Nærmere bestemt stiller den forelæggende ret for det første følgende spørgsmål:

1)Skal traktaten om Sveriges, Finlands og Østrigs tiltrædelse, særlig artikel 137, stk. 2, artikel 145, stk. 2, og artikel 149, stk. 1, fortolkes således, at det skal betragtes som en retsstridig overgangsforanstaltning, at man på nationalt plan træffer bestemmelse om at afgiftspålægge det normalt overførte lager af sukker, således som det er sket ved [lageravgiftslagen] med senere ændring?

Såfremt spørgsmål 1 besvares nægtende, stilles dernæst følgende spørgsmål:

2)Skal EF's markedsordning for sukker, særlig Rom-traktatens artikel 39 og 40, Rådets forordning (EØF) nr. 1785/81 og Kommissionens forordning (EF) nr. 3300/94 fortolkes således, at det skal betragtes som et retsstridigt indgreb i markedsordningen, at man på nationalt plan træffer bestemmelse om at afgiftspålægge det normalt overførte lager af sukker, således som det er sket ved [lageravgiftslagen] med senere ændring?

Den omtvistede foranstaltning blev vedtaget af Sverige før (om end kun en enkelt dag før) tiltrædelsestraktatens ikrafttrædelse. De spørgsmål, der er forelagt af den nationale ret, vedrører netop de grænser, inden for hvilke de medlemsstater, der sidst har tiltrådt Unionen, i perioden før tiltrædelsen kunne udøve deres egen lovgivningskompetence inden for landbrugsproduktionssektorerne, som på fællesskabsniveau er omfattet af fælles markedsordninger.

Selv om der ifølge artikel 149 var mulighed for — i den såkaldte forvaltningskomitéprocedure

Indført ved artikel 38 i Rådets forordning nr. 136/66/EØF af 22.9.1966 om oprettelse af en fælles markedsordning for fedtstoffer (EFT 1959-1962, s. 178), og særlig for så vidt angår den fælles markedsordning for sukker ved artikel 38-42 i Rådets forordning (EØF) nr. 1785/81 af 30.6.1981 om den fælles markedsordning for sukker (EIT L 177, s. 4).

De således vedtagne forsigtighedsforanstaltninger er lette at forklare. Dersom de fælles interventionsgarantier (herunder systemerne med fælles priser) for et bestemt produkt er gunstigere end dem, der gælder ifølge den nationale ordning i en ny medlemsstat før tiltrædelsen, er de producenter, der virker i denne medlemsstat stærkt fristet til — af forskellige grunde og under de mest forskelligartede påskud — at oplægge store lagre af det pågældende produkt indtil tiltrædelsesdatoen, idet produktet fra dette øjeblik vil blive til et produkt med oprindelse i Fællesskabet, der herefter er omfattet af de for dette gældende garantier

Se A. Tilgenkamp, Agriculture (Réglementation relative aux adhésions) i Gide-Lovrette-Nouel (red.), Dictionnaire du Marché commun, Paris, 1968 (løsbladsudgave, 1992, nr. 3), s. 35.

Den løsning, der er omhandlet i ovennævnte artikel 145, stk. 2, i tiltrædelsesakten, og som er den samme, som allerede var blevet fulgt ved de tidligere tiltrædelser, bestod i et påbud til de nye medlemsstater om for egen regning og uden udgift for Unionen at afvikle eventuelle overskudslagre af landbrugsvarer.

Særlig med henblik på Sverige syntes faren for, at de nationale erhvervsdrivende i vidt omfang ville foretage spekulative indførsler af sukker med henblik på oplagring og videresalg af dette produkt på det fælles marked efter tiltrædelsen, nemlig reel og overhængende. Det er derfor ikke nogen tilfældighed, at denne fare havde tiltrukket sig Kommissionens og den svenske regerings opmærksomhed i månederne før tiltrædelsestraktatens ikrafttrædelse.

Det er ubestridt mellem parterne i hovedsagen, at den referencepris for sukker, der var fastsat af den svenske regering før tiltrædelsen, var ca. 35% lavere end Fællesskabets interventionspris. Forskellen mellem markedspriserne i henholdsvis Sverige og Fællesskabet, hvori de som bekendt var højere end de institutionelle, var mere eller mindre af samme størrelse.

Det blev således pålagt Østrig, Finland og Sverige at foretage en optælling af de varelagre, der var i fri omsætning på deres områder pr. 1. januar 1995 kl. 00.00, hvorefter alle, der under en hvilken som helst form havde lagre af sukker (eller isoglucose) på mindst tre tons, skulle indberette disse til de nationale myndigheder.

I modsat fald skulle Østrig, Finland og Sverige af de ikke eksporterede mængder sukker — der skulle betragtes som afsat på det interne marked — betale et beløb, der svarede til importafgiften pr. ovennævnte dato for udløbet af fristen for udførsel.

Som det fremgår af forelæggelseskendelsen, blev den pågældende afgift indført ved lov nr. 1704 af 1994 (herefter lageravgiftsla-gen), som blev vedtaget af Riksdagen den 20. december 1994 og trådte i kraft den 31. december 1994, dvs. blot én dag før Sveriges tiltrædelse af Unionen.

Lageravgiftslagen havde nemlig tre formål, der klart var kommet til udtryk i forarbejderne til loven, nemlig: i) at forebygge mulige indførsler i spekulativt øjemed af sukker til Sverige, ii) at beskatte de fortjenester, der ville blive opnået af de pågældende erhvervsdrivende alene som følge af overgangen fra den nationale markedsordning til den fælles markedsordning, og endelig iii) at skaffe Sverige de fornødne midler til dækning af en eventuel afsætning på det nationale marked (ved betaling af de udgifter, der var omhandlet i forordning nr. 3300/94) af lagre af sukker, der oversteg de normalt overførte lagre, og som ikke var blevet afviklet ved udførsel.

Efter hvad Danisco har oplyst i sagen, havde selskabet uden indvendinger fra den svenske regering i 1993 indgået en toårig brancheaftale med Sveriges Betodlares Centralförening (herefter SBC), den svenske sammenslutning af sukkerroedyrkere.

Denne aftale gav, dersom jeg har forstået Danisco's bemærkninger rigtigt, de avlere, der var tilsluttet SBC — i den erklærede hensigt at indrette sig efter den fællesskabslovgivning, der ville træde i kraft fra datoen for tiltrædelsen og betinget af selve tiltrædelsen — ret til mere end halvdelen af forskellen mellem Fællesskabets minimumspris for sukker i det produktionsår, der løb pr. tiltrædelsesdatoen

Det er Danisco selv, der i sit skriftlige indlæg i sagen har omtalt den minimumspris for sukker, der gjaldt for produktionsåret 1994/95 (der begyndte den 1.7.1994 og varede til den 30.6.1995 ifølge bestemmelserne i artikel 2 i forordning nr. 1785/81) uden i øvrigt at redegøre for, om der herved skulle forstis indikativprisen ifølge artikel 2 eller interventionsprisen ifølge artikel 3 i forordning nr. 1785/81. Indikativpriscn og interventionsprisen for hvidt sukker og råsukker fremstillet af sukkerroer samt de interventions-priser, der var afledt af priserne på hvidt sukker, interventionsprisen for råsukker og minimumspriserne for sukkerroer A og sukkerroer B, tærskelpriserne og godtgørelsen af udgifterne til oplægning for produktionsåret 1994/95 blev fastsat ved henholdsvis Rådets forordning (EF) nr. 1873/94 og nr. 1874/94 af 27.7.1994 (EFT L 197, s. 11 og 12).

Til trods herfor anlagde SBC sag mod Danisco og gjorde krav på betaling med tilbagevirkende kraft af den pris, der var fastsat i brancheaftalen af 1993, eller dog i hvert fald forskellen mellem de faktiske indkøbspriser for de allerede leverede roer og de basispriser, der ifølge artikel 4 i forordning 1785 var gældende i produktionsåret 1994/1995, og som var trådt i kraft i Sverige som følge af tiltrædelsen.

Ifølge Danisco skulle den pågældende foranstaltning have gjort det muligt for de svenske sukkerfabrikanter og sukkerroedyrkere at opnå og fuldt ud bevare henholdsvis den interventionspris og den basispris, der var fastsat efter forordning nr. 1785/81, når først de lagre af sukker, der var fremstillet i løbet af det pågældende produktionsår, og som var genstand for den omtvistede afgift, var opbrugt. Følgelig blev der ved en overrumplende manøvre indført en overgangsperiode, hvorunder det fælles prissystem ikke skulle finde anvendelse, og som var i strid med bestemmelserne i tiltrædelsesaktens artikel 137.

Ifølge Danisco er lagerafgiften med andre ord enten efter sin genstand eller i hvert fald efter sine virkninger, en overgangsforanstaltning, som det i medfør af tiltrædelsesaktens artikel 149 var forbeholdt Fællesskabets institutioner at fastsætte.

I øvrigt blev der ifølge Danisco ikke ved forordning nr. 3300/94 givet de nye medlemsstater beføjelser til at beskatte de lagre af sukker, der fandtes pr. tiltrædelsesdatoen — herunder eventuelle mængder, der oversteg de normalt overførte lagre. Og forordning nr. 3300/94 var det eneste retlige instrument, der var tilladt ifølge tiltrædelsesakten, for indførelse af overgangsundtagelser fra princippet om den øjeblikkelige ikrafttrædelse af de fælles markedsordninger for landbrugsvarer fra og med tiltrædelsen.

Dette var ifølge Danisco tilfældet med den pågældende nationale foranstaltning, der greb forstyrrende ind i den fælles markedsordning for sukker ved delvis konfiskation af interventionsprisen til skade for sukkerproducenterne og (som kædereaktion) for sukkerroedyrkerne. Denne konklusion er nødvendig til trods for, at den pågældende foranstaltning i teknisk henseende var vedtaget og sat i kraft før Sveriges tiltrædelse og ramte lagre af sukker, der var fremstillet og oplagt, mens den nationale markedsordning endnu var gældende.

Efter Danisco's opfattelse var der en snæver, formålsbestemt forbindelse mellem lageravgiftslagen, der blev vedtaget i december 1994, og Sveriges umiddelbart forestående tiltrædelse af Den Europæiske Union. Yderligere burde Sverige i medfør af artikel 18 i Wienerkonventionen om traktatretten af 1969 (herefter Wienerkonventionen)

Wienerkonventionen om traktatretten af 23.5.1969 (United Nations Treaties Series, bind 788, s. 354, Lovtidende C 1980, nr. 34, s. 108). Wienerkonventionen, der er udarbejdet af FN's folkeretskommission, og har kodificeret rctssædvanerne i den almindelige folkeret om fremgangsmåden for indgåelsen af og betingelserne for gyldigheden og gennemførelsen af internationale traktater, trådte i kraft den 27.1.1980. I artikel 18 i Wicncrkonvcntioncn, der har overskriften Forpligtelse til ikke at berøve en traktat dens formål og hensigt forud for dens ikrafttræden, hedder det: En stat er forpligtet til at afholde sig fra handlinger, der ville berøve traktaten dens formål og hensigt, når: a) den har undertegnet traktaten eller udvekslet de instrumenter, der udgør traktaten under forbehold af ratifikation, accept eller godkendelse, så længe den ikke klart har tilkendegivet, at det er dens hensigt ikke at blive deltager i traktaten, eller b) den har udtrykt sit samtykke til at være bundet af traktaten, så længe traktaten ikke er trådt i kraft, forudsat at denne ikrafttræden ikke utilbørligt forsinkes.

Som følge heraf bør den pågældende foranstaltning — også selv om man vil karakterisere den som en fornøden foranstaltning til at anvende denne forordning i medfør af artikel 11 i forordning nr. 3300/94

Se punkt 8 ovenfor.

Da Sverige vedtog den anfægtede lov, havde det underskrevet og ratificeret tiltrædelsestraktaten, men var endnu ikke medlem af Unionen. Før tiltrædelsesdatoen (om end kun en enkelt dag før denne) ligger tillige ikrafttrædelsesdatoen for lageravgiftslagen og følgelig datoen for de faktiske omstændigheder, som ifølge loven udgør den såkaldte forudsætning for pålæggelsen af afgiften, nemlig besiddelsen af et lager af sukker (eller ris), der oversteg tre tons.

På grundlag heraf må man således ifølge den svenske regering og Kommissionen slutte, at man ikke kan rejse spørgsmålet om lageravgiftslagens forenelighed med hverken tiltrædelsesakten eller den fælles markedsordning for sukker. Ingen af disse to retsakter var gældende i Sverige på tidspunktet for den her omhandlede lov.

Nærmere betegnet strider indførelsen af den pågældende afgift under ovennævnte omstændigheder efter Danisco's opfattelse mod princippet om god tro i folkeretten, idet den kan ses som en adfærd, der er egnet til at berøve tiltrædelsestraktaten dens formål og hensigt, i hvert fald for så vidt angår det særlige område for den fælles markedsordning for sukker.

Det er nemlig fast praksis, at Domstolen i medfør af traktatens artikel 177 bl.a. er kompetent til at tage hensyn til fællesskabsregler, der ikke er omhandlet i de præjudicielle spørgsmål, der forelægges af nationale retter, men som skønnes relevante med henblik på løsningen af hovedsagen

Se bl.a. dom af 18.2.1964, forenede sager 73/63 og 74/63, Rotterdam og Puttershock, Sml. 1954-1964, s. 455, org. ref. Rec. s. 1, af 28.6.1978, sag 70/77, Simmenthal, Sml. s. 1453, af 20.3.1986, sag 35/85, Tissier, Sml. s. 1207, af 7.3.1990, forenede sager C-153/88 til C-157/88, Fauque m.fl., Sml. I, s. 649, af 12.12.1990, sag C-241/89, SARPP, Sml. I, s. 4695, af 16.7.1992, sag C-187/91, Belovo, Sml. I, s. 4937, og af 16.12.1992, sag C-114/91, Claeys, Sml. I, s. 6559.

Herefter anerkendte Retten sagsøgerens adgang til at kræve kontrol af den anfægtede akt i forhold til bestemmelserne i en international aftale, der havde umiddelbar retsvirkning, idet Retten anførte: Når Fællesskaberne har deponeret deres godkendelsesinstrumenter vedrørende en international aftale, og ikrafttrædelsesdatoen for aftalen er kendt, vil erhvervsdrivende kunne påberåbe sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning til støtte for, at institutionerne i den periode, som ligger forud for den internationale aftales ikrafttræden, ikke må vedtage retsakter, som er i strid med bestemmelserne heri, og som efter aftalens ikrafttræden vil have direkte virkning for dem.

Lad os antage, at man inden for rammerne af de fællesskabsbestemmelser, der er relevante for afgørelsen af hovedsagen, kan lægge princippet om god tro og dets pendant i Fællesskabets retsorden, nemlig princippet om retssikkerhed og beskyttelsen af den berettigede forventning, til grund. Også i dette tilfælde vil Domstolen være afskåret fra at give den nationale ret de fornødne fortolkningsdata for prøvelsen af foreneligheden med fællesskabsretten af en national afgiftslov, der var vedtaget af et tredjeland, således som Sverige var det indtil den 1. januar 1995.

Den tvist, der er genstand for hovedsagen, er nemlig forskellig fra den, der forelå i Rettens ovennævnte afgørelse i Opel-sagen. I denne var Fællesskaberne — under udøvelsen af deres beføjelser — givet underlagt traktatens regler og retsreglerne vedrørende dens gennemførelse

Se dom af 24.11.1992, nævnt i fodnote 18.

Jeg vil herefter betragte artikel 137, stk. 2, artikel 145, stk. 2, og artikel 149 i tiltrædelsesakten. Jeg ser ikke i disse bestemmelser, hvilke andre uafhængige og yderligere begrænsninger end dem, jeg har omtalt ovenfor, der skulle følge af disse bestemmelser, for den kompetence, der i det foreliggende tilfælde er tillagt Sverige som nuværende medlemsstat af Unionen.

Men denne procedure er ikke udformet således, at den udelukker enhver sideløbende kompetence for de nye medlemsstater. Den procedure, der er omhandlet i artikel 149, er, også inden for sukkersektoren, ganske enkelt karakteriseret ved en overladelse af beføjelser fra Rådet til Kommissionen og en hertil svarende pligt for Kommissionen til til sin tid at underrette Rådet om de foranstaltninger, den eventuelt har truffet under fravigelse af udtalelsen fra den kompetente forvaltningskomité, der er sammensat af repræsentanter for medlemsstaterne og som formand har en repræsentant for Kommissionen

Ifølge artikel 41 i forordning nr. 1785/81 kunne Kommissionen i dette tilfælde udsætte gennemførelsen af de af komitéen vedtagne foranstaltninger i højst en måned fra datoen for underretningen af Rådet, der for sit vedkommende kunne træffe en modsat afgørelse, stadig inden for en frist på en måned.

Proceduren ifølge artikel 149 i tiltrædelsesakten omfatter således snarere fordelingen af beføjelserne mellem Kommissionen og Rådet end mellem Fællesskabet og medlemsstaterne. Under disse omstændigheder adskiller det her omhandlede problem sig ikke fra det andet mere generelle problem om medlemsstaternes tilbageværende rolle inden for de sektorer, der er omfattet af de fælles markedsordninger.

Lageravgiftslagen havde tværtimod et andet, herfra forskelligt formål, der vedrører udøvelsen af beskatningsmyndigheden. Ved loven indførtes en afgift på fortjenester, der var opnået af de berørte erhvervsdrivende som følge af overgangen fra prisordningen inden for det nationale system til fællesskabsordningen. Denne beskatning blev indført for så vidt angår alle sukkermængder, der indehavedes af de berørte erhvervsdrivende i Sverige pr. 31. december 1994, og ikke blot de mængder, der oversteg de normalt overførte lagre, der var fastsat for Sveriges vedkommende ved forordning nr. 3300/94.

Hvad lagde Domstolen nærmere betegnet vægt på i sagen Irish Creamery Milk Suppliers? Den anfægtede afgift indgik i en indkomstpolitik, der skulle fordele de skattemæssige byrder på de forskellige erhvervsaktive befolkningsgrupper i Irland, og de fælles markedsordninger er principielt ikke til hinder for en sådan national politik. Desuden er fastsættelsen af de fælles priser — enten der er tale om indikativpriser, interventionspriser eller mindstepriser — inden for rammerne af sådanne ordninger ikke bestemt til at sikre producenterne af landbrugsvarer en nettopris, der er uafhængig af enhver af de nationale myndigheder foretaget beskatning

Samme dom, præmis 13 og 14. Der skal nemlig ifølge artikel 39, stk. 2, litra c), i traktaten ved udarbejdelsen af den fælles landbrugspolitik tages hensyn til den kendsgerning, at landbruget i medlemsstaterne udgør en sektor, som er snævert forbundet med økonomien som helhed, men af selve ordlyden af artikel 39, stk. 1, litra b), fremgår det, at forhøjelsen af de individuelle indkomster for landbrugerne i første række er tænkt at skulle ske ved hjælp af de i litra a) beskrevne strukturforanstaltninger.

På grundlag af disse betragtninger fandt Domstolen ikke, at en foranstaltning som den midlertidige irske afgift som sådan udgjorde et ulovligt indgreb i den fælles markedsordning fra den nationale lovgivningsmagts side

Samme dom, præmis 14.

Det påhviler følgelig de nationale retter at vurdere, hvilke virkninger den anfægtede afgift har, særlig når det stadium for distributionen af landbrugsvarer, på hvilket afgiften pålignes, i det væsentlige er sammenfaldende med det, der tages i betragtning inden for den fælles markedsordning for den pågældende sektor. Pålæggelsen af afgiften er ulovlig i medfør af fællesskabsretten, dersom den skaber hindringer for funktionen af de mekanismer, der tilsigtes indført med de pågældende ordninger og har en væsentlig indflydelse på det nationale markeds prisniveau i de samme omsætningsled eller på tilførslerne til markedet.

Ved den undersøgelse, den nationale ret her skal foretage, skal den tage ikke blot afgiftens størrelse og varighed i betragtning, men tillige tage hensyn til situationen på det pågældende marked og antallet af de landbrugsvarer, der ramtes af afgiften. I dommen i sagen Irish Creamery Milk Suppliers hedder det nemlig: en afgift, der kun gælder i en kort periode, men som rammer et stort antal produkter, kan være neutral i den forstand, at den ikke medfører ændringer i landbrugsproduktionens struktur. Hvis afgiften derimod indbyder producenterne til delvis at erstatte produktionen af afgiftsbelagte produkter med en produktion af andre, afgiftsfrie produkter, er afgiften egnet til at fremkalde forvridning på flere markeder

Samme dom, præmis 15-20.

Der fremgår intet af denne art af noget af de dokumenter, der er forelagt Domstolen. Den anfægtede afgiftsmæssige foranstaltning forfulgte sikkert det formål, som vi har set, at sikre et afgiftsmæssigt bidrag til den svenske statskasse, og har efter al sandsynlighed væsentligt påvirket de nationale landbrugsproducenters indkomster, men synes ikke af den grund, ej heller i overgangsfasen, at have øvet nogen relevant indflydelse på prisniveauet eller på forsyningen af sukkermarkedet

Det skal bemærkes, at den påtalte forstyrrelse af den fælles markedsordning som følge af lagerafgiften ifølge Danisco selv medførte en delvis konfiskation af: i) provenuet ved salget af sukker, der var fremstillet i produktionsåret 1994/95 til de priser, der var fastsat ved den fællesskabslovgivning, der var trådt i kraft, til skade for både de svenske sukkerfabrikanter (dvs. Danisco selv) og sukkcrroeavlcrc og ii) godtgørelsen af de oplagringsomkostninger, der ligeledes var afholdt af Danisco, i medfør af artikel 8 i forordning nr. 1785/81.

Nærmere betegnet var grundlaget for den under sagen omhandlede beskatning grundværdien, som blev ansat ud fra en generel bedømmelse af jordens værdi uden hensyntagen til landbrugsproduktionens faktiske størrelse eller karakter. Formålet med den således udformede beskatning var at udligne den stigning i landbrugspriserne i danske kroner og den heraf følgende betydelige indkomststigning for det danske landbrug, som var resultatet af ovennævnte nedskrivning af den vekselkurs, der anvendes inden for landbrugspolitikken.

Og Domstolen fandt som bekendt, at en sådan beskatningsmæssig foranstaltning var forenelig med fællesskabsretten, i det mindste når der ikke var tale om relevante indvirkninger på prisniveauet eller — gennem ændringen af landbrugsbedrifternes struktur — på arten og mængden af forsyningerne til landbrugsmarkederne

Samme dom, præmis 10-16.

Efter min opfattelse har lagerafgiften, da den — som Danisco selv har anført — bestod i konfiskation af en forventet fortjeneste, ikke blot ikke øvet nogen forvridende eller forstyrrende indflydelse på sukkermarkedet, men den kunne umuligt gøre dette ved at medføre ændringer i prisniveauet eller de mængder af produktet, som blev udbudt på markedet.

Lagerafgiften er med andre ord absolut neutral for så vidt angår dens mulige indflydelse på den fælles landbrugspolitiks funktion inden for sektoren. Vi står ikke over for en afgift, der realistisk kan medføre ændringer af landbrugsproduktionens struktur eller tilskynde de berørte producenter til delvis at erstatte sukkerproduktionen med produktionen af andre, ikke afgiftsbelagte varer og som følge heraf medføre forvridninger på forskellige markeder.

Som følge heraf udelukkes nødvendigvis også selve muligheden af, at den nationale afgift ved sine virkninger kunne lægge hindringer i vejen for de mekanismer, der er indført ved den fælles markedsordning.