Die niederländische Regierung beantragt,

Die Kommission beantragt,

Die niederländische Regierung macht mit ihrer einzigen Rüge geltend, der Rechnungsabschluß sei für die umstrittenen Ausgaben verweigert worden, obwohl sie der damals geltenden Regelung entsprochen hätten. Dieser Regelung sei ein Qualitätserfordernis für Viehfutter nicht zu entnehmen. Die Nichtanerkennung dieser Ausgaben stelle deshalb eine Verletzung der Artikel 3 und 5 der Verordnung Nr. 729/70 in Verbindung mit Artikel 2 der Verordnung Nr. 986/68 und Artikel 4 der Verordnung Nr. 990/72 dar.

Der Kläger begründet diese Rüge mit den unterschiedlichen Formulierungen der Bestimmungen der für den Streitgegenstand maßgeblichen Verordnungen: Artikel 10 der Verordnung Nr. 804/68 und die erste Begründungserwägung der Verordnung Nr. 986/68 sprächen von Magermilchpulver,... [das] für Futterzwecke verwendet [wird]; Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe d und die erste Begründungserwägung der Verordnung Nr. 986/68 enthielten die Ausdrücke Magermilchpulver, [das] zu Mischfutter verarbeitet worden [ist] und zu Futterzwecken verwendetes Magermilchpulver; nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe c der Verordnung Nr. 990/72 seien Mischfutter hingegen Erzeugnisse, die unmittelbar als Viehfutter verwendet werden können.

Berücksichtige man die Unterschiede in den Formulierungen der zitierten Bestimmungen und die Unterschiede in den Formulierungen dieser Artikel in den verschiedenen Gemeinschaftssprachen, dann sei die Frage schwer zu beantworten, ob man bei der Auslegung dieser Bestimmungen ausschließlich darauf abstellen müsse, ob das Milchpulver tatsächlich zu Mischfutter verarbeitet worden sei, oder ob es weiter noch erforderlich sei, daß das hergestellte Mischfutter tatsächlich verfüttert worden sei.

In jedem Fall stehe jedoch fest, daß das Magermilchpulver nach seiner Verarbeitung zu Mischfutter hier tatsächlich verfüttert worden sei und mithin nicht der menschlichen Ernährung gedient habe. Deshalb sei das Ziel der betroffenen Regelung, die Entlastung des Milchmarktes, erreicht worden.

Der Kläger macht ferner geltend:

Die Kommission wendet ein, der Kläger habe die einschlägigen Bestimmungen unvollständig wiedergegeben; eine vollständige Wiedergabe könne zu anderen als den von der niederländischen Regierung gewünschten Ergebnissen führen. Artikel 10 Absatz 1 der Verordnung Nr. 804/68 bestimme nämlich, daß für Magermilch und Magermilchpulver, die für Futterzwecke verwendet werden, Beihilfen gewährt würden, wenn diese Erzeugnisse gewisse Bedingungen erfüllen. Die Verordnung Nr. 986/68, die die Voraussetzungen für die Gewährung dieser Beihilfen festlege, hebe in Artikel 2 Absatz 4 hervor, daß Mischfuttermittel, bei denen Magermilch verarbeitet worden sei, bestimmten Mindestanforderungen hinsichtlich ihrer Zusammensetzung genügen müssen. Ferner enthalte die Verordnung Nr. 990/72 über die Durchführungsbestimmungen zur Gewährung von Beihilfen für Magermilchpulver für Futterzwecke und zu Mischfutter verarbeitete Magermilch folgende Begründungserwägungen :

Artikel 1 Absätze 1 und 2 dieser Verordnung bestimme:

Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 990/72 laute:

Die Kommission ist der Auffassung, schon beim bloßen Lesen dieser Bestimmungen komme man zu dem Ergebnis, daß die Behauptung, die Gemeinschaftsverordnungen stellten an die Qualität des unter Verwendung von Magermilch oder Magermilchpulver hergestellten Mischfutters keinerlei Anforderung, jeder Grundlage entbehre. Der Tatbestand, der den Anspruch auf Gemeinschaftsbeihilfe entstehen lasse, sei nämlich das Hinzufügen von Magermilch zu einem Mischfutter, das die für die Tierernährung typischen Eigenschaften aufweise und unmittelbar als Viehfutter verwendet werden könne. Versetze man das Mischfutter, wenn auch unbeabsichtigt, mit einem Produkt, das die Wirkung habe, daß es nicht mehr als Viehfutter verwendet werden könne, dann sei es nicht mehr beihilfefähig.

Auch hinsichtlich der Zielsetzungen der betroffenen Gemeinschaftsregelung bestreitet die Kommission die vom Kläger vertretene Ansicht, die sie für zu eng hält. Der Gemeinschaftsverordnungsgeber habe mit seinem Eingreifen nicht irgendeine beliebige Absatzmöglichkeit für ein Überschußerzeugnis erreichen, sondern die überschüssige Milch im Gegenteil zu handelspolitisch gesunden Zwekken verwenden wollen, um zum einen den Erzeugern keinen Anreiz zu einer Steigerung ihrer Produktion zu geben, und zum anderen die Fleischerzeugung zu vernünftigen Preisen anzuregen. Dies ergebe sich insgesamt aus der maßgeblichen Regelung, vor allem aber aus der zweiten und dritten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 986/68.

Die Kommission bestreitet ferner, daß sich die Formulierungen in den Verordnungen von 1968 und die Formulierung in der Verordnung Nr. 990/72 widersprächen. Die erstgenannten, praktisch gleichlautenden Formulierungen zeigten nämlich unmißverständlich, daß Magermilch und Magermilchpulver zu Mischfutter verarbeitet werden müßten, um für die Beihilfe in Frage zu kommen, während der in der Verordnung Nr. 990/72 verwendete Ausdruck besage, daß dieses Mischfutter unmittelbar als Viehfutter verwendet werden können müsse.

Bezüglich der Anwendung des Artikels 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 990/72 müsse man zudem noch untersuchen, ob das Vorhandensein einer kleinen Menge Quecksilber in Futtermitteln toleriert werden könne, ohne daß der Voraussetzung Abbruch getan werde, daß das Mischfutter unmittelbar als Viehfutter verwendbar sein müsse. Zum Zeitpunkt der Ereignisse sei die Richtlinie 74/63 des Rates vom 17. Dezember 1973 (ABl. L 38, S. 31) noch nicht in Kraft gewesen, so daß diese Frage von den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften geregelt gewesen sei. Für die Niederlande habe Artikel 5 Absatz 1 der damals geltenden, von der Leitung der Produktschap voor Veevoeder erlassenen und am 17. September 1970 unter der Nr. J 1740 vom Minister für Landwirtschaft und Fischerei genehmigten Verordening Veevoeder 1970 unter anderem ein absolutes Verbot enthalten, Viehfutter herzustellen, das Quecksilber enthält. Selbst aus dieser Sicht könne man deshalb nicht behaupten, daß quecksilberhaltiges Futtermittel die Voraussetzungen der Verordnung Nr. 990/72 erfülle.

Die Kommission beanstandet zum Schluß das Verhalten der niederländischen Regierung insoweit, als die niederländischen Dienststellen den EAGFL nicht unterrichtet hätten, obwohl sie ausweislich der Akten seit 1974 in dieser Angelegenheit auf dem laufenden gewesen seien und sogar gegenüber der Firma Trouw einen Vorbehalt gemacht hätten, der sich gerade auf dieses Problem bezogen habe. Die Beamten des EAGFL hätten die Tatumstände erst bei einer Überprüfung im April 1979 entdeckt.

Die niederländische Regierung wendet in ihrer Erwiderung ein, dem Wortlaut des Artikels 10 Absatz 1 der Verordnung Nr. 804/68 (... werden für Magermilch und Magermilchpulver, die... für Futterzwecke verwendet werden, Beihilfen gewährt, wenn diese Erzeugnisse gewisse Bedingungen erfüllen) könne man kein Argument zugunsten der These der Kommission entnehmen. Die Erzeugnisse, die gewisse Bedingungen erfüllen müßten, seien nämlich nicht die herzustellenden Mischfuttermittel, sondern die zu verarbeitende Magermilch und das zu verarbeitende Magermilchpulver.

Die betroffene Regelung könne nur anhand ihres tatsächlichen Ziels ausgelegt werden, nämlich den Milchmarkt dadurch zu entlasten, daß man dem Überschußprodukt andere Absatzmöglichkeiten als im Rahmen der menschlichen Ernährung eröffne. Dies ergebe sich unter anderem aus der Regelung über die Denaturierung von Magermilch, die als solche, unabhängig von der Verwendung der denaturierten Milch zu Futterzwekken, unmittelbar zur Beihilfe berechtige. Es sei aber nicht einzusehen, warum für die Denaturierung andere Regeln als für die Verarbeitung gelten sollten. Die Qualitätserfordernisse für Mischfutter, das unter Verarbeitung von Magermilch hergestellt worden sei, sollten deshalb ausschließlich gewährleisten, daß die verarbeitete Milch nicht mehr zu anderen als zu Futterzwecken verwendet werden könne. In diesem Rahmen bestünden keine Zweifel, daß die Firma Trouw Anspruch auf die Gemeinschaftsbeihilfen gehabt hätte, wenn sie für die Herstellung ihres Futtermittels denaturierte Milch gebraucht hätte, auch wenn das Endprodukt nicht für Futterzwecke geeignet gewesen wäre. Eine derart unterschiedliche Behandlung könne nicht gerechtfertigt sein.

Die Kommission räume zum anderen selbst ein, daß für die Gemeinschaftsbeihilfe für die Verarbeitung von Magermilch nicht nachgewiesen werden müsse, daß das Endprodukt tatsächlich verfüttert worden sei, da das Mischfutter nur zu diesem Zweck verwendbar sein dürfe. Damit werde aber der Behauptung der Beklagten hinsichtlich der Zielsetzungen der betroffenen Gemeinschaftsregelung der Boden entzogen, denn von einem Anreiz für die Fleischerzeugung zu vernünftigen Preisen könne man nur dann reden, falls die Verfütterung tatsächlich verlangt werde.

Man könne auch nicht behaupten, daß die jetzt schon überschüssige Milchpulvererzeugung noch mehr Anreize erhalte, wenn man die Beihilfe auch zur Verarbeitung von Magermilch zu Tierfutter gewähre, dem eine bestimmte Mindestqualität fehle. Diese Beihilfe solle nämlich keine Förderungsmaßnahme für Magermilchpulver darstellen, sondern hierfür lediglich ein Preisniveau sicherstellen, das den Wettbewerb mit anderen, bedeutend billigeren Erzeugnissen ermögliche. Die Gestehungskosten für Fleisch würden folglich durch die Gewährung der fraglichen Beihilfen in keiner Weise gesenkt. Außerdem könne das unter Verarbeitung von Magermilch hergestellte Mischfutter aus zahlreichen Gründen nach der Herstellung unverfütterbar werden. In diesen Fällen könne man die Beihilfe nicht verweigern, obwohl das Ziel, preisgünstiges Fleisch zu erzeugen, nicht erreicht werden könne.

Zur nationalen Gesetzgebung führt die niederländische Regierung aus, Artikel 5 der genannten Verordening Veevoeder von 1970 enthalte kein absolutes Verbot, dem Viehfutter Quecksilber zuzusetzen. Jedenfalls beziehe sich das vorgenannte Verbot auf das bewußte Hinzusetzen, nicht aber auf das zufällige. Die Beschlagnahme der noch vorhandenen Mengen durch die niederländischen Behörden sei übrigens nicht als Eingeständnis dafür anzusehen, daß das beschlagnahmte Erzeugnis vorschriftswidrig sei, denn sie sei auf den bloßen Verdacht einer Zuwiderhandlung gegen einschlägige niederländische Bestimmungen hin erfolgt; eine solche Zuwiderhandlung sei aber schließlich nicht festgestellt worden.

Hilfsweise macht der Kläger geltend, das umstrittene Erzeugnis sei nur zu einem Drittel verunreinigt worden, so daß die Beihilfe höchstens zu einem Drittel hätte verweigert werden dürfen.

Die niederländische Regierung beteuert abschließend noch einmal ihre Gutgläubigkeit in dieser Rechtssache. Die Beihilfe sei ausgezahlt worden, weil man nach sorgfältiger Abwägung zu der Auffassung gelangt sei, daß sie geschuldet werde. Zwar hätten die Behörden gegenüber der Firma Trouw zu einem bestimmten Zeitpunkt schriftlich einen Vorbehalt geltend gemacht; dies erkläre sich jedoch aus der Tatsache, daß zu dieser Zeit das Erzeugnis gerichtlich beschlagnahmt gewesen sei und man die genauen Gründe dafür nicht gekannt habe. Daraus habe man aber schließen können, daß es Unregelmäßigkeiten gegeben habe, die der Zahlung der Beihilfe hätten entgegenstehen können. Da sich in der Folge gezeigt habe, daß dies nicht der Fall gewesen sei, sei der Vorbehalt fallengelassen worden. Es sei keineswegs so, daß die Kommission ihrerseits von der in der Presse vielfach erörterten Angelegenheit nichts gewußt habe, denn Italien habe seine Grenzen für niederländisches Kalbfleisch, das man für gefährlich gehalten habe, geschlossen gehabt. Die Dienststellen des EAGFL hätten übrigens gerade deswegen die Überprüfung vorgenommen, weil die Kommission sämtliche Einzelheiten der Angelegenheit habe wissen wollen. Außerdem wäre es völlig überflüssig gewesen, wenn die niederländischen Behörden den EAGFL von dem ausgesprochenen Vorbehalt unterrichtet hätten, weil es sich um eine rein vorsorgliche und vorübergehende Maßnahme gehandelt habe.

Die Kommission macht in ihrer Gegenerwiderung gelten, die Gemeinschaftsregelung auf dem betreffenden Gebiet solle zwar den Absatz überschüssiger Milchpulvermengen fördern, bezwecke aber ebenso die normale Vermarktung der durch Verarbeitung überschüssiger Milch hergestellten Erzeugnisse und die Förderung der Fleischerzeugung zu einem vernünftigen Preis. Dies lasse sich anhand des Zusammenhangs nachweisen, den Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung Nr. 986/68 zwischen der Höhe der Beihilfe, dem Höchstpreis, der nicht überschritten werden dürfe, und dem Preis für vergleichbare Futtermittel herstelle, und ergebe sich auch aus der zweiten Begründungserwägung dieser Verordnung. Quecksilberhaltige Futtermittel könnten aber die genannten Zwecke nicht erfüllen, weil sie schädlich seien. Ebensowenig könnten sie in irgendeiner Weise mit anderen Futtermitteln konkurrieren. Die Tatsache, daß die Gewährung der Beihilfe nicht vom Nachweis der Verwendung des Endproduktes zu Futterzwek-ken abhängig gemacht worden sei, schließe nicht aus, daß die Gemeinschaftsregelung die genannten Zwecke verfolge. Die Fleischerzeugung zu vernünftigen Preisen könne auch dadurch gefördert werden, daß man darauf achte, daß das durch Verarbeitung überschüssiger Milch hergestellte Erzeugnis als Viehfutter verwendet werden könne.

Die Kommission weist darauf hin, daß das fragliche Mischfutter nach Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 990/72 eine für die Tierernährung typische Zusammensetzung aufweisen und unmittelbar als Viehfutter verwendbar sein müsse, um beihilfefähig sein zu können. Ein quecksilberhaltiges Futtermittel erfülle aber keine der beiden Voraussetzungen.

Gegen das auf die Denaturierungsregelung gestützte Argument wendet die Kommission ein, Artikel 2 der Verordnung Nr. 990/72 enthalte ins Einzelne gehende Bestimmungen, nach denen die Denaturierung ausschließlich durch den Zusatz von Produkten vorgenommen werden dürfe, die der Verfütterung nicht entgegenstünden. Deshalb verfolge diese Regelungen dieselben Ziele wie diejenige über die Verarbeitung von Magermilch. Ein mit denaturierter Milch, der Quecksilber zugesetzt worden sei, hergestelltes Mischfutter entspreche nicht den Bestimmungen des genannten Artikels, da die dabei verwendete Milch nicht ordnungsgemäß denaturiert worden sei. Das Problem der Firma Trouw würde sich auch in gleicher Weise stellen, wenn die Firma bei ihrem Mischfutter denaturierte Milch anstelle von Magermilchpulver verwendet hätte. Die Frage, ob das Quecksilber bewußt oder unbewußt zugesetzt worden sei, sei ebenfalls bedeutungslos.

Die Behauptung des Klägers über eine etwaige Verunreinigung des Endprodukts erst nach der Herstellungsphase sei nicht stichhaltig, da nach der betreffenden Regelung die Kontrolle während der Herstellung des Mischfutters oder während der Denaturierung der Milch, nicht aber später durchzuführen sei. Das Endprodukt müsse deshalb im Zeitpunkt zu dem es fertig sei, zu Futterzwecken verwendbar sein. Eine mögliche spätere Verunreinigung stehe der Beihilfegewährung nicht entgegen.

Die Kommission vertritt zu den niederländischen Rechtsvorschriften die Auffassung, der Wortlaut der niederländischen Regelung erfasse jedes bewußte oder unbewußte Zusetzen von Quecksilber zu Futtermitteln; Quecksilber zuzusetzen, sei praktisch absolut verboten. Zwar sehe Artikel 33 der Verordening allgemein die Möglichkeit vor, Ausnahmen zuzulassen, die niederländische Regierung habe jedoch niemals eine Ausnahme hinsichtlich des Zusatzes von Quecksilber gestattet.

Zur Beurteilung des klägerischen Verhaltens trägt die Kommission schließlich vor, die niederländischen Behörden hätten den Vorbehalt, den sie gegenüber der Firma Trouw gemacht hätten, den Dienststellen des EAGFL unter Verstoß gegen die Pflichten aus Artikel 5 EWG-Vertrag zu keiner Zeit mitgeteilt. Der in Rede stehende Vorbehalt sei keine vorsorgliche Maßnahme im Anschluß an die Beschlagnahmung gewesen, sondern nach der Entscheidung, keine Rückzahlung der Beihilfe zu verlangen, und gerade im Hinblick auf mögliche Beanstandungen durch die Kommission getroffen worden.

Die Beklagte hat weder in ihrer Klagebeantwortung noch in ihrer Gegenerwiderung zu dem Vorbringen des Klägers hinsichtlich der Menge des im betreffenden Zeitraum hergestellten Futtermittels, das verunreinigt worden sei, und der damit zusammenhängenden Frage, inwieweit die streitige Beihilfe hätte verweigert werden können, Stellung genommen. Aus Gründen der Vollständigkeit erscheint es jedoch angebracht, auf die insoweit in dem genannten Zusammenfassenden Bericht enthaltenen Bemerkungen hinzuweisen. Die Dienststellen der Kommission führen darin aus, die Berechnungen der niederländischen Behörden mit dem Ziel, zwischen verunreinigten und einwandfreien Mengen zu unterscheiden, beruhten allein auf tatsächlich nicht nachprüfbaren Arbeitshypothesen, wenn man berücksichtige, daß das Ergebnis der Probeentnahme bei den in den Niederlanden zum Zeitpunkt der streitigen Ereignisse vorrätigen Futtermitteln keinen Rückschluß auf die Mengen erlaube, die möglicherweise ausschließlich mit einwandfreier Stärke hergestellt gewesen seien. Unter diesen Umständen müsse man zu dem Schluß kommen, daß die Gesamtproduktion des betreffenden Zeitraums nicht die Qualität von Mischfutter, das unmittelbar als Viehfutter verwendet werden kann, besitze.

In der Sitzung vom 23. November 1982 haben die Regierung des Königreichs der Niederlande, vertreten durch Adriaan Bos als Bevollmächtigten, und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch das Mitglied ihres Juristischen Dienstes Jean François Verstrynge als Bevollmächtigten, mündlich verhandelt.

Der Generalanwalt hat seine Schlußanträge in der Sitzung vom 18. Januar 1983 vorgetragen.