Plus précisément, le juge de renvoi pose, en premier lieu, la question suivante:

1)L'acte d'adhésion de l'Autriche, de la Finlande, et de la Suède, notamment les articles 137, paragraphe 2, 145, paragraphe 2, ainsi que 149, paragraphe 1, doit-il être interprété en ce sens que le fait d'assujettir à une taxe nationale le stockage normal transitoire du sucre, comme cela a été fait par la loi sur la taxe de stockage telle que modifiée ultérieurement, doit être considéré comme une mesure transitoire interdite?

et, à titre subsidiaire, si la question 1 appelle une réponse négative, la question suivante:

La mesure litigieuse a été adoptée par le royaume de Suède antérieurement (même si c'est d'un seul jour) à l'entrée en vigueur du traité d'adhésion. Les questions posées par le juge de renvoi concernent, précisément, les limites dans lesquelles les États membres qui viennent d'entrer dans l'Union peuvent, pendant la période antérieure à leur adhésion, exercer leurs compétences normatives dans les secteurs de la production agricole qui, au niveau communautaire, sont couverts par des organisations communes de marchés.

Tout en prévoyant, à l'article 149, la possibilité d'adopter — selon la procédure dite du comité de gestion

Introduite par l'article 38 du règlement n° 136/66/CEE du Conseil, du 22 septembre 1966, portant établissement d'une organisation commune des marchés dans le secteur des matières grasses (JO 1966, 172, p. 3025), et spécialement prévue, pour ce qui concerne l'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre, par les articles 38 à 42 du règlement (CEE) n° 1785/81 du Conseil, du 30 juin 1981, portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre (JO L 177, p. 4).

Les mesures de précaution ainsi adoptées s'expliquent aisément. Si, pour un produit donné, les garanties communautaires d'intervention (notamment les systèmes de prix commun) sont plus favorables que celles du régime national en vigueur dans un nouvel État membre avant son adhésion, les producteurs de cet État sont fortement tentés d'immobiliser — à divers titres et sous les prétextes les plus variés — des stocks importants du produit concerné jusqu'à la date de l'adhésion, puisque ce produit est destiné à acquérir, à cette date, la qualité de produit originaire de la Communauté et à bénéficier des garanties correspondantes

Voir Tilgenkamp, A.: Agriculture (Réglementation relative aux adhésions) , dans Gide-Loyrette-Nouel (dir.), Dictionnaire du Marché commun, Paris, 1968 (édition à feuillets mobiles, 1992, n° 3), p. 35.

La solution envisagée à l'article 145, paragraphe 2, précité, de l'acte d'adhésion, et identique à celle déjà adoptée à l'occasion des adhésions précédentes, consistait à imposer aux nouveaux États membres l'obligation d'éliminer à leurs frais, et sans charges financières pour l'Union, les stocks excédentaires éventuels de produits agricoles.

Pour ce qui est spécifiquement de la Suède, le risque de voir les opérateurs économiques nationaux recourir dans une vaste mesure à des importations spéculatives de sucre, dans le but de stocker le produit et de le revendre dans le marché communautaire après l'adhésion, apparaissait, en effet, comme un risque réel et urgent. Ce n'est pas par hasard qu'il avait fait l'objet de l'attention des services administratifs de la Commission et du gouvernement suédois dans les mois ayant précédé l'entrée en vigueur de l'acte d'adhésion.

Il n'est pas contesté par les parties au principal que, avant l'adhésion, le prix de référence du sucre fixé par le gouvernement suédois était inférieur d'environ 35 % au prix d'intervention communautaire. C'est plus ou moins la même différence qui existait entre les prix de marché respectifs de la Suède et de la Communauté, lesquels sont plus élevés, comme nous le savons, que les prix institutionnels .

Pour le sucre, l'article 5 du règlement n° 3300/94 a fixé le stock normal de report de la Suède à 304792 tonnes.

C'est ainsi qu'il a été imposé à l'Autriche, à la Finlande et à la Suède de procéder à un recensement des stocks de produits se trouvant en libre pratique sur leurs territoires respectifs le 1er janvier 1995 à 0 heure, mesure accompagnée de l'obligation, faite à tout détenteur à quelque titre que ce soit d'une quantité de sucre (ou d'isoglucose) d'au moins trois tonnes, de la déclarer aux autorités nationales compétentes.

A défaut, il était prévu que, sur les quantités de sucre non exportées — à considérer comme écoulées sur le marché intérieur —, l'Autriche, la Finlande et la Suède devraient s'acquitter du versement d'un montant égal à la charge à l'importation en vigueur le dernier jour du délai prévu pour l'exportation.

L'ordonnance de renvoi nous apprend que cette taxe a été instituée par la loi n° 1704 de 1994 (ci-après la loi sur le sucre ) adoptée par le Parlement suédois le 20 décembre 1994 et entrée en vigueur le 31 décembre suivant, soit un seul jour avant l'adhésion du royaume de Suède à l'Union.

La loi sur le sucre poursuivait, en effet, le triple objectif, clairement exprimé dans le cadre des travaux préparatoires, i) de prévenir d'éventuelles importations spéculatives de sucre en Suède, ii) de soumettre à une imposition fiscale les profits qui seraient, en tout cas, réalisés par les opérateurs économiques concernés par le seul effet du passage de la réglementation nationale du marché au régime communautaire et, enfin, iii) d'assurer à la Suède les ressources nécessaires pour couvrir les coûts que représenterait l'écoulement éventuel sur le marché intérieur (par le versement des montants prévus par le règlement n° 3300/94) des quantités de sucre dépassant le stock normal de report, qui n'auraient pas été éliminées du marché par l'exportation.

Selon ce qu'elle a déclaré dans la présente affaire, sans susciter d'objections de la part du gouvernement suédois, Danisco avait conclu, en 1993, avec la Sveriges Betodlares Centralförening (ci-après la SBC ), l'association professionnelle suédoise des producteurs de betterave à sucre, un accord interprofessionnel portant sur une durée de deux ans.

Cet accord, si nous comprenons bien les observations de Danisco, conférait aux producteurs appartenant à la SBC — avec l'intention déclarée de se conformer à la législation communautaire applicable à partir de l'adhésion et sous réserve de cette adhésion — le droit d'obtenir plus de la moitié de la différence entre le prix communautaire minimal du sucre applicable pendant la campagne de commercialisation en cours à la date de l'adhésion

C'est Danisco elle-même qui a mentionné, dans les observations qu'elle a présentées en l'espèce, le prix minimal applicable au sucre pendant la campagne de commercialisation 1994/1995 (commençant le 1 juillet 1994 et prenant fin au 30 juin 1995, selon l'article 2 du règlement n° 1785/81), sans cependant préciser si cette expression devait s'entendre comme visant le prix indicatif de l'article 2 ou le prix d'intervention de l'article 3 du règlement n° 1785/81. Le prix indicatif et d'intervention du sucre blanc et le prix de base de la betterave, ainsi que les prix d'intervention dérivés du sucre blanc, le prix d'intervention du sucre brut, les prix minimaux de la betterave A et de la betterave B, les prix d'entrée et le montant du remboursement pour la compensation des frais de stockage, pour la campagne de commercialisation 1994/1995, ont été respectivement fixés par les règlements (CE) nos 1873/94 et 1874/94, du Conseil, du 27 juillet 1994 (JO L 197, p. 11 et 12).

Incidemment, Danisco a, malgré cela, été assignée en justice par la SBC, laquelle prétendait avoir droit au paiement rétroactif de l'ajustement de prix prévu par l'accord interprofessionnel de 1993, tout au moins à hauteur de la différence entre les prix d'achat effectifs des betteraves déjà livrées et les prix de base visés par l'article 4 du règlement n° 1785/81, qui étaient en vigueur pendant la campagne de commercialisation 1994/1995, devenus applicables en Suède par suite de l'adhésion.

Selon Danisco, cette mesure permettait aux fabricants de sucre suédois et aux producteurs suédois de betteraves de pouvoir obtenir et conserver intégralement respectivement le prix d'intervention et le prix de base fixés par le règlement n° 1785/81 uniquement après épuisement des stocks de sucre produit pendant la campagne en question, faisant l'objet de l'imposition fiscale contestée. Par conséquent, elle aurait subrepticement introduit une période transitoire de non-application du système commun de prix, incompatible avec l'article 137 de l'acte d'adhésion.

En d'autres termes, Danisco estime que la taxe sur le stockage du sucre constitue, eu égard à son objet ou tout au moins à ses effets, une mesure transitoire dont l'adoption, en vertu de l'article 149 de l'acte d'adhésion, était réservée aux institutions communautaires.

D'autre part, le règlement n° 3300/94 n'aurait conféré, aux nouveaux États membres, aucun pouvoir leur permettant d'assujettir à une imposition les stocks de sucre existant à la date de l'adhésion — y compris les excédents éventuels par rapport aux stocks normaux de report. Or, ledit règlement n° 3300/94 serait l'unique instrument normatif permis par l'acte d'adhésion pour introduire des exceptions transitoires au principe de l'entrée en vigueur immédiate des organisations communes de marchés agricoles à partir de l'adhésion.

Selon Danisco, tel est le cas de la mesure nationale litigieuse, laquelle aurait, à son avis, perturbé l'organisation commune du marché du sucre par la confiscation partielle du prix d'intervention au détriment tant des producteurs de sucre que (par effet de cascade ) des producteurs de betteraves. Danisco estime que cette conclusion s'impose, malgré le fait que la mesure litigieuse a été formellement adoptée et mise en vigueur antérieurement à l'adhésion de la Suède et qu'elle vise la détention de sucre produit et stocké sous l'empire de la réglementation nationale du marché.

Selon Danisco, il existait un rapport d'étroite connexité téléologique entre la loi sur le sucre adoptée en décembre 1994 et l'entrée imminente de la Suède dans l'Union européenne. D'autre part, en vertu de l'article 18 de la convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités (ci-après la convention de Vienne )

Convention de Vienne sur le droit des traités, du 23 mai 1969 (Recueil des trakés des Nations unies, vol. 788, p. 354). La convention de Vienne, élaborée par la commission de droit international des Nations unies, a codifié les normes coutumières du droit international général en matière de processus de formation et de conditions de validité et d'efficacité des traités internationaux et elle est entrée en vigueur le 27 janvier 1980. L'article 18 de la convention de Vienne, intitulé Obligation de ne pas priver un traité de son objet et de son but avant son entrée en vigueur , est libellé comme suit: Un État doit s'abstenir d'actes qui priveraient un traité de son objet et de son but a) lorsqu'il a signé le traité ou a échangé les instruments constituant le traité sous réserve de ratification, d'acceptation ou d'approbation, tant qu'il n'a pas manifesté son intention de ne pas devenir partie au traité ou b) lorsqu'il a exprimé son consentement à être lié par le traité, dans la période qui précède l'entrée en vigueur du traité et à condition que celle-ci ne soit pas indûment retardée.

Par conséquent, la mesure litigieuse — même à vouloir la qualifier de mesure nécessaire pour l'application du présent règlement au sens de l'article 11 du règlement n° 3300/94

Voir ci-dessus, sous 8.

Au moment où le royaume de Suède a adopté la mesure contestée, il avait signé et ratifié l'acte d'adhésion, mais il n'était pas encore membre de l'Union. D'autre part, c'est également avant la date de l'adhésion (même si c'est d'un seul jour) que s'est située l'entrée en vigueur de la loi sur le sucre et, partant, la date à laquelle s'est concrétisée la situation de fait que cette loi retient comme condition génératrice de la dette de taxe, à savoir la détention d'une quantité de sucre (ou de riz) supérieure à trois tonnes.

Le gouvernement suédois et la Commission estiment que cette circonstance impose de conclure qu'il ne saurait être question de compatibilité de la loi sur le sucre que ce soit avec l'acte d'adhésion ou avec l'organisation commune du marché du sucre. Ces deux réglementations étaient inapplicables à la Suède au moment de l'adoption de la mesure en cause.

Plus précisément, le fait d'instituer la taxe litigieuse, dans les circonstances indiquées, serait contraire au principe de bonne foi dans les relations internationales et représenterait un comportement susceptible de priver le traité d'adhésion de son objet et de son but, tout au moins dans le domaine précis de l'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre.

En effet, il est de jurisprudence constante qu'il fait partie des compétences qui lui sont dévolues par l'article 1 77 du traité de prendre en considération des normes de droit communautaire auxquelles le juge national n'a pas fait référence dans l'énoncé des questions préjudicielles, mais qui se révèlent pertinentes pour la solution du litige au principal

Voir, notamment, arrêts du 18 février 1964, Rotterdam et Puttershoek (73/63 et 74/63, Rec. p. 1); du 28 juin 1978, Simmenthal (70/77, Rec. p. 1453); du 20 mars 1986, Tissier (35/85, Rec. p. 1207); du 7 mars 1990, Fauque e. a. (C-153/88, C-154/88, C-155/88, C-156/88 et C-157/88, Rec. p. I-649); du 12 décembre 1990, SARPP (C-241/89, Rec. p. I-4695); du 16 juillet 1992, Belovo (C-187/91, Rec. p. I-4937), et du 16 décembre 1992, Claeys (C-114/91, Rec. p. I-6559).

Dès lors, le Tribunal a reconnu, dans l'affaire qui lui était soumise, le droit du requérant d'exiger le contrôle de la légalité de l'acte attaqué au regard des dispositions d'un accord international ayant un effet direct et il a affirmé que [d]ans une situation où les Communautés ont déposé leurs instruments d'approbation d'un accord international et où la date d'entrée en vigueur de cet accord est connue, les opérateurs économiques peuvent se prévaloir du principe de protection de la confiance légitime pour s'opposer à l'adoption par les institutions, dans la période qui précède l'entrée en vigueur de cet accord international, de tout acte contraire aux dispositions de celui-ci qui, après son entrée en vigueur, produisent un effet direct dans leur chef .

Admettons néanmoins que le cadre des dispositions de droit communautaire pertinentes aux fins de la solution du litige au principal puisse englober le principe de bonne foi, avec son corollaire dans l'ordre juridique communautaire, le principe de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime. Même dans cette hypothèse, il resterait tout de même impossible à la Cour de fournir au juge national les éléments d'interprétation nécessaires pour contrôler la compatibilité, avec le droit communautaire, d'une mesure fiscale nationale adoptée par un État tiers, tel que l'était le royaume de Suède jusqu'au 1er janvier 1995.

La situation sur laquelle porte l'affaire au principal est, en effet, différente de celle qui faisait l'objet de l'arrêt Opel Austria/Conseil, précité. Dans cette précédente affaire, les Communautés étaient assurément soumises — dans l'exercice de leurs compétences — aux dispositions du traité et aux règles de droit relatives à son application

Voir arrêt Poulsen et Diva Navigation, précité à la note 18.

Examinons, à présent, les articles 137, paragraphe 2, 145, paragraphe 2, et 149 de l'acte d'adhésion. Il est impossible de voir quelles autres limites, autonomes et supplémentaires par rapport à celles que nous avons précédemment évoquées, pourraient découler de ces dispositions en ce qui concerne la compétence reconnue, en l'espèce, à la Suède, à titre d'État désormais membre de l'Union.

Celle-ci n'est cependant pas agencée de manière à exclure toute compétence concurrente des nouveaux États membres. La procédure à laquelle se réfère l'article 149, précité, se caractérise simplement, y compris dans le secteur du sucre, par une délégation implicite de pouvoir à la Commission de la part du Conseil, et par l'obligation correspondante de la Commission de communiquer en temps utile au Conseil les mesures qu'elle adopte, lorsque celles-ci ne sont pas conformes à l'avis émis par le comité compétent, composé de représentants des États membres et présidé par un représentant de la Commission

Selon l'article 41 du règlement n° 1785/81, la Commission peut, dans ce cas, différer d'un mois au plus l'application de ces mesures, à compter de leur communication au Conseil, lequel peut, à son tour, prendre une décision différente, toujours dans le délai d'un mois.

En d'autres termes, le recours prescrit à la procédure envisagée à l'article 149 de l'acte d'adhésion se situe sur le terrain de la répartition des compétences entre la Commission et le Conseil, plutôt que sur le terrain de la répartition entre la Communauté et les États membres. Dans ces conditions, le problème dont il s'agit ici ne se pose pas en des termes différents de l'autre problème, plus général, du rôle résiduel des États membres dans les domaines couverts par des organisations communes de marchés.

En revanche, la loi sur le sucre avait aussi un objectif autre et distinct, en rapport avec l'exercice du pouvoir fiscal. Elle a institué une taxe sur les profits procurés aux opérateurs économiques concernés par l'effet du passage du système de prix de la réglementation nationale du marché au régime communautaire. Cette imposition fiscale a été prévue pour toutes les quantités de sucre détenues par les opérateurs concernés en Suède à la date du 31 décembre 1994, et non pour les seules quantités excédentaires par rapport au stock normal de report fixé, pour la Suède, par le règlement n° 3300/94.

Quel est, plus précisément, l'élément que la Cour a retenu dans l'arrêt Irish Creamery Milk Suppliers e. a.? L'impôt contesté s'inscrivait dans une politique des revenus qui visait à répartir les charges fiscales entre les différents secteurs de la population active, et les organisations communes de marché ne s'opposent pas, en principe, à une telle politique nationale. D'autre part, la fixation des prix communs — indicatifs, d'intervention ou minimaux — dans le cadre de ces organisations communes ne sert pas à garantir aux producteurs agricoles un prix net, indépendamment de toute charge imposée par les autorités fiscales nationales

Arrêt précité, points 13 et 14. En effet, non seulement l'article 39, paragraphe 2, sous c), du traité impose de tenir compte, dans l'élaboration de la politique agricole commune, du fait que, dans les États membres, l'agriculture constitue un secteur intimement lié à l'ensemble de l'économie , mais il résulte du libellé de son paragraphe 1, sous b), que le relèvement du revenu individuel des agriculteurs est présumé résulter en premier lieu des mesures structurelles d'accroissement de la productivité décrites sous a).

Sur la base de ces considérations, la Cour a exclu qu'une mesure du type de l'imposition temporaire irlandaise puisse constituer, en tant que telle, une ingérence illicite de la loi interne dans l'organisation commune des marchés

Point 14 de l'arrêt.

Par conséquent, le juge national devra évaluer les effets que produit la taxe qui est contestée, surtout si le stade de commercialisation des produits agricoles sur lequel la taxe agit coïncide largement avec celui qu'envisage l'organisation commune des marchés dans le secteur considéré. L'imposition fiscale devient illicite, au regard du droit communautaire, si elle a pour effet d'entraver le fonctionnement des mécanismes prévus par les organisations communes concernées, en exerçant une influence sensible, fût-ce de manière non intentionnelle, sur le niveau des prix du marché [national aux mêmes stades ou sur l'approvisionnement de ce marché] .

Dans l'examen qui lui incombe, le juge national est appelé à tenir compte non seulement du taux et de la durée de la taxe, mais aussi de la situation du marché considéré et du nombre de produits agricoles frappés par la taxe. En effet, aux termes de l'arrêt Irish Creamery Milk Suppliers e. a., si [u]ne taxe de courte durée frappant un nombre élevé de produits peut être neutre dans ce sens qu'elle n'entraîne [rait] pas de modification de la structure de la production agricole ... [, une] taxe [qui] incite les producteurs à remplacer partiellement la production des produits imposés par une production d'autres produits non imposés ... risque de produire une distorsion sur plusieurs marchés

Points 15 à 20 de l'arrêt.

Aucune conséquence de cette sorte n'est établie par les documents soumis à l'examen de la Cour. La mesure fiscale contestée poursuivait assurément, entre autres, l'objectif d'assurer, comme nous l'avons vu, des recettes fiscales au trésor public suédois et elle a, de toute évidence, entraîné des effets substantiels sur le revenu des producteurs agricoles nationaux; ce n'est cependant pas pour cela qu'elle semble avoir exercé une influence sensible, même à titre temporaire, sur le niveau des prix ou sur l'approvisionnement du marché du sucre

Nous observons que, selon Danisco elle-même, la perturbation alléguée de l'organisation commune des marchés provoquée par la taxe sur le stockage du sucre aurait uniquement abouti à la confiscation partielle: i) du montant tiré de la vente du sucre produit pendant la campagne de commercialisation 1994/1995 aux prix fixés par la égislation communautaire, devenue applicable, au détriment tant des fabricants de sucre suédois (c'est-à-dire Danisco elle-même) que des producteurs de betteraves et ii) du remboursement des frais de stockage pourtant supportés par Danisco en application de l'article 8 du règlement n°1785/81.

Plus précisément, l'impôt foncier qui faisait l'objet d'un recours avait comme assiette la valeur foncière déterminée à partir d'une évaluation générale de la valeur commerciale de la terre, et sans tenir compte du volume ou de la nature de la production agricole effectivement obtenue. L'impôt ainsi conçu visait à compenser l'augmentation des prix agricoles, exprimés en couronnes danoises, ainsi que l'augmentation sensible des revenus de l'ensemble de la production agricole nationale qui en résultait, augmentations dues à la dévaluation mentionnée du cours représentatif.

Or, il est important de le rappeler, la Cour a jugé qu'une mesure fiscale interne du type ainsi décrit était compatible avec le droit communautaire, tout au moins en l'absence d'effets sensibles sur le niveau des prix ou — par le biais d'une modification de la structure des exploitations agricoles — sur la nature et le volume des approvisionnements des marchés

Arrêt précité, points 10 à 16.

A notre avis, en ce qu'elle aboutit — comme l'a observé Danisco elle-même — à la confiscation d'un profit espéré, la taxe sur le sucre n'a non seulement pas produit, mais, par la force des choses, elle ne pouvait même pas produire, sur le marché du sucre, un effet de distorsion ou de perturbation comportant des modifications du niveau des prix ou du volume de l'offre sur le marché.

En d'autres termes, la taxe sur le sucre est absolument neutre du point de vue de son impact possible sur le fonctionnement de la politique agricole commune du secteur. Nous ne sommes pas en présence d'une taxe qui puisse, de manière réaliste, provoquer des modifications de la structure de production agricole; elle ne peut pas non plus inciter les producteurs concernés à remplacer partiellement la production de sucre par la production d'autres marchandises non imposées ni, par conséquent, produire des distorsions sur plusieurs marchés.

Dès lors, force est aussi d'exclure la possibilité même que la taxe nationale litigieuse puisse entraver, par ses effets, le fonctionnement des mécanismes institués par l'organisation commune des marchés.