i dette tilfælde efter at være blevet forarbejdet til foderblanding faktisk har været anvendt som foder, og at det følgelig ikke er blevet anvendt til menneskelig ernæring; det følger heraf, at de pågældende bestemmelsers formål — nemlig aflastning af markedet for mælk og mejeriprodukter er blevet opnået.

Sågsøgeren har bl.a. gjort gældende:

Kommissionen har heroverfor anført, at sagsøgeren har givet en ufuldstændig opregning af de fællesskabsbestemmelser, der gælder for det omtvistede område, mens en fuldstændig opregning kan føre til resultater, der er det modsatte af de af den nederlandske regering ønskede. Ifølge Kommissionen bestemmer artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 804/68, at der ydes støtte til skummetmælk og skummetmælkspulver, der anvendes til foder, såfremt disse produkter opfylder bestemte betingelser. I forordning nr. 986/68, som fastsætter betingelserne for ydelse af denne støtte, fremhæves det i artikel 2, stk. 4, at de foderblandinger, til hvilke der er anvendt skummetmælk, skal opfylde bestemte mindstekrav med hensyn til deres sammensætning. Desuden indeholder forordning nr. 990/72 om gennemførelsesbestemmelser vedrørende ydelse af støtte til skummetmælk, der forarbejdes til foderblandinger, og til skummetmælkspulver bestemt til foderbrug, i præamblen følgende betragtninger:

Samme forordnings artikel 1, stk. 1 og 2, bestemmer følgende:

mens artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 990/72 lyder således:

Kommissionen mener, at det er tilstrækkeligt blot at læse disse bestemmelser for at nå til det resultat, at den opfattelse, at der ikke stilles nogen betingelse i fællesskabsforordningerne med hensyn til kvaliteten af de foderblandinger, der fremstilles af skummetmælk eller skummetmælkspulver, savner ethvert grundlag. Efter Kommissionens mening er den omstændighed, der begrunder fællesskabsstøtten, tilsætning af skummetmælk til en foderblanding, som udviser en for foder typisk sammensætning, og som umiddelbart kan anvendes som foder; følgelig medfører tilsætning, selv hændelig, til foderblandingen af et produkt, der bevirker, at den ikke kan anvendes til foder, at støtten ikke kan udbetales.

Med hensyn til formålene med de pågældende fællesskabsbestemmelser har Kommissionen bestridt sagsøgerens opfattelse, som den finder for restriktiv. Fællesskabslovgiver har ikke kun grebet ind for at opnå en hvilken som helst afsætning af et overskudsprodukt, men har tværtimod tilsigtet, at denne overskudsmælk skulle anvendes til fornuftige kommercielle formål, således at producenterne på den ene side ikke blev tilskyndet til at forøge produktionen, og produktionen af kød til rimelige priser på den anden side blev fremmet. Dette fremgår af de pågældende bestemmelser som helhed, navnlig af den anden og tredje betragtning til forordning nr. 986/68.

Kommissionen har desuden bestridt, at der er modstrid mellem formuleringerne i de ovennævnte forordninger fra 1968 og i forordning nr. 990/72. De første formuleringer — som praktisk talt svarer til hinanden — viser utvetydigt, at skummetmælk og skummetmælkspulver for at give ret til støtte skal anvendes til fremstilling af forderblandinger, mens det i forordning nr. 990/72 anvendte udtryk fastslår, at disse foderblandinger umiddelbart skal kunne anvendes som foder.

Kommissionen mener endvidere, at det med henblik på en gennemførelse af artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 990/72 må undersøges, om tilstedeværelsen af en hvilken som helst mængde kviksølv kan toleres i foderet, uden at kravet om, at foderblandingen umiddelbart skal kunne anvendes, derved tilsidesættes. På tidspunktet for de faktiske omstændigheder henhørte spørgsmålet under de nationale lovgivninger, da Rådets direktiv 74/63/EØF af 17. december 1973 (EFT L 38, s. 31) endnu ikke var trådt i kraft. For Nederlandenes vedkommende indeholdt Verordening Veevoeder 1970 — som var udstedt af direktionen for Produktschap voor Veevoeder og godkendt af landbrugsministeren den 17. september 1970 under nr. J 1740, og som var i kraft på det pågældende tidspunkt — i artikel 5, stk. 1, et absolut forbud mod bl.a. fremstilling af foder indeholdende kviksølv. Selv under denne synsvinkel kan det ifølge Kommissionen ikke gøres gældende, at foder indeholdende kviksølv opfylder betingelserne i forordning nr. 990/72.

Kommissionen har endvidere kritiseret den nederlandske regerings adfærd, idet det fremgår af sagens akter, at de nederlandske myndigheder, skønt de var så meget klar over dette forhold i 1974, at de over for Trouw havde fremsat et forbehold om netop dette spørgsmål, ikke havde informeret EUGFL, hvis tjenestemænd først fik kendskab til omstændighederne ved en kontrol i april 1979.

Den nederlandske regering har i sin replik heroverfor anført, at der ikke af ordlyden af artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 804/68 ([der] ydes ... støtte til skummetmælk og skummetmælkspulver, der ... anvendes til foder, såfremt disse produkter opfylder bestemte betingelser) kan udledes noget argument til støtte for Kommissionens opfattelse. De produkter, der skal opfylde bestemte betingelser, er nemlig ikke de foderblandinger, der skal fremstilles, men den skummetmælk og det skummetmælkspulver, der skal forarbejdes.

Ifølge sagsøgeren kan de pågældende bestemmelser derimod kun fortolkes i lyset af deres egentlige formål, som er at aflaste markedet for mælk og mejeriprodukter ved at gøre det muligt at afsætte overskudsproduktet til anden end menneskelig ernæring. Dette følger navnlig af bestemmelserne om denaturering af skummetmælk, idet denne i sig selv giver direkte ret til støtte uafhængigt af, om den denaturerede mælk anvendes i foder. Det ses imidlertid ikke, hvorfor denaturering og forarbejdning af skummetmælk skulle være undergivet forskellige regler. Betingelserne om kvaliteten af foderblandinger, der er fremstillet ved forarbejdning af skummetmælk, har udelukkende til formål at sikre, at denne forarbejdede mælk ikke kan anvendes til andet end foder. På denne baggrund er der ikke tvivl om, at hvis Trouw havde anvendt denatureret mælk til fremstillingen af sit kalvefoder, ville virksomheden have haft ret til fællesskabsstøtte, selv om det endelige produkt ikke havde været anvendeligt til foder. En sådan forskelsbehandling kan ikke være berettiget.

I øvrigt har Kommissionen selv erkendt, at fællesskabsstøtte til forarbejdning af skummetmælk ikke er betinget af, at det bevises, at det endelige produkt faktisk anvendes til foder, idet foderblandingen blot skal kunne anvendes til dette formål. Denne erkendelse berøver imidlertid sagsøgtes opfattelse vedrørende de pågældende fællesskabsbestemmelsers formål sit grundlag, idet fremme af produktionen af kød til rimelige priser kun kan komme i betragtning, hvis der krævedes en faktisk anvendelse i fodersektoren.

Ifølge sagsøgeren kan det heller ikke hævdes, at ydelse af støtte, selv for forarbejdning af skummetmælk til foder, som ikke opfylder de minimale kvalitetskrav, fører til, at produktionen af mælkepulver, som der allerede er overskud af, stimuleres yderligere. Støtten har nemlig ikke til formål at begunstige skummetmælkspulver, men blot at sikre dette et prisniveau, der gør det muligt, at det kan konkurrere med andre væsentligt billigere produkter; følgelig medfører ydelse af den pågældende støtte på ingen måde, at produktionsomkostningerne for kød nedsættes. Endvidere kan den foderblanding, der opnås ved forarbejdning af skummetmælk af mangfoldige årsager blive ubrugelig til foder på senere produktionstrin. Men i disse tilfælde kan støtten ikke nægtes, selv om formålet, nemlig produktion af billigt kød, ikke bliver nået.

Med hensyn til national lovgivning har den nederlandske regering hævdet, at artikel 5 i den ovennævnte Verordening Veevoeder af 1970 ikke indeholder et absolut forbud mod tilsætning af kviksølv til foder; i hvert fald angår dette forbud forsætlige, men ikke hændelige tilsætninger. De nederlandske myndigheders beslaglæggelse af det oplagrede produkt medfører i øvrigt ingen indrømmelse af, at det beslaglagte produkt var mangelfuldt, da den blev foretaget på grundlag af den blotte antagelse, at der forelå en overtrædelse af nationale bestemmelser på området, en overtrædelse, som til syvende og sidst ikke er blevet bevist.

Sagsøgeren har subsidiært anført, at kun en tredjedel af det omtvistede produkt er blevet forurenet, således at støtten højst har kunnet nægtes for denne dels vedkommende.

Den nederlandske regering har endelig atter henvist til sin gode tro i denne sag; støtten er blevet udbetalt, fordi man efter en omhyggelig vurdering mente, at den skulle betales; hvis myndighederne på et givet tidspunkt har taget skriftligt forbehold over for Trouw, skyldes dette, at produktet på det tidspunkt var blevet beslaglagt, og man ikke kendte den nøjagtige årsag hertil, og dette kunne begrunde en formodning om, at der forelå uregelmæssigheder, som kunne være til hinder for udbetaling af støtten; da det senere viste sig, at dette ikke var tilfældet, blev forbeholdet ophævet. Kommissionen var på ingen måde uvidende om sagen, som var meget omtalt i pressen, navnlig fordi Italien lukkede sine grænser for nederlandsk kalvekød, der blev anset for farligt. Den af EUGFL's tjenestegrene foretagne undersøgelse blev netop iværksat, fordi Kommissionen ønskede at få klarlagt alle sagens detaljer. I øvrigt ville det have været fuldstændig omsonst, hvis de nederlandske myndigheder havde underrettet EUGFL om det tagne forbehold, da der var tale om en rent foreløbig sikkerhedsforanstaltning.

Kommissionen har i sin duplik heroverfor anført, at selv om fællesskabsbestemmelserne på dette område har til formål at fremme afsætningen af overskud af mælkepulver, har de ligeledes til formål, at de produkter, der fremstilles ved forarbejdning af overskudsmælk, skal kunne forhandles normalt, samt at fremme produktionen af kød til en rimelig pris. Beviset herpå fremgår af den forbindelse, som artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 986/68 indfører mellem støttebeløbet, den maksimale pris, der ikke må overskrides, og priserne for sammenlignelige foderstoffer, samt af affattelsen af den anden betragtning til samme forordning. Foder, der indeholder kviksølv, kan imidlertid ikke opfylde disse formål, da det er skadeligt, og kan heller ikke på nogen måde konkurrere med andet foder. Den omstændighed, at udbetaling af støtten ikke er betinget af, at det bevises, at det færdige produkt faktisk anvendes til foder, er ikke til hinder for at fastslå, at fællesskabsbestemmelserne forfølger de ovennævnte formål, da produktionen af kød til rimelige priser kan fremmes, endog mens det sikres, at den forarbejdede overskudsmælk kan anvendes til foder.

Kommissionen har bl.a. fremhævet, at de pågældende foderblandinger for at give ret til støtte i henhold til artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 990/72 skal udvise en for foder typisk sammensætning og umiddelbart skal kunne anvendes som foder. Men et foderstof, der indeholder kviksølv, opfylder hverken den ene eller den anden betingelse.

Med hensyn til argumentet vedrørende bestemmelserne om denaturering har Kommissionen indvendt, at artikel 2 i forordning nr. 990/72 indeholder detaljerede bestemmelser, hvorefter denatureringen skal ske udelukkende ved tilsætning af produkter, der kan anvendes til foder. Det følger heraf, at denne bestemmelse forfølger samme formål som bestemmelserne om forarbejdning af skummetmælk. En foderblanding fremstillet af denatureret mælk, som er tilsat kviksølv, opfylder ikke betingelserne i ovennævnte artikel, da der til foderet er anvendt mælk, som er denatureret i strid med bestemmelserne. Således ville Trouw's problem ikke ændres, hvis virksomheden i sin vare havde anvendt denatureret mælk i stedet for skummetmælkspulver. Det har følgelig heller ingen betydning, om tilsætning af kviksølv er sket forsætligt eller hændeligt.

Sagsøgerens argument om eventuel forurening af det færdige produkt, som kan konstateres efter produktionsfasen, har ingen betydning, fordi kontrollen ifølge de pågældende bestemmelser skal foretages ved fremstilling af foderblandingerne eller ved denaturering af mælken, og ikke efterfølgende. Det er altså, når det endelige produkt er færdigt, at det skal kunne anvendes som foder, idet en eventuel efterfølgende forurening ikke er til hinder for udbetaling af støtte.

Med hensyn til den nationale lovgivning mener Kommissionen, at den nederlandske lovs ordlyd dækker enhver tilsætning af kviksølv til foder, hvad enten den er forsætlig eller ej, og at forbudet mod tilsætning af kviksølv er praktisk talt absolut, da den nederlandske regering aldrig har givet dispensationer vedrørende tilsætning af kviksølv, selv om lovens artikel 33 generelt giver mulighed for at meddele dispensationer.

Hvad endelig angår spørgsmålet om vurdering af sagsøgerens adfærd, har Kommissionen fremhævet, at de nederlandske myndigheders forbehold over for Trouw aldrig er blevet meddelt EUGFL's tjenestegrene, hvilket er i strid med de forpligtelser, der følger af EØF-traktatens artikel 5, og at forbeholdet ikke er blevet taget som sikkerhedsforanstaltning efter beslaglæggelsen, men senere, efter beslutningen om ikke at kræve tilbagebetaling af støtten, og netop med henblik på eventuelle indsigelser fra Kommissionen.

Sagsøgte har hverken i sit svarskrift eller i sin duplik svaret på sagsøgerens argument vedrørende den mængde af det pågældende foder, der er produceret i den pågældende periode, og som er blevet forurenet, og problemet om, hvorvidt den omtvistede støtte kunne nægtes. Det forekommer imidlertid hensigtsmæssigt for fuldstændighedens skyld at henvise til bemærkningerne herom i ovennævnte sammenfattende rapport. Kommissionens tjenestegrene har heri anført, at de nederlandske myndigheders beregninger, i hvilke de søgte at skelne mellem de forurenede og ikke-forurenede mængder, udelukkende hviler på arbejdshypoteser, som ikke kan efterprøves ved hjælp af kendsgerninger, der er resultatet af de stikprøver, der blev taget af de produkter, der var oplagret i Nederlandene på tidspunktet for de faktiske begivenheder, ikke gjorde det muligt at fastslå, hvilke mængder, der kunne være fremstillet udelukkende af ikke-forurenet stivelse. Under disse omstændigheder måtte det nødvendigvis fastholdes, at betegnelsen foderblanding, som umiddelbart kan anvendes til foder, ikke kunne indrømmes den samlede produktion i den pågældende periode.

Kongeriget Nederlandenes regering ved Adriaan Bos som befuldmægtiget og Kommissionen for De europæiske Fællesskaber ved Jean-François Verstrynge, Kommissionens juridiske tjeneste, som befuldmægtiget, har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 23. november 1982.

Generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 18. januar 1983.