KOHTUJURISTI ETTEPANEK
MACIEJ SZPUNAR
esitatud 16. detsembril 2021(1)
Kohtuasi C‑411/20
S
versus
Familienkasse Niedersachsen-Bremen der Bundesagentur für Arbeit
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Finanzgericht Bremen (Bremeni maksukohus, Saksamaa))
Eelotsusetaotlus – Isikute vaba liikumine – Liidu kodakondsus – Võrdne kohtlemine – Majanduslikult mitteaktiivne liikmesriigi kodanik, kes elab teise liikmesriigi territooriumil vähem kui kolm kuud – Selle isiku perehüvitise saajate hulgast väljajätmine – Määrus (EÜ) nr 883/2004 – Artikkel 4 – Võrdne kohtlemine – Direktiiv 2004/38/EÜ – Artikkel 6 – Viibimine kuni kolm kuud – Artikli 24 lõige 2 – Erand võrdsest kohtlemisest – Mõiste „sotsiaalabi“
Sisukord
I. Sissejuhatus
1. Kas liikmesriik võib jätta teise liikmesriigi kodanikest Euroopa Liidu kodanikud selles liikmesriigis elamise esimese kolme kuu jooksul peretoetuste saajate hulgast välja, kui nad ei saa sel ajavahemikul riigisisest sissetulekut, samas kui selle liikmesriigi kodanik, kes pöördub liikmesriiki tagasi pärast seda, kui ta on elanud liidu õiguse alusel teises liikmesriigis, võib seda saada alates tagasipöördumisest, ilma et ta saaks seda sissetulekut?
2. Selline on küsimus, mille on eelotsusetaotluse esitanud kohus esitanud Bulgaaria kodaniku S ja Familienkasse Niedersachsen-Bremen der Bundesagentur für Arbeiti (Saksamaa Liitvabariigi tööturuameti Alam-Saksi ja Bremeni peretoetuste kassa, edaspidi „Familienkasse“) vahelises kohtuvaidluses seoses viimase keeldumisega maksta kodanikule peretoetust.
3. Selles kontekstis palutakse Euroopa Kohtul tõlgendada direktiivi 2004/38/EÜ(2) artiklit 24 ja määruse (EÜ) nr 883/2004(3) artiklit 4 ning tal tuleb kindlaks teha, kas see küsimus kuulub täielikult kohtupraktika suunda, mida alustati kohtuotsustega Dano(4), Alimanovic(5) ning García-Nieto jt(6).
4. Käesolevas ettepanekus selgitan põhjuseid, miks ma arvan, et majanduslikult mitteaktiivsete teise liikmesriigi kodanike peretoetuste saajate hulgast väljajätmine, nagu on kõne all põhikohtuasjas, ei kuulu sellesse kohtupraktika suunda.
II. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
5. Lisaks teatavatele esmase õiguse sätetele, mis on nimelt ELTL artikli 21 lõige 1 ja Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artikkel 7, on käesolevas kohtuasjas asjasse puutuvad määruse nr 883/2004 artikli 1 punkt z, artikli 3 lõike 1 punkt j, artikkel 4, artikli 11 lõiked 1 ja 3 ning artikkel 70 ning direktiivi 2004/38 artikkel 6, artikli 7 lõike 1 punkt b, artikli 14 lõige 1 ja artikkel 24.
B. Saksa õigus
6. Tulumaksuseaduse (Einkommensteuergesetz, edaspidi „EStG“) § 62 on põhikohtuasja asjaoludele kohaldatavas redaktsioonis sõnastatud järgmiselt:
“(1) 1Laste puhul § 63 tähenduses on käesoleva seaduse alusel õigus peretoetustele igal isikul,
1. kelle alaline elukoht või harilik viibimiskoht on Saksamaal,
[…]
2Lõike 1 alusel peretoetuste saamiseks peab õigustatud isik olema tuvastatud talle antud identifitseerimisnumbriga […]. 3Identifitseerimisnumbri hiljem andmisel on tagasiulatuv jõud kalendrikuudele, mille ajal on esimeses lauses nimetatud tingimused täidetud.
(1a) 1Kui [liidu] teise liikmesriigi või mõne riigi kodanik, mille suhtes kohaldatakse Euroopa Majanduspiirkonna lepingut, määrab oma alalise elukoha või hariliku viibimiskoha Saksamaa territooriumil, ei saa ta taotleda lapsetoetust kolme esimese kuu eest alates alalise elukoha või hariliku viibimiskoha määramisest. 2Seda reeglit ei kohaldata, kui ta tõendab, et ta saab riigisisest tulu § 2 lõike 1 esimese lause punktide 1–4 tähenduses, välja arvatud § 19 lõike 1 esimese lause punktis 2 nimetatud tulu. 3Pärast esimeses lauses nimetatud ajavahemiku möödumist on tal õigus peretoetustele, välja arvatud juhul, kui [liidu kodanike vaba liikumise seaduse (Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern)] § 2 lõigetes 2 või 3 sätestatud tingimused ei ole täidetud või kui ainult liidu kodanike vaba liikumise seaduse § 2 lõike 2 punktis 1a ette nähtud tingimused on täidetud, ilma et ükski teine selle seaduse § 2 lõikes 2 osutatud tingimustest oleks enne täidetud. 4Kontrollimise selleks, et kindlaks teha, kas peretoetuste saamise tingimused on vastavalt teisele lausele täidetud, otsustab ainult peretoetuste kassa […]. 5Kui peretoetuste kassa jätab sellisel juhul peretoetuste taotluse rahuldamata, teatab ta oma otsusest pädevale immigratsiooniasutusele. 6Kui taotleja on võltsitud või muudetud dokumentidega või pettusega pannud uskuma, et ta vastab peretoetuste saamise tingimustele, teatab peretoetuste kassa sellest viivitamata pädevale immigratsiooniasutusele.
[…]“.
III. Põhikohtuasja faktilised asjaolud, eelotsuse küsimus ja menetlus Euroopa Kohtus
7. Põhikohtuasja kaebaja S, tema abikaasa V ja nende kolm last, kes on sündinud 2003., 2005. ja 2010. aastal, on Bulgaaria kodanikud.
8. S taotles 2015. aasta mais esimest korda oma kolme lapse eest Familienkasselt peretoetusi.
9. Familienkasse rahuldas 13. mai 2015. aasta otsusega selle taotluse ja määras nõuetekohaselt need toetused kolme lapse eest alates 2015. aasta maist.
10. Registreerimisasutus kustutas 25. aprillil 2016 omal algatusel S‑i ja tema kolm last nende aadressilt Bremerhavenis (Saksamaa), kuna kõnealune eluase oli tühi. Kustutamise järel lõpetas Familienkasse alates 3. juunist 2016 S-ile peretoetuste maksmise ning sama kuupäeva otsusega tühistas Familienkasse oma otsuse maksta S-ile peretoetust alates 2016. aasta maist ja nõudis temalt viimati nimetatud kuu eest makstud toetuste tagasimaksmist.
11. S esitas 2017. aasta detsembris oma kahe lapse, nimelt N-i ja A eest, Familienkasse Nordrhein-Westfalen Nordile (Nordrhein-Westfaleni peretoetuste kassa, Saksamaa) peretoetusetaotluse, märkides Hernes (Saksamaa) asuva aadressi. Mitu kirja, mille see asutus sellele aadressile saatis, tagastati talle postiteenuste osutaja märkega „Adressaat tundmatu“.
12. Nimetatud asutus jättis selle taotluse 1. augusti 2018. aasta otsusega, mis tehti teatavaks avaldamise teel, rahuldamata sisuliselt põhjendusel, et S-i alaline elukoht või harilik viibimiskoht ei ole Saksamaal.
13. S esitas 28. oktoobril 2019 Familienkassele uue peretoetuste taotluse oma kolme lapse eest.
14. Familienkasse jättis 27. detsembri 2019. aasta otsusega selle taotluse rahuldamata ajavahemiku osas alates 2019. aasta augustist. Familienkasse leidis, et S, V ja nende lapsed elasid Saksamaal alates 19. augustist 2019, millal nad saabusid selle liikmesriigi territooriumile Bulgaariast ja asusid korterisse Bremerhavenis. Familienkasse leidis nimelt, et S ei saanud kolme esimese kuu jooksul pärast Saksamaale elama asumist riigis töötasu, nii et S ei vastanud EStG § 62 lõikes 1a ette nähtud tingimustele selle ajavahemiku eest peretoetuste saamiseks.
15. Familienkasse jättis 6. aprilli 2020. aasta otsusega S-i vaide rahuldamata ja kinnitas oma keeldumisotsust. Ta lisas, et S ei tegelenud kõnealusel ajavahemikul tasustatava tegevusega, ning leidis, et V tegevus ajavahemikul 5. novembrist kuni 12. detsembrini 2019 oli tähtsusetu.
16. S esitas 10. mail 2020 eelotsusetaotluse esitanud kohtule kaebuse, milles palus tema peretoetuse taotluse rahuldamata jätmise otsuse tühistada ja kohustada Familienkasset maksma peretoetusi tema kolme lapse eest 2019. aasta augustist kuni oktoobrini (kaasa arvatud).
17. Finanzgericht Bremen (Bremeni maksukohus, Saksamaa) eraldas 13. juuli 2020. aasta määrusega peretoetuste maksmise menetluse vaidlusaluseks ajavahemikuks, see tähendab 2019. aasta augustist oktoobrini, ülejäänud menetlusest.
18. Esiteks täpsustab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et peretoetused kuuluvad mõiste „perehüvitised“ alla määruse nr 883/2004 artikli 3 lõike 1 punkti j tähenduses koostoimes sama määruse artikli 1 punktiga z(7). Nimelt antakse maksust rahastatavaid peretoetusi seaduses määratletud olukorra alusel, sõltumata vanemate sissetulekust ning hindamata taotleja isiklikke vajadusi individuaalselt ja kaalutlusõiguslikult. Neil on kaks eesmärki, nimelt võimaldada põhiseadusega ette nähtud lapse toimetulekumiinimumi maksust vabastamist ja niivõrd, kuivõrd need ei ole selleks vajalikud, toetada perekonda sotsiaalõiguse seisukohast.
19. Teiseks märgib see kohus sisuliselt, et EStG § 62 lõige 1a, mis tuleneb õigusnormide muutmisest 2019. aasta juulis, kohtleb pärast teises liikmesriigis elamist alalisse elukohta või harilikku viibimiskohta Saksamaale asunud teise liikmesriigi kodanikku erinevalt Saksa kodanikust, kes asub pärast teises liikmesriigis viibimist alalisse elukohta või harilikku viibimiskohta Saksamaa territooriumil. Ta märgib selle kohta, et selle sätte kohaselt ei anta sellisele teise liikmesriigi kodanikule nagu S õigust peretoetustele elamisperioodi esimese kolme kuu jooksul, kui ta ei tõenda, et ta saab Saksamaal sissetulekut tasustatud töö eest, samas kui Saksa kodanik saab seda isegi siis, kui ta sellist tööd ei tee.
20. Sellega seoses märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et seaduse eelnõus, mille tulemusena lisati EStG §‑le 62 lõige 1a, leidis Saksa seadusandja, et kõnealune erinev kohtlemine on liidu õigusega kooskõlas, kuna see võimaldab vältida teiste liikmesriikide kodanike sissevoolu, mis võib ebamõistlikult koormata Saksamaa sotsiaalkindlustussüsteemi. Lisaks täpsustab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et seadusandja arvates võib selline erinev kohtlemine põhineda direktiivi 2004/38 artikli 24 lõikel 2, kuna peretoetustel, mida saavad teise liikmesriigi kodanikud, kes ei tegele tasustatava tegevusega, on sama mõju nagu sotsiaalabil. Samas ei käsitlenud seadusandja selles seaduseelnõus sõnaselgelt määruse nr 883/2004 artikli 4 võimalikku mõju. Lõpuks, viidates kohtuotsusele komisjon vs. Ühendkuningriik(8), põhjendas Saksa seadusandja seda ebavõrdset kohtlemist vajadusega kaitsta vastuvõtva liikmesriigi rahandust.
21. Kolmandaks märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus siiski, et küsimus, kas peretoetused kuuluvad mõiste „sotsiaalabi“ alla direktiivi 2004/38 artikli 24 lõike 2 tähenduses, tekitab õiguskirjanduses vaidlusi. Nimelt väidavad autorid, et peretoetused kujutavad endast sotsiaalkindlustushüvitisi otseses mõttes, kuna nende andmine ei sõltu sissetuleku tingimustest. Eelotsusetaotluse esitanud kohus lisab veel, et kuigi määruse nr 883/2004 kohaselt on liikmesriik pädev otsustama perehüvitiste andmise tingimuste üle teiste liikmesriikide kodanikele, kes elavad tema territooriumil, kuid ei tegele tasustatava tegevusega, näeb selle määruse artikkel 4 siiski ette võrdse kohtlemise kohustuse ja see määrus ei sisalda ühtegi sätet, mis võimaldaks sellist erinevat kohtlemist, nagu on kõne all käesolevas kohtuasjas.
22. Nendel asjaoludel otsustas Finanzgericht Bremen (Bremeni maksukohus) 20. augusti 2020. aasta otsusega, mis saabus Euroopa Kohtusse 2. septembril 2020, menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas [direktiivi 2004/38] artiklit 24 ja [määruse nr 883/2004] artiklit 4 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus liikmesriigi õigusnorm, mille kohaselt ei ole teise liikmesriigi kodanikul, kellel on selle liikmesriigi territooriumil alaline elukoht või harilik viibimiskoht ning kes ei tõenda, et ta saab riigisisest tulu põllu- ja metsamajandusest, tööstus- või kaubandustegevusest, tööst füüsilisest isikust ettevõtjana või palgatööst, õigust saada kolme esimese kuu eest alates alalisse elukohta või harilikku viibimiskohta elama asumisest perehüvitisi määruse [nr 883/2004] artikli 3 lõike 1 punkti j tähenduses koostoimes artikli 1 punktiga z, samas kui samasuguses olukorras oleval asjaomase liikmesriigi kodanikul on õigus saada perehüvitisi määruse [nr 883/2004] artikli 3 lõike 1 punkti j tähenduses koostoimes artikli 1 punktiga z ilma, et ta tõendaks põllu- ja metsamajandusest, tööstus- või kaubandustegevusest, tööst füüsilisest isikust ettevõtjana või palgatööst saadava riigisisese tulu olemasolu?“
23. Seisukohad on esitanud S, Saksamaa, Tšehhi ja Poola valitsus ning Euroopa Komisjon. Kohtuistungit ei peetud. Pooled vastasid Euroopa Kohtu küsimustele kirjalikult.
IV. Sissejuhatavad märkused
24. Mis puutub komisjoni kahtlustesse seoses sellega, kas põhikohtuasja kaebaja on tööotsija staatuses, siis soovin täpsustada, et eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et S ei tegelenud kõnealusel ajavahemikul tasustatava tegevusega ning et tema abikaasa töötas ajavahemikul 5. novembrist kuni 12. detsembrini 2019 tähtsusetul määral.
25. Igal juhul tuleb tõdeda, et kõnealuseid peretoetusi ei saa kvalifitseerida „rahalisteks hüvitisteks“, mille eesmärk on hõlbustada pääsu liikmesriigi tööturule, ning seega tuleb eelotsuse küsimust analüüsida mitte määruse nr 883/2004 artikli 4 ja ELTL artikli 45(9) alusel, nagu pakub välja komisjon, vaid ainult selle esimese õigusnormi alusel.
V. Analüüs
26. Oma ainsa küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2004/38 artiklit 24 ja määruse nr 883/2004 artiklit 4 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mis näevad ette, et liidu kodanik, kes on teise liikmesriigi kodanik, võib saada selles liikmesriigis elamise esimese kolme kuu jooksul peretoetusi üksnes tingimusel, et ta saab selle aja jooksul riigisisest sissetulekut, samas kui selle liikmesriigi kodanik, kes pärast liidu õiguse alusel teises liikmesriigis viibimist pöördub sellesse riiki tagasi, võib seda toetust saada kohe pärast tagasipöördumist, ilma tulutingimuseta.
27. Selleks et pakkuda Euroopa Kohtule sellele küsimusele tarvilikku vastust, analüüsin esiteks, kas põhikohtuasja kaebaja ja tema laste olukord kuulub direktiivi 2004/38 artikli 24 lõike 2 kohaldamisalasse (A jagu). Kuna minu arutluskäigust allpool ilmneb, et see nii ei ole, siis analüüsin teiseks küsimust, kas põhikohtuasjas kõne all olevad riigisisesed õigusnormid on kooskõlas ELTL artiklis 18 sätestatud diskrimineerimiskeelu põhimõttega, mida on täpsustatud selle direktiivi artikli 24 lõikes 1 ja määruse nr 883/2004 artiklis 4 (B jagu).
A. Direktiivi 2004/38 artikli 24 lõike 2 kohaldatavus
28. Kõigepealt tuleb meenutada, et direktiivi 2004/38 artikli 24 lõike 1 kohaselt koheldakse „kõiki käesoleva direktiivi kohaselt vastuvõtva liikmesriigi territooriumil elavaid liidu kodanikke asutamislepingu reguleerimisalas võrdselt kõnealuse liikmesriigi kodanikega“. Selle direktiivi artikli 24 lõikes 2 on ette nähtud, et „[e]randinda lõikest 1 ei ole vastuvõttev liikmesriik kohustatud tagama õigust sotsiaalabile elamisperioodi esimese kolme kuu jooksul või, kui see on asjakohane, artikli 14 lõike 4 punktis b sätestatud pikema ajavahemiku jooksul […] muudele isikutele kui töötajatele, füüsilisest isikust ettevõtjatele, sellise staatuse säilitanud isikutele ja nende pereliikmetele“.
29. Nagu ma märkisin, tekib käesolevas kohtuasjas küsimus, kas põhikohtuasjas käsitletav olukord kuulub direktiivi 2004/38 artikli 24 lõikes 2 ette nähtud erandi alla. Euroopa Kohtul on juba olnud võimalus tõlgendada seda sätet kohtuasjades, milles tehti kohtuotsused Dano, Alimanovic, García-Nieto jt ning Jobcenter Krefeld(10).
30. Selleks et hinnata, kas eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimus kuulub sellesse kohtupraktika suunda, näib mulle tarvilik kõigepealt välja tuua nendest kohtuotsustest tulenevad juhised.
1. Kohtupraktika kontekst
a) Kohtuotsused Dano, Alimanovic ning García-Nieto jt
31. Euroopa Kohus määras kohtuotsustes Dano, Alimanovic ning García-Nieto jt kindlaks tingimused, mille korral võib teise liikmesriigi kodanikust majanduslikult mitteaktiivse liidu kodaniku vastuvõttev liikmesriik teha sotsiaalabi valdkonnas erandi direktiivi 2004/38 artikli 24 lõikes 1 ja määruse nr 883/2004 artiklis 4 ette nähtud õigusest võrdsele kohtlemisele, mis on sellisel kodanikul. Kohtuasjad, milles tehti need kohtuotsused, puudutasid Saksamaa ametiasutuste keeldumist maksta teiste liikmesriikide kodanikele Saksamaa õigusaktides ette nähtud „elementaarseid kindlustushüvitisi“, eelkõige „toimetulekutoetusi“.
32. Kohtuasjas, milles tehti kohtuotsus Dano, ei olnud E. Dano Saksamaal kunagi töötanud ning miski ei viita sellele, et ta otsis tööd, ning ta kasutas oma liikumisvabadust „üksnes eesmärgil saada sotsiaalabi“ Saksamaal,(11) kus ta elas enam kui kolm kuud koos oma väikese pojaga. Euroopa Kohus otsustas, et kuna E. Danol ja tema pojal puuduvad piisavad elatusvahendid ja nad ei saanud seega nõuda vastuvõtvas liikmesriigis elamise õigust direktiivi 2004/38 alusel, ei saa nad tugineda selle direktiivi artikli 24 lõikes 1 sätestatud diskrimineerimiskeelu põhimõttele(12). Euroopa Kohus täpsustas, järgides selles punktis kohtujurist Wathelet’d(13), et liikmesriigilt sellise võimaluse – keelduda niisugustel asjaoludel liidu kodanikele sotsiaaltoetusi andmast – võtmise „tagajärg [oleks] see, et isikud, kellel teise liikmesriigi territooriumile sisenemisel ei ole piisavaid vahendeid oma vajaduste rahuldamiseks, saaksid need automaatselt mitteosamakselise rahalise erihüvitise kaudu, mille eesmärk on tagada hüvitise saaja toimetulek“(14). Euroopa Kohus märkis, et samasugune järeldus tuleb teha määruse nr 883/2004 artikli 4 tõlgendamisel, sest selles osutatud toetusi antakse selle artikli alusel eranditult asjaomase isiku elukohajärgses liikmesriigis kooskõlas selle riigi õigusaktidega(15) ja seega liidu õigusega.
33. Kohtuasjas, milles tehti kohtuotsus Alimanovic(16), taotles N. Alimanovic, kes elas Saksamaal üle kolme kuu, endale ja oma tütrele sotsiaalabi. Nad olid töötanud lühiajaliselt või saanud vähem kui aastaseid töövõimalusi ja neil ei olnud kõnealuse abi andmisest keeldumise kuupäeval enam direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 3 punkti c alusel tööotsija staatust(17). Euroopa Kohus märkis, et kuigi eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul võivad N. Alimanovic ja tema tütar tugineda oma elamisõigusele selle direktiivi artikli 14 lõike 4 punkti b alusel, tuleb märkida, et vastuvõttev liikmesriik võib neile taotletud sotsiaalabi andmata jätmiseks tugineda selle direktiivi artikli 24 lõikes 2 sätestatud erandile(18). Euroopa Kohus on täpsustanud, et see erandi tegemise võimalus põhineb töötaja staatuse säilitamise järkjärgulisel süsteemil, mille eesmärk on tagada elamisõigus ja õigus saada sotsiaaltoetusi. Nii leidis Euroopa Kohus, et kuna direktiiv 2004/38 kehtestab selle süsteemi, siis võtab ta „ise arvesse sotsiaalabi taotleja individuaalset olukorda iseloomustavaid erinevaid tegureid ja eelkõige majandustegevusega tegelemise kestust“, seega ei olnud individuaalne analüüsimine kohustuslik, kui vastuvõttev liikmesriik rakendas seda erandit kas selleks, et võtta arvesse asjaomase isiku individuaalset olukorda, või selleks, et tuvastada, et asjaomane liidu kodanik koormab oma elamisperioodi ajal põhjendamatult sotsiaalabisüsteemi(19).
34. Kohtuasjas, milles tehti kohtuotsus García-Nieto jt, olid põhikohtuasja kaebajad, kes elasid Saksamaal vähem kui kolm kuud, tööotsijad(20). Euroopa Kohus otsustas, et direktiivi 2004/38 artikli 24 lõike 2 sõnastusest nähtub selgelt, et vastuvõttev liikmesriik ei pea tagama õigust sotsiaalabile elamisperioodi esimese kolme kuu jooksul muudele isikutele kui töötajatele, füüsilisest isikust ettevõtjatele või sellise staatuse säilitanud isikutele(21).
35. Nendes kolmes kohtuotsuses otsustas Euroopa Kohus seega, et direktiivi 2004/38 artikliga 24 ja määruse nr 883/2004 artikliga 4 ei ole vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mille kohaselt jäetakse teiste liikmesriikide kodanikud sotsiaalabi saajate hulgast välja, kui neil kodanikel kas ei ole selle direktiivi alusel elamisõigust vastuvõtvas liikmesriigis(22) või neil on selle direktiivi artikli 6 lõike 1 alusel õigus elada selles liikmesriigis ainult kolm kuud(23) või neil on ainult sama direktiivi artikli 14 lõike 4 punktil b põhinev elamisõigus(24), samas kui see abi on tagatud selle liikmesriigi kodanikele, kes on samas olukorras. Euroopa Kohus leidis nimelt, et kui tunnustada selliste isikute õigust saada sotsiaaltoetusi samadel tingimustel, mida kohaldatakse oma riigi kodanike suhtes, läheks see vastuollu eesmärgiga säilitada liikmesriikide sotsiaalabisüsteemi finantstasakaal, vältides seda, et elamisõigust kasutavad isikud koormaksid põhjendamatult vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi, nagu nähtub selle direktiivi põhjendusest 10(25).
b) Kohtuotsus Jobcenter Krefeld
36. Olukord, mida käsitleti kohtuasjas, milles tehti kohtuotsus Jobcenter Krefeld, mis puudutas Poola kodanikku, kes elas koos oma kahe alaealise tütrega Saksamaal, erineb selgelt olukordadest, mida käsitleti kolmes eespool meenutatud kohtuasjas. Nimelt oli liidu kodanik JD enne vastuvõtvas liikmesriigis töötuks jäämist seal töötanud ja tema lapsed käisid seal koolis ning tal oli seega Euroopa Parlamendi ja nõukogu 5. aprilli 2011. aasta määruse (EL) nr 492/2011 töötajate liikumisvabaduse kohta liidu piires (ELT 2011, L 141, lk 1) artiklil 10 põhinev elamisõigus.
37. Euroopa Kohus leidis, et niisuguse liidu kodaniku nagu JD olukord erineb liikmesriikide sotsiaalabisüsteemi finantstasakaalu säilitamise eesmärki arvestades oluliselt nende kohtuasjade kaebajate olukorrast, milles tehti kohtuotsused Dano (direktiivi 2004/38 alusel elamisõiguse puudumine), Alimanovic (ainult direktiivi 2004/38 artikli 14 lõike 4 punktil b põhinev elamisõigus töö otsimise alusel) ning García-Nieto jt (selle direktiivi artikli 6 lõikel 1 põhinev elamisõigus)(26). Sellele järeldusele jõudmiseks märkis Euroopa Kohus, et elamisõigus, mis on antud (endise) võõrtöötaja lastele selleks, et tagada nende õigus haridusele, ning neid hooldava vanema tuletatud elamisõigus põhinevad algul selle vanema töötaja staatusel. Ent kui elamisõigus on omandatud, muutub see autonoomseks ja võib kesta ka pärast töötaja staatusest ilmajäämist(27). Seejärel leidis Euroopa Kohus, et isikutel, kellel on selline elamisõigus, on ka määruses nr 492/2011(28) ette nähtud õigus liikmesriigi kodanikega võrdsele kohtlemisele sotsiaalsete soodustuste valdkonnas, isegi kui need isikud ei saa enam tugineda töötaja staatusele, millel põhines algul nende elamisõigus(29).
38. Mulle näib, et kohtuotsustest Dano, Alimanovic, García-Nieto jt ning Jobcenter Krefeld tuleneva kohtupraktika teatud elemendid, eelkõige need, mis puudutavad mõistet „sotsiaalabi“, on tarvilikud selleks, et analüüsida käesolevas kohtuasjas eelotsusetaotluse esitanud kohtu esitatud küsimust. Seega tekib järgmine küsimus: kas sellest kohtupraktikast tulenevad juhised on põhikohtuasjale ülekantavad? Mul on selle suhtes kahtlusi.
2. Käesoleva kohtuasja eripärad
39. Põhikohtuasjas kõne all oleva olukorra ja kohtuotsuste Dano, Alimanovic, García-Nieto jt ning Jobcenter Krefeld aluseks olnud olukordade ühisosa on asjaolu, et liidu kodanik ei saanud vastuvõtvas liikmesriigis sel ajal, kui riigi ametiasutus jättis tema peretoetuse taotluse rahuldamata, riigisisest sissetulekut. Lisaks, nagu kohtuasjas, milles tehti kohtuotsus García-Nieto jt, põhines S-i ning tema laste viibimine vastuvõtvas liikmesriigis direktiivi 2004/38 artikli 6 lõikel 1.
40. Seevastu erinevalt põhikohtuasja kaebuse esitajast elasid kohtuasjades, milles tehti kohtuotsused Dano ja Alimanovic, asjaomased liidu kodanikud vastuvõtvas liikmesriigis kauem kui kolm kuud ning nende riigis elamine põhines põhimõtteliselt direktiivi 2004/38(30) artiklil 7. Veelgi olulisem, nagu ma allpool näitan, on see, et käesolev kohtuasi ei puuduta mitte „sotsiaalabi“, nagu see oli kohtuasjades, milles tehti kohtuotsused Dano, Alimanovic ning García-Nieto jt, vaid peretoetusi(31).
41. Neil asjaoludel pean vajalikuks väljendada oma kahtlusi seoses võimalusega, et vastuvõttev liikmesriik võib käesoleva kohtuasja asjaolusid arvestades tugineda direktiivi 2004/38 artikli 24 lõikes 2 ette nähtud piirangutele. Enne selle küsimuse käsitlemist tuleb kindlaks teha, kas S-il ja tema lastel on selle direktiivi artikli 24 lõikes 1 ette nähtud õigus võrdsele kohtlemisele, ning kontrollida, kas neil on selles liikmesriigis seaduslikult elamise õigus(32).
3. Direktiivi 2004/38 artiklis 6 sätestatud elamisõigus
a) Sissejuhatavad märkused
42. Euroopa Kohus on korduvalt meenutanud, et liidu kodaniku staatuse eesmärk on, et see oleks liikmesriikide kodanike põhistaatus(33). ELTL artikli 21 lõike 1 kohaselt on igal liidu kodanikul õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil, kui aluslepingutega ja nende rakendamiseks võetud meetmetega kehtestatud piirangutest ja tingimustest ei tulene teisiti. Nagu on sätestatud direktiivi 2004/38 artiklis 1, on selle direktiivi eesmärk eelkõige kehtestada selle õiguse kasutamise tingimused ja piirangud(34). Nende piirangute ja tingimuste hulgas on selle direktiivi artikli 3 lõikes 1 sätestatud piirangud ning tingimused, mis puudutavad direktiivi isikulist kohaldamisala(35), ja vaieldamatult selle direktiivi artiklis 6 ette nähtud piirangud ning tingimused.
b) Direktiivi 2004/38 artikli 6 alusel riigis elamise seaduslikkus
43. Direktiivi 2004/38 artikli 24 isikulise kohaldamisala kohta meenutan, et Euroopa Kohus on kohtuotsustes Dano, Alimanovic ning García-Nieto jt otsustanud, et „sotsiaalabi“ saamise tingimuste osas on liidu kodanikul õigus nõuda vastuvõtva liikmesriigi kodanikega võrdset kohtlemist selle direktiivi artikli 24 lõike 1 alusel üksnes juhul, kui tema viibimine vastuvõtva liikmesriigi territooriumil vastab selle direktiivi tingimustele(36). See nõue on seega selles sättes ette nähtud võrdse kohtlemise õiguse kasutamise eeltingimus.
44. Komisjon väidab oma kirjalikes seisukohtades, et kuigi liidu kodanikel on esimese kolme kuu jooksul õigus elada vastuvõtvas liikmesriigis direktiivi 2004/38 artikli 6 alusel, saab „seaduslikult elada“ siiski vaid direktiivi artikli 7 lõikes 1 sätestatud tingimusi järgides. Ta selgitas seda kinnitust oma kirjalikus vastuses Euroopa Kohtu küsimusele selle kohta, märkides, et „teisest liikmesriigist pärit liidu kodaniku elamisõigus […] esimese kolme kuu jooksul ei ole veel „seaduslik elamisõigus [selle direktiivi] artikli 7 lõike 1 tähenduses““(37).
45. Ma ei nõustu komisjoni seisukohaga ja olen arvamusel, et kasutatud terminid võivad tekitada segadust.
46. Esiteks tuletan meelde, et direktiivi 2004/38 artikli 6 lõikes 1 on sätestatud, et „[l]iidu kodanikel on õigus elada teise liikmesriigi territooriumil kuni kolm kuud, ilma et nad peaksid täitma muid tingimusi või formaalsusi peale nõude omada kehtivat isikutunnistust või passi“(38). See elamisõigus on seega kõigil liidu kodanikel, sõltumata sellest, kas nad on majanduslikult aktiivsed või mitteaktiivsed. Direktiivi artikli 14 lõige 1 säilitab elamisõiguse seni, kuni liidu kodanik ja tema pereliikmed ei koorma põhjendamatult vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi. Võttes arvesse asjaolu, et nimetatud direktiivi artiklis 6 ette nähtud elamisõigus on direktiivi üldises kontekstis seaduslik(39), ei saa eitada asjaolu, et nagu nähtub Euroopa Kohtule esitatud toimikust, võivad S ja tema lapsed elada vastuvõtva liikmesriigi territooriumil sama direktiivi artikli 6 lõikes 1 ette nähtud (seadusliku) elamisõiguse alusel ja et järelikult on neil selle direktiivi artikli 24 lõike 1 kohaselt õigus selle liikmesriigi kodanikega võrdsele kohtlemisele.
47. Teiseks tekitab asjaolu, et komisjon tõlgendab mõistet „seaduslik elamisõigus“ nii, et see viitab üksnes elamisõigusele, mis on ette nähtud direktiivi 2004/38 artikli 7 lõikes 1, mitte artiklis 6 nimetatud elamisõigusele, segadust eelkõige vastuvõtva liikmesriigi ametiasutuste silmis, mida tuleb vältida. Nimelt annavad need väljendid alust arvata, et direktiivi 2004/38 artiklis 6 ette nähtud elamisõigus ei ole selle direktiivi alusel seaduslik elamisõigus. Ent see ei ole nii. Komisjoni lähenemisviis ei tulene selle direktiivi ülesehitusest ega sõnastusest. See lähenemisviis ei tulene ka direktiivi eesmärgist, milleks on väljakujunenud kohtupraktika kohaselt hõlbustada liidu kodanikele ELTL artikli 21 lõikega 1 vahetult antud individuaalse põhiõiguse – vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil – kasutamist ning seda õigust tugevdada(40).
48. Lisaks tugineb komisjon oma argumendi põhjendamiseks kohtuotsuse komisjon vs. Ühendkuningriik(41) punktidele 68 ja 75. Tuleb aga tõdeda, et üldine viide „vastuvõtvas liikmesriigis seaduslikult elamise õiguse saamise tingimustele“(42), mille tegi Euroopa Kohus nendes punktides, puudutab nii direktiivi 2004/38 artiklis 7 ette nähtud tingimusi üle kolmekuulise elamisõiguse saamiseks kui ka kuni kolmekuulise elamisõiguse omamise tingimusi(43). Tuletan veel meelde, et selle direktiiviga kehtestatud järkjärguline süsteem, mis puudutab vastuvõtvas liikmesriigis elamise õigust, eeldab, et liidu kodanik ja tema pereliikmed võivad seega läbida oma liikumisvabaduse kasutamise ühe või mitu etappi, kui nad vastavad selles direktiivis ette nähtud tingimustele, mis on olenevalt riigis elamise kestusest erinevad.
49. Olles seda selgitanud, ja arvestades asjaolu, et on ilmne, et S võib tugineda direktiivi 2004/38 artikli 6 lõike 1 alusel seaduslikule elamisõigusele ajavahemikul, millal jäetakse rahuldamata tema peretoetuste taotlus, mis vastab tema Saksamaal viibimise kolmele esimesele kuule, käsitlen nüüd kõnealuse direktiivi artikli 24 esemelist kohaldamisala ja seega mõistet „sotsiaalabi“ niisugusena, nagu see on määratletud Euroopa Kohtu praktikas, et teha kindlaks, kas selle direktiivi artikli 24 lõige 2 on põhikohtuasja olukorras kohaldatav.
4. Kas kõnealused peretoetused kuuluvad mõiste „sotsiaalabi“ alla direktiivi 2004/38 tähenduses?
a) Mõiste „sotsiaalabi“
50. S-i, Saksamaa, Tšehhi ja Poola valitsuse ning komisjoni seisukohtadest nähtub, et nad on arvamusel, et kõnealused peretoetused ei kuulu mõiste „sotsiaalabi“ alla direktiivi 2004/38 artikli 24 lõike 2 tähenduses. Lisaks väidavad Tšehhi ja Poola valitsus ning komisjon, et see säte ei ole käesolevas asjas kohaldatav. Seega tekib küsimus, kas kõnealuseid peretoetusi võib kvalifitseerida „sotsiaalabiks“ selle direktiivi tähenduses.
51. Tuletan kõigepealt meelde, et Euroopa Kohus on määratlenud mõiste „sotsiaalabi“ nii, et sellega peetakse silmas kõiki abiskeeme, mille avalik võim on kehtestanud kas riiklikul, piirkondlikul või kohalikul tasandil ja mille kohaldamist võib taotleda isik, kellel ei ole piisavalt vahendeid, et rahuldada iseenda ning oma perekonna elementaarsed vajadused, ja kes võib seetõttu hakata oma elamisperioodi vältel koormama vastuvõtva liikmesriigi eelarvevahendeid, kusjuures selline koormamine võib mõjutada niisuguse abi üldist ulatust, mida see riik on võimeline andma(44). Lisaks kinnitas Euroopa Kohus samuti, et toimetulekutoetusi, mille eesmärk on anda nende saajatele minimaalsed inimväärse elu jaoks vajalikud elatusvahendid, tuleb käsitada „sotsiaalabina“ direktiivi 2004/38 artikli 24 lõike 2 tähenduses(45).
52. Teiseks märgin, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu antud teabe kohaselt, mis on esitatud käesoleva ettepaneku punktis 18, rahastatakse põhikohtuasjas neid peretoetusi maksudest ja neid makstakse õigustatud isikutele seaduses määratletud olukorra alusel, mis ei sõltu vanemate sissetulekust ega võta arvesse taotleja isiklikke vajadusi. Sellest teabest nähtub samuti, et õiguskirjanduse järgi kujutavad peretoetused endast sotsiaalkindlustushüvitisi otseses mõttes, kuna nende andmine ei sõltu sissetuleku tingimustest. Teisisõnu, nagu nähtub ka Saksamaa valitsuse(46) seisukohtadest, ei sõltu nende hüvitiste maksmine vanemate sissetulekust ega taotlejate isiklikest vajadustest ega ei ole ka mõeldud taotleja ja tema perekonna elatusvahendite tagamiseks. Nimelt, kui need hüvitised on mõeldud selleks, et võimaldada maksust vabastada miinimumi, mis on vajalik lapse toimetulekuks, siis on nende eesmärk, nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus selgelt märgib, ka perekonna edendamine sotsiaalõiguse seisukohast.
53. Siinkohal on minu arvates kohane rõhutada, et Euroopa Kohtu praktika kohaselt tuleb hüvitisi, mida antakse automaatselt peredele, mis vastavad teatavatele objektiivsetele kriteeriumidele, mis seonduvad eelkõige pere suuruse, sissetuleku ja kapitaliressurssidega, ilma et hinnataks individuaalselt ja kaalutlusõiguse alusel nende isiklikke vajadusi, ning mis on mõeldud perekulude katteks, käsitada sotsiaalkindlustushüvitistena(47). Seega, kui kohaldada neid kriteeriume kõnealustele peretoetustele, tuleb need liigitada „sotsiaalkindlustushüvitisteks“ määruse nr 883/2004 artikli 3 lõike 1 punkti j tähenduses koostoimes selle määruse artikli 1 punktiga z, tingimusel et seda peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus.(48)
54. Minu arvates tuleneb sellest, et kõnealuseid peretoetusi ei saa kvalifitseerida „sotsiaalabiks“ direktiivi 2004/38 artikli 24 lõike 2 tähenduses ja et seega ei ole see säte kohaldatav põhikohtuasjas käsitletava olukorra suhtes.
b) Saksamaa valitsuse lähenemisviis
55. Saksamaa valitsus on siiski arvamusel, et kõnealustele peretoetustele tuleb kohaldada direktiivi 2004/38 artikli 24 lõike 2 ratio legis’t. Nimelt sarnanevad need toetused majanduslikult mitteaktiivsete isikute puhul oma tagajärgede poolest sotsiaalabiga.
56. Mina ei nõustu selle seisukohaga.
57. Esiteks tuletan meelde, et S-i ja tema laste olukord on sellise liidu kodaniku olukord, kes rajab oma elamisõiguse vastuvõtva liikmesriigi territooriumil direktiivi 2004/38 artiklile 6. Euroopa Kohus on küll leidnud, et kuna liikmesriigid ei saa liidu kodanikelt nõuda, et neil oleks nende territooriumil maksimaalselt kolmekuulise elamisperioodi jaoks piisavalt elatusvahendeid ja isiklik ravikindlustus, siis on õiguspärane, et liikmesriikidele ei ole sellel ajavahemikul neile kodanikele sotsiaalabi tagamist kohustuslikuks tehtud(49). Tuleb siiski rõhutada, et see väide viitab eesmärgile säilitada liikmesriikide sotsiaalabisüsteemi finantstasakaal, mis on direktiiviga 2004/38 taotletav eesmärk (põhjendus 10), millega on selle direktiivi artikli 24 lõikes 2 ette nähtud erand kooskõlas. Sellest sättest nähtub selgelt, et see puudutab üksnes „sotsiaalabi“.
58. Järelikult oleks taotletud peretoetuste andmisest keeldumisel direktiivi 2004/38 artikli 24 lõikele 2 tuginemine – nagu seda teeb Saksamaa valitsus – selle sätte sõnastusega vastuolus. Liidu seadusandja tahe ei olnud nimelt sotsiaalkindlustushüvitisi välistada, vaid vältida, et teise liikmesriigi kodanikust liidu kodanik koormaks põhjendamatult vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi. Lisaks läheks Saksamaa valitsuse tõlgendus vastuollu direktiiviga 2004/38 kehtestatud järkjärgulise süsteemi aluseks oleva üldise mõttega, mis puutub vastuvõtvas liikmesriigis elamise õigusesse, kuna selle direktiivi artiklis 6 ette nähtud elamisõigus säilib selle direktiivi artikli 14 alusel mitte seni, kuni kodanik ja tema pereliikmed ei koorma põhjendamatult sotsiaalkindlustussüsteemi, vaid kuni nad ei koorma põhjendamatult vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi.
59. Teiseks pean vajalikuks rõhutada, et kuna kohtuotsustest Dano ja Alimanovic tulenev kohtupraktika põhineb liidu kodanike diskrimineerimise keelu põhimõtte ja direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punktis b ette nähtud riigis elamise tingimuste, st eelkõige piisavate vahendite(50) omamise vahekorral, ei näe ma, kuidas oleks võimalik, nagu pakub välja Saksamaa valitsus, kanda seda kohtupraktikat üle selle direktiivi artikli 6 lõikes 1 ette nähtud elamisõiguse raamesse, mis ei näe niisugust tingimust ette. Lisaks tuleb meenutada, nagu seda tegi kohtujurist Saugmandsgaard Øe, et „liidu õigus põhineb solidaarsusväärtustel, mida on pärast Euroopa kodakondsuse loomist veelgi tugevdatud“(51).
60. Eelneva põhjal arvan, et vaidlusalused peretoetused ei kuulu mõiste „sotsiaalabi“ alla direktiivi 2004/38 artikli 24 lõike 2 tähenduses niisugusena, nagu selle on määratlenud Euroopa Kohus. Seega ei saa vastuvõttev liikmesriik tugineda sellele sättele, et teha nende toetuste andmisel erand direktiivi artikli 24 lõikes 1 ette nähtud õigusest võrdsele kohtlemisele, mis on liidu kodanikel.
B. Põhikohtuasjas kõne all oleva õigusakti kooskõla direktiivi 2004/38 artikli 24 lõikes 1 ja määruse nr 883/2004 artiklis 4 ette nähtud õigusega võrdsele kohtlemisele
1. Direktiivi 2004/38 artikli 24 lõike 1 ja määruse nr 883/2004 artikli 4 vaheline suhestatus
61. Nagu ma märkisin, tuleb minu arvates asuda seisukohale, et kuna S ja tema lapsed, kes on liidu kodanikud, elavad Saksamaal direktiivi 2004/38 artikli 6 alusel seaduslikult, on nende elamisõigus liidu õigusega kooskõlas(52). Järelikult on neil selle direktiivi artikli 24 lõike 1 alusel õigus võrdsele kohtlemisele selle liikmesriigi kodanikega aluslepingus käsitletud valdkondades.
62. Neil asjaoludel järeldub sellest, et kuna S ja tema lapsed ei taotle mitte sotsiaalabi, vaid sotsiaalkindlustushüvitisi (peretoetused), siis võib kohaldada direktiivi 2004/38 artikli 24 lõiget 1(53) ja et seevastu selle direktiivi artikli 24 lõikes 2 ette nähtud erand võrdse kohtlemise põhimõttest ei ole kohaldatav(54).
63. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib sisuliselt, et EStG § 62 lõike 1a alusel ei anta sellisele teise liikmesriigi kodanikule nagu S õigust saada peretoetusi elamisperioodi esimese kolme kuu jooksul, kui ta ei tõenda, et ta on tegelenud tasustatava tegevusega (riigisisene sissetulek), samas kui Saksa kodanik saab seda ka siis, kui ta sellise tegevusega ei tegele(55). Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab seega, et kõnealune riigisisene õigusnorm tekitab ebavõrdset kohtlemist kodakondsuse alusel.
64. Sellega seoses leiavad Tšehhi ja Poola valitsus, et kõnealune riigisisene õigusnorm diskrimineerib otseselt kodakondsuse alusel, mis on direktiivi 2004/38 artikli 24 lõikega 1 ja määruse nr 883/2004 artikliga 4 keelatud ja mida ei saa põhjendada direktiivi 2004/38 artikli 24 lõikes 2 ette nähtud erandiga(56).
65. Nüüd tekib küsimus, kas selline ebavõrdne kohtlemine, nagu tuvastas eelotsusetaotluse esitanud kohus, kujutab endast direktiivi 2004/38 artikli 24 lõikega 1 ja/või määruse nr 883/2004 artikliga 4 keelatud diskrimineerimist.
2. Määruse nr 883/2004 artikliga 4 keelatud otsese diskrimineerimise esinemine
66. Tuletan kõigepealt meelde, et direktiivi 2004/38 artikli 24 lõikes 1 ja määruse nr 883/2004 artiklis 4 on täpsustatud ELTL artiklis 18 sätestatud diskrimineerimiskeelu põhimõtet. Käesolevas kohtuasjas tekib küsimus nende kahe sätte omavahelise seose kohta.
67. Minu arvates on mitu põhjust analüüsida põhikohtuasjas kõne all olevat ebavõrdset kohtlemist ainult määruse nr 883/2004 artikli 4 seisukohast.
68. Esiteks, nagu ma märkisin,(57) ei saa vastuvõttev liikmesriik tugineda direktiivi 2004/38 artikli 24 lõikes 2 ette nähtud erandile. Kuigi on tõsi, et sellised isikud nagu S ja tema lapsed kuuluvad selle direktiivi artikli 24 lõike 1 kohaldamisalasse põhjusel, et neil on elamisõigus direktiivi artikli 6 alusel, kuuluvad nad sotsiaalkindlustushüvitisi taotledes siiski ka määruse nr 883/2004 artikli 4 kohaldamisalasse ning neil on õigus võrdsele kohtlemisele viimati nimetatud sättes ette nähtud eritingimustel.
69. Teiseks, mis puutub eelkõige sotsiaalkindlustushüvitisse, mis ei kuulu direktiivi 2004/38 artikli 24 lõikes 2 ette nähtud erandi alla, kuna selles on kehtestatud kaks eritingimust, siis on määruse nr 883/2004 artikkel 4 selle direktiivi artikli 24 lõike 1 suhtes lex specialis. Nimelt on selle määruse artiklis 4 ette nähtud, et „[k]ui käesolevas määruses ei ole sätestatud teisiti, võimaldatakse isikutele, kelle suhtes käesolevat määrust kohaldatakse, iga liikmesrii[g]i õigusaktide alusel samasuguseid soodustusi ja nende suhtes kehtivad samasugused kohustused kui nimetatud riigi kodanike suhtes“ (kohtujuristi kursiiv).
70. Kolmandaks, kuna määrus nr 883/2004 ei ole mitte meede riikide sotsiaalkindlustussüsteemide ühtlustamiseks, vaid õigusakt, mille eesmärk on nende süsteemide koordineerimine, siis jääb liikmesriikidele pädevus määrata liidu õigust järgides oma õigusaktidega kindlaks sotsiaalkindlustussüsteemi kuuluvate hüvitiste andmise tingimused(58).
71. Kuigi käesoleval juhul on selline liikmesriik nagu Saksamaa Liitvabariik määruse nr 883/2004 kohaselt pädev otsustama oma territooriumil peretoetuste andmise tingimuste üle, kehtestab selle määruse artikkel 4 õiguse võrdsele kohtlemisele ega sisalda ühtegi erandit, mis võiks õigustada niisugust erinevat kohtlemist, nagu on kõne all põhikohtuasjas. Järelikult ei saa liikmesriik vabaneda kohustusest tagada teiste liikmesriikide kodanike ja oma kodanike võrdne kohtlemine.
72. Tuleb märkida, et eelotsusetaotluse esitanud kohus väljendab oma kartust seoses asjaoluga, et määruse nr 883/2004 artiklit 4 ei ole järgitud ja et järelikult kujutab kõnealune õigusnorm endast otsest diskrimineerimist, kuna määrav eristamiskriteerium on kodakondsus.
73. Olen ka veendunud, et kahe kõnealuse olukorra erinev kohtlemine ei ole määruse nr 883/2004 artikliga 4 kooskõlas(59). Neil asjaoludel olen arvamusel, et kõnealune riigisisene õigusnorm toob kaasa otsese diskrimineerimise kodakondsuse alusel, mida määruses nr 883/2004 sõnaselgelt ette nähtud erandi puudumisel ei saa õigustada.
74. Järelikult ei ole asjakohane komisjoni argument, et kõnealuste toetuste andmisel ei ole sellised liidu kodanikud nagu S, kes ei tegele riigis elamise esimese kolme kuu jooksul tasustatava tegevusega, ja need Saksamaa kodanikud, kes ei tegele samal ajavahemikul sellise tegevusega, võrreldavas olukorras(60). Võttes arvesse asjaolu, et S elab vastuvõtvas liikmesriigis seaduslikult, tuleneb määruse nr 883/2004 artikli 4 kohaldamisest, et teiste liikmesriikide kodanikud, kelle suhtes seda määrust kohaldatakse, ja vastuvõtva liikmesriigi kodanikud on võrreldavas olukorras; seega peavad esimesena nimetatud isikud saama „samu hüvitisi“ ja neil on „samad õigused“ nagu teisena nimetatud isikutel.
C. Vahejäreldus
75. Kõiki neid kaalutlusi arvestades teen ettepaneku vastata eelotsusetaotluse esitanud kohtu eelotsuse küsimusele, et määruse nr 883/2004 artiklit 4 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mis näevad ette, et teise liikmesriigi kodanikust liidu kodanik võib saada peretoetust selles liikmesriigis elamise esimesel kolmel kuul üksnes tingimusel, et ta saab selle aja jooksul riigisisest sissetulekut, samas kui nimetatud liikmesriigi kodanik, kes pöördub pärast liidu õiguse alusel teises liikmesriigis viibimist sellesse liikmesriiki, võib seda toetust saada kohe pärast tagasipöördumist, ilma tulutingimuseta.
D. Direktiivi 2004/38 artikli 24 lõikega 1 keelatud diskrimineerimise esinemine
76. Kui Euroopa Kohus järgib minu ettepanekut kõnealuse ebavõrdse kohtlemise analüüsimise kohta määruse nr 883/2004 artikli 4 alusel, ei ole eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimusele direktiivi 2004/38 artikli 24 lõike 1 seisukohast vaja vastata.
77. Järgnev analüüs on seega esitatud teise võimalusena juhuks, kui Euroopa Kohus leiab, et kõnealuse ebavõrdse kohtlemise analüüsi osas on tegemist nüansirikkama lahendusega.
78. Kõigepealt lükkan ma tagasi komisjoni argumendid, et kõnealused olukorrad ei ole sarnased, ja seejärel teen kindlaks, kas liikmesriigi ametiasutuste keeldumine kõnealuseid peretoetusi andmast on põhjendatud ja proportsionaalne, nagu väidab Saksamaa valitsus.
1. Komisjoni argumendid kõnealuste olukordade sarnasuse kohta
79. Tema kirjalikust vastusest Euroopa Kohtu küsimusele, mis puudutab eelkõige eelotsusetaotluse esitanud kohtu tuvastatud erineva kohtlemise põhjendatust, nähtub, et komisjoni arvates ei ole need kaks olukorda sarnased. Sellega seoses väidab ta, et elamisõigus, mis on liidu kodanikel direktiivi 2004/38 artikli 6 lõike 1 alusel esimese kolme riigis elamise kuu või lühema ajavahemiku jooksul, ei kujuta endast veel seaduslikult elamise õigust selle direktiivi artikli 7 lõike 1 tähenduses. Alles siis, kui liidu kodanik omandab seadusliku elamisõiguse viimati nimetatud sätte tähenduses, saab ta tugineda diskrimineerimise keelule seoses sotsiaalabiga.
80. Nende argumentidega ei saa nõustuda.
81. Nagu nähtub Euroopa Kohtu praktikast, ei takista küll põhimõtteliselt miski, et majanduslikult mitteaktiivsetele liidu kodanikele sotsiaaltoetuste maksmine seatakse sõltuvusse sisulisest tingimusest, et nimetatud kodanikud peavad vastama vastuvõtvas liikmesriigis seaduslikult elamise õiguse olemasolu tingimustele.(61) Käesoleva ettepaneku punktides 43–49 esitatud kaalutlused viivad mind siiski järeldusele, et kuna teise liikmesriigi kodanikul, kes viibib Saksamaal direktiivi 2004/38 artikli 6 alusel, ja Saksamaa kodanikul, kes pöördub pärast teises liikmesriigis elamist tagasi sellesse liikmesriiki, on mõlemal selles liikmesriigis seaduslikult elamise õigus, on nad kui mitte identses,(62) siis vähemalt sarnases olukorras.
82. Seega tuleb asuda seisukohale, et isegi kui selline ebavõrdne kohtlemine, nagu tuvastas eelotsusetaotluse esitanud kohus, kujutab endast otsest diskrimineerimist kodakondsuse alusel, ei ole see siiski meelevaldne ja võib olla põhjendatud(63). Seepärast analüüsin ma Saksamaa valitsuse esitatud põhjendust kõnealuse ebavõrdse kohtlemise õigustatuse kohta.
2. Kas põhikohtuasjas kõne all olev keeldumine on objektiivselt põhjendatud või mitte
a) Saksamaa valitsuse väidetud põhjendused: riigi rahanduse kaitse eesmärk
83. Saksamaa valitsus kinnitab, et EStG § 62 lõige 1a ei näe ette teiste liikmesriikide kodanike ja Saksamaa kodanike ebavõrdset kohtlemist. Igal juhul leiab ta, tuginedes eelkõige Euroopa Kohtu kaalutlustele, mis on esitatud peretoetusi käsitleva kohtuotsuse komisjon vs. Ühendkuningriik(64) punktis 80, et majanduslikult mitteaktiivsete perekondade hüvitiste saamise õigusest ilma jätmine on põhjendatud selles mõttes, et see on riigi rahanduse kaitse eesmärgi saavutamiseks sobiv, vajalik ja asjakohane. Selle sätte eesmärk on seega vältida sotsiaalkindlustushüvitiste sobimatut kasutamist Saksamaal, võttes arvesse ohtu, mida kujutab endast riigi rahandusele ühelt poolt teiste liikmesriikide kodanike poolt aastatel 2010–2017 esitatud peretoetuste taotluste hulga suurenemine ja teiselt poolt kuritarvituslike peretoetusetaotluste hulga suurenemine. Nimelt ulatus taotluste summa 2020. aastal väidetavalt 46,67 miljardi euroni, millest 21,28% makstakse välismaalastele. Lisaks on teiste liikmesriikide töötajate arv viimastel aastatel oluliselt kasvanud ning teatud juhtudel ka peretoetusi saavate teistest liikmesriikidest pärit laste arv.(65) Peale selle on teisest liikmesriigist pärit perekonna keskmine laste arv suurem kui Saksa perel ning seetõttu on välismaalaste perekondadele makstavate toetuste rahaline kulu ligikaudu 15% suurem Saksa perekonnale makstavate toetuste summast.
84. Esiteks, mis puudutab kõnealuse riigisisese õigusnormi sobivust riigi rahanduse kaitse eesmärgi saavutamiseks, siis väidab Saksamaa valitsus, et peretoetuste välistamine teiste liikmesriikide kodanike puhul, kes ei ole elamisperioodi esimese kolme kuu jooksul majanduslikult aktiivsed, võimaldaks vähendada nende kodanike Saksamaale elama asumise stiimulit. Lisaks tooks tasustatud tegevuse nõue kaasa nende taotluste arvu vähenemise.
85. Teiseks, mis puudutab kõnealuse riigisisese õigusnormi vajalikkust, siis väidab Saksamaa valitsus, et ei ole muid vahendeid, mis võimaldaksid saavutada riigi rahanduse kaitse eesmärki. Ühelt poolt kehtib kõnealune erand üksnes elamisperioodi esimese kolme kuu jooksul ning puudutab üksnes mitteaktiivseid isikuid ja tööotsijaid. Teiselt poolt kaasnevad sellise väljajätmisega meetmed, mille eesmärk on, et haldusasutused kontrolliksid põhjalikumalt faktilisi asjaolusid, ning põhjendatud kahtluse korral kontrollib peretoetuste kassa EStG § 62 lõike 1a alusel ise peretoetuste taotluse raames, kas liidu kodanike vaba liikumise seadusega ette nähtud tingimused on täidetud, mis võimaldaks organiseeritud hüvitisekuritarvitusi varakult tuvastada ja ära hoida.
86. Kolmandaks, mis puutub kõnealuse riigisisese õigusnormi sobivusse, siis väidab Saksamaa valitsus, et kuna direktiivi 2004/38 artikli 24 lõike 2 kohaselt ei ole vastuvõttev liikmesriik kohustatud maksma mitteaktiivsetele liidu kodanikele sotsiaalabi, siis ei ole see liikmesriik kohustatud maksma muid mitteosamakselisi hüvitisi, mida küll antakse sõltumata abivajadusest, kuid mis sotsiaalabi vajaduse korral arvatakse toimetulekutoetustest maha ja mida rahastatakse maksutuludest.
b) Õiguslik hinnang
87. Tuletan kõigepealt meelde, et ebavõrdne kohtlemine, mis on tingitud põhikohtuasjas kõne all olevast õigusnormist, võib olla liidu õiguse seisukohalt õigustatud ainult juhul, kui see lähtub avaliku huviga põhjendatud ning asjaomaste isikute kodakondsusest sõltumatutest objektiivsetest kaalutlustest ning on siseriiklikus õiguses õiguspäraselt taotletud eesmärgi suhtes proportsionaalne. Euroopa Kohtu praktikast tuleneb, et meede on proportsionaalne, kui see on taotletava eesmärgi saavutamiseks sobiv ega ületa selle saavutamiseks vajalikku(66). Kuigi selle peab kindlaks tegema liikmesriigi kohus, võib Euroopa Kohus talle siiski anda juhiseid, mis võimaldavad tal otsuse teha.
1) Tõendatud ohu olemasolu riigi rahandusele
88. Mis puutub esiteks sellesse, kas on tõendatud, et teiste liikmesriikide kodanikest liidu kodanike esitatud peretoetusetaotluste arvu kasv kujutab ohtu riigi rahandusele, siis soovin esitada kahte liiki märkusi.
89. Esiteks olen arvamusel, et Saksamaa valitsuse kaalutlused selle kohta, et teistest liikmesriikidest pärit peredel on suurem hulk lapsi kui Saksamaa peredel, ei ole asjakohased(67).
90. Teiseks märgin, et Saksamaa valitsus piirdub väitega, et 2020. aasta eest makstakse 21,28% peretoetustest välismaalastest kodanike laste eest, st teiste liikmesriikide ja kolmandate riikide kodanike laste eest. Käesoleval juhul ei ole aga viimastele makstud summa asjakohane. Liidu kodanike puhul ei täpsusta valitsus ka majanduslikult mitteaktiivsete ja majanduslikult aktiivsete kodanike lastele makstavaid summasid, kuna viimati nimetatud summa ei ole käesolevas asjas samuti asjakohane.
91. Seetõttu olen arvamusel, et ei ole tõendatud, et kõnealuseid peretoetusi puudutavate kulude suurenemise põhjuseks on teiste liikmesriikide kodanikud (või nende lapsed). Minu arvates ei saa asjaolu, et niisugune kuluartikkel nagu peretoetused kasvab, iseenesest olla liikmesriigi majandusliku olukorra negatiivne näitaja. Mulle näib oluline meenutada, et üldiselt võivad sotsiaalkulud aidata kaasa sotsiaalsele ühtekuuluvusele ja majandustegevusele, võimaldades hüvitise saajatel olla aktiivsemad ja rohkem panustada tööturgu. Lisaks tuleb tööturu liidu tasandil integreerimise kontekstis hinnata mõju eelarvetuludele ja majanduse dünaamikale pikaajaliselt. Seega võib teiste liikmesriikide kodanike vastuvõtmine koos sotsiaalkulude suurendamisega, eelkõige algul, ja vajaduse korral koolituskuludega, vastata ka liikmesriigi majanduse vajadusele, tuues teatavate sektorite jaoks adekvaatset tööjõudu, ja aidata seeläbi parandada tema konkurentsivõimet(68).
92. Minu arvates on niisuguste universaalsete sotsiaalkindlustushüvitiste puhul, mis – nagu kõnealused peretoetused – puudutavad lapsi, vaja aluseks võtta täpsed ja konkreetsed andmed, et saaks asuda seisukohale, et ebavõrdne kohtlemine on õigustatud. Seega, kui nõustuda sellega, et üldised finantskaalutlused, mis on ebamäärased ja ebatäpsed, võiksid õigustada teiste liikmesriikide kodanike ja liikmesriigi kodanike erinevat kohtlemist, tähendaks see, et liidu õiguse nii põhimõttelise normi nagu kodakondsuse alusel diskrimineerimise keelu põhimõte kohaldamine ja ulatus võib aja jooksul ning ruumiliselt varieeruda sõltuvalt liikmesriikide(69) riigi rahanduse tasemest, ilma et asjaomane liikmesriik oleks esitanud täpseid ja konkreetseid tõendeid, mis tõendaksid, et esineb tõeline oht riigi rahandusele(70).
93. Teiseks, mis puudutab tõendatud ohtu riigi rahanduse säilimisele, mida kujutab endast liikmesriikide kodanikest liidu kodanike poolt toime pandud organiseeritud kuritarvituste ja pettuste hulga suurenemine, siis soovin meelde tuletada järgmisi asjaolusid.
94. Esiteks tuleneb Euroopa Kohtu praktikast, et mõiste „õiguste kuritarvitamine“ on liidu õiguse autonoomne mõiste, mille kohaselt „kuritarvitusliku praktika tõendamiseks on nõutav esiteks objektiivsete asjaolude kogum, millest tuleneb, et vaatamata [liidu] õigusnormides ette nähtud tingimuste formaalsele täitmisele, ei ole õigusnormide legitiimset eesmärki saavutatud. Teiseks tuleb tuvastada subjektiivne element, mis seisneb kavatsuses saada [liidu] normidest kasu, luues kunstlikult selleks vajalikke tingimusi“(71).
95. Teiseks, Euroopa Kohus on lisaks toonitanud, et nende kahe – st objektiivse ja subjektiivse – elemendi olemasolu tuleb tuvastada liikmesriigi kohtul, kusjuures tõendid tuleb esitada riigisisese õiguse kohaselt, „tingimusel et sellega ei vähendata [liidu] õiguse tõhusust“(72). Ta on veel meelde tuletanud, et õiguste kuritarvitamist reguleeriva riigisisese normi rakendamine ei või kahjustada liidu normide täielikku õigusmõju ja ühetaolist kohaldamist liikmesriikides ning et eelkõige ei tohi liikmesriikide kohtud liidu normist tuleneva õiguse kasutamist hinnates muuta selle sätte ulatust ega kahjustada sellega taotletavaid eesmärke(73).
96. Sellega seoses leian, nagu Euroopa Kohus on otsustanud, et asjaolu, et liikmesriik seisab – nagu väidab Saksamaa valitsus – silmitsi suure hulga õiguste kuritarvitamise või pettuse juhtumitega, mille on toime pannud teiste liikmesriikide kodanikud, kes kasutavad petturlikke vahendeid, ei saa õigustada niisuguse riigisisese õigusnormi vastuvõtmist, nagu on kõne all põhikohtuasjas, mis põhineb üldpreventiivsetel kaalutlustel, välistades igasuguse konkreetse hinnangu asjaomase isiku käitumisele(74).
97. Käesoleval juhul on selge, et Saksamaa valitsuse esitatud tõendeid ei saa pidada konkreetseteks tõenditeks põhikohtuasja kaebaja individuaalse käitumise kohta. Nimelt ei vasta need tõendid käesoleva ettepaneku punktides 94 ja 95 kirjeldatud objektiivsetele ning subjektiivsetele tingimustele, mis on nõutavad, et oleks võimalik tuvastada õiguste kuritarvitamine konkreetsel juhul. Sellega seoses ei ole eelotsusetaotluse esitanud kohus tuvastanud, et põhikohtuasja kaebaja kuritarvitas õigust. Igal juhul ei märgi ta, et põhikohtuasja kaebaja oleks kasutanud oma liikumisvabadust „üksnes eesmärgil saada sotsiaalabi“ Saksamaal(75).
98. Tuleks samuti meenutada, et pettuse eeldamine üldisel viisil ei ole piisav, et õigustada direktiivi 2004/38 eesmärke riivavat meedet(76). Sellega seoses aktsepteerida, et Saksamaa Liitvabariik rakendab üldkohaldatavaid meetmeid, tähendaks võimaldada liikmesriigil minna mööda õigusest vabale liikumisele ja võrdsele kohtlemisele ning selle tagajärjel võiksid ka teised liikmesriigid ette näha sarnaseid meetmeid ja ühepoolselt peatada selle direktiivi artikli 24 lõike 1 kohaldamise(77). Seega ei saa asuda seisukohale, et S sisenes Saksamaale „sotsiaalturismi“ eesmärgil, üksnes eesmärgiga saada seal peretoetusi, mida peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus.
99. Järelikult ei ole minu arvates mingit kahtlust, et Saksamaa valitsus ei ole tõendanud põhikohtuasja kaebaja puhul õiguste kuritarvitamist, kuna käesoleval juhul ei ole võimalik selgelt tuvastada ühtegi objektiivset ja subjektiivset asjaolu.
2) Põhikohtuasjas kõne all oleva riigisisese õigusnormi proportsionaalsus
100. Juhuks kui eelotsusetaotluse esitanud kohus peaks siiski leidma, et Saksamaa valitsus on tõendanud tõendatud ohu olemasolu riigi rahandusele, analüüsin ma, kas selle valitsuse esitatud asjaolusid arvestades võib põhikohtuasjas kõne all olevat liikmesriigi õigusnormi pidada riigi rahanduse kaitse eesmärgi saavutamise tagamiseks sobivaks ning see ei lähe kaugemale sellest, mis on nimetatud eesmärgi saavutamiseks vajalik.
101. Esiteks tuletan niisuguse nagu põhikohtuasjas vaidlusaluse riigisisese õigusnormi sobivuse kohta meelde, et S-i ja tema laste olukord ei ole seda tüüpi olukord, mille kohta tehti kohtuotsused Dano, Alimanovic ning García-Nieto jt (78). Seega peab eelotsusetaotluse esitanud kohus kontrollima, kas riigisisesed asutused täidavad selliste peretoetuste andmisel, nagu on kõne all põhikohtuasjas, direktiivi 2004/38 artikli 6 nõudeid seoses kolmekuulise elamisõigusega, kuna selle direktiivi artiklis 7 sätestatud tingimused on kohaldatavad ainult riigis kauem kui kolm kuud viibimise korral. Selles kontekstis on minu arvates raske ette näha tähtajalise elamise tingimust kui integratsioonisidet vastuvõtva liikmesriigiga, kuna kui see tingimus ületaks kolme kuud, oleks see otseselt vastuolus selle direktiivi artiklis 6 ette nähtud elamisõiguse olemuse ja tingimustega ning oleks tõenäoliselt vastuolus direktiivi artiklis 7 sätestatud tingimustega, mis puudutavad kauem kui kolm kuud riigis elamist.
102. Teiseks, mis puudutab sellise riigisisese õigusnormi proportsionaalsust, nagu on kõne all põhikohtuasjas, siis tekib küsimus, kas on olemas vähem piiravaid meetmeid, mis võimaldaksid saavutada riigi rahanduse kaitse eesmärgi.
103. Selles kontekstis ei ole direktiivi 2004/38 ühtsuse säilitamiseks kohtuotsustest Dano, Alimanovic ning García-Nieto jt tulenev loogika, mille kohaselt ei pea vastuvõttev liikmesriik(79) direktiivi 2004/38 artikli 24 lõike 2 raames individuaalselt kontrollima, selliste isikute puhul nagu S ja tema lapsed asjakohane. Kuna nende olukord ei kuulu direktiivi 2004/38 artikli 24 lõike 2 kohaldamisalasse, siis on nende individuaalse olukorra kindlakstegemiseks, mis puudutab peretoetuste saamist samadel tingimustel kui selle riigi kodanikud, minu arvates asjakohane kontrollida, kas need isikud elavad tegelikult vastuvõtva liikmesriigi(80) territooriumil ega saa seetõttu enam taotleda peretoetust liikmesriigis, mille kodanikud nad on.
104. Selline individuaalne uurimine võimaldaks seega ühelt poolt vältida seda, et peretoetuste saajate hulgast jäetakse süstemaatiliselt ja ainuüksi välja teiste liikmesriikide kodanikud, kes on majanduslikult mitteaktiivsed, järgides nende vaba liikumise põhiõigust, ning teiselt poolt tunda ära teiste liikmesriikide kodanike poolt toime pandud õiguste kuritarvitamist ja pettust, sealhulgas organiseeritud vormis, et vähendada nende toetuste taotlejate arvu ja kaitsta seeläbi riigieelarvet.
105. Kolmandaks ja viimaseks meenutan, et kuna põhikohtuasjas kõne all olev keeldumine puudutab peretoetusi, peab eelotsusetaotluse esitanud kohus ka kontrollima, kas liikmesriigi ametiasutused on võtnud arvesse põhiõigusi, mille järgimise Euroopa Kohus tagab, eelkõige õigust era- ja perekonnaelu austamisele, nagu see on sätestatud harta artiklis 7 koostoimes kohustusega võtta arvesse harta artikli 24 lõikes 2 tunnustatud kohustust võtta arvesse lapse parimaid huve(81).
106. Arvan seega, et kui Euroopa Kohus analüüsib eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimust direktiivi 2004/38 artikli 24 lõike 1 seisukohast, siis tuleks vastata, et selle sättega on vastuolus põhikohtuasjas kõne all olev riigisisene õigusnorm, mis näeb ette, et liidu kodanik, kes on teise liikmesriigi kodanik, võib saada peretoetusi selles liikmesriigis elamise esimese kolme kuu jooksul üksnes tingimusel, et ta saab selle aja jooksul riigisisest sissetulekut, samas kui selle liikmesriigi kodanik, kes pärast liidu õiguse alusel teises liikmesriigis viibimist pöördub sellesse riiki tagasi, võib seda toetust saada kohe pärast tagasipöördumist, ilma tulutingimuseta.
VI. Ettepanek
107. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Finanzgericht Bremeni (Bremeni maksukohus, Saksamaa) eelotsuse küsimusele järgmiselt:
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta määruse (EÜ) nr 883/2004 sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimise kohta artiklit 4 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mis näevad ette, et liidu kodanik, kes on teise liikmesriigi kodanik, võib saada selles liikmesriigis elamise esimese kolme kuu jooksul peretoetusi üksnes tingimusel, et ta saab selle aja jooksul riigisisest sissetulekut, samas kui selle liikmesriigi kodanik, kes pärast liidu õiguse alusel teises liikmesriigis viibimist pöördub sellesse riiki tagasi, võib seda toetust saada kohe pärast tagasipöördumist, ilma tulutingimuseta.
1 Algkeel: prantsuse.
2 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiiv, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ (ELT 2004, L 158, lk 77; ELT eriväljaanne 05/05, lk 46).
3 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta määrus sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimise kohta (ELT 2004, L 166, lk 1; ELT eriväljaanne 05/05, lk 72).
4 11. novembri 2014. aasta kohtuotsus (C‑333/13, edaspidi „kohtuotsus Dano“, EU:C:2014:2358).
5 15. septembri 2015. aasta kohtuotsus (C‑67/14, edaspidi „kohtuotsus Alimanovic“, EU:C:2015:597).
6 25. veebruari 2016. aasta kohtuotsus (C‑299/14, edaspidi „kohtuotsus García‑Nieto jt“, EU:C:2016:114).
7 Määruse nr 883/2004 artikli 1 punktis z on sätestatud, et „[k]äesolevas määruses kasutatakse järgmisi mõisteid: […] perehüvitised – kõik mitterahalised või rahalised hüvitised perekulude katteks, välja arvatud I lisas nimetatud ülalpidamistoetuste ning spetsiaalsete sünnitus- ja lapsendamistoetuste ettemaksed“. Selle määruse artikli 3 lõike 1 punkt j sätestab, et seda määrust kohaldatakse kõigi õigusaktide suhtes, mis reguleerivad perehüvitisi puudutavaid sotsiaalkindlustusliike.
8 14. juuni 2016. aasta kohtuotsus (C‑308/14, EU:C:2016:436).
9 Kohtuotsus Alimanovic (punktid 40–43 ja 46).
10 6. oktoobri 2020. aasta kohtuotsus (C‑181/19, edaspidi „kohtuotsus Jobcenter Krefeld“, EU:C:2020:794).
11 Kohtuotsus Dano (punkt 78).
12 Kohtuotsus Dano (punktid 69 ja 81).
13 Vt kohtujuristi ettepanek kohtuasjas Dano (C‑333/13, EU:C:2014:341, punkt 106).
14 Kohtuotsus Dano (punkt 79).
15 Kohtuotsus Dano (punkt 83).
16 Punktid 29 ja 34.
17 Kohtuotsus Alimanovic (punktid 27 ja 55).
18 Kohtuotsus Alimanovic (punktid 56 ja 57).
19 Kohtuotsus Alimanovic (punkt 60).
20 J. Peña Cuevas oli sisenenud koos oma pojaga Saksamaale, et asuda elama J. García-Nieto juurde, kes oli varem koos nende ühise tütrega Saksamaale sisenenud, ja registreerunud tööotsijana ning töötas seejärel köögiabilisena. Kohtuotsus García-Nieto jt (punktid 28 ning 29).
21 Kohtuotsus García-Nieto jt (punkt 44).
22 Kohtuotsus Dano (punkt 84 ja resolutsioon).
23 Kohtuotsus García-Nieto jt (punkt 53 ning resolutsioon).
24 Kohtuotsus Alimanovic (punkt 63 ja resolutsioon).
25 Vt kohtuotsused Dano (punkt 74); Alimanovic (punkt 50) ning García-Nieto jt (punkt 39).
26 Kohtuotsus Jobcenter Krefeld (punktid 67 ja 68).
27 Kohtuotsus Jobcenter Krefeld (punkt 50). Euroopa Kohus rõhutas selle kohtuotsuse punktis 52, et selline tõlgendus takistab isikul, kes kavatseb koos perekonnaga lahkuda oma päritoluliikmesriigist, et minna tööle teise liikmesriiki, sattumast olukorda, kus ta peab töötaja staatuse kaotamise korral katkestama oma laste kooliskäimise ja minema tagasi oma päritoluriiki, sest ta ei saa taotleda riigisiseses õiguses ette nähtud sotsiaaltoetusi, mis tagaksid neile selles liikmesriigis piisavad elatusvahendid.
28 Vt määruse nr 492/2011 artikli 7 lõiked 1 ja 2.
29 Kohtuotsus Jobcenter Krefeld (punkt 54). Lisaks, nagu on rõhutatud õigusteoorias, viidates selle kohtuotsuse punktidele 64 ja 65, „ei ole direktiivi 2004/38 artikli 24 lõikega 2 täielikult kodifitseeritud tingimused, mille kohaselt on liidu kodanikel, kes kasutavad oma õigust vabalt liikuda, õigus vastuvõtva liikmesriigi kodanikega võrdsele kohtlemisele, ning selles sättes sisalduvat erandit sellest põhimõttest kohaldatakse üksnes olukordades, kus elamisõigus põhineb sellel direktiivil“, Lenaerts, K., ja Adam, S., „La solidarité, valeur commune aux États membres et principe fédératif de l’Union européenne“, Cahiers de droit européen, nr 2, 2021, lk 307–417, eriti lk 327. Siinkohal tuleks samuti meelde tuletada, nagu märkis kohtujurist Richard de la Tour oma ettepanekus kohtuasjas The Department for Communities in Northern Ireland (C‑709/20, EU:C:2021:515, punkt 75 ja joonealune märkus 62), et elamisõigus võib põhineda teisel liidu õigusnormil (vt kohtuotsus Jobcenter Krefeld, punkt 90 ja resolutsioon), aga ka soodsamal riigisisesel õigusnormil (vt nimelt 7. septembri 2004. aasta kohtuotsus Trojani, C‑456/02, EU:C:2004:488, ja 14. juuni 2016. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ühendkuningriik, C‑308/14, EU:C:2016:436).
30 Vt käesoleva ettepaneku punktid 32 ja 33. Direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punkt b näeb ette, et „[k]õikidel liidu kodanikel on õigus elada teise liikmesriigi territooriumil kauem kui kolm kuud, kui […] neil on enda ja oma pere jaoks piisavalt [elatus]vahendeid, et mitte koormata oma elamisperioodi ajal vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi[,] ja neil on vastuvõtva liikmesriigi üldine ravikindlustus“. Kohtujuristi kursiiv.
31 Erinevalt käesolevast kohtuasjast puudutasid need kolm kohtuasja mitteosamakselisi rahalisi erihüvitisi, mida reguleerib määruse nr 883/2004 artikli 70 lõige 2, mis kuulub nimetatud määruse artikli 4 kohaldamisalasse (kohtuotsus Dano, punkt 55) ja mida käsitatakse direktiivi 2004/38 tähenduses sotsiaalabina.
32 Vt selle kohta kohtuotsus García-Nieto jt (punkt 40).
33 Vt eelkõige 20. septembri 2001. aasta kohtuotsus Grzelczyk (C‑184/99, EU:C:2001:458, punkt 31).
34 Vt eelkõige 6. oktoobri 2021. aasta kohtuotsus A (piiriületus lõbusõidulaeva pardal) (C‑35/20, EU:C:2021:813, punktid 49 ja 50).
35 Direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 1 kohaselt kuuluvad selle direktiivi kohaldamisalasse ja sellega antud õigustega soodustatud isikud on kõik liidu kodanikud, kes liiguvad liikmesriiki või elavad liikmesriigis, mille kodanikud nad ei ole, ja nende artikli 2 punktis 2 määratletud pereliikmed. Vt sellega seoses eelkõige 10. septembri 2019. aasta kohtuotsus Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, punkt 54 ja seal viidatud kohtupraktika).
36 Kohtuotsused Dano (punkt 69); Alimanovic (punkt 49) ning García-Nieto jt (punkt 38).
37 Kohtujuristi kursiiv.
38 Kohtujuristi kursiiv.
39 Meeldetuletuseks, mis puutub direktiivi 2004/38 üldisesse konteksti, siis selles on ette nähtud „mitmeetapiline süsteem, mis puudutab vastuvõtvas liikmesriigis elamise õigust, mis sisuliselt kordab etappe ja tingimusi, mis on ette nähtud erinevates liidu õigusaktides ja sellest direktiivist varasemates kohtupraktikas, ning toob kaasa alalise elamisõiguse“. Vt eelkõige 21. detsembri 2011. aasta kohtuotsus Ziolkowski ja Szeja (C‑424/10 ja C‑425/10, EU:C:2011:866, punkt 38 ja 39).
40 2. oktoobri 2019. aasta kohtuotsus Bajratari (C‑93/18, EU:C:2019:809, punkt 47 ja seal viidatud kohtupraktika).
41 14. juuni 2016. aasta kohtuotsus (C‑308/14, EU:C:2016:436).
42 14. juuni 2016. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ühendkuningriik (C‑308/14, EU:C:2016:436, punktid 68 ja 75): „[…] põhimõtteliselt [ei ole] keelatud see, et majanduslikult mitteaktiivsetele liidu kodanikele sotsiaaltoetuste maksmine seatakse sõltuvusse sisulisest tingimusest, et nimetatud kodanikud peavad vastama vastuvõtvas liikmesriigis seaduslikult elamise õiguse olemasolu tingimustele.“ Kohtujuristi kursiiv.
43 Tuletan sellega seoses meelde, et selle kohtuotsuse komisjon vs. Ühendkuningriik punktis 68 viitab Euroopa Kohus 19. septembri 2013. aasta kohtuotsuse Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565) punktile 44 ja kohtuotsuse Dano punktile 83. Nendest punktidest nähtub, et tegemist on „vastuvõtvas liikmesriigis elamise õigusega direktiivi 2004/38 alusel“ (kohtujuristi kursiiv). Järelikult on selle direktiivi artiklites 6, 7 ja 16 ette nähtud erinevad elamisõigused kõik selle direktiivi alusel seaduslikud elamisõigused.
44 19. septembri 2013. aasta kohtuotsused Brey (C‑140/12, EU:C:2013:565, punkt 61); Dano (punkt 63); Alimanovic (punkt 44) ning García-Nieto jt (punkt 38).
45 Kohtuotsus Jobcenter Krefeld (punkt 57 ja seal viidatud kohtupraktika).
46 Saksamaa valitsus möönab samuti, et põhikohtuasjas kõne all olevad peretoetused ei kuulu mitte sotsiaalabi valdkonda direktiivi 2004/38 artikli 24 kitsas tähenduses, vaid määruse nr 883/2004 artikli 3 lõike 1 punkti j koostoimes selle määruse artikli 1 punktiga z. Nimelt märgib see valitsus, et need hüvitised sarnanevad rahalise hüvitisega perekulude katteks, mida makstakse sõltumata abivajadusest.
47 14. juuni 2016. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ühendkuningriik (C‑308/14, EU:C:2016:436, punkt 60). Vt ka 15. juuli 2021. aasta kohtuotsus A (riiklikud tervishoiuteenused) (C‑535/19, EU:C:2021:595, punkt 29 ja seal viidatud kohtupraktika).
48 Vt mõiste „perehüvitised“, mis on ette nähtud määruse nr 883/2004 artikli 1 punktis z ja mis on esitatud käesoleva ettepaneku joonealuses märkuses 7.
49 Kohtuotsus García-Nieto jt (punkt 45). Vt selle kohta kohtujurist Wathelet’ ettepanek kohtuasjas Dano (C‑333/13, EU:C:2014:341, punkt 70).
50 Tuletan sellega seoses meelde, et kohtuotsustest Dano, Alimanovic ning García-Nieto jt tulenev kohtupraktika põhineb liidu seadusandja poolt direktiivi 2004/38 artikli 24 lõikes 2 „sotsiaalabi“ valdkonnas ette nähtud erandil. Nendes kohtuotsustes oli siiski võimalik välistada asjaomased liidu kodanikud nende hüvitiste saajate hulgast põhjendusega, et nad on riigis viibinud kauem kui kolm kuud, ilma et nad oleksid täitnud selle direktiivi artikli 7 lõike 1 punktis b sätestatud riigis elamise tingimusi (kohtuotsus Dano, punktid 75 ja 76), või üksnes selle direktiivi artikli 14 lõike 4 punktil b põhineva elamisõiguse alusel (kohtuotsus Alimanovic, punktid 57 ja 58), ehk elasid riigis vähem kui kolm kuud, aga taotlesid sotsiaalabi (nagu kohtuasjas García-Nieto jt).
51 Ettepanek kohtuasjas A (riiklikud tervishoiuteenused) (C‑535/19, EU:C:2021:114, punkt 153).
52 Vt käesoleva ettepaneku punktid 46–49. Sellega seoses on minu arvates tarvilik rõhutada, et põhikohtuasja kaebaja elamisõigus ei põhine mingil moel riigisisese õigusega kooskõlas oleval seaduslikul elamisõigusel, mis ei vastaks direktiivi 2004/38 artiklis 7 sätestatud elamise tingimustele, nagu see oli nimelt kohtuasjas, milles tehti 21. detsembri 2011. aasta kohtuotsus Ziolkowski ja Szeja (C‑424/10 ja C‑425/10, EU:C:2011:866, punkt 47), millele komisjon viitas oma kirjalikus vastuses Euroopa Kohtu küsimustele, või kohtuasjas, milles tehti 15. juuli 2021. aasta kohtuotsus The Department for Communities in Northern Ireland (C‑709/20, EU:C:2021:602, punkt 81). Tuletan sellega seoses meelde, et kohtuotsuse Ziolkowski ja Szeja punktis 46 kinnitas Euroopa Kohus, et „seadusliku elamise mõistet, mida direktiivi 2004/38 artikli 16 lõikes 1 sisalduv termin „kes on elanud seaduslikult“ tähendab, tuleb mõista kui selles direktiivis ja eelkõige artikli 7 lõikes 1 sätestatud tingimustele vastavat elamist“ (kohtujuristi kursiiv). Järelikult, nagu ma juba märkisin, võib riigis elamine selle direktiivi tähenduses olla seaduslik, kui on täidetud muud selles direktiivis sätestatud tingimused, nagu eelkõige need, mis on ette nähtud selle direktiivi artiklis 6. Vt selle kohta käesoleva ettepaneku punktid 42–49.
53 Märgin, et Euroopa Kohus leidis 14. juuni 2016. aasta kohtuotsuses komisjon vs. Ühendkuningriik (C‑308/14, EU:C:2016:436, punktid 66 ja 68), et direktiiv 2004/38 on kohaldatav peretoetustele, olles punktis 61 täpsustanud, et need on tõepoolest sotsiaalkindlustushüvitised. Tuleb siiski meenutada, et see kohtuasi puudutas kaebust, milles paluti tuvastada, et Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik on rikkunud määruse nr 883/2004 artiklist 4 tulenevaid kohustusi, seades nende hüvitiste maksmise sõltuvusse oma territooriumil seaduslikult elamise tingimusest. Mulle näib tarvilik märkida, et selles kohtuotsuses viitas Euroopa Kohus otseselt elamisõigusele, mis on ette nähtud direktiivi 2004/38 artikli 7 lõikes 1 ja artikli 14 lõikes 2 ning selle direktiivi artiklites 12 ja 13 (punktid 81, 82 ja 84). Seevastu ei maininud ta üldse selle direktiivi artiklit 6.
54 Vt käesoleva ettepaneku punktid 57–60.
55 Vt käesoleva ettepaneku punkt 6.
56 Tšehhi valitsus ja komisjon leiavad, et küsimust, kas kõne all olev riigisisene õigusnorm kujutab endast diskrimineerimist kodakondsuse alusel, tuleb analüüsida üksnes määruse nr 883/2004 artikli 4 seisukohast.
57 Vt käesoleva ettepaneku punktid 29–60.
58 Vt analoogia alusel 11. aprilli 2013. aasta kohtuotsus Jeltes jt (C‑443/11, EU:C:2013:224, punkt 59).
59 Lisaks ei ole kõnealune riigisisene õigusnorm kooskõlas direktiiviga 2004/38 ja määrusega nr 883/2004 tagatud vaba liikumise eesmärgiga.
60 Vt käesoleva ettepaneku punkt 79.
61 14. juuni 2016. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ühendkuningriik (C‑308/14, EU:C:2016:436, punktid 68 ja 75).
62 On ilmne, et Saksa kodanikud elavad oma päritoluliikmesriigis oma riigi õiguse alusel.
63 Õiguskirjanduses on eelkõige märgitud, et „kuigi enamik kodakondsuse kohtuasju on tehtud diskrimineerimiskeelu/võrdse kohtlemise mudeli alusel, võib vaba liikumist käsitlevas Euroopa Kohtu praktikas märgata laiemat üleminekut turu piirangutele/turule pääsule ka liidu kodakondsuse valdkonnas“, vt Barnard, C., The Substantive Law of the EU: The Four Freedoms, Oxford University Press, Oxford, 2019 (6. tr), lk 352–360, eriti lk 357, ja samalt autorilt „Editorial Comments – Two-speed European Citizenship? Can the Lisbon Treaty Help Close the Gap?“, Common Market Law Review, 45. kd, nr 1, 2008, lk 1–8. Vt ka Nic Shuibhne, N., „What I Tell You Three Times Is True: Lawful Residence and Equal Treatment after Dano“, Maastricht Journal of European and Comparative Law, 23. kd, nr 6, 2016, lk 908–936.
64 14. juuni 2016. aasta kohtuotsus (C‑308/14, EU:C:2016:436).
65 Selle punkti näitlikustamiseks mainib Saksamaa valitsus Bulgaariat, kus perehüvitiste summa on selgelt väiksem kui Saksamaa oma.
66 Vt analoogia alusel eelkõige 26. oktoobri 2006. aasta kohtuotsus Tas-Hagen ja Tas (C‑192/05, EU:C:2006:676, punkt 33 ja seal viidatud kohtupraktika).
67 Vt Eurostati dokument „Fertility Statistics“ viljakuse statistika kohta: https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Fertility_statistics.
68 Mõistet „põhjendamatu kulu“ tuleb hinnata nii, et arvesse võetakse nii võimalikke lisakulusid algusest peale kui ka majanduslikku kasu pikas perspektiivis. Sellega seoses võib tõmmata paralleeli koolituskuludega, mis võivad isikute vaba liikumise kontekstis teatud valdkondades suureneda, kuid mis kuuluvad majanduskasvu ja tööjõu tööturu vajadustele sobivuse perspektiivi.
69 Vt analoogia alusel eelkõige 20. juuni 2013. aasta kohtuotsus Giersch jt (C‑20/12, EU:C:2013:411, punkt 52 ja seal viidatud kohtupraktika).
70 Vt selle kohta eelkõige 13. aprilli 2010. aasta kohtuotsus Bressol jt (C‑73/08, EU:C:2010:181, punkt 71): „Selline objektiivne, üksikasjalik ja arvandmeid sisaldav analüüs peab suutma tõendada tõsiste, kokkulangevate ja tõendusväärtusega andmete alusel, et tegelikult esineb oht rahvatervisele.“ Kohtujuristi kursiiv.
71 Vt eelkõige 14. detsembri 2000. aasta kohtuotsus Emsland-Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695, punktid 52 ja 53); 16. oktoobri 2012. aasta kohtuotsus Ungari vs. Slovakkia (C‑364/10, EU:C:2012:630, punkt 58 ja seal viidatud kohtupraktika); 12. märtsi 2014. aasta kohtuotsus O. ja B. (C‑456/12, EU:C:2014:135) ning 18. detsembri 2014. aasta kohtuotsus McCarthy jt (C‑202/13, EU:C:2014:2450).
72 14. detsembri 2000. aasta kohtuotsus Emsland-Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695, punktid 52–54) ja 16. oktoobri 2012. aasta kohtuotsus Ungari vs. Slovakkia (C‑364/10, EU:C:2012:630, punkt 58). Kohtujuristi kursiiv.
73 Vt nimelt 12. märtsi 1996. aasta kohtuotsus Pafitis jt (C‑441/93, EU:C:1996:92, punkt 68) ning 12. mai 1998. aasta kohtuotsus Kefalas jt (C‑367/96, EU:C:1998:222, punkt 22).
74 Vt selle kohta 18. detsembri 2014. aasta kohtuotsus McCarthy jt (C‑202/13, EU:C:2014:2450, punkt 55).
75 Kohtuotsus Dano (punkt 78).
76 Vt selle kohta 19. detsembri 2012. aasta kohtuotsus komisjon vs. Belgia (C‑577/10, EU:C:2012:814, punkt 53 ja seal viidatud kohtupraktika). Vt ka minu ettepanek kohtuasjas McCarthy jt (C‑202/13, EU:C:2014:345, punkt 134).
77 Vt minu ettepanek kohtuasjas McCarthy jt (C‑202/13, EU:C:2014:345, punkt 139).
78 Vt käesoleva ettepaneku punkt 39 jj.
79 Kohtuotsus Alimanovic (punkt 59).
80 Tuletan meelde, et määruse nr 883/2004 artikli 11 lõikes 1 on ette nähtud, et „[k]äesoleva määruse reguleerimisalasse kuuluvate isikute suhtes kohaldatakse üksnes ühe liikmesriigi õigusakte“. Selle määruse artikli 11 lõike 3 punktides a ja e on sätestatud, et kui artiklitest 12–16 ei tulene teisiti, siis kohaldatakse liikmesriigis töötava või füüsilisest isikust ettevõtjana tegutseva isiku suhtes selle liikmesriigi õigusakte ning et muude kui punktides a–d nimetatud isikute suhtes kohaldatakse elukohajärgse liikmesriigi õigusakte, ilma et see piiraks muude käesoleva määruse sätete kohaldamist, millega talle tagatakse hüvitised ühe või mitme muu liikmesriigi õigusaktide alusel.
81 13. septembri 2016. aasta kohtuotsus Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675, punkt 66 ja seal viidatud kohtupraktika).