Mais precisamente, o juiz dc reenvio pergunta cm primeiro lugar:

1)O tratado de adesão da Suécia, Finlândia e Austria, c especialmente os seus artigos 137.o, n.o 2, 145.o, n.o 2, c 149.o, n.o 1, deve ser interpretado no sentido de que a instituição, a nível nacional, de uma imposição sobre a armazenagem normal temporária de açúcar — como acontece com a lei sueca sobre o açúcar, com as respectivas alterações — deve ser considerada uma medida transitória proibida?

c a título subsidiário, no caso de a resposta à questão 1 ser negativa:

A medida controvertida foi adoptada pelo Reino da Suécia antes (ainda que apenas um dia) da entrada em vigor do tratado de adesão. As questões submetidas pelo juiz de reenvio dizem respeito, precisamente, aos limites em que os Estados-Membros que acabam de entrar na União podem, no período anterior à adesão, exercer as suas competências normativas nos próprios sectores da produção agrícola que, a nível comunitário, são abrangidos pelas organizações comuns de mercado.

Embora prevendo, no artigo 149.o, a possibilidade de se adoptarem — nos termos do procedimento dito de comité de gestão

Introduzido pelo artigo 38.o do Regulamento n.o 136/66/CEE do Conselho, dc 22 dc Setembro dc 1966, que estabelece uma organização comum de mercado no sector das matérias gordas (JO 1966, 172, p. 3025; EE 03 FI p. 214), c especialmente previsto, no que diz respeito à organização comum de mercado no sector do açúcar, pelos artigos 38.o a 42.o do Regulamento (CEE) n.o 1785/81 do Conselho, de 30 de Junho de 1981, que estabelece a organização comum de mercado no sector do açúcar (JO L 177, p. 4; EE 03 F22 p. 80).

As medidas de precaução assim adoptadas explicam-se facilmente. Se, cm relação a determinado produto, as garantias comunitárias de intervenção (nomeadamente o sistema de preços comum) forem mais favoráveis do que as do regime nacional cm vigor num novo Estado-Membro antes da sua adesão, os produtores desse Estado são fortemente tentados a imobilizar — a diversos títulos c sob os mais variados pretextos — existências importantes do produto cm causa até à data da adesão, uma vez que naquele momento o produto adquirirá a qualidade de produto originário da Comunidade e beneficiará das garantias correspondentes

V. Tilgenkamp, A.: Agriculture (Réglementation relative aux adhésions), cm Gide-Loyrelte-Nouel (dir,), Dictionnaire du Marchi commun, Paris, 1968 (edição cm folhas móveis, 1992, n.o3), p. 35.

A solução prevista no referido artigo 145.o, n.o 2, do acto de adesão, idêntica à já adoptada por ocasião de adesões anteriores, consistiu em impor aos novos Estados-Membros a obrigação de eliminar, a suas expensas, e sem encargos financeiros para a União, eventuais existências excedentárias de produtos agrícolas.

No que se refere especificamente à Suécia, o risco de os operadores económicos nacionais recorrerem em grande escala a importações especulativas de açúcar, com a finalidade de armazenar o produto e revendê-lo no mercado comunitário após a adesão, afigurava-se, com efeito, como real e urgente. Não foi por acaso que mereceu a atenção dos serviços administrativos da Comissão e do Governo sueco nos meses que precederam a entrada em vigor do tratado de adesão,

Não é contestado pelas partes no processo principal que, antes da adesão, o preço de referência do açúcar fixado pelo Governo sueco era inferior em cerca de 35% ao preço de intervenção comunitário. Era mais ou menos a mesma a diferença que existia entre os respectivos preços de mercado na Suécia e na Comunidade, que são mais elevados, como sabemos, do que os preços institucionais.

Assim, impôs-se à Áustria, à Finlândia e à Suécia que procedessem a um recenseamento das existências de produtos que se encontravam em livre prática nos respectivos territórios em 1 de Janeiro de 1995 às 0 horas, medida acompanhada da obrigação, para quem detivesse, a qualquer título, uma quantidade de açúcar (ou de isoglicose) de pelo menos três toneladas, de a declarar às autoridades nacionais competentes.

Caso contrário, sobre as quantidades de açúcar não exportadas — que deviam considerar-se escoadas no mercado interno — a Áustria, a Finlândia e a Suécia deveriam pagar um montante igual aos encargos de importação cm vigor no último dia do prazo previsto para a exportação.

O despacho de reenvio refere que esta imposição foi instituída pela Lei n.o 1704 de 1994 (a seguir lei do açúcar), que foi aprovada pelo Parlamento sueco cm 20 de Dezembro de 1994 e entrou cm vigor cm 31 de Dezembro seguinte, ou seja, um dia antes da adesão do Reino da Suécia à União.

Com efeito, a lei do açúcar prosseguia o triplo objectivo, claramente expresso nos trabalhos preparatórios, de: i) prevenir eventuais importações especulativas de açúcar para a Suécia; ii) tributar os lucros que, em qualquer caso, fossem realizados pelos operadores económicos envolvidos, pelo efeito da passagem do regime nacional de mercado para o regime comunitário e, finalmente, iii) garantir à Suécia os recursos necessários para cobrir os custos que representaria o eventual escoamento no mercado interno (pelo pagamento dos montantes previstos pelo Regulamento n.o 3300/94) de quantidades de açúcar que excedessem a existência normal de reporte c que não tivessem sido eliminadas do mercado pela exportação.

Segundo as declarações prestadas no presente processo, sem que tivesse suscitado objecções do Governo sueco, a Danisco tinha celebrado em 1993 com a Sveriges Betodlares Centralförening (a seguir SBC), a associação profissional sueca de produtores de beterraba sacarina, um acordo interprofissional por um período de dois anos.

Esse acordo, se bem percebemos as observações da Danisco, atribuía aos produtores pertencentes à SBC — com a intenção declarada de respeitarem a legislação comunitária a partir da adesão e sob reserva dessa adesão — o direito de obterem mais de metade da diferença entre o preço comunitário mínimo do açúcar, aplicável durante a campanha de comercialização em curso na data da adesão

Foi a própria Danisco que referiu, nas observações que apresentou no caso cm apreço, o preço mínimo aplicável ao açúcar na campanha de comercialização de 1994/1995 (que começou cm 1 de Julho de 1994 e terminou em 30 de Junho de 1995, como se prevê no artigo 2.o do Regulamento n.o 1785/81), sem contudo precisar se essa expressão se devia entender como referindo-se ao preço indicativo do artigo 2o ou ao preço de intervenção do artigo 3.o do Regulamento n.o 1785/81. O preço indicativo e de intervenção do açúcar branco e o preço de base da beterraba, bem como os preços de intervenção derivados do açúcar branco, o preço de intervenção do açúcar bruto, os preços mínimos da beterraba A e da beterraba B, os preços de entrada e o montante da restituição para compensação dos custos de armazenagem para a campanha de comercialização de 1994/1995 foram respectivamente fixados pelos Regulamentos (CE) n.os 1873/94 e 1874/94 do Conselho, de 27 de Julho de 1994 (JO L 197, pp. 11 e 12).

Incidentalmente, apesar disso, a Danisco foi processada pela SBC, que alegava ter direito ao pagamento retroactivo do ajustamento do preço previsto pelo acordo interprofissional de 1993, pelo menos no montante da diferença entre os preços de compra efectivos da beterraba já vendida e os preços de base referidos no artigo 4.o do Regulamento n.o 1785/81, que estavam em vigor durante a campanha de comercialização de 1994/1995, aplicáveis na Suécia na sequência da adesão.

Segundo a Danisco, esta medida permitia aos fabricantes suecos de açúcar c aos produtores suecos de beterraba obter c conservar integralmente respectivamente o preço de intervenção c o preço de base fixados pelo Regulamento n.o 1785/81, unicamente depois de esgotadas as existências de açúcar produzido durante a campanha cm questão, objecto da imposição fiscal impugnada. Por conseguinte, teria sido sub-repticiamente introduzido um período transitório de não aplicação do sistema comum de preços, incompatível com o artigo 137.o do acto de adesão.

Por outras palavras, a Danisco considera que a imposição sobre o açúcar constitui, pelo seu objecto ou pelo menos pelos seus efeitos, uma medida transitória cuja adopção, nos termos do artigo 149.o do Acto de Adesão, estava reservada às instituições comunitárias.

Por outro lado, o Regulamento n.o 3300/94 não teria atribuído aos novos Estados-Membros qualquer poder que lhes permitisse sujeitar a uma imposição as existências de açúcar na data da adesão — incluindo os eventuais excedentes em relação às existências normais de reporte. E o referido Regulamento n.o 3300/94 seria o único instrumento normativo admitido pelo acto de adesão para introduzir excepções transitórias ao princípio de entrada cm vigor imediata das organizações comuns dos mercados agrícolas a partir da adesão.

Segundo a Danisco, é esse o caso da medida nacional controvertida, que teria perturbado a organização comum de mercado do açúcar pelo confisco parcial do preço de intervenção em detrimento quer dos produtores de açúcar, quer dos produtores de beterraba (pelo efeito de cascata). A Danisco considera que esta conclusão se impõe, apesar da a medida controvertida ter sido formalmente adoptada e entrado em vigor antes da adesão da Suécia, e ter como objecto o açúcar produzido e armazenado na vigência da organização nacional de mercado.

Segundo a Danisco, existia uma estreita relação de conexão teleologica entre a lei do açúcar, adoptada em Dezembro de 1994, e a entrada iminente da Suécia na União Europeia. Por outro lado, nos termos do artigo 18.o da Convenção de Viena de 1969 sobre o Direito dos Tratados (a seguir Convenção de Viena)

Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, de 23 de Maio de 1969 (Colectânea dos Tratados das Nações Unidas, vol. 788, p. 354). A Convenção de Viena, elaborada pela Comissão de Direito Internacional das Nações Unidas, codificou as normas consuetudinárias do direito internacional geral cm matéria de procedimento de formação e condições de validade c eficácia dos tratados internacionais c entrou cm vigor cm 27 de Janeiro de 1980. O artigo 18.o da Convenção de Viena, intitulado Obrigação de não privar um tratado do seu objecto ou do seu fim antes da sua entrada cm vigor, está redigido da seguinte forma: Um Estado deve abster-se de actos que privem um tratado do seu objecto ou do seu fim: a) quando assinou o tratado ou trocou os instrumentos constitutivos do tratado sob reserva de ratificação, de aceitação ou de aprovação, enquanto não manifestar a sua intenção de não se tornar parte no tratado ou, b) quando exprimiu o seu consentimento cm se obrigar pelo tratado, no período que precede a entrada cm vigor do tratado c com a condição de esta não ser indevidamente retardada.

Por conseguinte, a medida controvertida — ainda que se queira qualificá-la de medida necessária para a aplicação do presente regulamento, na acepção do artigo 11.o do Regulamento n.o 3300/94

V. supra, n.o 8.

No momento em que o Reino da Suécia adoptou a medida impugnada, tinha assinado c ratificado o acto de adesão, mas ainda não era membro da União. Por outro lado, é igualmente antes da data da adesão (ainda que apenas um dia) que se situa a entrada em vigor da lei do açúcar e, por conseguinte, o momento cm que se concretizou a situação de facto que esta lei assume como condição geradora da dívida de imposição, a saber, a detenção de uma quantidade de açúcar (ou de arroz) superior a três toneladas.

O Governo sueco c a Comissão consideram que esta circunstância leva a concluir que não se trata de uma questão de compatibilidade da lei do açúcar nem com o acto de adesão, nem com a organização comum de mercado do açúcar. Estes dois normativos eram inaplicáveis à Suécia no momento da adopção da medida cm causa.

Mais precisamente, o facto de instituir a imposição controvertida, nas circunstâncias indicadas, seria contrário ao princípio da boa fé nas relações internacionais e representaria um comportamento susceptível de privar o tratado de adesão do seu objecto e do seu fim, pelo menos no domínio preciso da organização comum de mercado no sector do açúcar.

Com efeito, é jurisprudência constante que entre as competências atribuídas ao Tribunal pelo artigo 177.o do Tratado se inclui a de tomar cm consideração normas de direito comunitário a que as questões prejudiciais do juiz nacional não fazem referência, mas que se revelem pertinentes para a resolução do litígio no processo principal

V. nomeadamente, acórdãos de 18 de Fevereiro de 1964, Rotterdam e Puttershock (73/63 c 74/63, Colect., p. 369); de 28 de Junho de 1978, Simmcnthal (70/77, Recueil, p. 1453; Colect., p. 499); de 20 de Março de 1986, Tissier (35/85, Colect., p. 1207); de 7 de Março de 1990, Fauquc c o. (C-153/88, C-154/88, C-155/88, C-156/88 c C-157/88, Colect., p. I-649); de 12 de Dezembro de 1990, SARPP (C-241/89, Colect., p. I-4695); de 16 de Julho de 1992, Belovo (C-187/91, Colcct., p. I-4937), c de 16 de Dezembro de 1992, Clacys (C-114/91, Colcet., p. I-6559).

Assim, o Tribunal de Primeira Instância reconheceu nesse processo o direito do recorrente de exigir a fiscalização da legalidade do acto impugnado em relação às disposições de um acordo internacional com efeito directo e declarou que, no caso de as Comunidades depositarem os seus instrumentos de aprovação de um acordo internacional e de a data de entrada em vigor deste ser conhecida, os operadores económicos podem prevalecer-se do princípio da protecção da confiança legítima para se opor à adopção pelas instituições, no período que antecede a entrada em vigor desse acordo internacional, de qualquer acto contrário às respectivas disposições que, após a sua entrada em vigor, produzam um efeito directo na sua esfera jurídica.

Admitamos, todavia, que o quadro das disposições de direito comunitário relevantes para efeitos da resolução do litígio no processo principal possa abranger o princípio da boa fé, com o seu corolário na ordem jurídica comunitária, o princípio da segurança jurídica e da protecção da confiança legítima. Mesmo neste caso, seria de qualquer modo impossível ao Tribunal de Justiça fornecer ao juiz nacional elementos de interpretação necessários para fiscalizar a compatibilidade, com o direito comunitário, de uma medida fiscal nacional adoptada por um Estado terceiro, como era a Suécia até 1 de Janeiro de 1995.

Com efeito, a situação a que se refere o processo principal é diferente da que foi objecto do acórdão Opel Áustria/Conselho, já referido. No anterior acórdão, as Comunidades estavam indiscutivelmente sujeitas — no exercício das suas competências — às disposições do Tratado c às normas de direito relativas à sua aplicação

V. acórdão Poulsen c Diva Navigation, já referido na nota 18.

Examinemos agora os artigos 137.o, n.o 2, 145.o, n.o 2, c 149.o do acto de adesão. Não se descortina que outros limites, autónomos e adicionais em relação àqueles que anteriormente referimos, poderão decorrer destas disposições no que se refere à competência reconhecida, no caso em apreço, da Suécia enquanto Estado doravante membro da União.

Todavia, não está formulada de modo a excluir uma competência concorrente dos novos Estados-Membros. O procedimento a que se refere o artigo 149.o caracteriza-se simplesmente, também no sector do açúcar, por uma delegação implícita de poderes à Comissão pelo Conselho e pela obrigação correspondente da Comissão de comunicar em tempo útil ao Conselho as medidas que eventualmente adopte que divirjam do parecer emitido pelo comité competente, composto por representantes dos Estados-Membros e presidido por um representante da Comissão

Nos termos do artigo 41.o do Regulamento n.o 1785/81, a Comissão pode, nesse caso, adiar por um mês, no máximo, a aplicação dessas medidas, a contar da sua comunicação ao Conselho, que pode, por sua vez, tomar uma decisão diferente, também no prazo de um mes.

Por outras palavras, o recurso ao procedimento previsto no artigo 149.o do acto de adesão enquadra-se mais no âmbito da repartição de competências entre a Comissão e o Conselho do que no âmbito da repartição de competências entre a Comunidade e os Estados-Membros. Nestas condições, o problema de que aqui se trata não se põe cm termos diferentes do outro problema, mais geral, do papel residual dos Estados-Mcmbros nos sectores abrangidos pelas organizações comuns de mercado.

Em contrapartida, a lei do açúcar teve também outro objectivo diferente, relacionado com o exercício do poder fiscal. Ela instituiu uma imposição sobre os lucros obtidos pelos operadores económicos envolvidos pelo efeito da passagem do regime de preços da regulamentação nacional de mercado para o regime comunitário. Esta imposição fiscal foi prevista para todas as quantidades de açúcar detidas pelos operadores cm causa na Suécia cm 31 de Dezembro de 1994, c não apenas para as quantidades que excedessem a existência normal de reporte, fixada para a Suécia pelo Regulamento n.o 3300/94.

Qual foi, mais precisamente, o elemento que o Tribunal de Justiça acolheu no acórdão Irish Creamery Milk Suppliers c o.? O imposto impugnado inscrevia-se numa política de rendimentos que visava repartir os encargos fiscais entre os diferentes sectores da população activa, c as organizações comuns de mercado não se opõem, cm princípio, a tal política nacional. Por outro lado, a fixação de preços comuns — indicativos, de intervenção ou mínimos — no quadro dessas organizações comuns não se destina a garantir aos produtores agrícolas um preço líquido independentemente de qualquer encargo cobrado pelas autoridades fiscais nacionais

Acórdão já referido, n.os 13 c 14. Com efeito, não só por força do artigo 39.o, n.o 2, alínea c), do Tratado se deve ter cm conta, na elaboração da política agrícola comum, o facto de a agricultura constituir, nos Estados-Membros, um sector intimamente ligado ao conjunto da economia, mas também decorre da redacção do n.o 1, alínea b), que o aumento do rendimento individual dos agricultores se presume resultar, cm primeiro lugar, das medidas estruturais de incremento da produtividade mencionadas na alínea a),

Com base nestas considerações, o Tribunal de Justiça excluiu que uma medida do tipo do imposto temporário irlandês pudesse constituir, enquanto tal, uma ingerência ilícita da lei interna na organização comum de mercado

N.o 14 do acórdão.

Por conseguinte, o juiz nacional deverá avaliar os efeitos que a imposição impugnada produz, sobretudo quando o estádio da comercialização dos produtos agrícolas sobre que incide a imposição coincida substancialmente com o previsto pela organização comum de mercado no sector cm causa. A imposição torna-se ilícita, nos termos do direito comunitário, se tiver por efeito entravar o funcionamento dos mecanismos previstos pelas organizações comuns cm causa, exercendo uma influencia sensível, ainda que de forma não intencional, no nível dos preços do mercado (nacional nos mesmos estádios ou no abastecimento desse mercado).

Na análise que efectuar, o juiz nacional deve ter em conta não apenas a taxa e a duração da imposição, mas também a situação do mercado em causa e o número de produtos agrícolas sobre que incide a imposição. Com efeito, nos termos do acórdão Irish Creamery Milk Suppliers e o., embora uma imposição de curta duração que incide sobre um número elevado de produtos possa ser neutra no sentido de que não provoca qualquer alteração da estrutura da produção agrícola... uma imposição que incita os produtores a substituir parcialmente a produção dos produtos tributados por uma produção de outros produtos não tributados... cria o risco de produzir uma distorção em vários mercados

N.os 15 a 20 do acórdão.

Nenhuma consequência desse tipo foi comprovada pelos documentos submetidos à apreciação do Tribunal de Justiça. A medida fiscal impugnada prosseguia seguramente, entre outros, o objectivo de garantir, como vimos, receitas fiscais para o erário público sueco, e teve, com toda a evidência, efeitos substanciais no rendimento dos produtores agrícolas nacionais; não é contudo por isso que parece ter exercido uma influência sensível, ainda que transitória, no nível dos preços ou no abastecimento do mercado do açúcar

Observe-se que, segundo a própria Danisco, a alegada perturbação da organização comum de mercado provocada pela imposição sobre o açúcar teria unicamente consistido no confisco parcial: i) da contrapartida obtida pela venda do açúcar produzido durante a campanha de comercialização de 1994/1995 aos preços fixados pela legislação comunitária que se tornou aplicável, cm detrimento quer dos fabricantes suecos de açúcar (isto Ć, a própria Danisco) quer dos produtores de beterraba, c ii) da restituição dos custos dc armazenagem, apesar de suportados pela Danisco, cm aplicação do artigo 8.o do Regulamento n.o 1785/81.

Mais precisamente, o imposto predial que era objecto de recurso tinha como matéria colectável o valor predial determinado a partir de uma avaliação geral do valor comercial do terreno, e sem ter em conta o volume ou a natureza da produção agrícola efectivamente obtida. O imposto assim concebido visava compensar o aumento dos preços agrícolas, expressos em coroas dinamarquesas, c o consequente aumento sensível dos rendimentos de toda a produção agrícola nacional, devidos à mencionada desvalorização da taxa de câmbio representativa.

Ora, é importante recordar que o Tribunal de Justiça declarou que uma medida fiscal interna do tipo descrito era compatível com o direito comunitário, pelo menos na falta de efeitos sensíveis no nível dos preços ou — através de uma alteração da estrutura das explorações agrícolas — na natureza e volume dos abastecimentos do mercado

Acórdão já referido, n.os 10 a 16.

Na nossa opinião, uma vez que resulta — como observou a própria Danisco — no confisco de um lucro esperado, a imposição sobre o açúcar não só não produziu, como, pela força das coisas, não podia sequer produzir no mercado do açúcar um efeito de distorção ou de perturbação, incluindo alterações do nível dos preços ou do volume da oferta no mercado.

Por outras palavras, a imposição sobre o açúcar é absolutamente neutra do ponto de vista do seu impacto possível no funcionamento da política agrícola comum do sector. Não estamos em presença de uma imposição que possa, de forma realista, provocar alterações na estrutura da produção agrícola nem incitar os produtores em causa a substituírem parcialmente a produção de açúcar pela produção de outras mercadorias não tributadas nem, por conseguinte, produzir distorções em vários mercados.

Assim, forçoso será excluir também a própria possibilidade de a imposição nacional entravar, pelos seus efeitos, o funcionamento dos mecanismos instituídos pela organização comum de mercado.