MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MACIEJA SZPUNARA
od 16. prosinca 2021.(1)
Predmet C‑411/20
S
protiv
Familienkasse Niedersachsen‑Bremen der Bundesagentur für Arbeit
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Finanzgericht Bremen (Financijski sud u Bremenu, Njemačka))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Slobodno kretanje osoba – Građanstvo Unije – Jednako postupanje – Državljanin države članice koji nije ekonomski aktivan a boravi na području druge države članice kraće od tri mjeseca – Isključenje te osobe iz prava na obiteljska davanja – Uredba (EZ) br. 883/2004 – Članak 4. – Jednako postupanje – Direktiva 2004/38/EZ – Članak 6. – Boravak kraći od tri mjeseca – Članak 24. stavak 2. – Odstupanje od jednakog postupanja – Pojam ‚socijalne pomoći’”
I. Uvod
1. Može li država članica isključiti građane Europske unije, koji su državljani druge države članice, iz prava na obiteljske potpore tijekom prva tri mjeseca njihova boravka u toj državi članici ako tijekom tog razdoblja ne ostvaruju tuzemni dohodak, dok državljanin te države članice koji se u tu državu članicu vratio nakon što je na temelju prava Unije boravio u drugoj državi članici ima to pravo od trenutka svojeg povratka iako ne ostvaruje takav dohodak?
2. To je pitanje koje je postavio sud koji je uputio zahtjev u okviru spora između osobe S, bugarske državljanke, i Familienkasse Niedersachsen‑Bremen der Bundesagentur für Arbeit (Centar za obiteljske potpore za Donju Sasku i Bremen Savezne agencije za zapošljavanje, Njemačka; u daljnjem tekstu: Familienkasse) zbog odbijanja potonjeg da joj dodijeli obiteljske potpore.
3. U tom kontekstu, od Suda se traži da protumači članak 24. Direktive 2004/38/EZ(2) i članak 4. Uredbe (EZ) br. 883/2004(3) te da utvrdi uklapa li se to pitanje u potpunosti u sudsku praksu koja je započeta presudama Dano(4), Alimanovic(5) i García‑Nieto i dr.(6).
4. U ovom ću mišljenju objasniti razloge zbog kojih smatram da isključenje ekonomski neaktivnih državljana drugih država članica iz prava na obiteljske potpore, poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku, nije obuhvaćeno tom sudskom praksom.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
5. Osim određenih odredbi primarnog prava, odnosno članka 21. stavka 1. UFEU‑a i članka 7. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), u ovom su predmetu relevantni članak 1. točka (z), članak 3. stavak 1. točka (j), članak 4., članak 11. stavci 1. i 3. i članak 70. Uredbe br. 883/2004 te članak 6., članak 7. stavak 1. točka (b), članak 14. stavak 1. i članak 24. Direktive 2004/38.
B. Pravo Njemačke
6. Članak 62. Einkommensteuergesetza (Zakon o porezu na dohodak, u daljnjem tekstu: EStG), u verziji primjenjivoj na okolnosti glavnog postupka, glasi kako slijedi:
„(1) 1Kada je riječ o djeci u smislu članka 63., pravo na obiteljske potpore na temelju ovog zakona ima svaka osoba koja
1. ima prebivalište ili uobičajeno boravište na državnom području
[...]
2Radi ostvarivanja prava na obiteljske potpore u skladu sa stavkom 1., nositelj prava mora biti identificiran pomoću identifikacijskog broja koji mu je dodijeljen [...]. 3Naknadno izdavanje identifikacijskog broja ima retroaktivan učinak na mjesece tijekom kojih su ispunjeni uvjeti iz prve rečenice.
(1a) 1Ako državljanin druge države članice [Unije] ili države na koju se primjenjuje Sporazum o Europskom gospodarskom prostoru ima prebivalište ili uobičajeno boravište na državnom području, ne može ostvariti pravo na obiteljske potpore prva tri mjeseca nakon uspostave prebivališta ili uobičajenog boravišta. 2To se pravilo ne primjenjuje ako dokaže da ostvaruje tuzemni dohodak u smislu članka 2. stavka 1. prve rečenice, točaka 1. do 4., osim prihoda iz prve rečenice članka 19. stavka 1. točke 2. 3Nakon proteka razdoblja iz prve rečenice on može zatražiti obiteljske potpore, osim ako nisu ispunjeni uvjeti iz članka 2. stavaka 2. ili 3. (Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern (Zakon o slobodnom kretanju građana Unije)) ili ako nisu ispunjeni uvjeti iz članka 2. stavka 2. točke (1a) Zakona o slobodnom kretanju građana Unije, a da nijedan drugi uvjet iz članka 2. stavka 2. tog zakona prije nije bio ispunjen. 4Ispitivanje radi utvrđivanja jesu li ispunjeni uvjeti za priznanje prava na obiteljske potpore u skladu s drugom rečenicom provodi isključivo Fond za obiteljske potpore [...]. 5Ako u takvom slučaju Centar za obiteljske potpore odbije zahtjev za obiteljske potpore, on o svojoj odluci mora obavijestiti tijelo nadležno za useljavanje. 6Kada je na temelju krivotvorenih ili izmijenjenih dokumenata, ili počinivši prijevaru, podnositelj zahtjeva lažno prikazao da ispunjava uvjete potrebne za ostvarivanje obiteljskih potpora, Centar za obiteljske potpore o tome bez odgađanja obavještava tijelo nadležno za useljavanje.
[...]”
III. Činjenice iz kojih proizlazi glavni postupak, prethodno pitanje i postupak pred Sudom
7. Tužiteljica u glavnom postupku, osoba S, njezin bračni drug, osoba V, i njihovo troje djece koja su rođena 2003., 2005. i 2010., bugarski su državljani.
8. Osoba S u svibnju 2015. prvi je put od Familienkassea zatražila dodjelu obiteljskih potpora za svoje troje djece.
9. Familienkasse je odlukom od 13. svibnja 2015. usvojio taj zahtjev te je od svibnja 2015. redovito isplaćivao te potpore za troje djece.
10. Tijelo nadležno za upis je 25. travnja 2016. po službenoj dužnosti izbrisalo adresu u Bremerhavenu (Njemačka) kao prebivalište osobe S i njezino troje djece jer je predmetna nekretnina bila prazna. Nakon tog brisanja Familienkasse je 3. lipnja 2016. prestao isplaćivati obiteljske potpore osobi S te je odlukom od istog datuma povukao svoju odluku da joj se dodijele obiteljske potpore od svibnja 2016., a od osobe S zatražio je povrat potpora isplaćenih za taj posljednji mjesec.
11. U prosincu 2017. osoba S podnijela je zahtjev za obiteljske potpore Familienkasse Nordrhein‑Westfalen Nord (Centar za obiteljske potpore za Sjevernu Rajnu Vestfaliju, Njemačka) za svoje dvoje djece, odnosno N i A, navodeći adresu u Herneu (Njemačka). Nekoliko dopisa koje je to tijelo poslalo na tu adresu vraćeno mu je uz napomenu „nepoznati primatelj”, koju je priložio pružatelj poštanskih usluga.
12. Navedeno je tijelo javno objavljenom odlukom od 1. kolovoza 2018. odbilo taj zahtjev uz obrazloženje da osoba S u biti nema prebivalište ili uobičajeno boravište u Njemačkoj.
13. Osoba S je 28. listopada 2019. uputila Familienkasseu novi zahtjev za obiteljske potpore za svoje troje djece.
14. Familienkasse je odlukom od 27. prosinca 2019. odbio taj zahtjev za razdoblje od kolovoza 2019. Familienkasse je smatrao da su osoba S, osoba V i njihova djeca boravili u Njemačkoj od 19. kolovoza 2019., datuma koji odgovara njihovu ulasku na državno područje te države članice iz Bugarske i njihovu useljenju u stan u Bremerhavenu. Naime, Familienkasse je smatrao da osoba S nije ostvarila tuzemni dohodak tijekom prva tri mjeseca nakon što je uspostavila svoje boravište u Njemačkoj, tako da osoba S nije ispunila uvjete predviđene člankom 62. stavkom 1.a EStG‑a da bi za to razdoblje mogla tražiti obiteljske potpore.
15. Familienkasse je odlukom od 6. travnja 2020. odbacio prigovor osobe S te je potvrdio svoju odluku o odbijanju. Dodao je da osoba S nije u predmetnom razdoblju obavljala plaćenu djelatnost te je smatrao da je djelatnost koju je osoba V obavljala u razdoblju od 5. studenoga do 12. prosinca 2019. zanemariva.
16. Dana 10. svibnja 2020. osoba S je pred sudom koji je uputio zahtjev podnijela tužbu za poništenje odbijanja njezina zahtjeva za obiteljske potpore i da se Familienkasseu naloži isplata obiteljskih potpora za njezino troje djece za razdoblje od kolovoza do listopada 2019.
17. Finanzgericht Bremen je rješenjem od 13. srpnja 2020. (Financijski sud u Bremenu, Njemačka) odvojio postupak koji se odnosi na obiteljske potpore za sporno razdoblje, odnosno od kolovoza do listopada 2019., od ostatka postupka.
18. Kao prvo, sud koji je uputio zahtjev pojašnjava da su obiteljske potpore obuhvaćene pojmom „obiteljska davanja” u smislu članka 3. stavka 1. točke (j) Uredbe br. 883/2004 u vezi s njezinim člankom 1. točkom (z)(7). Naime, obiteljske potpore, koje se financiraju iz poreza, dodjeljuju se korisnicima na temelju zakonski definirane situacije, neovisno o dohotku roditelja i bez ikakve pojedinačne i diskrecijske ocjene osobnih potreba podnositelja zahtjeva. Njima se nastoji ostvariti dvostruki cilj, odnosno ustavom propisano porezno izuzeće minimuma potrebnog za uzdržavanje djeteta i, ako doplatak za djecu nije potreban u tom pogledu, promicanje socijalne sigurnosti obitelji.
19. Kao drugo, taj sud u biti ističe da se prema članku 62. stavku 1.a EStG‑a, koji proizlazi iz zakonodavne izmjene od srpnja 2019., različito postupa prema državljaninu druge države članice s prebivalištem ili uobičajenim boravištem u Njemačkoj u odnosu na njemačkog državljanina s prebivalištem ili uobičajenim boravištem na njemačkom državnom području nakon boravka u drugoj državi članici. U tom pogledu navodi da se na temelju te odredbe državljaninu druge države članice, kao što je osoba S, uskraćuje pravo na obiteljske potpore tijekom prva tri mjeseca njegova boravka ako ne podnese dokaz da ostvaruje tuzemni dohodak od obavljanja plaćene djelatnosti, dok njemački državljanin ima to pravo čak i kada ne obavlja takvu djelatnost.
20. U tom pogledu, sud koji je uputio zahtjev navodi da je njemački zakonodavac u nacrtu zakona koji je doveo do dodavanja stavka 1.a članku 62. EStG‑a smatrao da je predmetna razlika u postupanju u skladu s pravom Unije jer omogućava izbjegavanje priljeva državljana drugih država članica koji bi mogao stvoriti nerazuman teret za njemački sustav socijalnog osiguranja. Osim toga, sud koji je uputio zahtjev pojašnjava da se, prema mišljenju tog zakonodavca, to različito postupanje može temeljiti na članku 24. stavku 2. Direktive 2004/38 s obzirom na to da obiteljske potpore koje primaju državljani druge države članice koji ne obavljaju plaćenu djelatnost imaju isti učinak kao i socijalno davanje. Međutim, navedeni zakonodavac u tom nacrtu zakona nije izričito razmotrio mogući utjecaj članka 4. Uredbe br. 883/2004. Naposljetku, upućujući na presudu Komisija/Ujedinjena Kraljevina(8), njemački zakonodavac opravdao je to nejednako postupanje potrebom zaštite financija države članice domaćina.
21. Kao treće, sud koji je uputio zahtjev ipak napominje da je pitanje jesu li obiteljske potpore obuhvaćene pojmom „socijalna pomoć” u smislu članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38 predmet teorijske rasprave. Naime, neki autori smatraju da obiteljske potpore predstavljaju davanja iz sustava socijalne sigurnosti u pravom smislu riječi jer njihovo dodjeljivanje ne podliježe provjeri financijskog stanja. Sud koji je uputio zahtjev usto dodaje da, iako je u skladu s Uredbom br. 883/2004 država članica nadležna za odlučivanje o uvjetima dodjele obiteljskih davanja državljanima drugih država članica koji borave na njezinu državnom području bez obavljanja plaćene djelatnosti, članak 4. te uredbe ipak predviđa obvezu jednakog postupanja i navedena uredba ne sadržava nijednu odredbu koja bi omogućila različito postupanje poput onoga o kojem je riječ u ovom predmetu.
22. U tim je okolnostima Finanzgericht Bremen (Financijski sud u Bremenu) odlukom od 20. kolovoza 2020., koju je Sud zaprimio 2. rujna 2020., odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Treba li članak 24. [Direktive 2004/38] i članak 4. [Uredbe br. 883/2004] tumačiti na način da im se nacionalno zakonodavstvo u skladu s kojim državljanin druge države članice, koji je u tuzemstvu prijavio prebivalište ili uobičajeno boravište, a koji nije dokazao da ostvaruje tuzemni dohodak od poljoprivrede ili šumarstva, industrijske ili gospodarske djelatnosti, kao zaposlena ili samozaposlena osoba, za prva tri mjeseca od prijave prebivališta ili uobičajenog boravišta nema pravo na obiteljska davanja u smislu članka 3. stavka 1. točke (j) u vezi s člankom 1. točkom (z) Uredbe [br. 883/2004], dok državljanin dotične države članice koji se nalazi u istoj situaciji ima pravo na obiteljska davanja u smislu članka 3. stavka 1. točke (j) u vezi s člankom 1. točkom (z) Uredbe [br. 883/2004] a da ne mora dokazati tuzemni dohodak koji ostvaruje od poljoprivrede ili šumarstva, industrijske ili gospodarske djelatnosti, kao zaposlena ili samozaposlena osoba?”
23. Očitovanja su podnijeli osoba S, njemačka, češka i poljska vlada te Europska komisija. Rasprava nije održana. Stranke su na pitanja Suda odgovorile pisanim putem.
IV. Uvodne napomene
24. Što se tiče Komisijinih sumnji u svojstvo tužiteljice u glavnom postupku kao tražiteljice zaposlenja, želim pojasniti da sud koji je uputio zahtjev navodi da osoba S tijekom predmetnog razdoblja nije obavljala plaćenu djelatnost i da je djelatnost koju je njezin bračni drug obavljao u razdoblju od 5. studenoga do 12. prosinca 2019. bila zanemariva.
25. U svakom slučaju, valja utvrditi da se predmetne obiteljske potpore ne može kvalificirati kao „financijsko davanje” namijenjeno olakšavanju zapošljavanja na tržištu rada države članice i da se stoga prethodno pitanje ne treba ispitati, kao što to predlaže Komisija, s obzirom na članak 4. Uredbe br. 883/2004 i članak 45. UFEU‑a(9), nego samo s obzirom na tu prvu odredbu.
V. Analiza
26. Svojim jedinim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 24. Direktive 2004/38 i članak 4. Uredbe br. 883/2004 tumačiti na način da im se protivi propis države članice koji predviđa da građanin Unije, državljanin druge države članice, ima pravo na obiteljske potpore tijekom prva tri mjeseca svojeg boravka u toj državi članici samo pod uvjetom da tijekom tog razdoblja ostvaruje tuzemni dohodak, dok državljanin te države članice koji se u tu državu vratio nakon što je na temelju prava Unije boravio u drugoj državi članici ima to pravo od svojeg povratka bez uvjeta dohotka.
27. Kako bih Sudu pružio koristan odgovor na to pitanje, ispitat ću, kao prvo, ulazi li situacija tužiteljice u glavnom postupku i njezine djece u područje primjene članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38 (dio A). Budući da, kao što to proizlazi iz mojih razmatranja u nastavku, smatram da to nije slučaj, kao drugo ću ispitati je li nacionalno zakonodavstvo o kojem je riječ u glavnom postupku u skladu s načelom nediskriminacije iz članka 18. UFEU‑a koje je utvrđeno u članku 24. stavku 1. te direktive i članku 4. Uredbe br. 883/2004 (dio B).
A. Primjenjivost članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38
28. Najprije valja podsjetiti na to da, na temelju članka 24. stavka 1. Direktive 2004/38, „svi građani Unije koji na temelju ove Direktive borave na državnom području države članice domaćina imaju pravo na postupanje koje je jednako postupanju prema državljanima te države članice unutar područja primjene Ugovora”. Članak 24. stavak 2. te direktive predviđa da „[o]dstupajući od stavka 1., država članica domaćin nije dužna odobriti pravo na socijalnu pomoć tijekom prva tri mjeseca boravka odnosno, prema potrebi, tijekom duljeg razdoblja predviđenog u članku 14. stavku 4. točki (b), [...] osobama koje nisu radnici, samozaposlene osobe, osobama koje zadržavaju taj status i članovima njihovih obitelji”.
29. Kao što sam naveo, u ovom se predmetu postavlja pitanje je li situacija o kojoj je riječ u glavnom postupku obuhvaćena odstupanjem predviđenim u članku 24. stavku 2. Direktive 2004/38. Sud je već imao priliku tumačiti tu odredbu u okviru predmetâ u kojima su donesene presude Dano, Alimanovic, García‑Nieto i dr. i Jobcenter Krefeld(10).
30. Kako bi se ocijenilo uklapa li se pitanje koje je postavio sud koji je uputio zahtjev u tu sudsku praksu, čini mi se korisnim prethodno izložiti zaključke koji proizlaze iz tih presuda.
1. Kontekst sudske prakse
a) Presude Dano, Alimanovic i García‑Nieto i dr.
31. Sud je u presudama Dano, Alimanovic i García‑Nieto i dr. utvrdio uvjete pod kojima država članica domaćin ekonomski neaktivnog građanina Unije, državljanina druge države članice, može u području socijalne pomoći odstupiti od prava na jednako postupanje koje ima takav građanin Unije, a koje je predviđeno člankom 24. stavkom 1. Direktive 2004/38 i člankom 4. Uredbe br. 883/2004. Naime, predmeti u kojima su donesene te presude odnosili su se na odbijanje njemačkih tijela da građanima drugih država članica dodijele „davanja osnovnog osiguranja” koja su predviđena njemačkim zakonodavstvom, osobito „davanja za podmirenje osnovnih životnih potreba”.
32. U predmetu u kojem je donesena presuda Dano, E. Dano nikada nije radila u Njemačkoj, nijedan element ne upućuje na to da je tražila posao te se koristila svojom slobodom kretanja „samo kako bi ostvaril[a] pravo na socijalnu pomoć” u Njemačkoj(11), gdje je boravila dulje od tri mjeseca sa svojim sinom, malim djetetom. Sud je presudio da, s obzirom na to da nisu raspolagali dostatnim sredstvima, E. Dano i njezin sin nisu se stoga mogli pozvati na pravo boravka u državi članici domaćinu na temelju Direktive 2004/38 niti su se mogli osloniti na načelo nediskriminacije navedeno u članku 24. stavku 1. te direktive(12). Sud je pojasnio, slijedeći s tim u vezi nezavisnog odvjetnika M. Watheleta(13), da bi uskraćivanje dotičnoj državi članici mogućnosti odbijanja dodjele socijalnih davanja građanima Unije u takvim okolnostima „imalo za posljedicu to da bi osobe koje prilikom dolaska na područje druge države članice ne raspolažu dostatnim sredstvima za podmirivanje svojih životnih potreba, dobile ta sredstva automatski dodjelom posebnog nedoprinosnog novčanog davanja čiji je cilj osigurati podmirivanje životnih troškova korisnika”(14). Sud je naveo da se isti zaključak nameće u vezi s člankom 4. Uredbe br. 883/2004 s obzirom na to da se davanja koja su ondje navedena dodjeljuju, na temelju tog članka, isključivo u državi članici u kojoj zainteresirani boravi i u skladu s njezinim zakonodavstvom(15), a time i pravom Unije.
33. U predmetu u kojem je donesena presuda Alimanovic(16), N. Alimanovic, koja je boravila u Njemačkoj dulje od tri mjeseca, zatražila je za sebe i svoju kćer socijalnu pomoć. One su bile zaposlene na radnim mjestima u kratkom trajanju ili su dobile ponude za rad u trajanju kraćem od jedne godine, a na dan odbijanja prava na predmetna davanja više nisu imale status tražiteljica zaposlenja na temelju članka 7. stavka 3. točke (c) Direktive 2004/38(17). Sud je naveo da, iako, prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, N. Alimanovic i njezina kći mogu temeljiti svoje pravo boravka na članku 14. stavku 4. točki (b) te direktive, valja istaknuti da se država članica domaćin može pozvati na odstupanje navedeno u članku 24. stavku 2. kako bi im odbila dati zatraženu socijalnu pomoć(18). Sud je pojasnio da se ta mogućnost odstupanja temelji na stupnjevanom sustavu zadržavanja položaja radnika, koji osigurava pravo boravka i pristup socijalnoj pomoći. Tako je Sud smatrao da, s obzirom na to da se njome uspostavlja taj sustav, u Direktivi 2004/38 „vodi se računa o različitim čimbenicima koji obilježavaju pojedinačni položaj svakog podnositelja zahtjeva za socijalnu pomoć i, osobito, trajanje obavljanja ekonomske djelatnosti”, stoga nije bilo potrebno da država članica domaćin u okviru provedbe tog odstupanja provede pojedinačno ispitivanje, bilo da uzme u obzir pojedinačni položaj zainteresirane osobe bilo da utvrdi predstavlja li građanin Unije o kojem je riječ nerazuman teret za sustav socijalne pomoći tijekom razdoblja njegova boravka(19).
34. U predmetu u kojem je donesena presuda García‑Nieto i dr. tužitelji u glavnom postupku, koji su u Njemačkoj boravili kraće od tri mjeseca, bili su tražitelji zaposlenja(20). Sud je presudio da iz teksta članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38 izričito proizlazi da država članica domaćin može osobama koje nisu radnici, samozaposlene osobe ili koje imaju to svojstvo odbiti dodijeliti bilo kakvu socijalnu pomoć tijekom prva tri mjeseca boravka(21).
35. U tim trima presudama Sud je dakle presudio da se članku 24. Direktive 2004/38 i članku 4. Uredbe br. 883/2004 ne protivi propis države članice na temelju kojeg su državljani drugih država članica isključeni iz prava na socijalnu pomoć, pod uvjetom da ti državljani ili nemaju pravo boravka na temelju te direktive u državi članici domaćinu(22), ili imaju pravo boravka u toj državi članici u razdoblju do tri mjeseca na temelju članka 6. stavka 1. navedene direktive(23), ili imaju pravo boravka samo na temelju članka 14. stavka 4. točke (b) te direktive(24), dok su ta davanja zajamčena državljanima te države članice koji se nalaze u istom položaju. Naime, prema mišljenju Suda, priznavanje tim osobama prava na socijalna davanja pod istim uvjetima koji se primjenjuju na državljane dotične države članice bilo bi protivno cilju očuvanja financijske ravnoteže sustava socijalne sigurnosti država članica, a koji se nastoji postići na način da se izbjegne da osobe koje koriste pravo boravka postanu neprimjeren teret sustavu socijalne pomoći države članice domaćina, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 10. Direktive 2004/38(25).
b) Presuda Jobcenter Krefeld
36. Situacija o kojoj je bila riječ u predmetu u kojem je donesena presuda Jobcenter Krefeld, a koja se odnosila na poljskog državljanina koji s dvjema maloljetnim kćerima boravi u Njemačkoj, jasno se razlikuje od situacija o kojima je bila riječ u trima gore navedenim predmetima. Naime, JD, građanin Unije, prije nego što je postao nezaposlen u državi članici domaćinu ondje je radio i školovao svoju djecu i stoga je imao pravo boravka na temelju članka 10. Uredbe (EU) br. 492/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. travnja 2011. o slobodi kretanja radnika u Uniji (SL 2011., L 141, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 264.).
37. Sud je smatrao da se situacija građanina Unije poput osobe JD u pogledu cilja očuvanja financijske ravnoteže sustava socijalne pomoći država članica znatno razlikuje od situacijâ tužiteljâ u predmetima u kojima su donesene presude Dano (nepostojanje prava boravka koje se temelji na Direktivi 2004/38), Alimanovic (pravo boravka koje se temelji samo na članku 14. stavku 4. točke (b) Direktive 2004/38 na temelju traženja zaposlenja) i García‑Nieto i dr. (pravo boravka koje se temelji na članku 6. stavku 1. te direktive)(26). Da bi došao do tog zaključka, Sud je podsjetio na to da pravo boravka priznato djeci (bivšeg) radnika migranta kako bi im se zajamčilo pravo na pristup obrazovanju i izvedeno pravo boravka priznato roditelju koji o njima skrbi izvorno proizlaze iz statusa radnika tog roditelja. Međutim, nakon što je jednom stečeno, to se pravo osamostaljuje i može nastaviti postojati nakon gubitka tog statusa(27). Sud je zatim presudio da osobe koje imaju takvo pravo boravka također uživaju pravo na jednako postupanje kao i domaći državljani u području dodjeljivanja socijalnih povlastica koje je predviđeno Uredbom br. 492/2011(28), i to čak i kada se više ne mogu pozivati na status radnika na temelju kojeg su ostvarile svoje prvotno pravo boravka(29).
38. Određeni elementi sudske prakse proizašle iz presuda Dano, Alimanovic, García‑Nieto i dr. i Jobcenter Krefeld čine mi se korisnima za analizu pitanja koje je u ovom predmetu postavio sud koji je uputio zahtjev, osobito oni koji se odnose na pojam „socijalna pomoć”. Stoga se postavlja sljedeće pitanje: mogu li se zaključci iz te sudske prakse primijeniti na predmet u glavnom postupku? U tom pogledu imam sumnje.
2. Posebnosti ovog predmeta
39. Situaciji o kojoj je riječ u glavnom postupku i onima u predmetima u kojima su donesene presude Dano, Alimanovic, García‑Nieto i dr. i Jobcenter Krefeld zajedničko je to da građanin Unije nije ostvarivao tuzemni dohodak u državi članici domaćinu u vrijeme kada je nacionalno tijelo odbilo njegov zahtjev za obiteljske potpore. Usto, kao što je to bio slučaj u predmetu u kojem je donesena presuda García‑Nieto i dr., boravak osobe S i njezine djece u državi članici domaćinu temelji se na članku 6. stavku 1. Direktive 2004/38.
40. Suprotno tomu, za razliku od tužiteljice u glavnom postupku, građani Unije o kojima je riječ u predmetima u kojima su donesene presude Dano i Alimanovic boravili su u državi članici domaćinu dulje od tri mjeseca te se njihov boravak načelno temeljio na članku 7. Direktive 2004/38(30). Još važnije, kao što ću pokazati u nastavku, ovaj se predmet ne odnosi na „davanja socijalne pomoći”, kao što je to bio slučaj u predmetima u kojima su donesene presude Dano, Alimanovic i García‑Nieto i dr., nego na obiteljske potpore(31).
41. U tim okolnostima želim izraziti svoje sumnje u mogućnost države članice domaćina da se, s obzirom na okolnosti ovog predmeta, poziva na ograničenja predviđena člankom 24. stavkom 2. Direktive 2004/38. Prije nego što razmotrim to pitanje, valja utvrditi imaju li osoba S i njezina djeca pravo na jednako postupanje predviđeno u članku 24. stavku 1. te direktive i, u tu svrhu, provjeriti zakonitost njihova boravka u toj državi članici(32).
3. Pravo boravka predviđeno člankom 6. Direktive 2004/38
a) Uvodne napomene
42. Kako je Sud više puta zaključio, građanstvo Unije predodređeno je da bude temeljni status državljana država članica(33). U skladu s člankom 21. stavkom 1. UFEU‑a, svaki građanin Unije ima pravo slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, podložno ograničenjima i uvjetima utvrđenima u Ugovorima i u mjerama usvojenima radi njihove provedbe. Kao što je navedeno u članku 1. Direktive 2004/38, njezin je predmet, među ostalim, utvrditi uvjete pod kojima se ostvaruje to pravo kao i njegova ograničenja(34). Među tim ograničenjima i uvjetima nalaze se oni navedeni u članku 3. stavku 1. te direktive koji se odnose na njezino područje primjene ratione personae(35) i, nedvojbeno, oni predviđeni člankom 6. navedene direktive.
b) Zakonitost boravka na temelju članka 6. Direktive 2004/38
43. Što se tiče područja primjene ratione personae članka 24. Direktive 2004/38, podsjećam na to da je Sud u presudama Dano, Alimanovic i García‑Nieto i dr. presudio da, što se tiče pristupa „socijalnoj pomoći”, građanin Unije može zahtijevati jednako postupanje kao prema državljanima države članice domaćina na temelju članka 24. stavka 1. Direktive 2004/38 samo ako je njegov boravak na području države članice domaćina u skladu s uvjetima navedene direktive(36). Taj je zahtjev stoga pretpostavka uživanja prava na jednako postupanje predviđenog tom odredbom.
44. Komisija u svojim pisanim očitovanjima tvrdi da, iako tijekom prva tri mjeseca građani Unije imaju pravo na boravak u državi članici domaćinu na temelju članka 6. Direktive 2004/38, „zakonit boravak” ipak postoji samo uz poštovanje uvjeta iz njezina članka 7. stavka 1. U svojem pisanom odgovoru na pitanje koje je Sud postavio u tom pogledu pojasnila je tu tvrdnju, pri čemu je navela da „pravo boravka građanina Unije koji potječe iz druge države članice tijekom prva tri mjeseca [...] još uvijek nije ,zakonito pravo boravka u smislu članka 7. stavka 1. [te direktive]’”(37).
45. Ne slažem se sa stajalištem Komisije i smatram da korišteni izrazi mogu dovesti u zabludu.
46. Kao prvo, podsjećam na to da na temelju članka 6. stavka 1. Direktive 2004/38 „[g]rađani Unije imaju pravo na boravak na državnom području druge države članice u razdoblju do tri mjeseca, bez ikakvih uvjeta ili formalnosti, osim zahtjeva da imaju važeću osobnu iskaznicu ili putovnicu”(38). To pravo boravka stoga se priznaje svim građanima Unije, neovisno o tome jesu li ekonomski aktivni ili neaktivni. Članak 14. stavak 1. te direktive zadržava navedeno pravo boravka dok god građanin Unije i članovi njegove obitelji ne postanu prekomjeran teret za sustav socijalne pomoći države članice domaćina. Stoga, uzimajući u obzir pravni značaj prava boravka predviđenog člankom 6. navedene direktive, u njezinu općem kontekstu(39), ne može se zanijekati činjenica da, kao što to proizlazi iz spisa podnesenog Sudu, osoba S i njezina djeca mogu temeljiti svoje pravo (zakonitog) boravka na području države članice domaćina na članku 6. stavku 1. te direktive i, posljedično, da na temelju članka 24. stavka 1. te direktive imaju pravo na jednako postupanje kao prema državljanima te države članice unutar okvira Ugovora.
47. Kao drugo, činjenica da Komisija tumači izraz „pravo zakonitog boravka” na način da upućuje samo na pravo boravka iz članka 7. stavka 1. Direktive 2004/38, a ne na pravo iz njezina članka 6., dovodi do zabune, osobito u očima nacionalnih tijela države članice domaćina, što treba izbjegavati. Naime, ti izrazi upućuju na to da pravo boravka predviđeno člankom 6. Direktive 2004/38 nije zakonito pravo boravka na temelju te direktive. Međutim, to nije tako. Komisijin pristup ne proizlazi ni iz strukture ni iz teksta te direktive. Taj pristup ne proizlazi ni iz cilja koji se njome želi postići, a koji je, kao što to proizlazi iz ustaljene sudske prakse, olakšati ostvarivanje temeljnog i osobnog prava na slobodno kretanje i boravak na državnom području država članica koje je izravno dodijeljeno građanima Unije člankom 21. stavkom 1. UFEU‑a i ojačati to pravo(40).
48. Usto, Komisija se u prilog svojem argumentu oslanja na točke 68. i 75. presude Komisija/Ujedinjena Kraljevina(41). Međutim, valja utvrditi da se općenito upućivanje na „uvjet[e] za posjedovanje zakonitog prava boravka u državi članici domaćinu”(42) koje je Sud utvrdio u tim točkama odnosi ne samo na uvjete za ostvarivanje prava boravka duljeg od tri mjeseca koji su predviđeni člankom 7. Direktive 2004/38 nego i na uvjete za ostvarivanje prava boravka do tri mjeseca(43). Podsjećam još na to da stupnjevani sustav uspostavljen tom direktivom u pogledu prava boravka u državi članici domaćinu podrazumijeva da građanin Unije i članovi njegove obitelji mogu prijeći jednu ili više faza pri ostvarivanju svoje slobode kretanja u državi članici domaćinu ako ispunjavaju uvjete predviđene navedenom direktivom, a koji se razlikuju ovisno o trajanju boravka.
49. Nakon tih pojašnjenja i s obzirom na to da je jasno da se osoba S može pozvati na zakonito pravo boravka na temelju članka 6. stavka 1. Direktive 2004/38 tijekom razdoblja u kojem je odbijen njezin zahtjev za obiteljske potpore, a koje odgovara prvim trima mjesecima njezina boravka u Njemačkoj, sada ću razmotriti materijalno područje primjene članka 24. te direktive i, prema tome, pojam „socijalna pomoć” kako ga je definirao Sud u svojoj sudskoj praksi, da bih utvrdio primjenjuje li se članak 24. stavak 2. navedene direktive na situaciju iz glavnog postupka.
4. Jesu li predmetne obiteljske potpore obuhvaćene pojmom „socijalna pomoć” u smislu Direktive 2004/38?
a) Pojam „socijalna pomoć”
50. Iz njihovih očitovanja proizlazi da osoba S, njemačka, češka i poljska vlada te Komisija smatraju da predmetne obiteljske potpore nisu obuhvaćene pojmom „socijalna pomoć” u smislu članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38. Usto, češka i poljska vlada te Komisija tvrde da ta odredba nije primjenjiva u ovom slučaju. Stoga se postavlja pitanje mogu li se predmetne obiteljske potpore kvalificirati kao „socijalna pomoć” u smislu te direktive.
51. Kao prvo, podsjećam na to da je Sud definirao pojam „socijalna pomoć ” na način da se odnosi na sve programe pomoći javnih tijela, bilo na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini, na koje ima pravo pojedinac koji ne raspolaže dostatnim sredstvima za podmirivanje svojih osnovnih potreba kao ni potreba svoje obitelji i za kojeg zbog toga postoji opasnost da će tijekom svojeg boravka postati teret javnim financijama države članice domaćina, što bi moglo imati posljedice na opću razinu pomoći koju ta država može dodijeliti(44). Usto, Sud je također podsjetio na to da se davanja za podmirenje osnovnih životnih potreba kojima se njihovim korisnicima dodjeljuju minimalna sredstva potrebna za život dostojan čovjeka trebaju smatrati „socijalnom pomoći” u smislu članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38(45).
52. Kao drugo, napominjem da se u glavnom postupku, prema navodima suda koji je uputio zahtjev iznesenima u točki 18. ovog mišljenja, te obiteljske potpore financiraju iz poreza i dodjeljuju korisnicima na temelju zakonski definirane situacije, koja ne ovisi o dohotku roditelja i u kojoj se ne uzima u obzir pojedinačna situacija osobnih potreba podnositelja zahtjeva. Iz tih navoda također proizlazi da su, prema pravnoj teoriji, obiteljske potpore davanja iz sustava socijalne sigurnosti u pravom smislu riječi jer njihovo dodjeljivanje ne podliježe uvjetu novčanih sredstava. Drugim riječima, kao što to također proizlazi iz očitovanja njemačke vlade(46), dodjela tih davanja ne ovisi ni o prihodima roditelja ni o osobnim potrebama podnositelja zahtjeva i nema za cilj osigurati sredstva za život podnositelja zahtjeva i njegove obitelji. Naime, iako su te potpore namijenjene tomu da omoguće porezno izuzeće za minimum potreban za uzdržavanje djeteta, njihov je cilj i, kao što to jasno navodi sud koji je uputio zahtjev, promicanje socijalne sigurnosti obitelji.
53. U tom pogledu, prema mojem mišljenju, treba naglasiti da prema sudskoj praksi Suda davanja koja se automatski priznaju obiteljima koje ispunjavaju određene objektivne kriterije, posebno u pogledu veličine obitelji, njezinih prihoda i kapitalnih resursa, bez ikakvog pojedinačnog i diskrecijskog ocjenjivanja osobnih potreba, i čiji je cilj kompenzirati obiteljske troškove, treba smatrati davanjima iz sustava socijalne sigurnosti(47). Dakle, ako se ti kriteriji primjenjuju na predmetne obiteljske potpore, one se moraju, podložno provjerama koje mora izvršiti sud koji je uputio zahtjev, kvalificirati kao „davanja iz sustava socijalne sigurnosti” u smislu članka 3. stavka 1. točke (j) Uredbe br. 883/2004 u vezi s njezinim člankom 1. točkom (z)(48).
54. Prema mojem mišljenju, iz toga proizlazi da se predmetne obiteljske potpore ne mogu kvalificirati kao „socijalna pomoć” u smislu članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38 i da stoga ta odredba nije primjenjiva na situaciju o kojoj je riječ u glavnom postupku.
b) Pristup njemačke vlade
55. Njemačka vlada, međutim, smatra da ratio legis članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38 treba primijeniti na predmetne obiteljske potpore. Naime, te su potpore u slučaju osoba koje nisu ekonomski aktivne slične socijalnoj pomoći u pogledu svojih učinaka.
56. Ne slažem se s tim stajalištem.
57. Kao prvo, podsjećam na to da je situacija osobe S i njezine djece situacija građanina Unije koji svoje pravo boravka na području države članice domaćina temelji na članku 6. Direktive 2004/38. Točno je da je Sud smatrao da je, s obzirom na to da države članice ne mogu od građana Unije zahtijevati da tijekom boravka u trajanju do tri mjeseca posjeduju dostatna sredstva za život i osobno zdravstveno osiguranje, opravdano spomenutim državama članicama ne nametati obvezu da tijekom tog razdoblja preuzmu odgovornost za te građane(49). Međutim, valja istaknuti da se ta tvrdnja odnosi na cilj očuvanja financijske ravnoteže sustava socijalne sigurnosti država članica koji se nastoji postići Direktivom 2004/38 (uvodna izjava 10.), a taj je cilj u skladu s odstupanjem predviđenim u članku 24. stavku 2. te direktive. Iz te odredbe jasno proizlazi da se ona odnosi samo na „socijalnu pomoć”.
58. Slijedom navedenog, pozvati se na članak 24. stavak 2. Direktive 2004/38 kako bi se odbile zatražene obiteljske potpore, kao što to čini njemačka vlada, bilo bi protivno tekstu te odredbe. Naime, namjera zakonodavca Unije nije bila isključiti davanja iz sustava socijalne sigurnosti, nego izbjeći da građanin Unije, državljanin druge države članice, postane prekomjeran teret sustavu socijalne pomoći države članice domaćina. Usto, tumačenje njemačke vlade protivno je općem duhu na kojem se temelji stupnjevani sustav uspostavljen Direktivom 2004/38 u pogledu prava boravka u državi članici domaćinu, s obzirom na to da pravo boravka predviđeno člankom 6. te direktive, na temelju njezina članka 14., vrijedi ne samo dok god građanin i članovi njegove obitelji ne postanu nerazuman teret za sustav socijalne sigurnosti, nego dok god oni ne postanu nerazuman teret za sustav socijalne pomoći države članice domaćina.
59. Kao drugo, želim naglasiti da, s obzirom na to da se sudska praksa koja proizlazi iz presuda Dano i Alimanovic temelji na odnosu između načela nediskriminacije građanâ Unije i uvjetâ boravka predviđenih u članku 7. stavku 1. točki (b) Direktive 2004/38, odnosno, među ostalim, kriterija raspolaganja dostatnim sredstvima(50), ne vidim kako bi se ta sudska praksa mogla prenijeti, kao što to predlaže njemačka vlada, u okvir prava boravka iz članka 6. stavka 1. te direktive koji ne predviđa takav uvjet. Osim toga, valja podsjetiti, kao što je to učinio nezavisni odvjetnik Saugmandsgaard Øe, na to da se „pravo Unije temelji na vrijednostima solidarnosti koje su dodatno ojačane nakon stvaranja građanstva Unije”(51).
60. S obzirom na prethodno navedeno, smatram da sporne obiteljske potpore nisu obuhvaćene pojmom „socijalna pomoć” u smislu članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38, kako ga je definirao Sud. Stoga se država članica domaćin ne može pozivati na tu odredbu kako bi, kad je riječ o dodjeli tih naknada, odstupila od prava na jednako postupanje iz članka 24. stavka 1. te direktive koje imaju građani Unije.
B. Usklađenost zakonodavstva o kojem je riječ u glavnom postupku s pravom na jednako postupanje iz članka 24. stavka 1. Direktive 2004/38 i članka 4. Uredbe br. 883/2004
1. Odnos između članka 24. stavka 1. Direktive 2004/38 i članka 4. Uredbe br. 883/2004
61. Kao što sam naveo, valja prema mojem mišljenju smatrati da je, s obzirom na to da osoba S i njezina djeca, građani Unije, zakonito borave u Njemačkoj na temelju članka 6. Direktive 2004/38, njihov boravak u skladu s pravom Unije(52). Prema tome, oni na temelju članka 24. stavka 1. te direktive imaju pravo na jednako postupanje kao prema državljanima te države članice u područjima primjene Ugovora.
62. U tim okolnostima slijedi da se članak 24. stavak 1. Direktive 2004/38 može primijeniti jer osoba S i njezina djeca ne zahtijevaju socijalnu pomoć, nego davanja iz sustava socijalne sigurnosti (obiteljske potpore)(53) i da, nasuprot tomu, odstupanje od načela jednakog postupanja predviđeno u članku 24. stavku 2. te direktive nije primjenjivo(54).
63. Sud koji je uputio zahtjev u biti napominje da se na temelju članka 62. stavka 1.a EStG‑a državljaninu druge države članice, poput osobe S, uskraćuje pravo na obiteljske potpore tijekom prva tri mjeseca njegova boravka ako ne podnese dokaz o obavljanju plaćene djelatnosti (tuzemni dohodak), iako njemački državljanin ima to pravo čak i kada ne obavlja takvu djelatnost(55). Taj sud stoga smatra da se predmetnom nacionalnom odredbom uspostavlja nejednako postupanje na temelju državljanstva.
64. U tom pogledu češka i poljska vlada smatraju da predmetna nacionalna odredba dovodi do izravne diskriminacije na temelju državljanstva koja je zabranjena člankom 24. stavkom 1. Direktive 2004/38 i člankom 4. Uredbe br. 883/2004 i koja se ne može opravdati pozivanjem na iznimku iz članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38(56).
65. Sada se postavlja pitanje predstavlja li nejednako postupanje, kao što je ono koje je utvrdio sud koji je uputio zahtjev, diskriminaciju zabranjenu člankom 24. stavkom 1. Direktive 2004/38 i/ili člankom 4. Uredbe br. 883/2004.
2. Postojanje izravne diskriminacije zabranjene člankom 4. Uredbe br. 883/2004
66. Najprije podsjećam na to da se u članku 24. stavku 1. Direktive 2004/38 i članku 4. Uredbe br. 883/2004 pojašnjava načelo nediskriminacije iz članka 18. UFEU‑a. U tom pogledu pitanje koje se postavlja u okviru ovog predmeta je pitanje odnosa između tih dviju odredbi.
67. Prema mojem mišljenju, više razloga ide u prilog tomu da se nejednako postupanje o kojem je riječ u glavnom postupku analizira samo u pogledu članka 4. Uredbe br. 883/2004.
68. Kao prvo, kao što sam to već naveo(57), država članica domaćin ne može se pozvati na odstupanje predviđeno u članku 24. stavku 2. Direktive 2004/38. Međutim, iako je točno da se na osobe poput osobe S i njezine djece primjenjuje članak 24. stavak 1. te direktive zato što imaju pravo boravka na temelju njezina članka 6., činjenica je da su one, s obzirom na to da zahtijevaju davanja iz sustava socijalne sigurnosti, obuhvaćene također člankom 4. Uredbe br. 883/2004 i imaju pravo na jednako postupanje pod posebnim uvjetima predviđenima potonjom odredbom.
69. Kao drugo, što se tiče, među ostalim, davanja iz sustava socijalne sigurnosti koja nisu obuhvaćena odstupanjem iz članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38, članak 4. Uredbe br. 883/2004 je lex specialis u odnosu na članak 24. stavak 1. te direktive jer se njime propisuju dva posebna uvjeta. Naime, člankom 4. te uredbe predviđa se da „[a]ko ovom Uredbom nije drugačije predviđeno, osobe na koje se ona primjenjuje uživaju ista prava na davanja i podliježu istim obvezama, u skladu sa zakonodavstvom svake države članice kao i njezini državljani” (moje isticanje).
70. Kao treće, budući da Uredba br. 883/2004 nije mjera usklađivanja nacionalnih sustava socijalne sigurnosti, nego akt kojim se ti sustavi koordiniraju, države članice ostaju nadležne za utvrđivanje uvjeta za dodjeljivanje davanja iz sustava socijalne sigurnosti u svojem zakonodavstvu u skladu s pravom Unije(58).
71. U ovom slučaju, iako je, u skladu s Uredbom br. 883/2004, država članica poput Savezne Republike Njemačke nadležna za odlučivanje o uvjetima za dodjeljivanje obiteljskih potpora na svojem državnom području, članak 4. te uredbe uvodi pravo na jednako postupanje i ne sadržava nikakvo odstupanje koje bi moglo opravdati različito postupanje poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku. Slijedom toga, država članica ne može izbjeći obvezu osiguranja jednakog postupanja prema državljanima drugih država članica kao prema vlastitim državljanima.
72. Valja istaknuti da je sud koji je uputio zahtjev izrazio svoju zabrinutost u pogledu činjenice da se ne poštuje članak 4. Uredbe br. 883/2004 i da stoga predmetni propis predstavlja izravnu diskriminaciju, pri čemu je državljanstvo odlučujući kriterij razlikovanja.
73. Također sam uvjeren da različito postupanje prema dvjema predmetnim situacijama nije u skladu s člankom 4. Uredbe br. 883/2004(59). U tim okolnostima smatram da se predmetnom nacionalnom odredbom uvodi izravna diskriminacija na temelju državljanstva koja se, ako ne postoji odstupanje izričito predviđeno Uredbom br. 883/2004, ne može opravdati.
74. Slijedom toga, nije relevantan Komisijin argument prema kojem, kad je riječ o dodjeli predmetnih naknada, situacija građanâ Unije, kao što je osoba S, koji ne obavljaju plaćenu djelatnost tijekom prva tri mjeseca svojeg boravka i situacija njemačkih državljana koji po povratku u svoju zemlju ne obavljaju takvu djelatnost tijekom istog razdoblja nisu usporedive(60). Naime, uzimajući u obzir činjenicu da osoba S zakonito boravi u državi članici domaćinu, iz primjene članka 4. Uredbe br. 883/2004 proizlazi da su situacije državljana drugih država članica na koje se ta uredba primjenjuje i situacije državljana države članice domaćina usporedive, stoga prvi moraju imati pravo na „istovjetna davanja” i uživati „ista prava” kao i drugi.
C. Međuzaključak
75. S obzirom na sva ta razmatranja, predlažem da se na prethodno pitanje koje je postavio sud koji je uputio zahtjev odgovori da članak 4. Uredbe br. 883/2004 treba tumačiti na način da mu se protivi propis države članice koji predviđa da građanin Unije, državljanin druge države članice, može imati pravo na obiteljske potpore tijekom prva tri mjeseca svojeg boravka u toj državi članici samo pod uvjetom ostvarivanja tuzemnog dohotka tijekom tog razdoblja, dok državljanin navedene države članice koji se u nju vratio nakon što je na temelju prava Unije boravio u drugoj državi članici ima to pravo od svojeg povratka bez uvjeta dohotka.
D. Postojanje diskriminacije zabranjene člankom 24. stavkom 1. Direktive 2004/38
76. Ako Sud prihvati moj prijedlog u pogledu ispitivanja predmetnog nejednakog postupanja s obzirom na članak 4. Uredbe br. 883/2004, neće biti potrebno odgovoriti na pitanje suda koji je uputio zahtjev s gledišta članka 24. stavka 1. Direktive 2004/38.
77. Analiza koja slijedi stoga je provedena podredno, za slučaj da Sud prihvati strože rješenje u pogledu ispitivanja predmetnog nejednakog postupanja.
78. Kao prvo, odbacit ću Komisijine argumente koji se odnose na neusporedivost predmetnih situacija, a zatim ću utvrditi je li, kao što to tvrdi njemačka vlada, odbijanje predmetnih obiteljskih potpora od strane nacionalnih tijela opravdano i proporcionalno.
1. Komisijini argumenti o usporedivosti predmetnih situacija
79. Iz Komisijina pisanog odgovora na pitanje Suda, koje se među ostalim odnosi na opravdanje različitog postupanja koje je utvrdio sud koji je uputio zahtjev, proizlazi da, prema njezinu mišljenju, dvije situacije o kojima je riječ nisu usporedive. U tom pogledu ističe da pravo boravka koje na temelju članka 6. stavka 1. Direktive 2004/38 imaju građani Unije tijekom prva tri mjeseca boravka ili tijekom kraćeg razdoblja još nije zakonito pravo boravka u smislu članka 7. stavka 1. te direktive. Građanin Unije može se pozivati na zabranu diskriminacije u pogledu davanja socijalne pomoći samo stjecanjem prava zakonitog boravka u smislu potonje odredbe.
80. Ti argumenti ne mogu se prihvatiti.
81. Istina je da, kao što to proizlazi iz sudske prakse Suda, ništa ne priječi mogućnost da se priznavanje socijalnih davanja građanima Unije koji nisu ekonomski aktivni uvjetuje obvezom ispunjavanja materijalne pretpostavke zakonitog prava boravka u državi članici domaćinu(61). Međutim, razmatranja izložena u točkama 43. do 49. ovog mišljenja dovode me do zaključka da, s obzirom na to da državljanin druge države članice koji u Njemačkoj boravi na temelju članka 6. Direktive 2004/38 i njemački državljanin po povratku u tu državu članicu nakon boravka u drugoj državi članici imaju pravo zakonitog boravka u toj državi članici, se oba nalaze, ako ne u identičnim(62), onda barem u usporedivim situacijama.
82. Stoga valja smatrati da čak i ako nejednako postupanje, kao što je ono koje je utvrdio sud koji je uputio zahtjev, predstavlja izravnu diskriminaciju na temelju državljanstva, ona ipak nije proizvoljna i može se opravdati(63). Slijedom toga, sada ću ispitati opravdanje nejednakog postupanja koje je istaknula njemačka vlada.
2. Objektivna opravdanost odbijanja o kojem je riječ u glavnom postupku
a) Opravdanja koja je navela njemačka vlada: cilj zaštite javnih financija
83. Njemačka vlada tvrdi da se člankom 62. stavkom 1.a EStG‑a ne uspostavlja nejednako postupanje prema državljanima drugih država članica u odnosu na njemačke državljane. U svakom slučaju, pozivajući se osobito na razmatranja Suda iz točke 80. presude Komisija/Ujedinjena Kraljevina(64), koja se odnose na obiteljske potpore, smatra da je uskrata prava na davanja za ekonomski neaktivne obitelji opravdana u smislu da je prikladna, nužna i primjerena za postizanje cilja zaštite javnih financija. Tom se odredbom stoga želi spriječiti neprikladno korištenje davanja iz socijalnog osiguranja u Njemačkoj s obzirom na opasnost koju za javne financije predstavlja, s jedne strane, povećanje zahtjeva za obiteljske potpore koje su državljani drugih država članica podnijeli između 2010. i 2017. i, s druge strane, povećanje lažnih zahtjeva za obiteljske potpore. Naime, povećanje zahtjeva iznosilo je 46,67 milijardi eura u 2020. godini, od čega je 21,28 % isplaćeno stranim državljanima. Usto, broj radnika iz drugih država članica znatno se povećao posljednjih godina kao i, u određenim slučajevima, broj djece podrijetlom iz drugih država članica koja primaju obiteljske potpore(65). Osim toga, prosječan broj djece obitelji koja dolazi iz druge države članice veći je od onog njemačkih obitelji te je stoga financijski trošak naknada isplaćenih obiteljima stranih državljana veći za otprilike 15 % od iznosa potpora koje se isplaćuju njemačkim obiteljima.
84. Kao prvo, što se tiče prikladnosti predmetne nacionalne odredbe za postizanje cilja zaštite javnih financija, njemačka vlada tvrdi da bi isključivanje iz obiteljskih potpora državljana drugih država članica koji su ekonomski neaktivni tijekom prva tri mjeseca boravka smanjilo interes tih državljana da se nastane u Njemačkoj. Usto, uvjet plaćene djelatnosti doveo bi do smanjenja broja tih zahtjeva za dodjelu naknada.
85. Kao drugo, što se tiče nužnosti predmetne nacionalne odredbe, njemačka vlada tvrdi da ne postoje druga sredstva koja omogućuju postizanje cilja zaštite javnih financija. S jedne strane, predmetno isključenje primjenjuje se samo za razdoblje od prva tri mjeseca boravka i odnosi se samo na neaktivne osobe i tražitelje zaposlenja. S druge strane, takvo isključenje popraćeno je mjerama za temeljito ispitivanje činjenica koje provodi uprava i, u slučaju osnovanih sumnji, na temelju članka 62. stavka 1.a EStG‑a, sam Centar za obiteljske potpore, u okviru zahtjeva za obiteljske potpore, ispituje jesu li ispunjeni uvjeti predviđeni Zakonom o slobodnom kretanju građana Unije, što omogućuje prepoznavanje i sprječavanje organiziranih zlouporaba naknada u ranoj fazi.
86. Kao treće, što se tiče primjerenosti predmetne nacionalne odredbe, njemačka vlada tvrdi da, s obzirom na to da na temelju članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38 država članica domaćin nije obvezna građanima Unije dodijeliti socijalnu pomoć, ta država članica također ne može biti obvezna ni plaćati druga nedoprinosna davanja, iako su odobrena neovisno o potrebi za pomoć, ali koja se, u slučaju potrebe za socijalnom pomoći, odbijaju od naknada za osnovne životne potrebe i financiraju iz poreznih prihoda.
b) Ocjena
87. Najprije podsjećam na to da se nejednako postupanje koje proizlazi iz odredbe o kojoj je riječ u glavnom postupku može opravdati prema pravu Unije samo ako se temelji na objektivnim razlozima od općeg interesa koji su neovisni o državljanstvu osoba u pitanju i ako je proporcionalno legitimnom cilju koji se nacionalnim pravom želi postići. Iz sudske prakse Suda proizlazi da je mjera proporcionalna ako je prikladna za ostvarenje cilja koji se želi postići, ali ne prekoračuje ono što je nužno za njegovo postizanje(66). Iako je na nacionalnom sudu da to odredi, Sud mu ipak može dati upute koje će mu omogućiti donošenje odluke.
1) Postojanje dokazanih rizika za javne financije
88. Što se tiče, kao prvo, postojanja dokazanih rizika za javne financije zbog povećanja zahtjeva za obiteljske potpore koje su podnijeli građani Unije, državljani drugih država članica, želim iznijeti dvije skupine očitovanja.
89. Kao prvo, smatram da razmatranja njemačke vlade o činjenici da obitelji podrijetlom iz drugih država članica imaju veći broj djece od njemačkih obitelji nisu relevantna(67).
90. Kao drugo, napominjem da njemačka vlada samo tvrdi da je 21,28 % iznosa obiteljskih potpora za 2020. godinu isplaćeno za djecu stranih državljana, odnosno djecu građana Unije koji su državljani drugih država članica i djecu državljana trećih država. Međutim, u ovom slučaju, iznos koji im je isplaćen nije relevantan. Što se tiče građana Unije, ta vlada također ne pojašnjava ni iznose isplaćene za djecu ekonomski neaktivnih građana ni za djecu ekonomski aktivnih građana, pri čemu ni taj iznos nije relevantan u ovom slučaju.
91. Prema tome, smatram da nije dokazano da se povećanje troškova koji se odnose na predmetne obiteljske potpore može pripisati državljanima drugih država članica (ili njihovoj djeci). Prema mojem mišljenju, činjenica da se stavka rashoda kao što je ona obiteljskih potpora povećava ne može sama po sebi biti negativan pokazatelj gospodarske situacije države članice. U biti, čini mi se važnim podsjetiti na to da socijalni troškovi općenito mogu doprinijeti socijalnoj koheziji i gospodarskoj djelatnosti, omogućujući korisnicima da budu aktivniji i više doprinose na tržištu rada. Osim toga, trebalo bi ocijeniti učinke na proračunske prihode i na dugoročnu dinamičnost gospodarstva, u kontekstu integracije tržišta rada na razini Unije. Dakle, prihvaćanje državljana drugih država članica, uz povećanje socijalnih troškova, osobito na početku, i, prema potrebi, troškova osposobljavanja, može također zadovoljiti potrebu gospodarstva države članice pružajući odgovarajuću radnu snagu određenim deficitarnim sektorima i tako pridonijeti poboljšanju njegove konkurentnosti(68).
92. Prema mojem mišljenju, što se tiče općih davanja iz sustava socijalne sigurnosti koja se, kao i predmetne obiteljske potpore, odnose na djecu, potrebno je osloniti se na točne podatke kako bi se moglo zaključiti je li nejednako postupanje opravdano. Stoga, priznati da se općenitim financijskim, nejasnim i nepreciznim razmatranjima može opravdati različito postupanje prema državljanima drugih država članica u odnosu na nacionalne državljane značilo bi da se primjena i doseg tako temeljnog pravila prava Unije kao što je načelo nediskriminacije na temelju državljanstva mogu razlikovati, u vremenu i prostoru, ovisno o stanju javnih financija država članica(69), i to bez obzira na to je li dotična država članica podnijela precizne i sveobuhvatne dokaze o postojanju realnog rizika za javne financije(70).
93. Kao drugo, što se tiče postojanja dokazanih rizika za očuvanje javnih financija zbog povećanja zlouporaba i prevara koje su počinili građani Unije, državljani drugih država članica, u organiziranom obliku, želim istaknuti sljedeće elemente.
94. Kao prvo, iz sudske prakse Suda proizlazi da je pojam „zlouporaba prava” autonoman pojam prava Unije prema kojem je „za utvrđivanje zlouporabe potreban, s jedne strane, skup objektivnih okolnosti iz kojih proizlazi da, unatoč formalnom poštovanju uvjeta predviđenih propisom [Unije], nije ostvaren cilj koji se nastoji postići tim propisom. S druge strane, potreban je subjektivan element koji se sastoji u namjeri da se ostvari pogodnost koja proizlazi iz propisa [Unije], tako da se umjetno stvore uvjeti potrebni za njezino ostvarenje”(71).
95. Kao drugo, Sud je istaknuo da je na nacionalnom sudu da utvrdi postojanje tih dvaju elemenata, objektivnog i subjektivnog, čije se dokazivanje mora provesti sukladno pravilima nacionalnog prava, „pod uvjetom da se ne ugrožava učinkovitost prava [Unije]”(72). On je također napomenuo da provedba nacionalnog propisa o zlouporabi prava ne smije ugroziti puni učinak i jedinstvenu primjenu odredaba Unije u državama članicama i, osobito, da nacionalni sudovi ne mogu, kada ocjenjuju ostvarivanje prava koje proizlazi iz odredbe Unije, izmijeniti doseg te odredbe niti dovesti u pitanje njezine ciljeve(73).
96. U tom pogledu smatram, kao što je to presudio Sud, da činjenica da se država članica suočava, kao što to tvrdi njemačka vlada, s povećanim brojem zlouporaba prava ili prijevara koje počine državljani drugih država članica koji imaju pravo na obiteljske potpore koristeći se prijevarnim sredstvima, ne može opravdati donošenje nacionalne odredbe, poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, koja se temelji na razmatranjima opće prevencije, isključujući bilo kakvu posebnu ocjenu vlastitog ponašanja osobe o kojoj je riječ(74).
97. U ovom slučaju jasno je da se dokazi koje je podnijela njemačka vlada ne mogu smatrati konkretnim dokazima povezanima s pojedinačnim ponašanjem tužitelja u glavnom postupku. Naime, ti dokazi ne ispunjavaju objektivne i subjektivne zahtjeve za utvrđivanje postojanja zlouporabe prava u konkretnom slučaju, kako proizlaze iz točaka 94. i 95. ovog mišljenja. U tom pogledu sud koji je uputio zahtjev nije istaknuo postojanje zlouporabe prava koju je počinila tužiteljica u glavnom postupku. U svakom slučaju, on ne navodi da se tužiteljica u glavnom postupku koristila svojom slobodom kretanja „samo kako bi ostvarila pravo na socijalnu pomoć” u Njemačkoj(75).
98. Također treba napomenuti da opća pretpostavka prijevare nije dovoljna za opravdanje mjere koja ugrožava ciljeve Direktive 2004/38(76). U tom smislu, prihvatiti da Savezna Republika Njemačka provede mjere opće primjene bilo bi jednako dopuštanju državi članici da zaobiđe pravo na slobodno kretanje i na jednako postupanje te bi za posljedicu imalo to da bi i druge države članice mogle donijeti takve mjere i jednostrano suspendirati, među ostalim, primjenu članka 24. stavka 1. navedene direktive(77). Stoga se ne može smatrati da je osoba S došla u Njemačku u svrhe koje su kvalificirane kao „socijalni turizam” samo kako bi ondje imala pravo na obiteljske potpore, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.
99. Slijedom toga, čini mi se gotovo izvan svake sumnje da njemačka vlada nije podnijela dokaz o zlouporabi prava u odnosu na tužiteljicu u glavnom postupku s obzirom na to da se u ovom slučaju ne može jasno utvrditi nijedan element, objektivan ili subjektivan.
2) Proporcionalnost nacionalne odredbe o kojoj je riječ u glavnom postupku
100. U slučaju da sud koji je uputio zahtjev ipak smatra da je njemačka vlada dokazala postojanje utvrđenih rizika za javne financije, sada ću ispitati može li se, s obzirom na elemente koje je dostavila ta vlada, nacionalna odredba o kojoj je riječ u glavnom postupku smatrati prikladnom za osiguranje postizanja cilja zaštite javnih financija i prekoračuje li ono što je nužno za postizanje navedenog cilja.
101. Kao prvo, što se tiče prikladnosti nacionalne odredbe poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, podsjećam na to da situacija osobe S i njezine djece nije poput situacija koje su dovele do presuda Dano, Alimanovic i García‑Nieto i dr.(78). Stoga bi sud koji je uputio zahtjev trebao provjeriti poštuju li nacionalna tijela, u okviru dodjele obiteljskih potpora poput onih u ovom slučaju, uvjete iz članka 6. Direktive 2004/38 u pogledu prava boravka do tri mjeseca s obzirom na to da su uvjeti iz članka 7. te direktive primjenjivi samo u okviru boravka koji je dulji od tri mjeseca. Naime, čini mi se da je u tom kontekstu teško zamisliti nametanje uvjeta boravka određenog trajanja kao integracijsku vezu s državom članicom domaćinom s obzirom na to da bi, ako bi taj uvjet prelazio tri mjeseca boravka, bio u izravnoj suprotnosti s prirodom i uvjetima prava boravka predviđenima u članku 6. navedene direktive, a potencijalno i u suprotnosti s uvjetima predviđenima u članku 7. iste direktive za boravak dulji od tri mjeseca.
102. Kao drugo, što se tiče proporcionalnosti nacionalne odredbe poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, postavlja se pitanje postoje li manje ograničavajuće mjere kojima se omogućuje postizanje cilja zaštite javnih financija.
103. U tom kontekstu, kako bi se očuvala usklađenost Direktive 2004/38, logika svojstvena presudama Dano, Alimanovic i García‑Nieto i dr., prema kojoj se državi članici domaćinu u okviru članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38 ne nalaže pojedinačno ispitivanje(79), nije relevantna u situaciji osobâ kao što su osoba S i njezina djeca. Naime, s obzirom na to da njihova situacija nije obuhvaćena člankom 24. stavkom 2. Direktive 2004/38, čini mi se relevantnim utvrditi pojedinačne okolnosti dotičnih osoba u pogledu dodjele obiteljskih potpora pod istim uvjetima kao domaćim državljanima, kako bi se provjerilo imaju li te osobe stvarno boravište na državnom području države članice domaćina(80) i zbog toga više ne mogu tražiti obiteljske potpore u državi članici čiji su državljani.
104. Takvo pojedinačno ispitivanje omogućilo bi dakle, s jedne strane, izbjegavanje sustavnog isključivanja samo ekonomski neaktivnih državljana drugih država članica iz prava na obiteljske potpore, poštujući njihovo temeljno pravo slobodnog kretanja i, s druge strane, prepoznavanje slučajeva zlouporabe prava i prijevare koje su počinili državljani drugih država članica, uključujući u organiziranom obliku, kako bi se smanjio broj podnositelja zahtjeva za te potpore i time očuvale javne financije.
105. Kao treće i posljednje, podsjećam na to da, s obzirom na to da se odbijanje o kojem je riječ u glavnom postupku odnosi na obiteljske potpore, sud koji je uputio zahtjev također mora provjeriti jesu li nacionalna tijela uzela u obzir temeljna prava čije poštovanje osigurava Sud, osobito pravo na poštovanje privatnog i obiteljskog života, kako je propisano člankom 7. Povelje u vezi s obvezom uzimanja u obzir primarnog cilja zaštite interesa djeteta iz članka 24. stavka 2. Povelje(81).
106. Stoga smatram da, ako Sud ispituje pitanje koje je postavio sud koji je uputio zahtjev s obzirom na članak 24. stavak 1. Direktive 2004/38, valja odgovoriti da se toj odredbi protivi nacionalna odredba o kojoj je riječ u glavnom postupku, kojom se predviđa da građanin Unije, državljanin druge države članice, ima pravo na obiteljske potpore tijekom prva tri mjeseca svojeg boravka u toj državi članici samo pod uvjetom da tijekom tog razdoblja ostvaruje tuzemni dohodak, dok državljanin navedene države članice koji se u tu zemlju vratio nakon što je na temelju prava Unije boravio u drugoj državi članici ima to pravo od svojeg povratka, bez uvjeta dohotka.
VI. Zaključak
107. S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na pitanje koje je postavio Finanzgericht Bremen (Financijski sud u Bremenu, Njemačka) odgovori kako slijedi:
Članak 4. Uredbe (EZ) br. 883/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o koordinaciji sustava socijalne sigurnosti treba tumačiti na način da mu se protivi propis države članice koji predviđa da građanin Unije, državljanin druge države članice, ima pravo na obiteljske potpore tijekom prva tri mjeseca svojeg boravka u toj državi članici samo pod uvjetom da tijekom tog razdoblja ostvaruje tuzemni dohodak, dok državljanin navedene države članice koji se u tu zemlju vratio nakon što je na temelju prava Unije boravio u drugoj državi članici ima to pravo od svojeg povratka, bez uvjeta dohotka.
1 Izvorni jezik: francuski
2 Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 1612/68 i stavljanju izvan snage direktiva 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ (SL 2004., L 158, str. 77.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 42. i ispravak SL 2016., L 87, str. 36.)
3 Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o koordinaciji sustava socijalne sigurnosti (SL 2004., L 166, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 3., str. 160.)
4 Presuda od 11. studenoga 2014. (C‑333/13, u daljnjem tekstu: presuda Dano, EU:C:2014:2358)
5 Presuda od 15. rujna 2015. (C‑67/14, u daljnjem tekstu: presuda Alimanovic, EU:C:2015:597)
6 Presuda od 25. veljače 2016. (C‑299/14, u daljnjem tekstu: presuda García‑Nieto i dr., EU:C:2016:114)
7 Članak 1. točka (z) Uredbe br. 883/2004 predviđa da „[u] smislu ove Uredbe [...] izraz ‚obiteljsko davanje’ znači sva davanja u naravi ili novčana davanja namijenjena podmirivanju obiteljskih troškova, isključujući predujmove davanja za uzdržavanje i posebne doplatke za rođenje i usvajanje djeteta spomenute u Prilogu I.”. Članak 3. stavak 1. točka (j) te uredbe određuje da se ona primjenjuje na sve zakonodavstvo s obzirom na grane socijalne sigurnosti koje se odnose na obiteljska davanja.
8 Presuda od 14. lipnja 2016. (C‑308/14, EU:C:2016:436)
9 Presuda Alimanovic (t. 40. do 43. i 46.)
10 Presuda od 6. listopada 2020. (C‑181/19, u daljnjem tekstu: presuda Jobcenter Krefeld, EU:C:2020:794)
11 Presuda Dano (t. 78.)
12 Presuda Dano (t. 69. i 81.)
13 Vidjeti mišljenje u predmetu Dano (C‑333/13, EU:C:2014:341, t. 106.).
14 Presuda Dano (t. 79.)
15 Presuda Dano (t. 83.)
16 Točke 29. i 34.
17 Presuda Alimanovic (t. 27. i 55.)
18 Presuda Alimanovic (t. 56. i 57.)
19 Presuda Alimanovic (t. 60.)
20 J. Peña Cuevas ušao je u Njemačku sa svojim sinom kako bi se pridružio J. Garcíji‑Nieto koja je prethodno ušla u Njemačku s njihovom zajedničkom kćeri i prijavila se kao tražiteljica zaposlenja te je zatim obavljala djelatnost kuhinjske pomoćnice. Presuda García‑Nieto i dr. (t. 28. i 29.)
21 Presuda García‑Nieto i dr. (t. 44.)
22 Presuda Dano (t. 84. i izreka)
23 Presuda García‑Nieto i dr. (t. 53. i izreka)
24 Presuda Alimanovic (t. 63. i izreka)
25 Vidjeti presude Dano (t. 74.), Alimanovic (t. 50.) i García‑Nieto i dr. (t. 39.)
26 Presuda Jobcenter Krefeld (t. 67. i 68.)
27 Presuda Jobcenter Krefeld (t. 50.). Sud je u točki 52. te presude istaknuo da se tim tumačenjem stoga sprječava da se osoba koja zajedno sa svojom obitelji namjerava napustiti svoju državu članicu podrijetla, kako bi radila u drugoj članici, izlaže riziku da u slučaju gubitka posla mora prekinuti školovanje svoje djece i vratiti se u svoju državu podrijetla jer je izgubila pravo na socijalna davanja predviđena nacionalnim pravom koja bi im omogućila da raspolažu sredstvima koja su dostatna za život.
28 Vidjeti članak 7. stavke 1. i 2. Uredbe br. 492/2011.
29 Vidjeti presudu Jobcenter Krefeld (t. 54.). Usto, kao što je to istaknula pravna teorija upućujući na točke 64. i 65. te presude, članak 24. stavak 2. Direktive 2004/38 „nije u potpunosti kodificirao uvjete pod kojima građani Unije koji koriste svoje pravo slobodnog kretanja imaju pravo na jednako postupanje kao prema državljanima države članice domaćina, a odstupanje od tog načela sadržano u toj odredbi primjenjuje se samo na situacije u kojima se pravo boravka temelji na toj direktivi”: Lenaerts, K., i Adam, S., „La solidarité, valeur commune aux États membres et principe fédératif de l’Union européenne”, Cahiers de droit européen, br. 2, 2021., str. 307. do 417., osobito str. 327. U tom pogledu također valja podsjetiti na to da, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik Richard Tour u svojem mišljenju u predmetu The Department for Communities in Northern Ireland (C‑709/20, EU:C:2021:515, t. 75. i bilješka 62.), pravo boravka može se temeljiti na nekoj drugoj odredbi prava Unije (vidjeti presudu Jobcenter Krefeld, t. 90. i izreka), ali i na povoljnijoj nacionalnoj odredbi (vidjeti osobito presude od 7. rujna 2004., Trojani, C‑456/02, EU:C:2004:488, i od 14. lipnja 2016., Komisija/Ujedinjena Kraljevina, C‑308/14, EU:C:2016:436).
30 Vidjeti točke 32. i 33. ovog mišljenja. Člankom 7. stavkom 1. točkom (b) Direktive 2004/38 predviđa se da „[s]vi građani Unije imaju pravo na boravak na državnom području druge države članice u razdoblju duljem od tri mjeseca ako [...] imaju dostatna sredstva za sebe i članove svoje obitelji kako ne bi postali teret za sustav socijalne pomoći države članice domaćina tijekom svog razdoblja boravka te su sveobuhvatno zdravstveno osigurani u državi članici domaćinu”. Moje isticanje.
31 Za razliku od ovog predmeta, ta su se tri predmeta odnosila na posebna nedoprinosna novčana davanja, uređena člankom 70. stavkom 2. Uredbe br. 883/2004, koja ulaze u područje primjene članka 4. navedene uredbe (presuda Dano, t. 55.), a koja se za potrebe Direktive 2004/38 smatraju davanjima socijalne pomoći.
32 Vidjeti u tom pogledu presudu García‑Nieto i dr. (t. 40.).
33 Vidjeti osobito presudu od 20. rujna 2001., Grzelczyk (C‑184/99, EU:C:2001:458, t. 31.).
34 Vidjeti osobito presudu od 6. listopada 2021., A (Prelazak granice izletničkim plovilom) (C‑35/20, EU:C:2021:813, t. 49. i 50.).
35 U skladu s člankom 3. stavkom 1. Direktive 2004/38, njezinim područjem primjene obuhvaćeni su i nositelji prava koja ona dodjeljuje građanima Unije koji se useljavaju ili borave u državi članici različitoj od one čiji su državljani, kao i članovi njihovih obitelji, u smislu članka 2. točke 2. navedene direktive. U tom pogledu vidjeti osobito presudu od 10. rujna 2019., Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, t. 54. i navedena sudska praksa).
36 Presude Dano (t. 69.), Alimanovic, (t. 49.) i García‑Nieto i dr. (t. 38.=
37 Moje isticanje
38 Moje isticanje
39 Podsjećam na to da je, što se tiče općeg konteksta Direktive 2004/38, njome predviđen „u pogledu prava na boravak u državi članici domaćinu [...] stupnjevani sustav koji, u biti preuzimajući stupnjeve i uvjete predviđene u raznim instrumentima prava Unije i sudskoj praksi koji prethode toj direktivi, dovodi do stjecanja prava na stalni boravak”. Vidjeti osobito presudu od 21. prosinca 2011., Ziolkowski i Szeja, C‑424/10 i C‑425/10, EU:C:2011:866, t. 38. i 39.).
40 Presuda od 2. listopada 2019., Bajratari (C‑93/18, EU:C:2019:809, t. 47. i navedena sudska praksa)
41 Presuda od 14. lipnja 2016. (C‑308/14, EU:C:2016:436)
42 Presuda od 14. lipnja 2016., Komisija/Ujedinjena Kraljevina (C‑308/14, EU:C:2016:436, t. 68. i 75.): „[...] ništa ne priječi mogućnost da se priznavanje socijalnih davanja građanima Unije koji nisu ekonomski aktivni uvjetuje obvezom ispunjavanja materijalne pretpostavke za posjedovanje zakonitog prava boravka u državi članici domaćinu”. Moje isticanje.
43 U tom pogledu podsjećam na to da Sud u točki 68. navedene presude Komisija/Ujedinjena Kraljevina upućuje na točku 44. presude od 19. rujna 2013., Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565), i na točku 83. presude Dano. Iz tih točaka proizlazi da je riječ o „pravu boravka na temelju Direktive 2004/38 u državi članici domaćinu” (moje isticanje). Slijedom toga, različite vrste prava boravka predviđenih u člancima 6., 7. i 16. te direktive su sve prava zakonitog boravka na temelju te direktive.
44 Presude od 19. rujna 2013., Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565, t. 61.), Dano (t. 63.), Alimanovic (t. 44.) i García‑Nieto i dr. (t. 38.)
45 Presuda Jobcenter Krefeld (t. 57. i navedena sudska praksa)
46 Njemačka vlada također priznaje da obiteljske potpore o kojima je riječ u glavnom postupku nisu obuhvaćene socijalnom pomoći u užem smislu članka 24. Direktive 2004/38, nego člankom 3. stavkom 1. točkom (j) Uredbe br. 883/2004 u vezi s njezinim člankom 1. točkom (z). Naime, ta vlada navodi da su ta davanja slična novčanom davanju čija je svrha nadoknaditi obiteljske troškove, koje se isplaćuje neovisno o potrebi za pomoć.
47 Presuda od 14. lipnja 2016., Komisija/Ujedinjena Kraljevina (C‑308/14, EU:C:2016:436, t. 60.). Vidjeti također presudu od 15. srpnja 2021., A (Javna zdravstvena zaštita) (C‑535/19, EU:C:2021:595, t. 29. i navedena sudska praksa).
48 Vidjeti definiciju pojma „obiteljska davanja” iz članka 1. točke (z) Uredbe br. 883/2004, koja se nalazi u bilješci 7. ovog mišljenja.
49 Presuda García‑Nieto i dr. (t. 45.). Vidjeti u tom pogledu mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Watheleta u predmetu Dano (C‑333/13, EU:C:2014:341, t. 70.).
50 U tom pogledu podsjećam na to da se sudska praksa koja proizlazi iz presuda Dano, Alimanovic i García‑Nieto i dr. temelji na odstupanju koje je zakonodavac Unije predvidio u članku 24. stavku 2. Direktive 2004/38 u području „socijalne pomoći”. Međutim, u tim je presudama bilo moguće isključiti dotične građane Unije iz prava na ta davanja zbog toga što su oni boravili dulje od tri mjeseca a da nisu ispunili uvjete boravka iz članka 7. stavka 1. točke (b) te direktive (presuda Dano, t. 75. i 76.) ili samo na temelju prava boravka koje se temelji na članku 14. stavku 4. točki (b) navedene direktive (presuda Alimanovic, t. 57. do 58.) ili su boravili kraće od tri mjeseca, ali su tražili socijalnu pomoć (kao u presudi García‑Nieto i dr.).
51 Mišljenje u predmetu A (Javna zdravstvena zaštita) (C‑535/19, EU:C:2021:114, t. 153.)
52 Vidjeti točke 46. do 49. ovog mišljenja. U tom pogledu čini mi se korisnim istaknuti da se pravo boravka tužitelja u glavnom postupku ni na koji način ne temelji na zakonitom pravu boravka koje je u skladu s nacionalnim pravom, koje ne ispunjava uvjete boravka iz članka 7. Direktive 2004/38, kao što je to, među ostalim, bio slučaj u predmetu u kojem je donesena presuda od 21. prosinca 2011., Ziolkowski i Szeja (C‑424/10 i C‑425/10, EU:C:2011:866, t. 47.), koju je Komisija navela u svojem pisanom odgovoru na pitanja Suda ili, također, u predmetu u kojem je donesena presuda od 15. srpnja 2021., The Department for Communities in Northern Ireland (C‑709/20, EU:C:2021:602, t. 81.). U tom pogledu podsjećam na to da je Sud u točki 46. navedene presude Ziolkowski i Szeja potvrdio da „pojam zakonit boravak koji sadržava izraz ‚koji je zakonito boravio’ iz članka 16. stavka 1. Direktive 2004/38 treba shvatiti kao boravak u skladu s uvjetima predviđenima tom direktivom, osobito onima navedenima u njezinu članku 7. stavka 1.” (moje isticanje). Slijedom toga, kao što sam već naveo, boravak može biti zakonit u smislu te direktive ako su ispunjeni drugi u njoj navedeni uvjeti, kao što su, među ostalim, oni predviđeni člankom 6. navedene direktive. Vidjeti u tom pogledu točke 42. do 49. ovog mišljenja.
53 Napominjem da je Sud u presudi od 14. lipnja 2016., Komisija/Ujedinjena Kraljevina (C‑308/14, EU:C:2016:436, t. 66. i 68.), smatrao da se Direktiva 2004/38 primjenjuje na obiteljske potpore, nakon što je u točki 61. pojasnio da su one doista davanja iz sustava socijalne sigurnosti. Međutim, valja podsjetiti na to da se taj predmet odnosio na tužbu za utvrđenje da je Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske povrijedila obveze koje ima na temelju članka 4. Uredbe br. 883/2004 time što je dodjelu tih davanja podvrgnula uvjetu zakonitog boravka na njezinu državnom području. Čini mi se korisnim istaknuti da se u toj presudi Sud izravno pozvao na pravo boravka iz članka 7. stavka 1. i članka 14. stavka 2. Direktive 2004/38, kao i na njezine članke 12. i 13. (t. 81., 82. i 84.). Suprotno tomu, uopće nije spomenuo članak 6. te direktive.
54 Vidjeti točke 57. do 60. ovog mišljenja.
55 Vidjeti točku 6. ovog mišljenja.
56 Češka vlada i Komisija smatraju da pitanje dovodi li predmetna nacionalna odredba do diskriminacije na temelju državljanstva treba analizirati samo s obzirom na članak 4. Uredbe br. 883/2004.
57 Vidjeti točke 29. do 60. ovog mišljenja.
58 Vidjeti po analogiji presudu od 11. travnja 2013., Jeltes i dr. (C‑443/11, EU:C:2013:224, t. 59.).
59 Usto, predmetna nacionalna odredba nije u skladu s ciljem slobodnog kretanja koji je zajamčen Direktivom 2004/38 i Uredbom br. 883/2004.
60 Vidjeti točku 79. ovog mišljenja.
61 Presuda od 14. lipnja 2016., Komisija/Ujedinjena Kraljevina (C‑308/14, EU:C:2016:436, t. 68. i 75.)
62 Očito je da njemački državljani borave u svojoj državi članici podrijetla na temelju svojeg nacionalnog prava.
63 U pravnoj teoriji je, među ostalim, istaknuto da „iako je većina odluka u predmetima koji se odnose na građanstvo donesena prema modelu nediskriminacije/jednakog postupanja, općenitiji dio pristupa ograničenjima/pristupa tržištu, koji je uostalom utvrđen u sudskoj praksi Suda o slobodnom kretanju, također se može primijetiti u području građanstva Unije”, vidjeti Barnard, C., The substantive Law of the EU: The Four Freedoms, Oxford University Press, Oxford, 2019. (6. izd.), str. 352. do 360., osobito str. 357. i, istog autora, „Editorial Comments – Two‑speed European Citizenship? Can the Lisbon Treaty Help Close the Gap?”, Common Market Law Review, sv. 45., br. 1, 2008., str. 1. do 8. Vidjeti također Nic Shuibhne, N., „What I Tell You Three Times Is True: Lawful Residence and Equal Treatment after Dano”, Maastricht Journal of European and Comparative Law, sv. 23., br. 6, 2016., str. 908. do 936.
64 Presuda od 14. lipnja 2016. (C‑308/14, EU:C:2016:436)
65 Njemačka vlada kao primjer navodi Bugarsku, gdje je iznos obiteljskih davanja znatno niži od iznosa u Njemačkoj.
66 Vidjeti osobito po analogiji presudu od 26. listopada 2006., Tas‑Hagen i Tas (C‑192/05, EU:C:2006:676, t. 33. i navedena sudska praksa).
67 Vidjeti dokument Eurostata naslovljen „Fertility Statistics” o statističkim podacima o plodnosti: https://ec.europa.eu/eurostat/statistics‑explained/index.php?title=Fertility_statistics.
68 Pojam „nerazumno opterećenje” mora se ocijeniti uzimajući u obzir ne samo eventualne dodatne troškove na početku, nego i dugoročne gospodarske posljedice. U tom se pogledu može uspostaviti paralela s troškovima osposobljavanja koji u kontekstu slobodnog kretanja osoba mogu težiti povećavanju u određenim područjima, ali su dio perspektive gospodarskog rasta i prikladnosti radne snage prema potrebama tržišta rada.
69 Vidjeti osobito po analogiji presudu od 20. lipnja 2013., Geiersch i dr. (C‑20/12, EU:C:2013:411, t. 52. i navedena sudska praksa).
70 Vidjeti u tom pogledu i osobito po analogiji presudu od 13. travnja 2010., Bressol i dr. (C‑73/08, EU:C:2010:181, t. 71.): „Takvom se objektivnom analizom, poduprtom okolnostima i brojkama, mora moći dokazati s pomoću ozbiljnih, usklađenih i uvjerljivih dokaza da postoji stvarna opasnost za ravnotežu sustava socijalne sigurnosti”. Moje isticanje.
71 Vidjeti osobito presude od 14. prosinca 2000., Emsland‑Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695, t. 52. i 53.); od 16. listopada 2012., Mađarska/Slovačka (C‑364/10, EU:C:2012:630, t. 58. i navedena sudska praksa); od 12. ožujka 2014., O. i B. (C‑456/12, EU:C:2014:135) i od 18. prosinca 2014., McCarthy i dr. (C‑202/13, EU:C:2014:2450).
72 Presude od 14. prosinca 2000., Emsland‑Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695, t. 52. do 54.) i od 16. listopada 2012., Mađarska/Slovačka (C‑364/10, EU:C:2012:630, t. 58.). Moje isticanje.
73 Vidjeti osobito presude od 12. ožujka 1996., Pafitis i dr. (C‑441/93, EU:C:1996:92, t. 68.) i od 12. svibnja 1998., Kefalas i dr. (C‑367/96, EU:C:1998:222, t. 22.).
74 Vidjeti u tom smislu presudu od 18. prosinca 2014., McCarthy i dr. (C‑202/13, EU:C:2014:2450, t. 55.).
75 Presuda Dano (t. 78.)
76 Vidjeti u tom smislu presudu od 19. prosinca 2012., Komisija/Belgija (C‑577/10, EU:C:2012:814, t. 53. i navedena sudska praksa). Vidjeti također moje mišljenje u predmetu McCarthy i dr. (C‑202/13, EU:C:2014:345, t. 134.).
77 Vidjeti moje mišljenje u predmetu McCarthy i dr. (C‑202/13, EU:C:2014:345, t. 139.).
78 Vidjeti točku 39. i sljedeće ovog mišljenja.
79 Presuda Alimanovic (t. 59.)
80 Podsjećam na to da članak 11. stavak 1. Uredbe br. 883/2004 predviđa da „[n]a osobe na koje se primjenjuje ova Uredba, primjenjuje se zakonodavstvo samo jedne države članice”. Članak 11. stavak 3. točke (a) i (e) te uredbe propisuje da, podložno člancima 12. do 16., na osobu koja obavlja djelatnost kao zaposlena ili samozaposlena osoba u državi članici primjenjuje se zakonodavstvo te države članice i na ostale osobe na koje se točke (a) do (d) ne primjenjuju primjenjuje se zakonodavstvo države članice boravišta, ne dovodeći u pitanje ostale odredbe ove Uredbe koje joj jamče davanja prema zakonodavstvu jedne ili više država članica.
81 Presuda od 13. rujna 2016., Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675, t. 66. i navedena sudska praksa)