Más concretamente, el Juez remitente formula, en primer lugar, la siguiente cuestión:

1)El Acta de adhesión de Austria, Finlandia y Suécia, y en particular el apartado 2 de su artículo 137, el apartado 2 de su artículo 145 y el apartado 1 de su artículo 149, ¿deben ser interpretados en el sentido de que la imposición a nivel nacional de cotizaciones sobre las existencias normales de enlace de azúcar, tal como se establecen conforme a la Ley sueca sobre el azúcar y a su posterior modificación, ha de considerarse como una medida transitoria prohibida?

En el caso de que la respuesta a la primera cuestión sea negativa:

La medida controvertida fue adoptada por Suécia antes (aunque sólo un día) de la entrada en vigor del Tratado de adhesión. Las cuestiones que plantea el Juez remitente se refieren, precisamente, a los límites en los cuales los Estados miembros que acaban de ingresar en la Unión pueden, en el período anterior a la adhesión, ejercer sus competencias normativas en los mismos sectores de la producción agrícola que, a nivel comunitario, están cubiertos por organizaciones comunes de mercados.

Si bien en el artículo 149 contemplaba la posibilidad de adoptar —según el denominado procedimiento del Comité de gestión—

Introducido por el artículo 38 del Reglamento n° 136/66/CEE del Consejo, de 22 de septiembre de 1966, por el que se establece una organización común de mercados en el sector de las materias grasas (DO 1966, 172, p. 3025), y expresamente previsto, en lo que respecta a la organización común de los mercados del azúcar, en los artículos 38 a 42 del Reglamento (CEE) n° 1785/81 del Consejo, de 30 de junio de 1981, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del azúcar (DO L 177, p. 4; EE 03/22, p. 80).

Las cautelas de este modo adoptadas se explican fácilmente. Cuando las garantías comunitarias de intervención (incluidos los sistemas de precio común) para un determinado producto son más favorables que las establecidas en el régimen nacional vigente en un nuevo Estado miembro con anterioridad a la adhesión, los productores que ejercen actividades en dicho Estado sienten una gran tentación de inmovilizar —en diversos conceptos y con los pretextos más dispares— abundantes existencias del producto de que se trata hasta la fecha de adhesión, puesto que en ese momento adquirirá la condición de producto originario de la Comunidad, pasando a disfrutar de las correspondientes garantías.

Véase Tilgenkamp, A.: Agriculture (Réglementation relative aux adhésions), en Gide-Loyrette-Nouel (dir.), Dictionnaire du Marché commun, París, 1968 (edición de hojas intercambiables, 1992, n° 3), p. 35.

La solución contemplada en el citado apartado 2 del artículo 145 del Acta de adhesión, e idéntica a la que ya se aplicó con ocasión de las anteriores adhesiones, consistía en imponer a los nuevos Estados miembros la obligación de suprimir, a sus expensas y sin cargas financieras para la Unión, las eventuales existencias excedentárias de productos agrícolas.

Por lo que respecta, específicamente, a Suécia, el peligro de la realización por los agentes económicos nacionales de abundantes importaciones especulativas de azúcar, encaminadas al almacenamiento del producto y su reventa en el mercado comunitario con posterioridad a la adhesión, parecía, en efecto, real e inminente. No es casualidad que mereciera la atención de los servicios administrativos de la Comisión y del Gobierno sueco en los meses que precedieron a la entrada en vigor del Tratado de adhesión.

Las partes en el litigio principal no discuten que antes de la adhesión el precio de referencia del azúcar fijado por el Gobierno sueco era aproximadamente un 35 % inferior al precio de intervención comunitario. Más o menos del mismo importe era la diferencia entre los precios de mercado respectivamente vigentes en Suécia y en la Comunidad, más elevados, como sabemos, que los institucionales.

Así, se impuso a Austria, Finlandia y Suécia la obligación de efectuar un recuento de las existencias de productos que se encontraran en libre práctica en sus respectivos territorios el 1 de enero de 1995 a las 0 horas, con la consiguiente obligación, a cargo de todo aquel que por cualquier concepto dispusiera de una cantidad de azúcar (o de isoglucosa) de al menos tres toneladas, de declararla a las autoridades nacionales competentes.

En caso contrario, por las cantidades de azúcar no exportadas —que debían considerarse comercializadas en el mercado interior— Austria, Finlandia y Suécia hubieran debido pagar un importe igual al gravamen a la importación en vigor a la referida fecha de vencimiento del plazo para la exportación.

Como se desprende de la resolución de remisión, la referida cotización se estableció mediante la Ley n° 1704 de 1994 (en lo sucesivo, Ley sobre el azúcar), que fue aprobada por el Parlamento sueco el 20 de diciembre de 1994 y entró en vigor el 31 de diciembre siguiente, es decir, sólo un día antes de la adhesión de Suécia a la Unión.

En efecto, la Ley sobre el azúcar perseguía el triple objetivo, claramente expresado en sus trabajos preparatorios, de: i) prevenir posibles importaciones especulativas de azúcar a Suécia; ii) someter a gravamen fiscal los beneficios que, en todo caso, obtendrían los agentes económicos interesados por el mero efecto de la transición del régimen del mercado nacional al comunitario y, por último, iii) proporcionar a Suécia los recursos necesarios para cubrir los costes de la eventual comercialización en el mercado interior (mediante el pago de los importes previstos en el Reglamento n° 3300/94) de cantidades de azúcar superiores a las existencias normales de enlace, no suprimidas en el mercado mediante exportaciones.

Según lo declarado por Danisco en este procedimiento, sin objeción al respecto del Gobierno sueco, en 1993, la empresa celebró con la Sveriges Betodlares Centralförening (en lo sucesivo, SBC), la asociación profesional sueca de productores de remolacha azucarera, un acuerdo interprofesional con un plazo de vigencia de dos años.

Dicho acuerdo, si entiendo correctamente las observaciones de Danisco, atribuía a los asociados a la SBC —con la intención declarada de adaptarse a la legislación comunitaria aplicable a partir de la adhesión y a condición de que se efectuara la propia adhesión— el derecho de obtener más de la mitad de la diferencia entre el precio mínimo comunitario del azúcar aplicable durante la campaña de comercialización en curso a la fecha de adhesión

Es la propia Danisco quien se refiere, en sus observaciones en el presente procedimiento, al precio mínimo aplicable al azúcar para la campaña de comercialización 1994/1995 (iniciada el 1 de julio de 1994 y con duración hasta el 30 de junio de 1995, según lo previsto en el artículo 2 del Reglamento n° 1785/81), sin aclarar, por lo demás, si dicha expresión ha de entenderse referente al precio indicativo previsto en el artículo 2 o al precio de intervención previsto en el artículo 3, ambos del Reglamento n° 1785/81. El precio indicativo y de intervención del azúcar blanco y el precio de base de la remolacha, por un lado, así como los precios de intervención derivados del azúcar blanco, el precio de intervención del azúcar bruto, los precios mínimos de la remolacha A y de la remolacha B, los precios de umbral y el importe del reembolso para la compensación por gastos de almacenamiento, por otro, fueron respectivamente fijados, para la campaña de comercialización 1994/1995, en los Reglamentos (CE) nos 1873/94 y 1874/94 del Consejo, de 27 de julio de 1994 (DO L 197, pp. 11 y 12).

Además, y no obstante lo anterior, la SBC presentó una demanda contra Danisco dirigida a obtener el pago retroactivo del ajuste de precio previsto en el acuerdo interprofesional de 1993, al menos en la medida de la diferencia entre los precios efectivos de adquisición de la remolacha ya entregada y los precios de base, con arreglo al artículo 4 del Reglamento n° 1785/81, vigentes en la campaña de comercialización 1994/1995, que habían pasado a ser aplicables en Suécia a raíz de la adhesión.

Según Danisco, la medida de referencia permitió a los productores de azúcar y de remolacha suecos la posibilidad de obtener y conservar íntegramente, respectivamente, el precio de intervención y el precio de base fijados por el Reglamento n° 1785/81 sólo una vez agotadas las existencias de azúcar producida durante la referida campaña, objeto del discutido gravamen fiscal. En consecuencia, a su entender, se introdujo de forma subrepticia un período transitorio de inaplicación del sistema común de precios, incompatible con la disposición del artículo 137 del Acta de adhesión.

En otras palabras, según Danisco la cotización sobre el azúcar constituye, habida cuenta de su objeto o, cuando menos, de sus efectos, una medida transitoria cuya adopción, en virtud del artículo 149 del Acta de adhesión, estaba reservada a las Instituciones comunitarias.

El Reglamento n° 3300/94, sin embargo, no otorgó ninguna facultad a los nuevos Estados miembros para someter a tributos las existencias de azúcar poseídas por los agentes económicos —incluidos los eventuales excedentes sobre las existencias normales de enlace— a la fecha de adhesión. Y dicho instrumento normativo es el único permitido por el Acta de adhesión para el establecimiento de excepciones transitorias al principio de la entrada en vigor inmediata de las organizaciones comunes de mercados agrícolas a partir de la fecha de adhesión.

Así sucede, en opinión de Danisco, en el caso de la medida nacional controvertida, que a su juicio perturbó la organización común del mercado del azúcar a través de la confiscación parcial del precio de intervención, en perjuicio tanto de los productores de azúcar como (por efecto cascada) de los de remolacha. Según Danisco, esa conclusión es ineludible, pese a que formalmente la medida controvertida se adoptó y entró en vigor antes de la adhesión de Suécia, y gravó las existencias de azúcar producida y almacenada durante la vigencia de la organización de mercado nacional.

En opinión de Danisco, entre la Ley sobre el azúcar adoptada en diciembre de 1994 y el inminente ingreso de Suécia en la Unión Europea existió una relación de estrecha conexión teleológica. Por otro lado, con arreglo al artículo 18 del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados

Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados, de 23 de mayo de 1969 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 788, p. 354). El Convenio de Viena, elaborado por la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas, codificó las normas consuetudinarias del Derecho internacional general sobre el procedimiento de formación y los requisitos de validez y eficacia de los Tratados internacionales, y entró en vigor el 27 de enero de 1980. El artículo 18 del convenio de Viena, titulado Obligación de no frustar el objeto y el fin de un tratado antes de su entrada en vigor, tiene el tenor siguiente: Un Estado deberá abstenerse de actos en virtud de los cuales se frustren el objeto y el fin de un tratado: a) si ha firmado el tratado o ha canjeado instrumentos que constituyen el tratado a reserva de ratificación, aceptación o aprobación, mientras no haya manifestado su intención de no llegar a ser parte en el tratado, o b) si ha manifestado su consentimiento en obligarse por el tratado, durante el período que preceda a la entrada en vigor del mismo y siempre que ésta no se retarde indebidamente.

Por tanto, la medida de que se trata —aunque se quiera calificar como medida necesaria para aplicar el presente Reglamento, a efectos del artículo 11 del Reglamento n° 3300/94—

Véase el punto 8 supra.

Suécia había firmado y ratificado el Tratado de adhesión cuando adoptó la medida impugnada, pero no era aún miembro de la Unión. Es también anterior a la fecha de adhesión (aunque sólo sea un día) la entrada en vigor de la Ley sobre el azúcar y, en consecuencia, el momento en que se concretó la situación de hecho que en la propia ley se adopta como, por así decir, presupuesto del devengo del tributo, a saber, la posesión de una cantidad de azúcar (o de arroz) superior a tres toneladas.

Basándose en esa circunstancia, según el Gobierno sueco y la Comisión, debería pues concluirse que no cabe discutir la compatibilidad de la Ley sobre el azúcar ni con el Acta de adhesión ni con la organización común del mercado del azúcar. Ninguna de ambas normativas era aplicable a Suécia cuando se adoptó la medida aquí considerada.

Más concretamente, según Danisco, el establecimiento de la cotización controvertida, en las circunstancias antes indicadas, contradijo el principio de buena fe en las relaciones internacionales, constituyendo un comportamiento que podía frustrar el objeto o fin del Tratado de adhesión, al menos en la materia concreta de la organización común de los mercados del azúcar.

En efecto, según jurisprudencia consolidada, entre las competencias de este Tribunal con arreglo al artículo 177 del Tratado está comprendida la de tomar en consideración normas de Derecho comunitario a las que no se haya referido el Juez nacional en el enunciado de las cuestiones prejudiciales, pero que parezcan pertinentes para la solución del litigio principal.

Véanse, en particular, las sentencias de 18 de febrero de 1964, Rotterdam y Puttershoek (asuntos acumulados 73/63 y 74/63, Rec. p. 1); de 28 de junio de 1978, Simmenthai (70/77, Rec. p. 1453); de 20 de marzo de 1986, Tissier (35/85, Rec. p. 1207); de 7 de marzo de 1990, Fauque y otros (asuntos acumulados C-153/88, C-154/88, C-155/88, C-156/88 y C-157/88, Rec. p. I-649); de 12 de diciembre de 1990, SARPP (C-241/89, Rec. p. I-4695); de 16 de julio de 1992, Belovo (C-187/91, Rec. p. I-4937), y de 16 de diciembre de 1992, Claeys (C-114/91, Rec. p. I-6559).

Sentado esto, el Tribunal de Primera Instancia, en el asunto examinado, reconoció la facultad de la parte demandante de exigir el control de la legalidad del acto impugnado respecto a las disposiciones de un acuerdo internacional que tienen efecto directo, afirmando que [e]n una situación en la que las Comunidades han depositado sus instrumentos de aprobación de un acuerdo internacional y en la que se conoce la fecha de entrada en vigor de dicho acuerdo, los agentes económicos pueden invocar el principio de protección de la confianza legítima para oponerse a que las Instituciones adopten, en el período que precede a la entrada en vigor de dicho acuerdo internacional, cualquier acto contrario a aquellas disposiciones del acuerdo que, después de su entrada en vigor, producirán efecto directo en los agentes económicos.

Admitamos, sin embargo, que en el ámbito de las disposiciones de Derecho comunitario pertinentes a efectos de la solución del litigio principal pueda considerarse comprendido el principio de buena fe, con su contrapartida en el ordenamiento jurídico comunitario, constituida por el principio de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima. De todos modos, incluso en ese caso al Tribunal de Justicia le estaría vedado facilitar al Juez nacional los elementos interpretativos necesarios para controlar la compatibilidad con el Derecho comunitario de una medida fiscal nacional adoptada por un Estado tercero, cual era Suécia hasta el 1 de enero de 1995.

El caso objeto del litigio principal difiere, en efecto, del que constituyó el objeto de la sentencia, antes citada, del Tribunal de Justicia en el asunto Opel Austria/Consejo. En aquel asunto, no cabe duda que las Comunidades estaban —en el ejercicio de sus competencias— sujetas a las normas del Tratado y a las reglas jurídicas relativas a su aplicación.

Véase la sentencia Poulsen y Diva Navigation, citada en la nota 18 supra.

Consideremos ahora el apartado 2 del artículo 137, el apartado 2 del artículo 145 y el artículo 149 del Acta de Adhesión. Cuesta trabajo apreciar qué otros límites, autónomos y adicionales con respecto a los que acabo de mencionar, pudieran derivarse de tales disposiciones sobre la competencia reconocida en nuestro caso a Suécia en tanto que Estado ya miembro de la Unión.

Ahora bien, este último no se concibió de modo que excluyera toda competencia concurrente de los nuevos Estados miembros. El procedimiento, al que se refiere el citado artículo 149, se caracteriza, también en el sector específico del azúcar, simplemente por una delegación implícita de facultades del Consejo en la Comisión, así como por la correspondiente obligación de la Comisión de comunicar sin dilación al Consejo las medidas por ella adoptadas que no concuerden con el dictamen emitido por el Comité competente, compuesto por representantes de los Estados miembros y presidido por un representante de la propia Comisión.

Con arreglo al artículo 41 del Reglamento n° 1785/81, en tal caso, la Comisión podrá aplazar la aplicación de las medidas que hubiere acordado hasta un mes como máximo a partir de su comunicación al Consejo, el cual podrá, a su vez, tomar una decisión distinta, también en el plazo de un mes.

En otras palabras, la exigida utilización del procedimiento que contempla el artículo 149 del Acta de adhesión se refleja en el terreno del reparto de las competencias entre la Comisión y el Consejo, más que entre la Comunidad y los Estados miembros. Si es así, el problema ahora considerado no se plantea en términos distintos del otro, más general, relativo a la función residual de los Estados miembros en los sectores cubiertos por las organizaciones comunes de mercados.

Por el contrario, la Ley sobre el azúcar tuvo otra finalidad distinta, relativa al ejercicio de la potestad tributaria. Estableció un tributo sobre los beneficios obtenidos por los agentes económicos interesados como consecuencia del paso del régimen de precios en el sistema de mercado nacional al comunitario. Ese gravamen tributario se previo con respecto a todas las cantidades de azúcar poseídas por los agentes interesados en Suécia a 31 de diciembre de 1994, y no sólo a las que superasen las existencias normales de enlace fijadas para Suécia por el Reglamento n° 3300/94.

Más concretamente, ¿qué fue lo que destacó el Tribunal de Justicia en la sentencia Irish Creamery Milk Suppliers y otros? El impuesto controvertido se inscribía en el marco de una política de rentas destinada a repartir las cargas riscales entre diversos sectores de la población activa en Irlanda, y en principio las organizaciones comunes de mercados no se oponen a dicha política nacional. Por otra parte, la fijación de los precios comunes —indicativos, de intervención o mínimos— en el ámbito de tales organizaciones no se dirige a garantizar a los productores agrícolas un precio neto con independencia de cualesquiera cargas impuestas por la Administración tributaria nacional.

Ibidem, apartados 13 y 14. En efecto, no sólo conforme a lo dispuesto en la letra c) del apartado 2 del artículo 39 del Tratado procede, en la elaboración de la Política Agrícola Común, considerar el hecho de que, en los Estados miembros, la agricultura constituye un sector íntimamente vinculado al conjunto de la economía, sino que del tenor de la letra b) del apartado 1 de la misma disposición se desprende que el aumento de la renta individual de los que trabajan en la agricultura se presume derivado, en primer lugar, de las medidas estructurales destinadas a incrementar la productividad que se mencionan en la letra a).

Basándose en tales consideraciones, el Tribunal de Justicia excluyó que una medida del tipo del impuesto temporal irlandés constituyera, de por sí, una injerencia ilícita de la ley interna en la organización común de mercados.

Ibidem, apartado 14.

En consecuencia, el Juez nacional deberá apreciar qué efectos produce la cotización cuya imposición se discute, en particular cuando la fase de distribución de los productos agrícolas en la que incide el tributo coincida sustancialmente con la considerada por la organización común de mercados que opera en ese sector. El gravamen fiscal cobra carácter ilícito a efectos del Derecho comunitario si genera el efecto de obstaculizar el funcionamiento de los mecanismos contemplados por las organizaciones de que se trata, ejerciendo una influencia sensible, aunque sea de forma no intencional, en el nivel de precios del mercado [nacional en las mismas fases o en el abastecimiento de dicho mercado].

En el examen que le corresponde efectuar, el Juez nacional debe tener en cuenta no sólo el tipo y la duración del tributo, sino también la situación del mercado de que se trata y el número de productos agrícolas sobre los que recae el gravamen. En efecto, según la sentencia Irish Creamery Milk Suppliers y otros, si bien [u]n tributo de corta duración que grave un número elevado de productos puede ser neutro en el sentido de no provocar modificaciones de la estructura de la producción agrícola [...] un tributo que incita a los productores a sustituir parcialmente la producción de los productos gravados por una producción de otros productos no gravados [...] podría producir una distorsión en varios mercados.

Ibidem, apartados 15 a 20.

Ningún resultado de esta naturaleza puede comprobarse a partir del conjunto de los documentos sometidos a la apreciación del Tribunal. La medida fiscal impugnada perseguía sin duda, entre otras finalidades, como se ha visto, la de asegurar unos ingresos fiscales al erario sueco, y evidentemente tuvo efectos sustanciales en la renta de los productores agrícolas nacionales. Sin embargo, no por ello parece haber ejercido ninguna influencia sensible, ni siquiera transitoria, en el nivel de los precios o en el abastecimiento del mercado del azúcar.

Obsérvese que, según la propia Danisco, la reprochada perturbación de la organización común de mercados resultante de la cotización sobre el azúcar se redujo a la confiscación parcial: i) del importe obtenido de la venta de azúcar producida durante la campaña de comercialización 1994/1995 a precios fijados en la legislación comunitaria que pasó a ser aplicable, en perjuicio tanto de los fabricantes de azúcar suecos (es decir, de la propia Danisco) como de los productores de remolacha, y i i) del rembolso de los gastos de almacenamiento no obstante soportados por Danisco, con arreglo al artículo 8 del Reglamento n° 1785/81.

Más concretamente, la base imponible del impuesto patrimonial entonces impugnado era el valor del inmueble determinado a partir de una valoración comercial general del terreno, sin tener en cuenta el volumen o naturaleza de la producción agrícola efectivamente obtenida. El tributo así configurado estaba destinado a compensar el aumento de los precios agrícolas, expresados en coronas danesas, y el consiguiente aumento sustancial de las rentas del conjunto de la producción agrícola nacional derivados de la mencionada devaluación del tipo de cambio representativo.

Y el Tribunal de Justicia, interesa recordarlo, consideró que una medida fiscal interna del tipo de la descrita era compatible con el Derecho comunitario, al menos a falta de efectos sensibles en el nivel de los precios o —por medio de una modificación de la estructura de las explotaciones agrícolas— en la naturaleza y volumen del abastecimiento de los mercados.

Ibidem, apartados 10 a 16.

A mi parecer, la cotización sobre el azúcar, al reducirse —como señaló la propia Danisco— a la confiscación de un beneficio esperado, no sólo no produjo ningún efecto distorsionador o perturbador del mercado del azúcar, que implicase modificaciones en el nivel de precios o en las cantidades de producto ofrecidas en el mercado, sino que, por fuerza, ni siquiera pudo producir tal efecto.

En otros términos, la cotización sobre el azúcar es absolutamente neutra en cuanto a su posible incidencia en el funcionamiento de la Política Agrícola Común del sector. No estamos en presencia de un tributo que pueda, desde una perspectiva realista, provocar modificaciones de la estructura de la producción agrícola o incitar a los productores interesados a sustituir parcialmente la producción de azúcar por la de otras mercancías no gravadas ni, en consecuencia, producir distorsiones en diversos mercados.

Por consiguiente, necesariamente debe también excluirse la misma posibilidad de que el tributo nacional, por sus efectos, obstaculice el funcionamiento de los mecanismos establecidos por la organización común de mercados.