1

С жалбата си на основание член 263 ДФЕС жалбоподателите, г‑н Михаил Фридман, г‑н Пьотр Авен и г‑н Герман Хан, искат отмяна на Регламент (ЕС) 2022/1273 на Съвета от 21 юли 2022 година за изменение на Регламент (ЕС) № 269/2014 относно ограничителни мерки по отношение на действия, подкопаващи или застрашаващи териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна (ОВ L 194, 2022 г., стр. 1, наричан по-нататък „обжалваният регламент“), в частта, която се отнася до тях, и така посочват по-конкретно член 1, точка 4 от обжалвания регламент, доколкото с него се изменя член 9 от Регламент (ЕС) № 269/2014 на Съвета от 17 март 2014 година относно ограничителни мерки по отношение на действия, подкопаващи или застрашаващи териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна (ОВ L 78, 2014 г., стр. 6), като се въвеждат задължения за докладване относно финансови средства и за сътрудничество с компетентните органи в това отношение (член 9, параграф 2 от Регламент № 269/2014, изменен) и като се приравнява неспазването на тези задължения на заобикаляне на мерките за замразяване на финансови средства (член 9, параграф 3 от Регламент № 269/2014, изменен) (наричани по-нататък „обжалваните разпоредби“).

Обстоятелствата по спора

2

Жалбоподателите са бизнесмени с руско и израелско гражданство, що се отнася до г‑н Фридман и г‑н Хан, и с руско и латвийско гражданство, що се отнася до г‑н Авен.

3

През март 2014 г. Руската федерация анексира Автономна република Крим и град Севастопол и оттогава провежда продължаващи дестабилизиращи действия в Източна Украйна. Едновременно с това сепаратистки проруски движения влизат във въоръжен конфликт с украинското правителство в Донецка и Луганска област.

4

На 17 март 2014 г. на основание по-специално член 29 ДЕС Съветът на Европейския съюз приема Решение (ОВППС) 2014/145 относно ограничителни мерки във връзка с действия, подкопаващи или застрашаващи, териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна (ОВ L 78, 2014 г., стр. 16). На същата дата Съветът приема на основание член 215 ДФЕС Регламент № 269/2014. През следващите дни руските въоръжени сили предприемат военни операции в цяла Украйна, които продължават и до днес.

5

На 21 февруари 2022 г. президентът на Руската федерация подписва указ, с който признава независимостта и суверенитета на самопровъзгласилите се „Донецка народна република“ и „Луганска народна република“ и разпорежда разполагането на руски въоръжени сили в тези зони.

6

На 22 февруари 2022 г. върховният представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност (наричан по-нататък „върховният представител“) публикува декларация от името на Европейския съюз, в която осъжда тези действия, тъй като те представляват тежко нарушение на международното право. Той обявява, че Съюзът ще отговори на тези най-нови нарушения от страна на Руската федерация, като приеме спешно допълнителни ограничителни мерки.

7

В този контекст Съветът приема редица пакети ограничителни мерки. Имената на жалбоподателите са включени с Решение (ОВППС) 2022/337 на Съвета от 28 февруари 2022 година за изменение на Решение 2014/145 (ОВ L 59, 2022 г., стр. 1) и Регламент за изпълнение (ЕС) 2022/336 на Съвета от 28 февруари 2022 година за прилагане на Регламент № 269/2014 (ОВ L 58, 2022 г., стр. 1), що се отнася до г‑н Авен и г‑н Фридман, и с Решение (ОВППС) 2022/429 на Съвета от 15 март 2022 година за изменение на Решение 2014/145 (ОВ L 87 I, 2022 г., стр. 44) и Регламент за изпълнение (ЕС) 2022/427 на Съвета от 15 март 2022 година за прилагане на Регламент № 269/2014 (ОВ L 87 I, 2022 г., стр. 1), що се отнася до г‑н Хан, а след това са последователно оставяни в списъците на лицата, образуванията и органите, спрямо които се прилагат ограничителни мерки, съдържащи се в приложението към Решение 2014/145 и в приложение I към Регламент № 269/2014. Срещу тези ограничителни мерки има подадени жалби за отмяна пред Общия съд (дела T‑301/22, Авен/Съвет, T‑304/22, Фридман/Съвет, и T‑333/22, Хан/Съвет).

8

Към датата на приемане на актовете, посочени в точка 7 по-горе, член 2 от Регламент № 269/2014 е гласял следното:

9

Член 9 от посочения регламент е предвиждал, че „[се забранява] съзнателното или преднамереното участие в дейности, чийто предмет или ефект се състои в заобикалянето на мерките, посочени в член 2“.

10

В член 15 от същия регламент се е посочвало следното:

11

На 3 юни 2022 г. Съветът приема Регламент (ЕС) 2022/880 за изменение на Регламент № 269/2014 (ОВ L 153, 2022 г., стр. 75), като по-конкретно счита, че е целесъобразно да се пояснят и засилят разпоредбите относно националните санкции за нарушения на мерките по посочения регламент (съображение 2 от Регламент 2022/880).

12

Измененият член 15, параграф 1 от Регламент № 269/2014 предвижда:

13

На 21 юли 2022 г. на основание по-специално член 29 ДЕС Съветът приема Решение (ОВППС) 2022/1272 за изменение на Решение 2014/145 (ОВ L 193, 2022 г., стр. 219). С това решение Съветът въвежда допълнителни дерогации от замразяването на активи и от забраната за предоставяне на финансови средства и икономически ресурси на определени лица и образувания.

14

На същия ден на основание по-специално член 215 ДФЕС е приет обжалваният регламент. В съображение 5 от този регламент се уточнява следното:

15

С обжалвания регламент Съветът изменя Регламент № 269/2014, като предвижда в член 1, точки 1—3 дерогациите, установени с Решение 2022/1272. В член 1, точка 4 от обжалвания регламент се предвижда, че член 9 от Регламент № 269/2014 се заменя със следното:

Искания на страните

16

Жалбоподателите молят Общия съд:

–

да отмени обжалвания регламент, доколкото се отнася до тях, в частта, уточнена в точка 1 по-горе,

–

да осъди Съвета да заплати съдебните разноски.

17

Съветът моли Общия съд:

–

да отхвърли жалбата за отмяна като недопустима и при условията на евентуалност, като неоснователна,

–

да осъди жалбоподателите да заплатят съдебните разноски.

18

Кралство Белгия, Република Латвия и Европейската комисия молят жалбата да бъде отхвърлена като недопустима или, при условията на евентуалност, като неоснователна.

От правна страна

По допустимостта на жалбата

19

Съветът, подкрепян от Кралство Белгия, Република Латвия и Комисията, твърди, че жалбоподателите не са пряко и лично засегнати от обжалваните разпоредби. Всъщност той изтъква, че имената им са добавени в спорните списъци, с които им се налагат ограничителни мерки, с Решение 2022/337 и Регламент за изпълнение 2022/336, що се отнася до г‑н Авен и г‑н Фридман, и с Решение 2022/429 и Регламент за изпълнение 2022/427, що се отнася до г‑н Хан, които са актовете, които ги засягат лично и пряко и срещу които има подадени жалби за отмяна (вж. т. 7 по-горе).

20

Комисията добавя, че обжалваният регламент не е акт, който засяга пряко жалбоподателите, и не включва мерки за изпълнение. По‑специално, измененият член 9, параграф 3 от Регламент № 269/2014 изисквал преценка за всеки отделен случай и прилагане на санкциите съгласно националното право.

21

Кралство Белгия добавя, че се предполага, че активите на жалбоподателите под юрисдикцията на държави членки вече са замразени с актовете, оспорени в рамките на жалбите по дела T‑301/22, Авен/Съвет, T‑304/22, Фридман/Съвет, и T‑333/22, Хан/Съвет. Следователно жалбоподателите нямали правен интерес от подаване на настоящата жалба, освен ако са заобиколили наложените им ограничителни мерки и се надяват да могат да продължат да го правят с настоящата жалба.

22

В съдебното заседание Република Латвия твърди, че обжалваните разпоредби се отнасят до категории лица, посочени общо и абстрактно, и че жалбоподателите не са посочили никакви други обстоятелства, потвърждаващи, че обжалваният акт ги засяга или индивидуализира в по-голяма степен, отколкото другите лица от тази категория.

23

Жалбоподателите оспорват този довод.

24

Следва да се припомни, че съгласно член 263, четвърта алинея ДФЕС всяко физическо или юридическо лице може да подаде жалба съгласно условията, предвидени в първа и втора алинея, срещу решенията, които са адресирани до него (първа част от изречението) или които го засягат пряко и лично (втора част от изречението), както и срещу подзаконови актове, които го засягат пряко и които не включват мерки за изпълнение (трета част от изречението).

25

Условието за пряко засягане е общо за втората и третата част от изречението на член 263, четвърта алинея ДФЕС и съгласно съдебната практика има едно и също значение във всяка от тези части на изречението (вж. в този смисъл решение от 12 юли 2022 г., Nord Stream 2/Парламент и Съвет, C‑348/20 P, EU:C:2022:548, т. 73). Съгласно постоянната съдебна практика условието дадено физическо или юридическо лице да е пряко засегнато от мярката — предмет на обжалване, изисква наличие на два кумулативни критерия, а именно оспорената мярка, от една страна, пряко да поражда последици за правното положение на това лице и от друга страна, да не оставя никакво право на преценка на своите адресати, на които е възложено да я изпълнят, тъй като това изпълнение е напълно автоматично и произтича единствено от правната уредба на Съюза, без да се прилагат други правила с опосредяващ характер (вж. решения от 22 юни 2021 г., Венецуела/Съвет (Засягане на трета държава), C‑872/19 P, EU:C:2021:507, т. 61 и цитираната съдебна практика, и от 13 септември 2018 г., Rosneft и др./Съвет, T‑715/14, непубликувано, EU:T:2018:544, т. 65).

26

Освен това съгласно установената практика на Съда изразът „които не включват мерки за изпълнение“ по смисъла на член 263, четвърта алинея, трета част от изречението ДФЕС трябва да се тълкува с оглед на целта на тази разпоредба, която, видно от историята на приемането ѝ, е да се избегне положение, при което частноправен субект е принуден да наруши правото, за да получи достъп до съд. Когато обаче подзаконов акт има преки последици за правното положение на физическо или юридическо лице, без да са необходими мерки за изпълнение, има опасност това лице да бъде лишено от ефективна съдебна защита, ако не разполага с възможност за обжалване пред съда на Съюза, за да оспори законосъобразността на този подзаконов акт. Всъщност, когато липсват мерки за изпълнение, физическо или юридическо лице, дори да е засегнато пряко от въпросния акт, ще бъде в състояние да поиска този акт да бъде подложен на съдебен контрол едва след като е нарушило разпоредбите на този акт, като в хода на образуваното по отношение на него производство пред националните юрисдикции се позове на незаконосъобразността на тези разпоредби (решения от 19 декември 2013 г., Telefónica/Комисия, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, т. 27, и от 6 ноември 2018 г., Scuola Elementare Maria Montessori/Комисия, Комисия/Scuola Elementare Maria Montessori и Комисия/Ferracci, C‑622/16 P—C‑624/16 P, EU:C:2018:873, т. 58). Съдът освен това многократно е приемал, че за да се прецени дали подзаконов акт включва мерки за изпълнение, следва да се разгледа положението на лицето, което се позовава на правото на обжалване съгласно член 263, четвърта алинея, трета част от изречението ДФЕС (вж. решение от 6 ноември 2018 г., Scuola Elementare Maria Montessori/Комисия, Комисия/Scuola Elementare Maria Montessori и Комисия/Ferracci, C‑622/16 P—C‑624/16 P, EU:C:2018:873, т. 61 и цитираната съдебна практика).

27

В случая обжалваните разпоредби са с подзаконов характер по смисъла на член 263, четвърта алинея, последна част от изречението ДФЕС, тъй като имат общо приложение и са били приети на основание член 215 ДФЕС в съответствие с предвидената в последната разпоредба незаконодателна процедура (вж. в този смисъл решение от 22 юни 2021 г., Венецуела/Съвет (Засягане на трета държава), C‑872/19 P, EU:C:2021:507, т. 92).

28

Освен това обжалваните разпоредби се отнасят до физическите или юридическите лица, образуванията или органите, включени в списъка, съдържащ се в приложение I към изменения Регламент № 269/2014.

29

При подаването на жалбата им обаче имената на жалбоподателите са били включени в това приложение I от 28 февруари 2022 г., що се отнася до г‑н Авен и г‑н Фридман, и от 15 март 2022 г., що се отнася до г‑н Хан (вж. точка 7 по-горе).

30

Следователно, считано от 21 юли 2022 г., датата на влизане в сила на обжалвания регламент, за жалбоподателите се прилагат разглежданите задължения, а именно задължението да докладват преди 1 септември 2022 г. относно финансовите си средства или икономическите си ресурси и задължението да сътрудничат на компетентните национални органи съгласно изменения член 9, параграф 2 от Регламент № 269/2014. Освен това съгласно член 9, параграф 3 от същия регламент неспазването на посочените задължения се квалифицира като участие в дейности, чиято цел или резултат е заобикалянето на ограничителните мерки за замразяване на финансови средства.

31

Ето защо се налага изводът, че обжалваните разпоредби засягат пряко жалбоподателите, тъй като пораждат преки последици за правното им положение. Всъщност задълженията за докладване и сътрудничество, както и последиците от неспазването им се прилагат спрямо жалбоподателите като лица, включени в списъка в приложение I към Регламент № 269/2014 към момента на влизането в сила на посочените разпоредби. Освен това прилагането на тези разпоредби по отношение на жалбоподателите не изисква приемането на никаква мярка за изпълнение на равнището на Съюза или на държавите членки, което Съветът признава в съдебното заседание, и не оставя никакво право на преценка на адресатите, на които е възложено изпълнението ѝ, поради което тези разпоредби засягат напълно автоматично правното положение на жалбоподателите.

32

От това следва, че обжалваните разпоредби са подзаконови актове, които засягат пряко жалбоподателите и не включват мерки за изпълнение по смисъла на приложимата съдебна практика.

33

Позоваването от Съвета на решение от 28 януари 2016 г., Azarov/Съвет (T‑332/14, непубликувано, EU:T:2016:48, т. 59 и 60), и установената от Общия съд в това решение недопустимост поради липса на пряко засягане на жалбоподателя не опровергават този извод. Всъщност в посоченото решение жалбата е насочена по-специално срещу актове, с които се изменят критериите за замразяване на средства по отношение на лица, отговорни за присвояването на финансови средства на украинската държава. Жалбата е обявена за недопустима, доколкото е била насочена срещу посочените актове, тъй като по същество тези актове са произвеждали правно действие само по отношение на категории лица и образувания, разглеждани общо и абстрактно, и не са засягали нито лично, нито пряко жалбоподателя по това дело.

34

В настоящия случай обаче обжалваните разпоредби имат преки и непосредствени последици за правното положение на жалбоподателите, без да се изисква органите, на които е възложено изпълнението на посочените задължения, да приемат мерки за изпълнение. Така има опасност жалбоподателите да бъдат лишени от ефективна съдебна защита, ако не разполагат със способ за защита пред съда на Съюза, за да оспорят законосъобразността на посочените разпоредби.

35

Следователно жалбоподателите имат процесуална легитимация да искат отмяна на обжалваните разпоредби.

36

Кралство Белгия твърди, че жалбоподателите нямат правен интерес от подаването на настоящата жалба, доколкото се предполага, че всичките им активи са вече замразени, освен ако са заобиколили наложените им ограничителни мерки и се надяват да могат да продължат да го правят с настоящата жалба.

37

Следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика допустимостта на жалба за отмяна, подадена от физическо или юридическо лице, е обвързана от условието това лице да има интерес от отмяната на обжалвания акт. Такъв интерес предполага, че отмяната на този акт може сама по себе си да породи правни последици и че жалбата може по този начин чрез резултата си да донесе полза на страната, която я е подала (вж. в този смисъл решение от 27 февруари 2014 г., Stichting Woonlinie и др./Комисия, C‑133/12 P, EU:C:2014:105, т. 54 и цитираната съдебна практика, и определение от 18 януари 2023 г., Seifert/Съвет, T‑166/22, непубликувано, EU:T:2023:13, т. 22 и цитираната съдебна практика). Интересът на жалбоподателя трябва да е възникнал и все още съществуващ и не може да е свързан с бъдещо несигурно събитие (вж. решение от 17 септември 2015 г., Mory и др./Комисия, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, т. 56 и цитираната съдебна практика).

38

Впрочем в случая, независимо дали жалбоподателите или други лица са докладвали съответните финансови средства или икономически ресурси или са ги замразили, и евентуално са сътрудничили на компетентните органи, или независимо дали тези финансови средства или икономически ресурси са били замразени, жалбоподателите запазват правния си интерес от отмяната на обжалваните разпоредби, с които им се налагат задължения за докладване и сътрудничество, чието неспазване може да доведе до тежки за тях последици. Всъщност правният интерес на жалбоподателя не отпада поради обстоятелството, че той е изпълнил задълженията, които оспорва (вж. в този смисъл решения от 19 септември 1985 г., Hoogovens Groep/Комисия, 172/83 и 226/83, EU:C:1985:355, т. 19, и от 15 декември 1999 г., Kesko/Комисия, T‑22/97, EU:T:1999:327, т. 55—65), нито дори поради обстоятелството, че тези задължения са били изпълнени от трето лице (вж. в този смисъл решение от 6 март 1979 г., Simmenthal/Комисия, 92/78, EU:C:1979:53, т. 32). Следователно правният интерес на жалбоподателите продължава да е налице, без да е необходимо да доказват, че са нарушили задълженията си, както предполага доводът на Кралство Белгия. Следователно доводът на Кралство Белгия трябва да се отхвърли.

39

Безспорно е също, че спазването на задължението за докладване не води до отпадане на всички задължения, предвидени в обжалваните разпоредби. Всъщност, след като финансовите средства или икономическите ресурси бъдат докладвани на компетентния национален орган, измененият член 9, параграф 2 от Регламент № 269/2014 задължава лицата, които са докладвали притежавани, държани или контролирани от тях финансови средства или икономически ресурси, да сътрудничат на този национален орган при всякакви проверки. Следователно жалбоподателите имат възникнал и съществуващ правен интерес да обжалват разпоредбите на изменения член 9, параграф 2 от Регламент № 269/2014.

40

Що се отнася до разпоредбите на изменения член 9, параграф 3 от Регламент № 269/2014, квалифицирането като участие в заобикаляне на предвидените в тях ограничителни мерки е неразривно свързано със задълженията по член 9, параграф 2 от този регламент, поради което жалбоподателите имат възникнал и съществуващ интерес да обжалват тези разпоредби.

41

Ето защо трябва да се отхвърли доводът на Кралство Белгия, че жалбоподателите нямат правен интерес от подаване на настоящата жалба.

42

От всичко гореизложено следва, че настоящата жалба е допустима.

По същество

43

Жалбоподателите изтъкват две основания: първото е липса на правно основание и нарушение на член 215 ДФЕС, както и нарушение на принципите на пропорционалност и правна сигурност, и второто — липса на правно основание и нарушение на членове 4, 5, 25 и 40 ДЕС, както и на членове 3, 4, 82, 83 и 215 ДФЕС, тъй като Съветът е действал като законодател в наказателната област.

По първото основание: липса на правно основание и нарушение на член 215 ДФЕС, както и нарушение на принципите на пропорционалност и правна сигурност

44

По същество жалбоподателите твърдят, че макар текстът на член 215 ДФЕС да не е изчерпателен, той следва да се тълкува стриктно и Съветът не може да налага задължения за действие на лицата, санкционирани на основание на тази разпоредба. Задължението за предоставяне на информация за имущественото им състояние било форма на санкция, а не „ограничителна мярка“ по смисъла на член 215 ДФЕС. Нещо повече, дори да се допуснело, че Съветът може да налага задължения за действие, разглежданите задължения за докладване и сътрудничество превишавали компетентността му ratione materiae.

45

Освен това те поддържат, че разглежданите задължения накърняват личния живот и са прекомерни и спорни, тъй като се основават на мъгляви и неопределени понятия. Твърдят, че тези задължения имат и извънтериториален обхват.

46

Съветът, подкрепян от Кралство Белгия, Република Латвия и Комисията, оспорва тези доводи.

47

Следва да се припомни, че съгласно член 24, параграф 1, втора алинея ДЕС общата външна политика и политика на сигурност (ОВППС) е предмет на специфични правила и процедури и „се определя и прилага от Европейския съвет и от Съвета, които решават с единодушие, освен в случаите, когато в Договорите е предвидено друго“. Освен това тази политика се изпълнява от върховния представител и от държавите членки в съответствие с Договорите. В приложение на член 29 ДЕС Съветът „приема решения, които определят подхода на Съюза по отделен въпрос от географско или тематично естество“.

48

В рамките на ОВППС ограничителните мерки се приемат с решение на Съвета, взето с единодушие на основание член 29 ДЕС и се прилагат в рамките на Договора за функционирането на ЕС с регламент, приет на основание член 215 ДФЕС от Съвета с квалифицирано мнозинство, по съвместно предложение на върховния представител и на Комисията. От една страна, член 215, параграф 1 ДФЕС се отнася до приемането от Съвета на необходимите мерки за прекъсването или ограничаването, изцяло или частично, на икономическите и финансови отношения с една или няколко трети страни, предвидено с решение, прието съгласно глава 2 на дял V от Договора за ЕС. От друга страна, съгласно член 215, параграф 2 ДФЕС, когато решение, прието съгласно глава 2 на дял V от Договора за ЕС, предвижда това, Съветът може да приеме, съгласно процедурата, посочена в параграф 1, ограничителни мерки по отношение на физически или юридически лица, недържавни групи или образувания.

49

Съгласно съдебната практика от членове 24 и 29 ДЕС следва, че по общо правило Съветът трябва с единодушие да определя предмета на ограничителните мерки, които Съюзът приема в областта на ОВППС. С оглед на широкия обхват на целите и задачите на ОВППС, прогласени в член 3, параграф 5 ДЕС, в член 21 ДЕС и в специалните разпоредби в областта на ОВППС, по-конкретно в членове 23 и 24 ДЕС, при определянето на този предмет Съветът разполага с широка свобода на преценка (решение от 28 март 2017 г., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, т. 88).

50

Що се отнася до член 215 ДФЕС, който създава свързващо звено между целите на Договора за ЕС в областта на ОВППС и действията на Съюза за приемане на икономически мерки, попадащи в обхвата на Договора за функционирането на ЕС (вж. в този смисъл решение от 19 юли 2012 г., Парламент/Съвет, C‑130/10, EU:C:2012:472, т. 59), той позволява приемането от Съвета — с квалифицирано мнозинство, по съвместно предложение на върховния представител и на Комисията — на регламенти, за да се приведат в действие ограничителни мерки, когато последните попадат в приложното поле на Договора за функционирането на ЕС, както и по-специално за да се осигури еднаквото им прилагане във всички държави членки (решение от 28 март 2017 г., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, т. 89).

51

Така с решенията по член 29 ДЕС се приема позицията на Съюза относно подлежащите на приемане ограничителни мерки, докато регламентите, приети на основание член 215 ДФЕС, с оглед на целите и съдържанието си, са свързани с посочените решения и представляват инструментът за привеждането им в действие на равнище Съюз (вж. в този смисъл решения от 19 юли 2012 г., Парламент/Съвет, C‑130/10, EU:C:2012:472, т. 72 и 76, и от 28 март 2017 г., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, т. 90).

52

В случая обжалваните разпоредби са приети на основание член 215 ДФЕС, и по-конкретно на основание член 215, параграф 2 ДФЕС, както впрочем признават главните страни.

53

Следва да се припомни, че съгласно съображение 5 от обжалвания регламент обжалваните разпоредби са приети в отговор на „нарастващата сложност на схемите[, които позволяват] избягване на санкциите [и] които възпрепятстват […] прилагане[то] [на ограничителните мерки]“. Ето защо, за да се осигури ефективното и еднакво прилагане на този регламент, Съветът подчертава необходимостта „да бъдат задължени определени лица и образувания с активи под юрисдикцията на държава членка да докладват тези активи и да сътрудничат на компетентния орган при проверката на това докладване“.

54

В това отношение Съветът подчертава, от една страна, че в сравнение с режимите на ограничителните мерки, прилагани с оглед на положението в други страни, броят на лицата, спрямо които се прилагат ограничителните мерки, приети в рамките на режима относно положението в Украйна, никога не е бил толкова голям, и от друга страна, че тези ограничителни мерки са заобикаляни или дори нарушавани, за да се избегне ефективното им прилагане. Освен това, както става ясно от устните състезания в съдебното заседание, приемането на разглежданите задължения е мотивирано и с обстоятелството, че преди това малко държави членки са приели национални разпоредби, предвиждащи такива задължения, по-специално задължението за докладване.

55

От това следва, че в случая обжалваните разпоредби са въведени, за да се гарантира еднаквото прилагане на Регламент № 269/2014 на територията на Съюза и да се осуетят стратегиите за заобикаляне на ограничителните мерки, станали възможни по-специално чрез използването на сложни правни и финансови схеми.

56

Ето защо сами по себе си те не са ограничителни мерки, а мерки, които са свързани с Решение 2014/145, доколкото могат да осигурят на равнището на Съюза ефективното и еднакво прилагане на ограничителните мерки, предвидени с посоченото решение.

57

Следователно Съветът правилно е приел обжалваните разпоредби на основание член 215 ДФЕС.

58

Доводите на жалбоподателите не опровергават този извод.

59

Първо, жалбоподателите твърдят, че Съветът не може да налага задължения за действие на лицата, санкционирани на основание член 215, параграф 2 ДФЕС.

60

Въпреки това, както подчертават жалбоподателите, макар Съветът да не разполага с неограничена свобода да приема мерките, които желае, в областта на ОВППС, член 215 ДФЕС не е изчерпателен, както признават жалбоподателите. Само по себе си обаче препращането в член 215, параграф 2 ДФЕС към ограничителните мерки няма за последица ограничаване на предвидените в посочената разпоредба мерки до задължения за бездействие. Всъщност, както бе припомнено в точка 50 по-горе, тази разпоредба цели да позволи на Съвета да приложи решение, прието в областта на ОВППС, за да се осигури еднаквото му прилагане във всички държави членки. В този смисъл, макар ограничителните мерки по принцип да се характеризират със забранителни мерки или с ограничения, от прилагането на тези ограничителни мерки може да произтекат задължения за извършване на действия като тези по настоящото дело, които поначало не може да бъдат изключени само поради това, че са задължения за действие.

61

Второ, трябва да се отхвърли твърдението на жалбоподателите, че обжалваните разпоредби, и по-специално задължението за разкриване на имущественото им състояние, са форма на санкция, а не ограничителна мярка.

62

Всъщност, от една страна, от точки 52—57 по-горе следва, че с обжалваните разпоредби се налагат задължение за докладване на финансовите средства или икономическите ресурси и задължение за сътрудничество, които не са санкции, а мерки, имащи за цел прилагането на ограничителните мерки за замразяване на финансовите средства. От друга страна, тези разпоредби не въвеждат санкции сами по себе си. Наистина, както подчертават жалбоподателите, измененият член 9, параграф 3 от Регламент № 269/2014 предвижда, че неспазването на тези задължения за докладване и сътрудничество се счита за участие в дейности, чиято цел или резултат е заобикалянето на мерките за замразяване на финансови средства, участие, което от своя страна е забранено от същия член 9, параграф 1. С тази разпоредба обаче неспазването на посочените задължения се квалифицира правно, без обаче да се въвеждат санкции.

63

От това следва, че трябва да се отхвърли доводът на жалбоподателите, че обжалваните разпоредби представляват форма на санкция.

64

Трето, както отбелязват жалбоподателите, тези задължения са безпрецедентни по отношение на тях, както е посочено в съдебното заседание.

65

Съгласно член 215, параграф 2 ДФЕС обаче Съветът може да приема такива задължения за действие, дори и безпрецедентни по отношение на тях, след като тези задължения се отнасят до ограничителните мерки, които се прилагат за жалбоподателите, тъй като могат да приведат в действие такива мерки във всички държави членки, за да се гарантира ефективното и еднаквото им прилагане в положение като разглежданото в настоящия случай, което се характеризира с нарастваща сложност на схемите, които позволяват на лицата и образуванията, спрямо които се прилагат ограничителните мерки, да избегнат санкциите.

66

От гореизложеното е видно, че обжалваните разпоредби не представляват санкции, а мерки, които осигуряват прилагането на ограничителни мерки, които са приети правилно на основание член 215, параграф 2 ДФЕС. Ето защо жалбоподателите грешат, като твърдят, че Съветът не е компетентен ratione materiae да приеме разглежданите задължения на основание на тази разпоредба.

67

Четвърто, жалбоподателите изтъкват, че разглежданите задължения за докладване и сътрудничество накърняват личния живот, чийто съществен елемент е имуществото, и са прекомерни, тъй като „надхвърлят самото имущество на санкционираните лица“. Те изтъкват също, че целта да се гарантира ефективността на ограничителните мерки, не може да обоснове налагането на такива задължения на лицата, спрямо които се прилагат посочените мерки.

68

Следва да се припомни, че основните права не са абсолютни и упражняването им може да се ограничава, когато това е обосновано поради следваните от Съюза цели от общ интерес, при условие че тези ограничения действително отговарят на преследваните цели от общ интерес и не представляват по отношение на преследваната цел непропорционална и нетърпима намеса, която би могла да накърни самата същност на гарантираните права (решения от 28 март 2017 г., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, т. 148, и от 27 юли 2022 г., RT France/Съвет, T‑125/22, EU:T:2022:483, т. 220).

69

За да е в съответствие с правото на Съюза, засягането на съответните основни права трябва да бъде предвидено в закон, да зачита основното съдържание на посочените права, да преследва цел от общ интерес, призната като такава от Съюза, и да не е непропорционално (вж. в този смисъл решение от 27 юли 2022 г., RT France/Съвет, T‑125/22, EU:T:2022:483, т. 145 и 222 и цитираната съдебна практика).

70

В случая, на първо място, разглежданите задължения са „предвидени в закон“, тъй като са включени в обжалвания регламент, имат ясно правно основание в правото на Съюза, а именно член 215 ДФЕС, и са достатъчно предвидими.

71

На второ място, разглежданите задължения, ограничени до финансовите средства или икономическите ресурси в рамките на юрисдикцията на държава членка, са обвързващи за жалбоподателите, тъй като имената им са посочени в приложение I към изменения Регламент № 269/2014 и съответно спрямо тях се прилагат мерки за замразяване на финансови средства. Тъй като обаче включването на имената им е временна, обратима мярка и подлежи на редовен преглед, разглежданите задължения, които са свързани с това включване на имената им, сами по себе си са временни и обратими. Ето защо следва да се приеме, че посочените задължения не засягат основното съдържание на изтъкнатото право на личен живот.

72

На трето място, целта на ограничителните мерки е да се увеличат разходите за действията на Руската федерация за подкопаване на териториалната цялост, суверенитета и независимостта на Украйна, да се насърчи мирното уреждане на кризата и да се опазват мирът и международната сигурност, в съответствие с целите на външната дейност на Съюза, залегнали в член 21 ДЕС. В този контекст целта на разглежданите задължения е да позволи да се идентифицират финансовите средства и икономическите ресурси, притежавани, държани или контролирани от лицата и образуванията, спрямо които се прилагат ограничителни мерки, и съответно посочените мерки да се прилагат ефективно и еднакво, което представлява цел, която е част от по-общата цел на ограничителните мерки. Значимостта на така преследваните цели обаче е в състояние да оправдае отрицателните последици, свързани с твърдяната от жалбоподателите намеса в правото на личен живот.

73

На четвърто място, що се отнася до подходящия и необходим характер на разглежданите задължения, следва да се отбележи, както подчертават Съветът, Кралство Белгия, Република Латвия и Комисията, че въвеждането на нови условия за прилагане на ограничителните мерки е обосновано поради необходимостта да се осигури ефективното и еднакво прилагане на режима на ограничителни мерки относно положението в Украйна, по‑специално с оглед на заобикалянето на ограничителните мерки поради създаването на схеми с нарастваща сложност. В това отношение Съветът посочва многобройните практики на заобикаляне чрез активи, укрити посредством членове на семейството, фиктивни дружества или подставени лица. Комисията също така подчертава сериозността на положението в Украйна, безпрецедентните рискове за сигурността на Съюза и на неговите държави членки и факта, че режимът на ограничителни мерки срещу Руската федерация придобива мащаби, които не са наблюдавани при никой друг режим, предвид броя на лицата и образуванията, спрямо които се прилагат посочените мерки, значимостта на финансовите средства и икономическите ресурси, засегнати от мерките за замразяване на финансови средства, и нарастващата сложност на правните и финансовите механизми, чрез които тези финансови средства и икономически ресурси се държат или контролират, което прави особено трудно идентифицирането им от компетентните национални органи. Освен това жалбоподателите не са доказали, че са възможни алтернативни и по-малко ограничителни мерки, които биха позволили също толкова ефективно постигане на преследваните цели. Поради това разглежданите задължения за докладване и сътрудничество изглеждат като подходящо и необходимо прилагане на замразяването на финансови средства.

74

Що се отнася по-конкретно до пропорционалния характер на разглежданите задължения, претеглянето на засегнатите интереси показва, че сериозните неудобства, които те причиняват на жалбоподателите, обаче не са несъразмерни на преследваните цели от общ интерес, припомнени в точка 72 по-горе. Всъщност, предвид първостепенно значение на целите, преследвани с ограничителните мерки, и факта, че спорните задължения могат да гарантират ефективното и еднакво прилагане на посочените мерки, твърдяното накърняване на личния живот на жалбоподателите не може да се счита за непропорционално.

75

От това следва, че трябва да се отхвърлят доводите на жалбоподателите относно непропорционалния характер на разглежданите задължения, по-специално с оглед на личния им живот.

76

Накрая, що се отнася до твърдението на жалбоподателите, че спорните задължения са прекомерни, тъй като надхвърлят самото имущество на санкционираните лица, трябва да се констатира, че това твърдение не е подкрепено с други данни и следователно трябва да се отхвърли.

77

Пето, жалбоподателите твърдят, че спорните задължения нарушават принципа на правна сигурност, тъй като се основават на мъгляви и неопределени понятия, по-специално що се отнася до обхвата на понятието „контрол“.

78

Следва да се припомни, че принципът на правна сигурност предполага законодателството на Съюза да бъде ясно и точно и прилагането му да бъде предвидимо за всички засегнати лица (решение от 5 март 2015 г., Europäisch-Iranische Handelsbank/Съвет, C‑585/13 P, EU:C:2015:145, т. 93; вж. в този смисъл решение от 15 ноември 2023 г., OT/Съвет, T‑193/22, EU:T:2023:716, т. 42).

79

В случая съгласно член 9, параграф 2, буква a) от Регламент № 269/2014 лицата, чиито финансови средства се замразяват, трябва да докладват „относно финансови средства или икономически ресурси в рамките на юрисдикцията на държавата членка, принадлежащи им или притежавани, държани или контролирани от тях, на компетентния орган на държавата членка, в която се намират тези финансови средства или икономически ресурси“.

80

Не изглежда обаче използването на понятията за принадлежност, държане, притежание или контрол в разпоредбите на изменения член 9, параграф 2 от Регламент № 269/2014 да страда от такава двусмисленост, че да не позволява на лицата, спрямо които се прилагат мерки за замразяване на финансови средства, с достатъчна сигурност да могат да разсеят евентуалните съмнения относно обхвата или смисъла на тези понятия. В това отношение, що се отнася до дружествата и в специфичния контекст на ограничителните мерки, вече е постановено, че дадено дружество може да се квалифицира като „дружество, притежавано или контролирано от друго образувание“, тъй като се намира в положение, в което това друго образувание може да влияе върху неговите решения, дори между тези две икономически образувания да не е налице каквото и да било правоотношение, отношение на притежаване на капитала или дял от него (вж. в този смисъл решение от 10 септември 2019 г., HTTS/Съвет, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, т. 75).

81

От това следва, че посочването в изменения член 9, параграф 2 от Регламент № 269/2014 на понятията за принадлежност, притежание, държане или контрол на финансови средства или икономически ресурси показва по достатъчно ясен и разбираем начин какво обхващат тези понятия, така че да позволи на съответните лица да спазват задължението за докладване.

82

Шесто, жалбоподателите твърдят, че разглежданите задължения имат извънтериториален обхват, тъй като лице, спрямо което се прилагат ограничителни мерки и което е извън Съюза, може да бъде наказателно преследвано, ако не отговори на въпрос на националните органи.

83

Следва да се припомни, че съгласно изменения член 9, параграф 2 от Регламент № 269/2014 жалбоподателите са длъжни, от една страна, да докладват финансовите си средства или икономически ресурси под юрисдикцията на държава членка на компетентния орган на държавата членка, в която се намират тези финансови средства или икономически ресурси, и от друга страна, да сътрудничат на посочения орган при проверка на информацията. От това следва, че активите, които не са под юрисдикцията на държава членка, не са обхванати от посочените задължения. Освен това, що се отнася до лицата, намиращи се извън Съюза, обхванати са само техните активи на територията на Съюза, което представлява достатъчна връзка със Съюза. Ето защо следва да се отхвърли доводът за извънтериториалния обхват на разглежданите задължения.

84

От всичко гореизложено следва, че разглежданите задължения не се разглеждат като ограничителни мерки, а като мерки, които могат да гарантират прилагането на ограничителните мерки спрямо жалбоподателите. Поради това, с оглед на контекста и целта за гарантиране на ефективността на посочените мерки, Съветът не е нарушил нито обхвата на компетентността си ratione materiae, нито принципа на пропорционалност или принципа на правна сигурност като е приел обжалваните разпоредби.

85

Следователно първото основание трябва да се отхвърли по същество.

По второто основание: липса на правно основание и нарушение на членове 4, 5, 25 и 40 ДЕС, както и на членове 3, 4, 82, 83 и 215 ДФЕС, тъй като Съветът е действал като законодател в наказателната област

86

В самото начало трябва да се отбележи, че в текста на второто основание се посочва липса на правно основание на обжалваните разпоредби. От анализа на първото основание обаче следва, че член 215 ДФЕС представлява относимото правно основание за обжалваните разпоредби в случая. Ето защо този довод относно липсата на правно основание на обжалваните разпоредби трябва да се отхвърли.

87

Що се отнася до останалата част от второто основание, макар жалбоподателите да посочват нарушение на различни разпоредби от Договора за ЕС и от Договора за функционирането на ЕС, този довод цели по същество да докаже, че като е приел обжалваните разпоредби, макар да е бил наясно, че 25 от 27‑те държави членки криминализират заобикалянето на санкциите, Съветът е действал като законодател в наказателната област, въпреки че тази компетентност принадлежи на държавите членки.

88

Съветът, подкрепян от Кралство Белгия, Република Латвия и Комисията, оспорва тези доводи.

89

Следва да се припомни, че когато става дума за актовете, приемани на основание на разпоредба в областта на ОВППС, съдът на Съюза е компетентен в частност на основание член 40 ДЕС и член 275, втора алинея, първа част от изречението ДФЕС да следи осъществяването на тази политика да не засяга прилагането на процедурите и съответния обхват на правомощията на институциите, предвидени в Договорите с оглед на упражняването на правомощията на Съюза, посочени в Договора за функционирането на ЕС (вж. в този смисъл решение от 28 март 2017 г., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, т. 85 и цитираната съдебна практика).

90

В случая с изменения член 9, параграф 2 от Регламент № 269/2014 се въвеждат разглежданите задължения за докладване и сътрудничество. От своя страна измененият член 9, параграф 3 от Регламент № 269/2014 предвижда, че неспазването на тези задължения се счита за участие в дейности, чиято цел или резултат е заобикалянето на ограничителните мерки. В това отношение той препраща към член 9, параграф 1 от същия регламент, който предвижда забрана на съзнателното и преднамерено участие в такива дейности за заобикаляне.

91

Тези разпоредби не може да се разглеждат като предвиждащи наказателни разпоредби, дори да се вземе предвид фактът, както подчертават жалбоподателите, че към момента на приемане на обжалвания регламент по-голямата част от държавите членки криминализират заобикалянето на ограничителните мерки.

92

В това отношение жалбоподателите подчертават, че както следва от предложението на Комисията от 25 май 2022 година за решение на Съвета за добавяне на нарушаването на ограничителните мерки на Съюза към областите на престъпност, предвидени в член 83, параграф 1 [ДФЕС] (COM(2022) 247 final), Съветът е наясно, че всички държави членки, с изключение на две, криминализират заобикалянето на санкциите. От това обстоятелство обаче не може да се направи извод, че с приемането на обжалваните разпоредби Съветът е задължил държавите членки да криминализират заобикалянето на замразяването на финансови средства. Всъщност фактът, че в държавите членки, които вече криминализират заобикалянето на ограничителните мерки, санкциите, прилагани за нарушения на двете разглеждани задължения, са съответно и наказателноправни, не следва от обжалваните разпоредби, а от избора на санкции от държавите членки.

93

Ето защо трябва да се отхвърли доводът, че с приемането на обжалваните разпоредби Съветът е приел задължения, които попадат в областта на наказателното право на равнището на Съюза, и че по този начин е действал като законодател в наказателната област.

94

Тълкуването на изменения член 9 от Регламент № 269/2014 във връзка с член 15 от същия регламент не променя този извод. Всъщност от член 15, параграф 1 от посочения регламент следва, че държавите членки установяват система от санкции, приложими при нарушение на разпоредби на този регламент, и вземат всички мерки, необходими за осигуряване на прилагането им. От това следва, че при неспазване на разглежданите задължения, квалифицирано като заобикаляне на ограничителните мерки, установяването на система от санкции, „включително, когато е уместно, от наказателноправен характер“ (измененият член 15, параграф 1 от Регламент № 269/2014), остава от компетентността на държавите членки. Освен това наложеното на държавите членки задължение да приемат система от санкции при неспазване на посочените задължения, с оглед на целите и съдържанието си, е свързано с Решение 2014/145, тъй като има за цел да направи ефективно еднаквото прилагане на предвидените в това решение ограничителни мерки. Нещо повече, разпоредбите на член 15 от посочения регламент оставят на националните органи пълна свобода по отношение на избора на естеството, наказателно или не, на санкцията за нарушения на посочения регламент.

95

Накрая, този извод не се променя и от приемането на 28 ноември 2022 г. на Решение (ЕС) 2022/2332 на Съвета за определяне на нарушаването на ограничителните мерки на Съюза като област на престъпност, която отговаря на критериите, посочени в член 83, параграф 1 [ДФЕС] (ОВ L 308, 2022 г., стр. 18), или от приемането от Комисията на 2 декември 2022 г. на предложението за Директива на Европейския парламент и на Съвета относно определянето на престъпленията и санкциите, свързани с нарушаване на ограничителните мерки на Съюза (COM(2022) 684 final). Освен че това решение и това предложение не са били приети на 21 юли 2022 г. — датата на приемане на обжалваните разпоредби — следва да се отбележи, че този законодателен подход за хармонизиране на наказателното право на държавите членки се различава именно от подхода на обжалвания в настоящия случай регламент, основан на член 215, параграф 2 ДФЕС, който има за цел само да осигури ефективното и еднакво прилагане на Регламент № 269/2014. Всъщност, за разлика от директива, с която се определят престъпленията и наказателните санкции при заобикаляне на ограничителни мерки, приета на основание член 83, параграф 1 ДФЕС и обвързваща държавите членки адресати по отношение на постигането на резултат в областта на наказателното право, системата от санкции, предвидени в изменения член 15, параграф 1 от Регламент № 269/2014, оставя на държавите членки свобода при избора по отношение на наказателното, административното или гражданското естество на санкциите, които да се приемат при нарушаване на забраната за заобикаляне на ограничителните мерки.

96

Следователно, след като спорните задължения не попадат в областта на наказателното право, Съветът не може да бъде упрекнат, че е нарушил член 83 ДФЕС, така че, противно на поддържаното от жалбоподателите, Съветът не е нарушил и член 40 ДЕС.

97

От гореизложеното е видно, че второто основание трябва да се отхвърли, а следователно и жалбата в своята цялост.

По съдебните разноски

98

Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като жалбоподателите са загубили делото, те следва да понесат, освен направените от тях съдебни разноски, и тези на Съвета, съгласно направените от последния искания.

99

Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник държавите членки и институциите, встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски. Следователно Кралство Белгия, Република Латвия и Комисията понасят направените от тях съдебни разноски.

1)

Отхвърля жалбата.

2)

Г‑н Михаил Фридман, г‑н Пьотр Авен и г‑н Герман Хан понасят направените от тях съдебни разноски, както и тези на Съвета на Европейския съюз.

3)

Кралство Белгия, Република Латвия и Европейската комисия понасят направените от тях съдебни разноски.