Edición provisional
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta)
de 16 de julio de 2026 (*)
« Recurso de casación — Responsabilidad extracontractual — Investigaciones de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) — Confidencialidad — Divulgación no autorizada del informe de investigación en la prensa — Imputabilidad de las filtraciones — Artículo 10, apartado 3, del Reglamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 — Daños materiales y morales — Carga de la prueba — Prescripción del recurso de indemnización — Artículo 46, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea — Confidencialidad de los dictámenes jurídicos »
En el asunto C‑559/23 P,
que tiene por objeto un recurso de casación interpuesto, con arreglo al artículo 56 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el 7 de septiembre de 2023,
International Management Group (IMG), con domicilio en Bruselas (Bélgica), representada por el Sr. J.‑Y. de Cara y la Sra. L. Levi, avocats,
parte recurrente,
en el que la otra parte en el procedimiento es:
Comisión Europea, representada por los Sres. J. Baquero Cruz y J.‑F. Brakeland y la Sra. S. Delaude, en calidad de agentes,
parte demandada en primera instancia,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
integrado por la Sra. M. L. Arastey Sahún, Presidenta de Sala, y los Sres. J. Passer, E. Regan, D. Gratsias (Ponente) y B. Smulders, Jueces;
Abogado General: Sr. J. Richard de la Tour;
Secretario: Sr. F. Cathagne, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 11 de diciembre de 2025;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 12 de marzo de 2026;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su recurso de casación, International Management Group (IMG) solicita la anulación de la sentencia del Tribunal General de 28 de junio de 2023, IMG/Comisión (T‑752/20, en lo sucesivo, «sentencia recurrida», EU:T:2023:366), por la que el Tribunal General desestimó el recurso en el que solicitaba la reparación del perjuicio material y moral supuestamente sufrido como consecuencia de la ilegalidad de los comportamientos de la Comisión Europea y de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) a raíz de un informe relativo a IMG, elaborado por la OLAF.
Marco jurídico
2 Los artículos 3 y 4 del Reglamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de septiembre de 2013, relativo a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 1073/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo y el Reglamento (Euratom) n.º 1074/1999 del Consejo (DO 2013, L 248, p. 1), se refieren, respectivamente, a las investigaciones externas, consistentes en controles y verificaciones in situ efectuados por la OLAF en los Estados miembros y, de conformidad con los acuerdos de cooperación y asistencia mutua y cualquier otro instrumento jurídico en vigor, en terceros países y en los locales de organizaciones internacionales, así como a las investigaciones internas, efectuadas en las instituciones, órganos y organismos de la Unión Europea.
3 El artículo 9, apartado 4, de dicho Reglamento establece que, en cuanto haya terminado la investigación y antes de redactar conclusiones en las que figure por su nombre una persona implicada, se le dará la posibilidad de presentar observaciones sobre los hechos que la afecten.
4 El artículo 10, apartados 1 a 3, del citado Reglamento dispone:
«1. Los datos comunicados u obtenidos en el transcurso de investigaciones externas, cualquiera que sea la forma en que se presenten, estarán protegidos por las disposiciones pertinentes.
2. Los datos comunicados u obtenidos en el transcurso de investigaciones internas, en cualquiera de sus formas, estarán amparados por el secreto profesional y la protección que les conceden las disposiciones aplicables a las instituciones de la Unión.
3. Las instituciones, órganos u organismos de que se trate garantizarán el respeto de la confidencialidad de las investigaciones efectuadas por la [OLAF], de los derechos legítimos de las personas afectadas y, en caso de existir procedimientos judiciales, de toda la normativa nacional aplicable a dichos procedimientos.»
5 El artículo 11, apartados 1 y 3, a 6, del mismo Reglamento establece:
«1. Cuando la [OLAF] concluya una investigación, se redactará un informe bajo la autoridad del director general. Este informe dará cuenta de la base jurídica de la investigación, las fases procedimentales seguidas, los hechos probados y su calificación jurídica preliminar, la incidencia financiera estimada de los hechos probados, el respeto de las garantías procedimentales de acuerdo con el artículo 9 y las conclusiones de la investigación.
El informe irá acompañado de recomendaciones del director general sobre si es preciso o no tomar medidas. Dichas recomendaciones, según proceda, indicarán toda medida disciplinaria, administrativa, financiera o judicial de las instituciones, órganos y organismos y de las autoridades competentes de los Estados miembros de que se trate y especificarán en concreto las cantidades estimadas que se deben recuperar, así como la calificación jurídica preliminar de los hechos probados.
[…]
3. Los informes y recomendaciones que se redactan al término de una investigación externa y cualquier documento pertinente conexo se presentará a las autoridades competentes de los Estados miembros interesados con arreglo a la normativa sobre investigaciones externas y, si fuera necesario, a los servicios competentes de la Comisión.
4. Los informes y recomendaciones elaborados al término de una investigación interna y cualquier otro documento pertinente conexo se transmitirán a la institución, órgano u organismo interesado. Dicha institución, órgano u organismo adoptará, en relación con las investigaciones internas, las medidas, en particular disciplinarias y judiciales, que procedan en función de sus resultados, e informará de las mismas a la [OLAF] en un plazo límite fijado en las recomendaciones que acompañen al informe y, además, a petición de la [OLAF].
5. Cuando el informe elaborado al término de una investigación interna revele la existencia de hechos que pudieran dar lugar a actuaciones penales, dicha información se presentará a las autoridades judiciales del Estado miembro interesado.
6. A petición de la [OLAF], las autoridades competentes de los Estados miembros interesados remitirán a su debido tiempo a la [OLAF] información sobre las medidas adoptadas, si las hubiera, de resultas de la transmisión por el director general de sus recomendaciones de acuerdo con el apartado 3 y una vez que la [OLAF] hubiera transmitido toda información de acuerdo con el apartado 5.»
Antecedentes del litigio
6 Los antecedentes del litigio, expuestos en los apartados 2 a 18 de la sentencia recurrida, pueden resumirse, a efectos del presente procedimiento, del siguiente modo.
7 La recurrente se constituyó el 25 de noviembre de 1994 con el objetivo de permitir que los Estados participantes en la reconstrucción de Bosnia y Herzegovina dispusieran de una entidad específica para tal fin. En el marco de sus actividades, celebró varios convenios con la Comisión, conforme al régimen de ejecución del presupuesto de la Unión denominado «de gestión indirecta o conjunta», previsto en la normativa financiera de la Unión. Este modo de ejecución del presupuesto contempla que, cuando la Comisión ejecuta el presupuesto de la Unión en régimen de gestión conjunta —denominada «gestión indirecta» desde 2012—, determinadas tareas de ejecución se delegan a organizaciones internacionales.
8 El 31 de enero de 2012, el director general de la OLAF abrió una investigación (investigación OF/2011/1002) sobre el estatuto jurídico de la recurrente, como «organización internacional» en el sentido de la normativa financiera de la Unión.
9 El 9 de diciembre de 2014, la OLAF elaboró su informe final (en lo sucesivo, «informe de la OLAF»), en el que consideró, en esencia, que la recurrente no era una «organización internacional» en el sentido de la normativa financiera de la Unión, y que incluso podría carecer de personalidad jurídica propia. Por ello, la OLAF recomendó a la Comisión que impusiera sanciones administrativas y económicas a la recurrente y que procediera a la recuperación de las cantidades que se le habían pagado.
10 El 12 de diciembre de 2014, el informe de la OLAF se transmitió oficialmente a la Comisión y a las autoridades judiciales francesas y belgas.
11 El 16 de diciembre de 2014, la Comisión adoptó la Decisión de Ejecución C(2014) 9787 final de la Comisión, por la que se modifica la Decisión de Ejecución C(2013) 7682 relativa al programa de acción anual de 2013 en favor de Myanmar/Birmania con financiación a cargo del presupuesto general de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Decisión de 16 de diciembre de 2014»). En virtud de la Decisión de 16 de diciembre de 2014, un programa de desarrollo del comercio en Myanmar/Birmania, financiado por la Unión, debía ser ejecutado, no por la recurrente —como estaba previsto hasta entonces—, sino por otra entidad. La recurrente interpuso ante el Tribunal General un recurso de anulación de dicha Decisión, registrado con el número de asunto T‑29/15.
12 El 18 de febrero de 2015, la recurrente envió a la OLAF un escrito en el que señalaba una posible filtración en la prensa de información relativa al contenido del informe, en particular de sus conclusiones, y la difusión de esa información en un artículo publicado en la revista alemana Der Spiegel el 13 de febrero de 2015.
13 El 13 de marzo de 2015, el director general de la OLAF envió un escrito al presidente del Parlamento Europeo indicando que había tenido conocimiento de que el informe de la OLAF se había divulgado en la Comisión de Control Presupuestario del Parlamento. En dicho escrito, el director general de la OLAF recordaba que el informe no se había divulgado oficialmente al Parlamento y solicitaba al presidente de dicha institución que tomara las medidas necesarias para poner fin a la difusión del citado documento.
14 Mediante escrito de 20 de marzo de 2015, la OLAF respondió a la recurrente que su informe se había transmitido exclusivamente a las autoridades nacionales competentes y a la Secretaría General de la Comisión.
15 El 8 de mayo de 2015, la Comisión envió un escrito a la recurrente informándole del curso que pretendía dar al informe de la OLAF. Mediante dicho escrito, la Comisión adoptó, en particular, una decisión (en lo sucesivo, «decisión de 8 de mayo de 2015») según la cual, «hasta que exista una certeza absoluta sobre el estatuto de organización internacional [de la recurrente]», sus servicios no celebrarán con ella nuevos convenios de delegación en régimen de gestión indirecta en el sentido de la normativa financiera de la Unión.
16 La recurrente interpuso un recurso ante el Tribunal General, registrado con el número de asunto T‑381/15, en el que solicitaba, en particular, la anulación de la decisión de 8 de mayo de 2015 y la reparación de los perjuicios morales y materiales sufridos por ella.
17 El 11 de diciembre de 2015, se publicó el informe de la OLAF, sin sus anexos, en el sitio de Internet del periódico New Europe. Se informó a la recurrente de que el secretario general de la Comisión y la OLAF habían abierto sendas investigaciones para identificar la fuente de la filtración.
18 El 30 de enero de 2017, el secretario general de la Comisión envió un escrito a la recurrente informándole de que las investigaciones habían concluido y no habían permitido identificar la fuente de la filtración.
19 Mediante sentencias de 2 de febrero de 2017, International Management Group/Comisión (T‑29/15, EU:T:2017:56), y de 2 de febrero de 2017, IMG/Comisión (T‑381/15, EU:T:2017:57), el Tribunal General desestimó los recursos de la recurrente mencionados en los apartados 11 y 16 de la presente sentencia.
20 El 5 de junio de 2018, la recurrente obtuvo una copia del informe de la OLAF con sus anexos.
21 Mediante sentencia de 31 de enero de 2019, International Management Group/Comisión (C‑183/17 P y C‑184/17 P, EU:C:2019:78), el Tribunal de Justicia anuló las sentencias mencionadas en el apartado 19 de la presente sentencia, la Decisión de 16 de diciembre de 2014 y la decisión de 8 de mayo de 2015. Devolvió el asunto T‑381/15 al Tribunal General para que se pronunciara sobre la pretensión de indemnización de la recurrente relativa a los daños que supuestamente le causó la decisión de 8 de mayo de 2015. Al pronunciarse sobre el asunto tras su devolución, el Tribunal General, mediante sentencia de 9 de septiembre de 2020, IMG/Comisión (T‑381/15 RENV, EU:T:2020:406), desestimó el recurso de indemnización de la recurrente. Esta sentencia fue anulada por la sentencia de 22 de septiembre de 2022, IMG/Comisión (C‑619/20 P y C‑620/20 P, EU:C:2022:722).
Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida
22 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 21 de diciembre de 2020, la recurrente interpuso un recurso con el fin de obtener una indemnización por los daños materiales y morales que consideraba haber sufrido como consecuencia de la filtración en la prensa del contenido del informe de la OLAF, que, según la recurrente, adolecía de varias irregularidades. La recurrente alegó un perjuicio material, consistente en una disminución del volumen de las actividades encomendadas por sus interlocutores y donantes habituales, y un perjuicio moral constituido por los sentimientos de injusticia y de frustración experimentados, por un lado, y por un menoscabo muy grave de su honor, imagen y reputación, por otro.
23 Del apartado 22 de la sentencia recurrida se desprende que la Comisión impugnó la admisibilidad del recurso en primera instancia, basándose en que este había prescrito. No obstante, como se desprende del apartado 24 de dicha sentencia, el Tribunal General decidió examinar el fundamento de las pretensiones de indemnización de la recurrente, sin pronunciarse previamente sobre la causa de inadmisión basada en la prescripción del recurso.
24 El Tribunal General recordó, en los apartados 25 y 26 de la sentencia recurrida, la jurisprudencia según la cual para que se genere la responsabilidad extracontractual de la Unión, en el sentido del artículo 340 TFUE, párrafo segundo, es necesario que concurran una serie de requisitos, a saber, en primer término, la ilegalidad del comportamiento imputado a la institución de la Unión, en segundo término, la realidad del perjuicio, y, en tercer término, la existencia de una relación de causalidad entre el comportamiento de dicha institución y el perjuicio alegado, debiendo desestimarse el recurso en su totalidad cuando no se cumpla uno de esos requisitos, sin que sea necesario examinar los demás requisitos.
25 En los apartados 27 a 31 de dicha sentencia, el Tribunal General expuso que la recurrente había alegado cuatro ilegalidades que habrían originado el perjuicio que alegaba haber sufrido. La primera consistía en la infracción por parte de la OLAF de los artículos 1 y 5 del Reglamento n.º 883/2013, del artículo 2 de la Decisión 1999/352/CE, CECA, Euratom de la Comisión, de 28 de abril de 1999, por la que se crea la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) (DO 1999, L 136, p. 20), y del deber de diligencia. La segunda se basaba, en primer lugar, en la infracción por parte de la OLAF de los artículos 53 y 53 quinquies del Reglamento (CE, Euratom) n.º 1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de 2002, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO 2002, L 248, p. 1), del artículo 58 del Reglamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión y por el que se deroga el Reglamento (CE, Euratom) n.º 1605/2002 del Consejo (DO 2012, L 298, p. 1), del artículo 43 del Reglamento Delegado (UE) n.º 1268/2012 de la Comisión, de 29 de octubre de 2012, sobre las normas de desarrollo del Reglamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión (DO 2012, L 362, p. 1), y del deber de diligencia, y, en segundo lugar, en el error cometido por la OLAF en la elección de las bases jurídicas utilizadas para la adopción de las recomendaciones contenidas en su informe. La tercera consistía en la violación por parte de la OLAF del principio de buena administración, previsto en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), y, en particular, del principio de imparcialidad, de las normas relativas a la práctica de la prueba, previstas también en el artículo 8.5 de las Directrices sobre los procedimientos de investigación del personal de la OLAF, del derecho a ser oído, regulado por el artículo 9 del Reglamento n.º 883/2013, del deber de diligencia y del principio de presunción de inocencia. Por último, la cuarta ilegalidad consistía en el incumplimiento por parte de la OLAF y de la Comisión del deber de confidencialidad establecido en el artículo 10 del Reglamento n.º 883/2013, en el artículo 8 de las Directrices antes mencionadas y en el artículo 339 TFUE, debido a la filtración a la prensa de información procedente del informe de la OLAF, y en el incumplimiento por parte de la Comisión de los deberes de diligencia y de asistencia y protección.
26 En la medida en que la Comisión sostuvo que no existía relación de causalidad entre las ilegalidades alegadas por la recurrente y el perjuicio supuestamente sufrido por esta, el Tribunal General decidió, en el apartado 32 de la sentencia recurrida, examinar previamente el tercer requisito al que se supedita la generación de la responsabilidad extracontractual de la Unión, a saber, el relativo a la existencia de una relación de causalidad entre el comportamiento de la institución de que se trata y el perjuicio alegado.
27 A este respecto, el Tribunal General recordó, en el apartado 35 de la sentencia recurrida, que, en virtud del artículo 10, apartado 3, y del artículo 11, apartados 3 a 6, del Reglamento n.º 883/2013, los informes elaborados por la OLAF en el marco de sus investigaciones son, en principio, confidenciales y tienen por objeto proporcionar a las autoridades nacionales y de la Unión información y pruebas que les permitan valorar la conveniencia de adoptar medidas a escala de la Unión o de que las autoridades judiciales nacionales inicien un procedimiento judicial. El Tribunal General dedujo de ello, en el apartado 36 de dicha sentencia, que el único perjuicio que pudo derivarse directamente del informe de la OLAF era el que se habría producido como consecuencia de una divulgación total o parcial de dicho informe, en particular debido a una filtración a la prensa.
28 Del apartado 37 de la sentencia recurrida se desprende que el Tribunal General consideró que la primera de las ilegalidades alegadas por la recurrente, recordadas en el apartado 25 de la presente sentencia, se refería a la falta de competencia de la OLAF para iniciar la investigación, que solo pudo ocasionar a la recurrente los perjuicios alegados a través de la filtración a la prensa de información relativa a dicha investigación y al informe de la OLAF. Por lo tanto, según el Tribunal General, esta primera ilegalidad no presentaba un vínculo suficientemente directo con los perjuicios invocados por la recurrente.
29 Lo mismo sucedía, según las consideraciones del Tribunal General expuestas en los apartados 38 y 39 de la sentencia recurrida, con respecto a las ilegalidades segunda y tercera alegadas por la recurrente, que tampoco guardaban relación con la filtración a la prensa del informe de la OLAF.
30 En cambio, por lo que respecta a la cuarta de estas irregularidades, el Tribunal General señaló, en los apartados 40 y 41 de dicha sentencia, que esta se refiere al incumplimiento por la OLAF y la Comisión de su obligación de confidencialidad, y al incumplimiento por la Comisión de sus deberes de diligencia y de asistencia y protección a raíz de la filtración del informe de la OLAF a la prensa. Pues bien, el Tribunal General consideró que el hecho de que, debido a esa filtración, los interlocutores y los donantes habituales de la recurrente tuvieran conocimiento de la información confidencial incluida en dicho informe, pudo haber suscitado en ellos dudas sobre la honradez, la capacidad y la personalidad jurídica de la recurrente y, por lo tanto, haberle causado los perjuicios por los que reclamaba una indemnización. El Tribunal General consideró, por consiguiente, que quedaba demostrada la existencia de una relación de causalidad suficientemente directa entre la cuarta ilegalidad alegada por la recurrente y dichos perjuicios. Por lo tanto, como se desprende del apartado 42 de la sentencia recurrida, el Tribunal General decidió examinar la legalidad del comportamiento imputado a la Comisión y a la OLAF únicamente por lo que respecta a la cuarta ilegalidad alegada por la recurrente.
31 A este respecto, el Tribunal General examinó de forma separada, por un lado, el incumplimiento del deber de confidencialidad por la Comisión y la OLAF, y, por otro lado, el incumplimiento de los deberes de diligencia y de asistencia y protección por la Comisión.
32 En primer lugar, por lo que respecta al incumplimiento del deber de confidencialidad, el Tribunal General señaló, en el apartado 47 de la sentencia recurrida, que, antes de examinar si las infracciones alegadas por la recurrente cumplían el primer requisito para que se generara la responsabilidad de la Unión, relativo al carácter ilegal, procedía determinar si la filtración del informe de la OLAF a la prensa era imputable a la OLAF o a la Comisión.
33 A este respecto, en el apartado 48 de la sentencia recurrida, el Tribunal General recordó la jurisprudencia según la cual corresponde a la parte recurrente, en el marco de un recurso de indemnización, demostrar que concurren los requisitos para que se genere la responsabilidad extracontractual de la Unión. No obstante, añadió, en el apartado 49 de dicha sentencia, que, según la jurisprudencia, existe una matización a esta regla cuando un hecho dañoso ha podido ser provocado por varias causas diferentes y la institución de la Unión no aporta prueba alguna que permita determinar a cuál de estas causas es imputable dicho hecho, pese a ser ella quien se encontraba en mejor posición para aportar pruebas al respecto, de modo que la incertidumbre que aún subsiste debe serle imputada.
34 Tras el examen de los hechos del asunto, efectuado en los apartados 51 a 60 de la sentencia recurrida, el Tribunal General concluyó, en los apartados 61 y 62 de dicha sentencia, que, en la fecha en que se produjo la primera filtración a la prensa del informe de la OLAF, esta última y la Comisión ya no eran las únicas instituciones en posesión de dicho informe y, por consiguiente, no podía considerarse que la Comisión se encontrase en mejor posición, en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 49 de dicha sentencia y recordada en el apartado anterior, para aportar las pruebas que permitieran determinar cuál era la causa de la filtración y del perjuicio que esta habría ocasionado.
35 En el apartado 66 de la sentencia recurrida, el Tribunal General señaló, por un lado, que, a raíz de una reclamación presentada por la recurrente, el Defensor del Pueblo Europeo había adoptado el 14 de diciembre de 2017 la Decisión 220/2015/ANA (en lo sucesivo, «Decisión del Defensor del Pueblo Europeo»), en la que subrayó que la OLAF había llevado a cabo una investigación seria y exhaustiva y que no existía ninguna prueba de que la OLAF hubiera dado lugar a la filtración y, por otro lado, que la Comisión también había llevado a cabo una investigación interna para determinar el origen de la filtración, que no permitió identificar tal origen dentro de la institución.
36 Por consiguiente, el Tribunal General consideró, en los apartados 67 a 69 de la sentencia recurrida, que la incertidumbre sobre el origen de la filtración no podía llevar, a falta de indicios en este sentido, a imputar su responsabilidad a la Comisión y a la OLAF y que, en la medida en que la ilegalidad supuestamente provocada por la filtración no podía imputarse a la Unión, no procedía examinar si esta constituía una infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica que tuviera por objeto conferir derechos a los particulares. Por lo tanto, el Tribunal General consideró que no se cumplía el primer requisito para que se genere la responsabilidad de la Unión en relación con el supuesto incumplimiento del deber de confidencialidad.
37 En segundo lugar, en los apartados 71 a 101 de la sentencia recurrida, el Tribunal General examinó la alegación de la recurrente basada en el incumplimiento, por parte de la Comisión, de los deberes de diligencia y de asistencia y protección. Tras este examen, consideró, en el apartado 102 de dicha sentencia, que la cuarta ilegalidad invocada por la recurrente no está caracterizada por lo que se refiere al supuesto incumplimiento de los deberes de asistencia y protección y de diligencia por parte de la Comisión, lo que llevó al Tribunal General a considerar, en los apartados 103 y 104 de dicha sentencia, que no se cumplía el primer requisito para que se generara la responsabilidad de la Unión y que, por lo tanto, debía desestimarse el recurso.
38 En tercer lugar, en los apartados 107 a 123 de la sentencia recurrida, el Tribunal General examinó la solicitud de la Comisión de que se retirara de los autos un dictamen de su Servicio Jurídico, de 16 de enero de 2015, adjunto a la demanda (en lo sucesivo, «dictamen del Servicio Jurídico»). A este respecto, tras recordar, en los apartados 117 a 121 de dicha sentencia, las conclusiones de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en particular de la sentencia de 16 de febrero de 2022, Hungría/Parlamento y Consejo (C‑156/21, EU:C:2022:97, apartados 54 a 56), el Tribunal General señaló, en el apartado 122 de dicha sentencia, por un lado, que había quedado acreditado que ese dictamen no se había emitido en el marco de un procedimiento legislativo y, por otro lado, que la recurrente no había alegado que la presentación de dicho dictamen estuviera justificada por un interés público superior. Por consiguiente, el Tribunal General concluyó, en el apartado 123 de la misma sentencia, que procedía estimar la pretensión de la Comisión.
Pretensiones de las partes
39 La recurrente solicita al Tribunal de Justicia que:
– Anule la sentencia recurrida.
– En consecuencia, acoja las pretensiones que hizo valer en primera instancia.
– Condene a la Comisión a indemnizar el perjuicio sufrido, evaluado en 10 000 euros mensuales por los daños morales desde mediados de diciembre de 2015 hasta la fecha en que se dicte sentencia y en 2,1 millones de euros por los daños materiales (más los intereses de demora), sin perjuicio de una nueva valoración.
– Condene a la Comisión a cargar con la totalidad de las costas de las dos instancias.
40 La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare la inadmisibilidad del recurso de casación o, con carácter subsidiario, lo desestime por infundado, y que condene a la recurrente al pago de las costas.
Sobre el recurso de casación
Admisibilidad
Alegaciones de las partes
41 La Comisión alega que el recurso de indemnización de la recurrente ya había prescrito en el momento de su interposición, por lo que el recurso de casación es inadmisible. Recuerda que, en su demanda ante el Tribunal General, la recurrente alegó que el perjuicio se materializó «como muy pronto en el momento de la filtración del informe de la OLAF», a saber, el 11 de diciembre de 2015, cuando dicho informe se publicó en el sitio de Internet del periódico New Europe. De ello se desprende, según la Comisión, que el plazo de prescripción expiró el 11 de diciembre de 2020, mientras que el recurso de la recurrente no se interpuso hasta diez días más tarde, el 21 de diciembre de 2020.
42 Por otra parte, la Comisión considera que el daño alegado por la recurrente no se materializó como muy pronto, sino, como muy tarde en el momento de la filtración del informe de la OLAF. Las ilegalidades invocadas por la recurrente se refieren a la cuestión de su estatuto jurídico. Pues bien, la recurrente fue informada mucho antes del 11 de diciembre de 2015 de las dudas de la OLAF y de la Comisión a este respecto.
43 La recurrente rebate las alegaciones de la Comisión y sostiene que su recurso no ha prescrito.
Apreciación del Tribunal de Justicia
44 En virtud del artículo 56, párrafos primero y segundo, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, contra las resoluciones del Tribunal General que pongan fin al proceso podrá interponerse recurso de casación ante el Tribunal de Justicia por «cualquiera de las partes cuyas pretensiones hayan sido total o parcialmente desestimadas».
45 De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que la prescripción es una causa de sobreseimiento que, a diferencia de los plazos de procedimiento, no es de orden público, sino que extingue la acción de responsabilidad solo a instancia de la parte demandada, por lo que el respeto del plazo de prescripción no puede ser examinado de oficio por el juez de la Unión, sino que se trata de una cuestión que debe ser planteada por la parte afectada (sentencia de 5 de septiembre de 2019, Unión Europea/Guardian Europe y Guardian Europe/Unión Europea, C‑447/17 P y C‑479/17 P, EU:C:2019:672, apartado 99 y jurisprudencia citada).
46 En el presente asunto, es cierto que del apartado 22 de la sentencia recurrida se desprende que la Comisión invocó ante el Tribunal General la causa de inadmisión basada en la prescripción del recurso de indemnización de la recurrente.
47 No obstante, el Tribunal General recordó, en el apartado 23 de dicha sentencia, que, según la jurisprudencia (véanse, en este sentido, las sentencias de 26 de febrero de 2002, Consejo/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, apartado 52, y de 24 de marzo de 2022, GVN/Comisión, C‑666/20 P, EU:C:2022:225, apartado 24), le correspondía apreciar si una buena administración de la justicia justificaba, en las circunstancias del caso, desestimar en cuanto al fondo el recurso de la demandante, sin pronunciarse sobre la causa de inadmisibilidad planteada por la Comisión.
48 Al considerar que así sucedía, el Tribunal General decidió, en el apartado 24 de la sentencia recurrida, examinar el fundamento de las pretensiones de indemnización de la recurrente, sin pronunciarse previamente sobre la causa de inadmisión basada en la prescripción del recurso. Tras este examen, el Tribunal General declaró, en el apartado 104 de dicha sentencia, que debía desestimarse el recurso de la recurrente, lo que hizo en el punto 2 del fallo de dicha sentencia.
49 En estas circunstancias, la recurrente, cuyas pretensiones fueron desestimadas por el Tribunal General, tenía derecho, en virtud del artículo 56, párrafos primero y segundo, del Estatuto del Tribunal de Justicia, a interponer un recurso de casación ante el Tribunal de Justicia contra la sentencia del Tribunal General.
50 Por consiguiente, procede declarar la admisibilidad del recurso de casación.
Sobre el fondo
51 En apoyo de su recurso de casación, la recurrente invoca cinco motivos basados, el primero, en la infracción del artículo 340 TFUE, en el incumplimiento de la obligación de motivación y en la vulneración del principio omnia petita; el segundo, en un error de Derecho, en una calificación jurídica errónea de los hechos, en la infracción del artículo 340 TFUE y en una interpretación errónea de los conceptos de ilegalidad del comportamiento y de imputabilidad, así como en una desnaturalización de los autos; el tercero, en el incumplimiento del deber de asistencia y protección y de la obligación de motivación; el cuarto, en el incumplimiento del deber de diligencia, en la infracción del artículo 10, apartado 3, del Reglamento n.º 883/2013, del artículo 340 TFUE y en una interpretación errónea del concepto de ilegalidad del comportamiento, y, el quinto, en la vulneración de los principios de contradicción y de igualdad de armas por lo que respecta a la solicitud de la Comisión de retirar de los autos el dictamen del Servicio Jurídico.
Quinto motivo de casación
– Alegaciones de las partes
52 En el marco del quinto motivo, que procede examinar en primer lugar, la recurrente impugna los fundamentos expuestos en los apartados 116 a 123 de la sentencia recurrida, que llevaron al Tribunal General a estimar la pretensión de la Comisión que solicitaba que se retirase de los autos el dictamen de su Servicio Jurídico. Subraya que la sentencia de 16 de febrero de 2022, Hungría/Parlamento y Consejo (C‑156/21, EU:C:2022:97), citada por el Tribunal General, se refiere a un dictamen de naturaleza completamente distinta, a saber, como se desprende del apartado 35 de dicha sentencia, un dictamen jurídico emitido en el marco del procedimiento legislativo sobre un tema políticamente sensible en un asunto de importancia excepcional.
53 En cambio, el dictamen del Servicio Jurídico ya era de dominio público, al haberse filtrado a la prensa, por lo que no se presentó ninguna solicitud de acceso a dicho documento. Por lo tanto, la recurrente no eludió el procedimiento previsto en la normativa relativa al acceso a documentos. A su juicio, dicho dictamen, por su propia naturaleza y las condiciones de su divulgación, no vulneraba ni la confidencialidad ni un interés público superior. Se trata de un documento determinante, que se refiere exclusivamente al asunto de autos.
54 La recurrente también reprocha al Tribunal General que, en los apartados 118 y 119 de la sentencia recurrida, se basara en una jurisprudencia irrelevante y que ignorase su derecho a exponer su punto de vista sobre un documento que ella misma no había divulgado. En este contexto, alega que el Tribunal General violó los principios de contradicción y de igualdad de armas. Sostiene que es contrario a estos principios que un demandante no pueda debatir todas las pruebas, so pretexto de que su difusión escapó a la vigilancia de la Comisión.
55 La Comisión rebate las alegaciones de la recurrente.
– Apreciación del Tribunal de Justicia
56 Como recordó acertadamente el Tribunal General en el apartado 117 de la sentencia recurrida, en principio, el hecho de admitir que un demandante pueda incorporar a los autos un dictamen jurídico de una institución cuya divulgación esta no ha autorizado contraviene las exigencias de un proceso justo y supone eludir el procedimiento de solicitud de acceso a dicho documento establecido por el Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO 2001, L 145, p. 43) (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de febrero de 2022, Hungría/Parlamento y Consejo, C‑156/21, EU:C:2022:97, apartado 54 y jurisprudencia citada).
57 Es cierto que el Tribunal de Justicia ha afirmado que debe tenerse en cuenta el principio de transparencia, recogido en el artículo 1 TUE, párrafo segundo, y en el artículo 10 TUE, apartado 3, así como en el artículo 15 TFUE, apartado 1, y en el artículo 298 TFUE, apartado 1, que permite, en particular, garantizar una mayor legitimidad, eficacia y responsabilidad de la administración para con los ciudadanos en un sistema democrático. Al permitir que se debatan abiertamente las divergencias entre varios puntos de vista, la transparencia contribuye además a aumentar la confianza de los ciudadanos (sentencia de 16 de febrero de 2022, Hungría/Parlamento y Consejo, C‑156/21, EU:C:2022:97, apartado 55 y jurisprudencia citada).
58 No obstante, el Tribunal de Justicia ha declarado que solo con carácter excepcional el principio de transparencia puede justificar la divulgación en el marco de un procedimiento judicial de un documento de una institución que no se ha hecho accesible al público y que contiene un dictamen jurídico. Así, el mantenimiento, en los autos de un asunto, de un documento que contenga un dictamen jurídico de una institución no está justificado por ningún interés público superior cuando, por una parte, dicho dictamen no se refiere a un procedimiento legislativo que exija una mayor transparencia y, por otra parte, el interés de mantenerlo en los autos consiste únicamente, para la parte que lo ha presentado, en poder invocar dicho dictamen jurídico en el marco de un litigio. En tales circunstancias, la presentación de tal dictamen jurídico parece estar guiada por los propios intereses del demandante en sustentar su argumentación y no por un interés público superior, como el de hacer público el procedimiento que condujo al acto impugnado (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de febrero de 2022, Hungría/Parlamento y Consejo, C‑156/21, EU:C:2022:97, apartado 56 y jurisprudencia citada).
59 En el presente asunto, en el apartado 122 de la sentencia recurrida, el Tribunal General señaló que había quedado acreditado que el dictamen del Servicio Jurídico no se había emitido en el marco de un procedimiento legislativo. La recurrente no cuestiona esta apreciación del Tribunal General en el marco de su recurso de casación.
60 Por otra parte, el Tribunal General declaró, en dicho apartado 122, que la recurrente no había alegado que la presentación del dictamen jurídico estuviera justificada por un interés público superior. Pues bien, ante el Tribunal de Justicia la recurrente no alega que haya invocado tal interés, que el Tribunal General ignoró.
61 En estas circunstancias, aplicando correctamente la doctrina derivada de la jurisprudencia recordada en los apartados 56 a 58 de la presente sentencia y sin incurrir en error de Derecho, el Tribunal General decidió excluir de los autos el dictamen jurídico.
62 Las alegaciones formuladas por la recurrente en el marco de su quinto motivo no desvirtúan esta apreciación.
63 En primer término, la jurisprudencia recordada en los apartados 56 a 58 de la presente sentencia no se refiere únicamente a un dictamen jurídico relativo a un procedimiento legislativo, sino a cualquier dictamen jurídico de una institución. Por lo tanto, el hecho, alegado por la recurrente, de que el dictamen jurídico no se refiere a un procedimiento legislativo resulta irrelevante.
64 En segundo término, el hecho, invocado por la recurrente, de que el dictamen jurídico se hubiese filtrado a la prensa antes de su presentación ante el Tribunal General y el hecho de que la recurrente no fuese responsable de dicha filtración resultan irrelevantes para apreciar si el dictamen jurídico puede o no mantenerse en los autos. Lo único que importa es si la divulgación de tal documento fue o no autorizada por la institución afectada u ordenada por el juez de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de febrero de 2022, Hungría/Parlamento y Consejo, C‑156/21, EU:C:2022:97, apartado 53 y jurisprudencia citada), lo que, en el presente asunto, no sucedió, como declaró el Tribunal General.
65 En tercer término, tampoco puede prosperar la alegación de la recurrente basada en los principios de contradicción y de igualdad de armas.
66 El principio de contradicción, con carácter general, confiere a cada parte en un proceso el derecho a conocer los documentos y las observaciones presentados al juez por la parte contraria y a someterlos a debate, y se opone a que el juez de la Unión base su resolución en hechos y documentos de los cuales las partes, o una de ellas, no han podido tener conocimiento, y sobre los cuales, por tanto, no han podido formular observaciones. Implica también, con carácter general, el derecho de las partes a conocer y a discutir los elementos de Derecho examinados de oficio por el juez, sobre los cuales tiene intención de fundamentar su resolución. En efecto, para cumplir los requisitos vinculados al derecho a un proceso equitativo, procede que las partes tengan conocimiento y puedan debatir de forma contradictoria los elementos tanto de hecho como de Derecho decisivos para la resolución del procedimiento (sentencia de 2 de diciembre de 2009, Comisión/Irlanda y otros, C‑89/08 P, EU:C:2009:742, apartado 56).
67 Ahora bien, la cuestión de si una parte tiene derecho a presentar ante el juez de la Unión un dictamen jurídico redactado a petición de una institución de la Unión y divulgado sin la autorización de dicha institución se sitúa en un momento anterior a la apreciación del respeto del principio de contradicción. Tal y como se desprende de la jurisprudencia citada en el apartado anterior, este último principio no se refiere a la presentación, como tal, de pruebas ante el juez, sino al derecho de cada parte a tener conocimiento de los documentos y observaciones presentados al juez por la parte contraria, así como, en su caso, de los elementos de Derecho examinados de oficio por el juez, y a presentar sus observaciones al respecto.
68 El principio de igualdad de armas, que es un corolario del concepto mismo de proceso justo, garantizado en particular por el artículo 47 de la Carta, implica la obligación de ofrecer a cada parte una oportunidad razonable de formular sus pretensiones, incluyendo la aportación de pruebas, en condiciones que no la coloquen en una situación de manifiesta desventaja en relación con la parte contraria (sentencia de 12 de julio de 2022, Nord Stream 2/Parlamento y Consejo, C‑682/20, EU:C:2022:548, apartado 128).
69 De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende asimismo que el principio aplicable en el Derecho de la Unión es el de la libre apreciación de la prueba, que implica que la admisibilidad de una prueba presentada en plazo solo puede impugnarse ante el juez de la Unión basándose en que se ha obtenido de manera ilícita (sentencia de 30 de septiembre de 2021, Tribunal de Cuentas/Pinxten, C‑130/19, EU:C:2021:782, apartado 104, y de 12 de julio de 2022, Nord Stream 2/Parlamento y Consejo, C‑348/20 P, EU:C:2022:548, apartado 129).
70 Ante pruebas aportadas de manera ilícita por una parte, como los documentos internos a los que se refiere el Reglamento n.º 1049/2001 cuya presentación no ha sido autorizada por la institución afectada ni ordenada por el juez de la Unión, deben sopesarse los intereses de las partes procesales respectivas en relación con su derecho a un proceso justo, teniendo en cuenta los intereses protegidos por las normas infringidas o eludidas al obtener tales pruebas (sentencia de 12 de julio de 2022, Nord Stream 2/Parlamento y Consejo, C‑348/20 P, EU:C:2022:548, apartado 130).
71 Pues bien, en los apartados 116 a 121 de la sentencia recurrida, el Tribunal General sopesó precisamente los intereses de las partes respectivas en el procedimiento ante él, ajustándose así al criterio sentado en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. En este contexto, tuvo en cuenta, en particular, como se desprende del apartado 121 de la sentencia recurrida, el hecho de que la presentación del dictamen jurídico por la recurrente parecía estar motivada por sus propios intereses en fundamentar su argumentación y no por ningún interés público superior.
72 Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede desestimar el quinto motivo.
Segundo motivo de casación
– Alegaciones de las partes
73 Mediante el segundo motivo de casación, que procede examinar en segundo lugar, la recurrente alega que el razonamiento expuesto en los apartados 47 a 69 de la sentencia recurrida adolece de errores de Derecho y de desnaturalización de los elementos obrantes en autos.
74 En primer lugar, la recurrente sostiene que la atenuación de la carga de la prueba que recae sobre la parte recurrente, a la que se refirió el Tribunal General en el apartado 49 de la sentencia recurrida, exige que la institución demandada dé una explicación o exponga una hipótesis creíble sobre las circunstancias en las que pudo producirse la filtración. No basta con una mera alusión de dicha institución a la posibilidad de que la ilegalidad que originó la filtración fuera obra de una persona ajena a las instituciones de la Unión. Por lo tanto, el Tribunal General incurrió, según la recurrente, en error de Derecho y no tuvo en cuenta el criterio seguido en la sentencia de 8 de octubre de 1986, Leussink/Comisión, al considerar, basándose únicamente en la referida alusión de la Comisión, que esta no se encontraba en mejor posición para aportar la prueba de la filtración y que, por lo tanto, el asunto que se le había sometido se distinguía del que dio lugar a la sentencia de 8 de julio de 2008, Franchet y Byk/Comisión(T‑48/05, EU:T:2008:257).
75 En segundo lugar, la recurrente sostiene, en esencia, que el Tribunal General no tuvo en cuenta determinados indicios que apuntaban a que la filtración procedía de una persona perteneciente a las instituciones de la Unión.
76 En tercer lugar, la recurrente arguye que el hecho de que el Tribunal General considerara que no existían pruebas de que la OLAF fuera el origen de la filtración obedece a una desnaturalización del escrito de la Comisión, de 30 de enero de 2017, a la que se hace referencia en el apartado 18 de la presente sentencia, y de la Decisión del Defensor del Pueblo Europeo. La recurrente añade, a este respecto, que nada en los autos indica que se haya preguntado a las autoridades nacionales, a las que se remitió el informe de la OLAF, sobre el origen de la filtración en el marco de las investigaciones efectuadas por la OLAF o por la Comisión. Además, el Tribunal General no comprobó si dichas investigaciones se habían llevado a cabo con diligencia y no respondió a un argumento de la recurrente según el cual no había sido así.
77 En cuarto y último lugar, la recurrente afirma que, aun suponiendo que la filtración pudiese explicarse por diversas causas, internas y externas a las instituciones de la Unión, correspondía al Tribunal General apreciar, a la luz de la teoría de la «equivalencia de las condiciones» o de la teoría de la «causa adecuada», la incidencia de cada una de esas causas, lo que el Tribunal General no hizo en el presente asunto.
78 La Comisión sostiene que el segundo motivo es infundado. Por lo que respecta a la alegación de la recurrente relativa a la atenuación de la carga de la prueba, la Comisión señala que se trata de una excepción a la regla que, por consiguiente, debe ser objeto de una interpretación restrictiva. Subraya que, a diferencia del presente asunto, en los asuntos que dieron lugar a la sentencia de 8 de octubre de 1986, Leussink/Comisión (169/83 y 136/84, EU:C:1986:371) y en las sentencias citadas en los apartados 48 y 49 de la sentencia recurrida, determinados elementos permitían imputar a la parte demandada un comportamiento culposo. De ello se deduce, según la Comisión, que, en el presente asunto, el Tribunal General no se limitó a invocar la posibilidad de que la ilegalidad fuera imputable a una persona ajena a las instituciones de la Unión.
79 Además, la Comisión señala que el Tribunal General resumió fielmente, en el apartado 66 de la sentencia recurrida, la Decisión del Defensor del Pueblo Europeo y que no la desnaturalizó.
– Apreciación del Tribunal de Justicia
80 Cabe señalar, de entrada, que los informes de investigación de la OLAF pueden contener alegaciones muy perjudiciales relativas a las personas mencionadas en ellos.
81 Es cierto que el artículo 9, apartado 4, del Reglamento n.º 883/2013 establece la obligación de que la OLAF, en cuanto haya terminado su investigación y antes de redactar conclusiones en las que figure por su nombre una persona interesada, conceda a dicha persona la posibilidad de presentar observaciones sobre los hechos que la afecten. Esta disposición aplica el derecho, consagrado en el artículo 41, apartado 2, letra a), de la Carta, de toda persona a ser oída antes de que se tome en contra suya una medida individual que la afecte desfavorablemente (véase, en este sentido, la sentencia de 30 de septiembre de 2021, Tribunal de Cuentas/Pinxten, C‑130/19, EU:C:2021:782, apartados 167 y 168).
82 No obstante, las personas objeto de una investigación de la OLAF no disponen del derecho de acceso al expediente de la OLAF antes de la adopción del informe final de esta (véase, en este sentido, la sentencia de 30 de noviembre de 2023, Sistem ecologica/Comisión, C‑787/22 P, EU:C:2023:940, apartado 155).
83 Por otra parte, el Tribunal de Justicia ha declarado que los informes de la OLAF no producen efectos jurídicos obligatorios (sentencia de 30 de noviembre de 2023, Sistem ecologica/Comisión, C‑787/22 P, EU:C:2023:940, apartado 66). Por consiguiente, las personas mencionadas en dicho informe final tampoco tienen derecho a interponer, contra dicho informe, un recurso de anulación, de conformidad con el artículo 263 TFUE, para impugnar las eventuales alegaciones perjudiciales que les afecten y que figuren en dicho informe.
84 De este modo, el cumplimiento de la obligación, derivada del artículo 339 TFUE y del artículo 10, apartados 1 a 3, del Reglamento n.º 883/2013, de respetar la confidencialidad de los informes de la OLAF reviste especial importancia para las personas objeto de las investigaciones a las que se refieren dichos informes.
85 En efecto, la divulgación de las alegaciones que les conciernen y que figuran en los citados informes puede perjudicar gravemente su reputación, aunque, mientras no se adopten medidas concretas contra ellas para dar curso a las recomendaciones contenidas en dichos informes, las personas a las que se refieren esas alegaciones no pueden impugnarlas ante los tribunales.
86 De ello se deduce que la Comisión, a la que pertenece la OLAF, no puede limitarse a garantizar que sus propios servicios solo comuniquen los informes de la OLAF a quienes tienen derecho a recibirlos y no los divulguen al público. Asimismo, debe asegurarse de que los destinatarios de tales informes, ya se trate de otras instituciones de la Unión o de las autoridades competentes de los Estados miembros, conozcan su obligación de no divulgarlos.
87 Por otra parte, la Comisión también debe adoptar medidas, como, por ejemplo, un marcado especial de las copias, físicas o electrónicas, de un informe de la OLAF que se transmita fuera de la Comisión, para que, en caso de filtración de dicho informe, sea posible identificar la fuente de dicha filtración.
88 A la luz de las consideraciones expuestas en los apartados 80 a 87 de la presente sentencia, no puede admitirse que, en caso de filtración de un informe de la OLAF que contenga alegaciones perjudiciales contra una persona, incumba a esta persona, para poder solicitar a la Comisión la reparación del perjuicio que le haya causado la publicación del informe, aportar la prueba de que la filtración procede efectivamente de la Comisión, a la que pertenece la OLAF, y que, a falta de esta prueba, el recurso de indemnización de esa persona deba desestimarse por infundado.
89 Es cierto que, por lo que respecta a las reglas en materia de carga y práctica de la prueba relativas al nacimiento de la responsabilidad extracontractual de la Unión con arreglo al artículo 340 TFUE, párrafo segundo, incumbe, en principio, a la parte que invoca esa responsabilidad demostrar mediante pruebas concluyentes que se cumplen los requisitos para que se genere dicha responsabilidad. Así pues, dicha parte está obligada, en particular, a aportar tales pruebas de la existencia y del alcance del perjuicio que invoca. A tal efecto, la referida parte puede recurrir a medios de prueba de cualquier naturaleza, ya que el principio del Derecho de la Unión que rige es el de la libre aportación de pruebas (sentencia de 18 de diciembre de 2025, Hamoudi/Frontex, C‑136/24 P, EU:C:2025:977, apartado 71 y jurisprudencia citada).
90 No obstante, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que la aplicación por el Tribunal General de las reglas relativas a la carga y a la práctica de la prueba no puede menoscabar la efectividad de la tutela judicial de los derechos que el Derecho de la Unión confiere a los particulares. Tal aplicación no puede conducir, en particular, a imponer a una parte una carga de la prueba excesiva o imposible de cumplir (probatio diabolica) o a cuestionar el principio de igualdad de armas, que implica la obligación de ofrecer a cada parte una oportunidad razonable de formular sus pretensiones en condiciones que no la coloquen en una situación de manifiesta desventaja en relación con la parte contraria. Por lo tanto, al aplicar esas reglas, el Tribunal General debe garantizar el pleno respeto del derecho a la tutela judicial efectiva, garantizado por el artículo 47 de la Carta, teniendo en cuenta las circunstancias particulares del asunto del que conoce. Si, a la vista de esas circunstancias, resulta que la aplicación de dichas reglas impone a una parte del litigio una carga de la prueba excesivamente difícil, o incluso imposible, se impone una adaptación de esas mismas reglas (sentencia de 18 de diciembre de 2025, Hamoudi/Frontex, C‑136/24 P, EU:C:2025:977, apartados 77 y 78).
91 No obstante, es bien sabido, por notorio, que las filtraciones de documentos confidenciales, como un informe de la OLAF, se producen, en la mayoría de los casos, sin que el público general —incluidas las personas mencionadas en dichos documentos— tenga posibilidad alguna de conocer el origen de la filtración.
92 Por lo tanto, de conformidad con la jurisprudencia citada en los apartados 89 y 90 de la presente sentencia, cuando tales personas consideren haber sufrido un perjuicio como consecuencia de la divulgación no autorizada de un informe de la OLAF, las normas relativas a la carga y a la práctica de la prueba deben adaptarse.
93 En particular, habida cuenta de las obligaciones que implica para la Comisión el carácter confidencial de tal informe, como se han precisado en los apartados 86 y 87 de la presente sentencia, procede considerar que la Comisión se encuentra en mejor posición para aportar pruebas que permitan identificar el origen de la filtración de un informe de la OLAF o, al menos, acreditar que no puede considerarse razonablemente que la filtración proceda de sus propios servicios, entre ellos la OLAF. Si la Comisión no aporta tales pruebas, debe imputarse a la Comisión la incertidumbre en cuanto al origen de la filtración, de modo que procede considerar que la filtración le es imputable y genera su responsabilidad (véase la sentencia de 8 de octubre de 1986, Leussink/Comisión, 169/83 y 136/84, EU:C:1986:371, apartado 17).
94 En el presente asunto, es cierto que, en el apartado 49 de la sentencia recurrida, el Tribunal General recordó, en esencia, el criterio jurisprudencial derivado de la sentencia de 8 de octubre de 1986, Leussink/Comisión (169/83 y 136/84, EU:C:1986:371).
95 No obstante, tras constatar, en el apartado 61 de dicha sentencia, que, en la fecha de la primera filtración del informe de la OLAF en la prensa, la Comisión y la OLAF ya no eran las únicas instituciones que disponían de dicho informe, el Tribunal General declaró, en el apartado 62 de dicha sentencia, que no podía considerarse que la Comisión se encontrase en mejor posición, en el sentido del criterio jurisprudencial mencionado en el apartado anterior, para aportar las pruebas que permitieran demostrar a qué causa era atribuible la filtración de la que se derivaba el perjuicio, y que, por tanto, la atenuación de la regla de la carga de la prueba con arreglo a ese criterio no era aplicable en el presente caso.
96 Al pronunciarse en este sentido, el Tribunal General incurrió en un error de Derecho.
97 En efecto, de las consideraciones expuestas en los apartados 88 a 93 de la presente sentencia se desprende que es precisamente en el supuesto de la divulgación no autorizada de un informe de la OLAF —que, en el momento de dicha divulgación, no solo se encontraba a disposición de la Comisión y la OLAF— cuando resulta necesario adaptar las normas relativas a la carga y a la práctica de la prueba. Si, en ese momento, solo la Comisión y la OLAF hubieran estado en posesión de dicho informe, es evidente que su divulgación no autorizada solo podría ser imputable a ellas, sin necesidad de adaptar las normas relativas a la carga y a la práctica de la prueba para demostrarlo.
98 Por las mismas razones, el Tribunal General también incurrió en error de Derecho al considerar, en esencia, en el apartado 65 de la sentencia recurrida, que bastaba con que la Comisión alegara la mera posibilidad de que el origen de la filtración de un informe de la OLAF hubiera podido ser ajeno a las instituciones de la Unión para impedir que se presumiera que la OLAF era el origen de la filtración.
99 En estas circunstancias, y sin que sea necesario examinar el resto de las alegaciones formuladas por la recurrente en apoyo del segundo motivo de casación, procede estimar este motivo y anular la sentencia recurrida, sin que proceda, por otra parte, examinar los motivos primero, tercero y cuarto del recurso de casación.
Sobre el recurso ante el Tribunal General
100 Con arreglo al artículo 61, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, cuando el estado del litigio permita resolverlo, en todo o en parte, el Tribunal de Justicia podrá resolver él mismo definitivamente el litigio o esa parte del litigio, según el caso, y devolver, si procede, el resto del asunto al Tribunal General.
101 En el presente asunto, el estado del asunto permite resolverlo por lo que respecta a la causa de inadmisión invocada por la Comisión, basada en la prescripción del recurso de indemnización de la recurrente.
102 En la excepción de inadmisibilidad planteada ante el Tribunal General, la Comisión alegó que el recurso de indemnización de la recurrente había prescrito, en esencia, por las mismas razones que las resumidas en los apartados 41 y 42 de la presente sentencia.
103 A tenor del artículo 46 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, las acciones contra la Unión en materia de responsabilidad extracontractual prescriben a los cinco años de producido el hecho que las motivó. La prescripción se interrumpe bien mediante demanda presentada ante el Tribunal de Justicia, bien mediante reclamación previa, que el damnificado puede presentar a la institución competente de la Unión. En este último caso, la demanda debe presentarse en el plazo de dos meses previsto en el artículo 263 TFUE, y, cuando proceda, serán aplicables las disposiciones del artículo 265 TFUE, párrafo segundo.
104 Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el plazo de prescripción previsto en el artículo 46 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea comienza a correr cuando concurren todos los requisitos a los que está supeditada la obligación de reparación y, en particular, cuando se concrete el perjuicio que debe indemnizarse (sentencia de 8 de noviembre de 2012, Evropaïki Dynamiki/Comisión, C‑469/11 P, EU:C:2012:705, apartado 34 y jurisprudencia citada). El artículo 60 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, que establece que los plazos procesales se ampliarán, por razón de la distancia, en un plazo único de diez días, no se aplica al plazo de prescripción, que no es un plazo procesal (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de noviembre de 2012, Evropaïki Dynamiki/Comisión, C‑469/11 P, EU:C:2012:705, apartados 49 y 59).
105 En el presente asunto, mediante su recurso de indemnización, la recurrente solicita la reparación del perjuicio que alega haber sufrido como consecuencia de la publicación, en el sitio de Internet del periódico New Europe, del informe completo de la OLAF. Este perjuicio consiste, por un lado, en un perjuicio material, que la recurrente alega haber sufrido como consecuencia de la disminución del volumen de las actividades que le habían sido encomendadas por sus interlocutores y donantes habituales, y, por otro lado, en un perjuicio moral, debido a los sentimientos de injusticia y de frustración experimentados por la recurrente, así como al menoscabo de su honor, imagen y reputación.
106 Consta que el informe completo de la OLAF se publicó, sin sus anexos, en el sitio de Internet del periódico New Europe el 11 de diciembre de 2015 y que, a partir de esa fecha, cualquier persona interesada, incluidos los interlocutores y los donantes de la recurrente, podía consultarlo. Cada consulta realizada por una persona diferente podía dar lugar a un perjuicio moral distinto para la recurrente, debido al menoscabo de la reputación de esta ante la persona que consultara el informe, perjuicio moral que debe considerarse que se materializó, en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 104 de la presente sentencia, en el momento de dicha consulta.
107 En cuanto al perjuicio material alegado por la recurrente, solo puede considerarse que este perjuicio se materializó, en relación con cada interlocutor o donante de la recurrente, en el momento en que dicho donante tomó la decisión de dejar de contribuir a las actividades de la recurrente.
108 El recurso de indemnización de la recurrente se interpuso el 21 de diciembre de 2020, es decir, más de cinco años después del 11 de diciembre de 2015, fecha de publicación del informe de la OLAF relativo a la recurrente en el sitio de Internet del periódico New Europe. Por lo tanto, dicho recurso debe considerarse prescrito, en la medida en que se refiere a cualquier perjuicio material o moral sufrido por la recurrente que se haya materializado antes del 21 de diciembre de 2015 y, en la medida en que se refiere a tales perjuicios, debe declararse inadmisible.
109 Sin embargo, de los autos no se desprende que el informe de la OLAF dejara de estar disponible en el sitio de Internet del periódico New Europe a partir del 21 de diciembre de 2015. Por lo tanto, no puede excluirse que algunos interesados hayan consultado dicho informe por primera vez después de esa fecha y que, de este modo, se hayan formado una opinión desfavorable de la recurrente, causando un perjuicio moral a esta última, que se habría materializado con posterioridad al 20 de diciembre de 2015.
110 Por otra parte, también es posible que algunos interlocutores o donantes de la recurrente, con independencia de la fecha en que consultaran el informe de la OLAF, hubieran tomado la decisión de dejar de contribuir a las actividades de la recurrente en una fecha posterior al 20 de diciembre de 2015, lo que supondría un perjuicio material sufrido por esta última y que se materializó después de dicha fecha.
111 Pues bien, por lo que respecta a los eventuales perjuicios mencionados en los apartados 109 y 110 de la presente sentencia, el plazo de prescripción no había transcurrido en el momento de la interposición del recurso de indemnización de la recurrente. Por lo tanto, en la medida en que tiene por objeto la reparación de esos eventuales perjuicios, dicho recurso no ha prescrito y debe examinarse en cuanto al fondo.
112 De la jurisprudencia constante del Tribunal de Justicia se desprende que, para que se genere la responsabilidad extracontractual de la Unión, en el sentido del artículo 340 TFUE, párrafo segundo, es necesario que concurran un conjunto de requisitos, a saber, la existencia de una infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica que tenga por objeto conferir derechos a los particulares, la realidad del daño y la existencia de una relación de causalidad entre el incumplimiento de la obligación que incumbe al autor del acto y el daño sufrido por los perjudicados [sentencia de 18 de diciembre de 2025, WS y otros/Frontex (Operación conjunta de retorno), C‑123/23 P, EU:C:2025:694, apartado 60 y jurisprudencia citada].
113 Por lo que respecta al primer requisito, la existencia de una infracción suficientemente caracterizada depende de la facultad de apreciación de que dispone la institución, el órgano o el organismo de la Unión que haya infringido tal norma y de si estos inobservaron de forma manifiesta y grave los límites impuestos a dicha facultad, habida cuenta, en particular, del grado de claridad y de precisión de la referida norma, de las dificultades de interpretación o de aplicación que puedan derivarse de ella y de la complejidad de la situación examinada (véase, en este sentido, la sentencia de 22 de septiembre de 2022, IMG/Comisión, C‑619/20 P y C‑620/20 P, EU:C:2022:722, apartado 146 y jurisprudencia citada).
114 Además, por lo que respecta a la cuestión de si la norma jurídica infringida tiene por objeto conferir derechos a los particulares, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, los derechos de los particulares nacen no solo cuando las disposiciones del Derecho de la Unión los atribuyen expresamente, sino también en virtud de obligaciones positivas o negativas que dichas disposiciones imponen de manera bien definida tanto a los particulares como a los Estados miembros o a las instituciones, órganos y organismos de la Unión (sentencia de 5 de marzo de 2024, Kočner/Europol, C‑755/21 P, EU:C:2024:202, apartado 119 y jurisprudencia citada).
115 El incumplimiento de tales obligaciones puede vulnerar los derechos que de este modo se confieren implícitamente a los particulares en virtud de las disposiciones del Derecho de la Unión de que se trate. La plena eficacia de dichas disposiciones y la protección de los derechos que reconocen exigen que los particulares tengan la posibilidad de obtener una reparación (sentencia de 5 de marzo de 2024, Kočner/Europol, C‑755/21 P, EU:C:2024:202, apartado 120 y jurisprudencia citada).
116 En el presente asunto, procede señalar que, pese a que consta que IMG no es responsable de la filtración del informe OLAF y que la Comisión únicamente remitió de manera lícita dicho informe a las autoridades judiciales francesas y belgas —por lo que únicamente la Comisión o estas últimas pueden ser responsables de dicha filtración—, la Comisión no ha aportado ninguna prueba que pueda demostrar que cumplió las obligaciones mencionadas en los apartados 86 y 87 de la presente sentencia o, al menos, acreditar que no se puede considerar razonablemente que la filtración del informe de la OLAF proceda de sus propios servicios. Por lo tanto, del apartado 93 de la presente sentencia se desprende que la responsabilidad de esta filtración debe imputarse a la Comisión.
117 Además, de los artículos 10 y 11 del Reglamento n.º 883/2013 y de las consideraciones expuestas en los apartados 80 a 87 de la presente sentencia se desprende, por un lado, que la Comisión, a la que pertenece la OLAF, no puede divulgar al público un informe de esta última y no dispone, a este respecto, de ninguna facultad de apreciación. Por lo tanto, la divulgación de un informe de la OLAF, cuando sea imputable a la Comisión, sea cual sea la causa, debe considerarse una infracción suficientemente caracterizada, en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 113 de dicha sentencia, de la norma jurídica que prohíbe la divulgación no autorizada de los informes de la OLAF.
118 Por otro lado, de conformidad con la jurisprudencia citada en los apartados 114 y 115 de la presente sentencia, procede considerar que esta prohibición, que tiene por objeto proteger a los particulares de las consecuencias negativas de la divulgación no autorizada de un informe de la OLAF, que puede contener alegaciones perjudiciales para ellos frente las que no puedan defenderse, constituye una norma jurídica cuyo objeto es conferir derechos a los particulares.
119 A la vista de las consideraciones expuestas en los apartados 116 a 118 de la presente sentencia, procede considerar que, en este caso, ha quedado acreditada la existencia de una infracción suficientemente caracterizada, por parte de la Comisión, de una norma jurídica que tiene por objeto conferir derechos a los particulares.
120 En estas circunstancias, el primer requisito, relativo a la ilegalidad del comportamiento de la institución de que se trata, al que está sujeta, de conformidad con la jurisprudencia citada en el apartado 112 de la presente sentencia, la responsabilidad de la Unión debe considerarse cumplido en el presente asunto, sin que sea necesario pronunciarse sobre las demás ilegalidades alegadas por la recurrente, recordadas en el apartado 25 de la presente sentencia, que son anteriores a la divulgación no autorizada del informe de la OLAF.
121 También debe considerarse cumplido el tercer requisito, relativo a la existencia de una relación de causalidad entre, por un lado, la divulgación no autorizada de dicho informe y, por otro lado, el perjuicio moral eventualmente sufrido por la recurrente como consecuencia del menoscabo a su honor, a su imagen y a su reputación ante las personas que consultaron por primera vez dicho informe con posterioridad al 20 de diciembre de 2015, así como el perjuicio material sufrido por la recurrente como consecuencia de eventuales decisiones de no seguir contribuyendo a sus actividades, adoptadas, con posterioridad a esa fecha, por sus interlocutores y donantes.
122 No obstante, por lo que respecta al segundo requisito, relativo a la realidad del perjuicio alegado, procede señalar que, aunque el recurso de indemnización de la recurrente haya sido objeto, en su conjunto, de un debate contradictorio escrito y oral ante el Tribunal General, dicho órgano jurisdiccional no se pronunció sobre la realidad del perjuicio alegado por la recurrente. Además, el examen de los documentos que obran en los autos del procedimiento judicial en primera instancia pone de manifiesto que el Tribunal de Justicia no dispone, en el estado actual, de todos los elementos de hecho que serían necesarios para permitirle efectuar, con un grado de certeza suficiente, las complejas apreciaciones fácticas que implica el análisis de la existencia y, en su caso, del alcance de dicho perjuicio.
123 Por consiguiente, procede devolver el asunto al Tribunal General para que este se pronuncie sobre la existencia y, en su caso, sobre el alcance del perjuicio material y moral que pudiera haber sufrido la recurrente y que se hubiera producido con posterioridad al 20 de diciembre de 2015.
Costas
124 Dado que se devuelve el asunto al Tribunal General, procede reservar la decisión sobre las costas correspondientes al presente procedimiento de casación.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Quinta) decide:
1) Anular la sentencia del Tribunal General de 28 de junio de 2023, IMG/Comisión (T‑752/20, EU:T:2023:366).
2) Declarar la inadmisibilidad del recurso, en la medida en que se refiere a cualquier perjuicio material o moral sufrido por la recurrente que se haya materializado antes del 21 de diciembre de 2015.
3) Devolver el asunto al Tribunal General para que se pronuncie sobre el recurso, en la medida en que se refiere al perjuicio material o moral sufrido por la recurrente que se haya materializado a partir del 21 de diciembre de 2015.
4) Reservar la decisión sobre las costas.
Firmas
* Lengua de procedimiento: francés.