De nationale gennemførelsesbestemmelser til det første direktiv er fuldt ud i overensstemmelse med dette.

Specielt med hensyn til artikel 1, stk. 3, og artikel 3 i direktivet skal det på baggrund af de kriterier, der er fastlagt i Domstolens praksis, bemærkes, at borgerne kan påberåbe sig disse bestemmelser for domstolene.

Formålet med den nederlandske bevillingsordning for internationale transporter er ikke at begrænse den nyttelast, virksomhederne kan udnytte, men at skabe og fastholde sunde markedsvilkår og en rentabel drift. Dette kan under visse omstændigheder indebære en begrænsning af den tilladte nyttelast.

Formålet med artikel 3 i direktivet af 23. juli 1962 er at give mulighed for at opretholde de nationale bevillingsordninger, i det omfang de finder anvendelse på staternes egne borgere. Udtrykket de betingelser, på hvilke hver medlemsstat giver sine statsborgere adgang til de former for virksomhed, der omhandles i direktivet skal fortolkes vidt. Det omfatter således også bevillingsordninger, som kan indebære en begrænsning af nyttelasten. Artikel 3 omhandler ikke kun betingelserne for adgangen til at udøve erhvervet (faglig dygtighed, økonomisk evne, hæderlighed). I andre retsakter, f.eks. i Kommissionens forslag af 15. juni 1967 til en rådsforordning om adgangen til at drive erhverv som vognmand og om særlige regler vedrørende transportkapaciteten (JO L 254, s. 3), behandles adgangen til erhvervet og kontrollen med transportkapaciteten hver for sig.

Den i direktivet krævede liberalisering kan derfor udelukkende være rettet mod bevillingsordninger for udenlandske vognmænds adgang til en (anden) medlemsstats område for dér at udføre de i bilag I og II nævnte former for transport til eller fra medlemsstatens område eller i transit gennem dens område. Det fremgår af ordlyden af direktivets artikel 1, at det er uden betydning, om den udenlandske vognmand udfører transporten til eller fra den medlemsstat, hvorfra virksomheden drives, eller til eller fra en anden stat.

Det økonomiske og sociale Udvalgs udtalelse om Kommissionens oprindelige forslag støtter den antagelse, at direktivets artikel 3 ikke berører de nationale bestemmelser om adgangen for statens egne borgere til at udføre internationale transportopgaver.

I forbindelse med tilpasningen af de nederlandske lovbestemmelser til direktivet og de senere ændringer heri har den nederlandske regering altid — og uden indsigelser fra Kommissionens side — taget udgangspunkt i denne opfattelse, som de øvrige medlemsstater ligeledes synes at dele.

Direktivets første betragtning, hvorefter indførelsen af en fælles transportpolitik ... bl.a. [indebærer] fastsættelse af fælles regler for den internationale godstransport ad landevej til eller fra en medlemsstats område eller for transitkørsel gennem en eller flere medlemsstaters områder, indebærer heller ikke, at dette også skulle gælde nationale bevillingsordninger, som regulerer adgangen for statens egne borgere til at udføre internationale transportopgaver. Trods Kommissionens forslag fra 1967 og den omstændighed, at der ifølge traktatens artikel 75, stk. 1, skal fastsættes fælles regler for international transport, er der endnu ikke fastsat EF-regler på dette område. Det er i øvrigt et spørgsmål, om den gældende retstilstand, hvorefter der for de transportformer, som ikke er nævnt i 1962-direktivet, ofte fortsat gælder kontingentordninger, efter overgangsperiodens udløb stadig er forenelig med traktaten.

Det andet spørgsmål bør derfor efter den nederlandske regerings opfattelse besvares bekræftende.

Direktivet berører ikke de nationale bevillingsordninger, i det omfang disse finder anvendelse på statens egne borgere. På det nuværende udviklingstrin i EF's transportpolitik kan en medlemsstats borgere derfor af denne stat underkastes visse begrænsninger, som ikke finder anvendelse på transportvirksomheder, som er etableret i andre medlemsstater.

Der kan ikke i denne forbindelse være tale om en overtrædelse af forbudet mod forskelsbehandling i EØF-traktatens artikel 7. Anvendelsen af de nationale bevillingsordninger medfører ikke en ifølge artikel 7 forbudt forskelsbehandling af borgerne på grundlag af nationalitet. Efter Domstolens praksis er regler, der ikke anvendes på grundlag af de erhvervsdrivendes nationalitet, men under hensyn til det sted, hvor virksomheden er etableret, ikke i strid med forbudet mod forskelsbehandling i artikel 7. Kun forskelsbehandling af virksomheder, som ikke er etableret i den pågældende medlemsstat, er i strid med forbudet. Dette problem foreligger ikke i denne sag.

Under hensyn til Domstolens faste praksis må dette spørgsmål besvares bekræftende.

Dette spørgsmål må efter forbundsregeringens opfattelse skulle forstås således, at problemet er, om en medlemsstat handler i overensstemmelse med direktivet, når den for de i bilag II nævnte transportformer fastsætter en maksimal nyttelast, navnlig når denne er lavere end den nyttelast, der er foreskrevet i den pågældende medlemsstat.

Dette spørgsmål må besvares bekræftende, dog med visse forbehold.

En begrænsning af den tilladte nyttelast i forbindelse med international transport er ikke i sig selv en kvantitativ begrænsning i direktivets artikel 1, stk. 3's forstand. Nyttelasten gælder det enkelte køretøj, og begrænsningen kan derfor kun have betydning for fordelingen af lasten på de forskellige køretøjer. Begrænsningen af nyttelasten er ikke i sig selv til hinder for, at der gives den pågældende vognmand et vilkårligt antal tilladelser for et vilkårligt antal køretøjer.

Begrænsninger af den tilladte nyttelast, som foretages i henhold til lovgivningen i den medlemsstat, inden for hvilken transporten skal udføres, er heller ikke i strid med andre bestemmelser i EF-retten, navnlig bestemmelserne vedrørende udveksling af tjenesteydelser.

Der gælder begrænsninger af nyttelasten i alle Fællesskabets medlemsstater. Disse begrænsninger, som i de enkelte medlemsstater er fastsat meget forskelligt, er endnu ikke blevet harmoniseret. De nationale bestemmelser finder derfor stadig anvendelse. Rådets direktiv 65/269 af 13. maj 1965 om gennemførelse af visse regler for tilladelse til godstransport ad landevej mellem medlemsstaterne (EFT 1965-1966, s. 57) omhandler udelukkende bevillingsproceduren, men ikke de nationale reglers indhold. I de modeller til tilladelsesformularer, som er trykt som bilag til direktivet, nævnes udtrykkeligt eventuelle begrænsninger, som bl.a. kan være begrænsninger af nyttelasten. Vognmanden skal på hver medlemsstats område overholde de dér ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser, herunder transportbestemmelser og færdselsregler.

Medlemsstaterne skal ikke ifølge EF-retten give køretøjer, som er indregistreret i en af de andre medlemsstater med den dér gældende maksimale nyttelast, adgang til deres område, når nyttelasten i oprindelseslandet overstiger den, der er tilladt i modtagerlandet. De nationale begrænsninger kan opretholdes af almene hensyn. De forskellige nationalt fastsatte grænser for køretøjers nyttelast skyldes de betydelige topografiske og konstruktionstekniske forskelle i medlemsstaternes vejnet. Sådanne nationale begrænsninger kan ifølge Domstolens praksis kun anfægtes under henvisning til EF-retten, hvis de ikke med rimelighed kan sættes i forbindelse med kravene til trafiksikkerheden.

Hvilken nyttelast der fastsættes af den bevilgende medlemsstat, afhænger af tilladelsens gyldighedsområde. Det fremgår af de formularmodeller, der er trykt som bilag til direktiv 65/269, at tilladelsen gives for et bestemt område. Der må ved udstedelsen af tilladelsen tages hensyn til de gældende bestemmelser i samtlige de berørte medlemsstater, og i tilfælde, hvor de forskellige nationale bestemmelser ikke er de samme, må den strengeste bestemmelse lægges til grund. Med hensyn til nyttelasten skal det derfor i tilladelsen angives, hvilken begrænsning af nyttelasten der gælder i den af de berørte medlemsstater, som har den laveste tilladte nyttelast.

En begrænsning af nyttelasten i international transport er derfor i overensstemmelse med det første direktiv, for så vidt der herved tages hensyn til begrænsningerne i de medlemsstater, på hvis område transporten skal finde sted.

En sådan begrænsning fra medlemsstatens side kan i visse tilfælde udelukkende have til formål at begrænse de erhvervsdrivende adgang til transportmarkedet. Dette er ikke tilfældet i tysk ret.

Tilladelser, som er udstedt i overensstemmelse med bestemmelserne i det første direktiv og direktiv 65/269, er ikke i strid med EØF-traktatens artikel 7.

Det ville være i strid med direktiverne, hvis medlemsstaterne ved udstedelse af tilladelser til at udføre internationale transportopgaver fastsatte forskellige begrænsninger i nyttelasten for én og samme vejstrækning. Tilladelsen til at udføre transportopgaver mellem flere forskellige medlemsstater skal udstedes under hensyn til de begrænsninger, som i de forskellige berørte stater gælder for nyttelasten, og den laveste nyttelast skal derfor angives. Når direktivets bestemmelser anvendes korrekt, er det uden betydning, hvilken af medlemsstaterne der har udstedt tilladelsen.

Vognmandens nationalitet spiller ingen rolle i denne forbindelse. Ifølge artikel 1 i direktiv 65/269 udstedes tilladelsen af den medlemsstat, i hvilken det køretøj, som skal anvendes til transporten, er indregistreret.

For så vidt angår spørgsmålet om gyldigheden af de forskellige nationale begrænsninger af nyttelasten i forhold til EØF-traktatens artikel 7 har Forbundsrepublikken Tysklands regering anført, at begrænsningerne finder anvendelse uden hensyn til vognmandens eller chaufførens nationalitet.

Hvorledes det tredje spørgsmål end skal forstås, giver det ikke efter forbundsregeringens opfattelse grundlag for at fastslå en krænkelse af EØF-traktatens artikel 7, når tilladelsen er udstedt i henhold til bestemmelserne i de to direktiver.

Fortolkningen af artikel 1, stk. 3, og artikel 3 afhænger af, hvorledes direktivets forskellige aspekter bedømmes.

Under denne forudsætning er tilladelser, som en medlemsstat udsteder til statens egne borgere, i princippet også omfattet af direktivet.

For så vidt angår specielt artikel 3 har Kommissionen anført, at bestemmelsen efter sin ordlyd ikke er en undtagelsesbestemmelse til direktivets øvrige artikler, men at den derimod har til formål nærmere at præcisere direktivets anvendelsesområde. Dette støttes også af den måde, hvorpå bestemmelsen blev indføjet i direktivet.

Spørgsmålet er således, om direktivets artikel 3 omfatter adgangen i snæver forstand, dvs. udelukkende de kvalitative betingelser, eller om bestemmelsen skal tillægges videre betydning, således at den ligeledes omfatter de betingelser, som hviler på et behovskriterium. Under alle omstændigheder må det fastslås, at selv om en kapacitetsbegrænsning som den nederlandske ikke er omfattet af artikel 3, falder den ikke dermed nødvendigvis ind under direktivets anvendelsesområde. Formålet med artikel 3 er udelukkende at præcisere direktivets anvendelsesområde ved at nævne det, som under ingen omstændigheder er omfattet heraf. Direktivets anvendelsesområde skal bestemmes positivt under hensyn til direktivets øvrige bestemmelser, navnlig artikel 1, stk. 3.

Ifølge artikel 1, stk. 3, kan bl.a. transport af flyttegods ikke undergives en kontingentordning, men kan til gengæld være undergivet en ordning med tilladelser, for så vidt dette ikke fører til en kvantitativ begrænsning. Artikel 1, stk. 3, forbyder ikke enhver kvantitativ begrænsning, men kun begrænsninger, som følger af de i bestemmelsen omhandlede tilladelser. Spørgsmålet er derfor, om en tilladelse til at udføre internationale transportopgaver af den art, som hovedsagen drejer sig om, er en tilladelse i direktivets artikel 1, stk. 3's forstand.

Disse to fortolkninger har et karakteristisk træk til fælles. De tager begge udgangspunkt i den opfattelse, at artikel 1, stk. 3, udelukkende gælder særlige tilladelser til at udføre én eller flere nærmere bestemte transportopgaver. Ifølge begge fortolkninger er mere generelle bevillingsordninger ikke omfattet af direktivet, og dette gælder, uanset om de falder ind under artikel 3.

Det skulle herefter fremgå af besvarelsen af Raad van State's andet spørgsmål, om det første direktiv udelukkende omhandler tilladelser, der af en medlemsstat udstedes til erhvervsdrivende i de øvrige medlemsstater, eller om det også omhandler tilladelser, som udstedes til statens egne borgere, og endelig om artikel 1, stk. 3 — i sidstnævnte tilfælde — udelukkende omhandler særlige tilladelser eller også mere generelle bevillingsordninger.

For de tilfælde at Domstolen statuerer, at den gældende nederlandske lovgivning er i strid med første direktiv, skal det afgøres, om borgerne kan påberåbe sig direktivets bestemmelser for det nederlandske Raad van State.

Det fremgår af Domstolens praksis, at borgerne under den nævnte forudsætning kan påberåbe sig artikel 1, stk. 3, og artikel 3 i det første direktiv for at få efterprøvet, om de nationale gennemførelsesforanstaltninger er i overensstemmelse med bestemmelserne.

Da det ikke kan udelukkes, at det andet spørgsmål må besvares bekræftende, må det afgøres, om artikel 7 er til hinder for, at der pålægges transportvirksomheder, som er etableret i en bestemt medlemsstat, begrænsninger, som ikke pålægges transportvirksomheder, som er etableret i en anden medlemsstat. Således formuleret må spørgsmålet besvares benægtende. Artikel 7 angår ikke det forhold, at virksomheder udsættes for ulige behandling på grund af deres etableringssted, men derimod at den ulige behandling skyldes en forskelsbehandling på grundlag af nationalitet.

Besvarelsen må imidlertid afhænge af de mulige besvarelser af det andet spørgsmål. Hvis Domstolen statuerer, at det førte direktiv kun omhandler de tilladelser, som en medlemsstat udsteder til erhvervsdrivende, der er etableret i en anden medlemsstat, kan det gøres gældende, at medlemsstaternes borgere behandles forskelligt. Men artikel 7 finder ikke anvendelse i dette tilfælde. Hvis det derimod lægges til grund, at det første direktiv finder anvendelse på såvel de tilladelser, som en medlemsstat udsteder til de øvrige medlemsstaters borgere, som på de tilladelser, den udsteder til sine egne borgere, kan denne forskellige behandling kun påberåbes, hvis Domstolen finder, at den pågældende bevillingsordning og den heri liggende kapacitetsbegrænsning ikke er omfattet af direktivet og dermed heller ikke af artikel 1, stk. 3. I så fald må det konstateres, at det, når der ikke er udstedt harmoniseringsregier, stadig tilkommer medlemsstaterne at fastlægge betingelserne for, at tilladelserne kan udstedes. Hver medlemsstat fastlægger således selv betingelserne for, at de på statens område etablerede transportvirksomheder kan få tilladelse til at udføre den pågældende form for virksomhed. Denne situation er heller ikke en forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, men derimod en forskelsbehandling, som beror på etableringsstedet.

Det tredje spørgsmål skal besvares således, at det ikke er i strid med forbudet mod forskelsbehandling i EØF-traktatens artikel 7 at opretholde en lovbestemt bevillingsordning, hvorefter transportvirksomheder, som er etableret i en medlemsstat, underkastes kvantitative begrænsninger med hensyn til nyttelasten, som ikke gælder for transportvirksomheder, der er etableret i andre medlemsstater.

Hvis Domstolen som svar på det andet spørgsmål statuerer, at en bevillingsordning, som den, hovedsagen drejer sig om, ikke er omfattet af anvendelsesområdet for det første direktiv, skal det dernæst afgøres, om en sådan ordning er i strid med andre EF-regler, nærmere bestemt Rådets direktiv 74/561 af 12. november 1974 om adgang til erhvervet med godstransport ad landevej i indenlandsk og international transport (EFT L 308, s. 18). Dette direktiv opstiller udelukkende kvalitative betingelser (vognmandens hæderlighed, økonomiske formåen og faglige dygtighed). Det må derfor undersøges, om direktivet på dette punkt er udtømmende og ikke gør det muligt at opstille andre betingelser, herunder behovsbestemte betingelser, eller om det blot harmoniserer disse tre betingelser uden samtidig at forbyde medlemsstaterne også at anvende andre kriterier. Der er intet grundlag for at antage, at formålet med direktivet skulle være en udtømmende harmonisering af betingelserne for adgangen til erhvervet. Formålet med direktivet er at harmonisere de objektive kriterier af kvalitativ karakter. Behovsbestemte kriterier er langt vanskeligere at harmonisere, idet de helt afhænger af de konkrete forhold på et bestemt marked. Den omstændighed, at direktivet ikke omtaler sådanne kriterier, indebærer ikke, at der heraf kan drages den slutning at sådanne kriterier ikke kan anlægges, men derimod at de ikke berøres af direktivet og endnu ikke er harmoniseret.

I det omfang det antages, at den i hovedsagen omhandlede bevillingsordning fastsætter regler for adgangen til erhvervet, er den i medfør af behovskriteriet fastsatte kapacitetsbegrænsning ikke i strid med direktiv 74/561.