1. Il presente ricorso, proposto ai sensi dell’art. 226 CE, è diretto a far dichiarare dalla Corte che la Repubblica italiana,
non avendo collaborato lealmente con la Commissione delle Comunità europee, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti
in forza dell’art. 10 CE.
I –Contesto normativo, fatti e procedimento precontenzioso
2. Rammento che l’art. 10, primo comma, CE dispone che «[g]li Stati membri adottano tutte le misure di carattere generale e particolare
atte ad assicurare l’esecuzione degli obblighi derivanti dal presente Trattato ovvero determinati dagli atti delle istituzioni
della Comunità. Essi facilitano quest’ultima nell’adempimento dei propri compiti». Sulla base di tale disposizione la Commissione
afferma che il comportamento della Repubblica italiana, la quale non ha risposto alle sue reiterate richieste d’informazioni,
costituisce una violazione dell’obbligo di collaborare lealmente con la Commissione stessa nell’adempimento del suo compito
di vigilare sul rispetto del diritto comunitario.
3. Espongo brevemente i fatti della causa. Nel corso del 2000 la Commissione ha ricevuto la denuncia di un operatore economico
concernente l’errata applicazione, in un impianto di depurazione italiano, della direttiva del Consiglio 30 novembre 1989,
89/655/CEE, relativa ai requisiti minimi di sicurezza e di salute per l’uso delle attrezzature di lavoro da parte dei lavoratori
durante il lavoro
(2)
, e della direttiva del Consiglio 12 giugno 1989, 89/391/CEE, concernente l’attuazione di misure volte a promuovere il miglioramento
della sicurezza e della salute dei lavoratori durante il lavoro
(3)
. Il 3 agosto dello stesso anno la Commissione inviava alla Repubblica italiana una lettera nella quale si chiedevano informazioni
aggiuntive in ordine ai fatti contestati nella denuncia, al fine di poter procedere ad una valutazione più precisa della situazione.
In assenza di risposta delle autorità italiane, il 19 marzo 2001 essa inviava una seconda lettera nella quale invitava il
governo italiano a fornire le informazioni sollecitate entro il termine di un mese a decorrere dalla ricezione di tale richiesta.
Non avendo ricevuto risposta, la Commissione ha deciso di avviare il procedimento previsto dall’art. 226 CE. Con lettera di
diffida notificata alle autorità italiane il 24 ottobre 2001, essa ha invitato tale Stato membro a presentare le sue osservazioni
sull’asserita violazione degli obblighi ad esso incombenti in forza dell’art. 1 della direttiva 89/655, dell’art. 4 della
direttiva 89/391 e degli artt. 10 CE e 249 CE. Con parere motivato del 18 luglio 2003 la Commissione ha reiterato le sue censure
e ingiunto alla Repubblica italiana di adempiere ai suoi obblighi entro il termine di due mesi a decorrere dalla notifica
dello stesso.
II –Sull’inadempimento dell’obbligo di collaborazione
4. Le autorità italiane hanno opposto un costante silenzio alle ripetute richieste della Commissione fino alla proposizione del
presente ricorso. Nondimeno, nelle osservazioni presentate alla Corte, la Repubblica italiana contesta fermamente di aver
violato l’obbligo di leale collaborazione. Sarebbe pacifico che le direttive in esame nella presente causa sono state integralmente
e correttamente recepite nell’ordinamento giuridico italiano.
5.È palese che la convenuta non ha inteso correttamente l’oggetto del ricorso. Mentre nell’ambito del procedimento precontenzioso
la Commissione contestava alla Repubblica italiana la violazione di talune disposizioni delle direttive 89/655 e 89/391, nonché
la violazione del suo obbligo di collaborazione, nel suo ricorso essa ha circoscritto l’oggetto della controversia a quest’ultima
censura. Dinanzi alla Corte la Commissione non contesta alla Repubblica italiana di non aver correttamente adottato le misure
atte a garantire l’applicazione delle direttive comunitarie, bensì le addebita di non aver collaborato lealmente, dal momento
che non le ha fornito le informazioni richieste.
6.È pacifico che il principio di leale collaborazione sancito dall’art. 10 CE crea, in capo agli Stati membri, l’obbligo di
facilitare l’adempimento del compito che l’art. 211, primo trattino, CE ha affidato alla Commissione, vale a dire di vigilare
sull’applicazione delle disposizioni del Trattato CE e di quelle adottate dalle istituzioni a norma dello stesso
(4)
. Ne consegue l’obbligo di fornire alla Commissione le informazioni di cui necessita
(5)
. Mi chiedo tuttavia se la violazione di tale obbligo sia di per sé sufficiente a costituire un inadempimento distinto. A
me non sembra che sussistano dubbi in merito. La Corte ha chiaramente ammesso che il rifiuto di aiutare la Commissione nell’adempimento
del suo compito può costituire un inadempimento distinto dello Stato agli obblighi ad esso incombenti in forza dell’art. 10 CE
(6)
. Il fatto che in alcuni casi essa abbia rifiutato di dar seguito a tale disposizione generale non significa che abbia voluto
privarla di effetto vincolante, bensì semplicemente che ha intenso applicare un obbligo specifico imposto da una disposizione
di diritto primario o derivato più precisa
(7)
. In tali casi la Corte ha semplicemente applicato il principio secondo cui le norme specifiche escludono quelle generali
dal loro ambito di applicazione («specialia generalibus derogant»).
7. Rimane da verificare se, nel caso di specie, il rifiuto di collaborare possa essere giustificato. Il governo italiano spiega
il suo silenzio facendo riferimento all’imprecisione delle domande formulate dalla Commissione. Né la lettera di diffida né
il parere motivato precisano il luogo dell’asserita infrazione. In mancanza di informazioni precise riguardo all’impianto
di depurazione oggetto della denuncia le autorità competenti non avrebbero potuto rispondere alle domande e avviare la collaborazione
con la Commissione.
8.È costante giurisprudenza che la leale collaborazione che ispira le relazioni tra la Comunità e i suoi Stati membri si basa
su obblighi reciproci, i quali vincolano non solo gli Stati membri, ma anche le istituzioni comunitarie
(8)
. Affinché uno Stato possa essere in condizioni di fornire alla Commissione le informazioni specificamente richieste, è pertanto
necessario che la domanda trasmessa dalla Commissione soddisfi determinati requisiti di chiarezza e precisione
(9)
. Ciò non significa, tuttavia, che uno Stato, impossibilitato a fornire tali informazioni, possa opporre alla Commissione
un silenzio assoluto. Ci si potrebbe infatti chiedere se, in un caso del genere, il principio di leale collaborazione non
imponga allo Stato di rivolgersi alla Commissione affinché questa precisi la sua richiesta. Tale potrebbe essere, a mio parere,
la conseguenza logica dello spirito in cui la leale collaborazione è stata concepita nell’ambito del sistema istituzionale
della Comunità.
9. Nel nostro caso, tuttavia, è inutile approfondire tale discussione. È giocoforza constatare, infatti, che le autorità italiane
disponevano di tutti gli elementi di fatto necessari per procedere alle verifiche necessarie per fornire alla Commissione
le informazioni richieste. L’indicazione dell’ubicazione dell’impianto oggetto della denuncia appariva chiaramente nelle lettere
trasmesse dalla Commissione prima di avviare il procedimento precontenzioso. Emerge dalle lettere datate 3 agosto 2000 e 19
marzo 2001 che le violazioni segnalate dalla denuncia ricevuta dalla Commissione riguarderebbero «un impianto di depurazione
situato nel comune di Mandello del Lario in Lombardia». La lettera del 3 agosto 2000 menziona dettagliatamente le carenze
in relazione alla direttiva 89/655 riscontrabili in tale impianto. A partire da tale data le autorità italiane disponevano
dunque di tutti gli elementi di fatto che le avrebbero consentito di rispondere alla richiesta d’informazioni della Commissione.
Alla luce di ciò la Commissione poteva fondatamente fare riferimento, nell’ambito del procedimento per inadempimento, alle
lettere precedenti l’avvio di quest’ultimo, le quali contenevano tutte le informazioni pertinenti per la realizzazione di
una buona collaborazione. Pertanto, nulla osta a che il rifiuto della Repubblica italiana di rispondere alla richiesta d’informazioni
della Commissione sia ritenuto contrario agli obblighi incombenti a tale Stato in forza dell’art. 10 CE.
10. Tale conclusione non è infirmata dal fatto che la presente causa riguarda «un caso puramente di specie», «assai circoscritto»,
come sottolinea lo Stato convenuto. Emerge da una giurisprudenza costante che l’inadempimento si verifica indipendentemente
dall’importanza delle conseguenze che ne possano derivare
(10)
.
III –Sulla pretesa imprecisione delle conclusioni del ricorso
11. Il governo italiano fa valere parimenti che l’atto introduttivo non contiene gli elementi indispensabili a consentirgli l’esercizio
dei suoi diritti della difesa. Si deve rammentare che la precisa identificazione delle censure nel corso del procedimento
di constatazione dell’inadempimento riveste un ruolo essenziale nella tutela dei diritti della difesa dello Stato coinvolto.
Orbene, come ricorda la Corte nella sua sentenza 9 novembre 1999, Commissione/Italia, «la possibilità per lo Stato interessato
di presentare osservazioni costituisce, anche se esso ritiene di non doverne fare uso, una garanzia essenziale voluta dal
Trattato CE, la cui osservanza è un requisito formale essenziale per la regolarità del procedimento di accertamento dell’inadempimento
di uno Stato membro»
(11)
.
12. Tuttavia, nel caso di specie, tale argomento non è pertinente. La censura è chiaramente identificata nell’atto introduttivo.
Si deve rammentare, infatti, che l’oggetto della controversia è stato circoscritto nel lasso di tempo intercorrente tra l’enunciazione
dei motivi nella lettera di diffida, il dispositivo del parere motivato e le conclusioni del ricorso. In quest’ultimo la Commissione
contesta al governo italiano unicamente di non aver fornito alcuna informazione in merito ai fatti segnalati dal denunciante
come riportati nelle prime richieste d’informazione. Orbene, il governo italiano poteva benissimo spiegare, in sua difesa,
le ragioni della pretesa impossibilità di fornire le informazioni richieste. Di conseguenza, non è dimostrato che il procedimento
di constatazione dell’inadempimento è viziato da irregolarità.
IV –Conclusione
13. Si propone pertanto alla Corte:
1)
di dichiarare che la Repubblica italiana, non avendo fornito informazioni alla Commissione delle Comunità europee nell’ambito
di una richiesta relativa all’applicazione, in un impianto di depurazione delle acque reflue chiaramente identificato, di
talune disposizioni della direttiva del Consiglio 30 novembre 1989, 89/655/CEE, relativa ai requisiti minimi di sicurezza
e di salute per l’uso delle attrezzature di lavoro da parte dei lavoratori durante il lavoro, e della direttiva del Consiglio
12 giugno 1989, 89/391/CEE, concernente l’attuazione di misure volte a promuovere il miglioramento della sicurezza e della
salute dei lavoratori durante il lavoro, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’art. 10 CE;
V., in particolare, sentenze 24 marzo 1988, causa C‑240/86, Commissione/Grecia (Racc. pag. 1835); 24 marzo 1994, causa C‑40/92,
Commissione/Regno Unito (Racc. pag. I‑989), e 6 marzo 2003, causa C‑478/01, Commissione/Lussemburgo (Racc. pag. I‑2351).
V., in tal senso, conclusioni dell'avvocato generale Darmon nella causa oggetto della sentenza 11 dicembre 1985,Commissione/Grecia
(cit. alla nota 4), punto 7.