Preliminär utgåva

DOMSTOLENS DOM (stora avdelningen)

den 16 juli 2026 (*)

” Begäran om förhandsavgörande – Skydd av Europeiska unionens ekonomiska intressen – Artikel 325.1 FEUF – Effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten – Artikel 19.1 andra stycket FEU – Förfarande rörande ansvar avseende hanteringen av allmänna medel – Strävan efter självständighet för en del av en medlemsstats nationella territorium – Nationell lag om amnesti för handlingar som medför ansvar avseende hanteringen av allmänna medel – Ansvaret bortfaller inom en tidsfrist om högst två månader, utan prövning av omständigheter och bevis som talar emot ansvar och utan att alla parter i förfarandet har hörts – Artikel 23 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol – Vilandeförklaring av förfarandet i mål vid en nationell domstol, som i enlighet med artikel 267 FEUF har begärt förhandsavgörande från EU-domstolen ”

I mål C‑523/24,

angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Tribunal de Cuentas (Revisionsrätten, Spanien) genom beslut av den 29 juli 2024, som inkom till domstolen den 30 juli 2024, i målet

Sociedad Civil Catalana, Asociación Cívica y Cultural (SCC),

Ministerio Fiscal

mot

RAS,

AAT,

IGA,

ARMG,

ANMG,

NMF,

ARM,

LBC m.fl.,

JTN,

JNB,

TPR,

OJV m.fl.,

MAB,

JMSI,

LPG,

CPO,

CPC,

ACO,

AMC,

ACJ,

FGS,

meddelar

DOMSTOLEN (stora avdelningen)

sammansatt av ordföranden K. Lenaerts, viceordföranden T. von Danwitz (referent), avdelningsordförandena F. Biltgen, K. Jürimäe, C. Lycourgos, M. Condinanzi och F. Schalin samt domarna S. Rodin, E. Regan, N. Piçarra, A. Kumin, M. Gavalec, S. Gervasoni, N. Fenger och R. Frendo,

generaladvokat: D. Spielmann,

justitiesekreterare: handläggaren L. Carrasco Marco,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 15 juli 2025,

med beaktande av de yttranden som avgetts av:

–        Sociedad Civil Catalana, Asociación Cívica y Cultural (SCC), genom J.R. Chapapría García de Otazo och M. de Diego Martínez, abogados,

–        Ministerio Fiscal, genom M. Martín-Granizo Santamaría, fiscal,

–        RAS, AAT, IGA, ARMG, ANMG, NMF och ARM, genom E. Centeno Ruiz, procurador, och F. Homs Molist, abogado,

–        LBC m.fl. och JTN, genom E. Centeno Ruiz, procurador, och M. Barnola Sarri, abogada,

–        OJV m.fl., genom R. Blanco, procurador, och M. Marsal Ferret, abogado,

–        MAB, genom J. Cabré Trias, abogado,

–        JMSI, genom I. Elbal Sánchez, abogada,

–        LPG, CPC och ACO, genom G. Boyé Tuset, abogado,

–        AMC, genom J. Tornos Mas, abogado,

–        ACJ, genom M. Campa Escudero och C. Monguilod Agustí, abogados,

–        Spaniens regering, genom A. Gavela Llopis, i egenskap av ombud,

–        Europeiska kommissionen, genom C. Valero, C. Urraca Caviedes och M. Wasmeier, samtliga i egenskap av ombud,

och efter att den 13 november 2025 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

1        Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av, för det första, rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (EGT L 312, 1995, s. 1), för det andra, artiklarna 267 och 325 FEUF samt artiklarna 2, 4.3 och 19.1 andra stycket FEU, för det tredje, artikel 23 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol, för det fjärde, artiklarna 20, 21 och 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), för det femte, principerna om rättssäkerhet och skydd för berättigade förväntningar, samt, för det sjätte, artikel 6 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen).

2        Begäran har framställts i ett förfarande som inletts av Sociedad Civil Catalana, Asociación Cívica y Cultural (SCC) och Ministerio Fiscal (Åklagarmyndigheten, Spanien), rörande återbetalning av belopp för täckande av underskott som uppkommit till följd av att personer som anförtrotts handhavandet av allmänna medel har brustit i detta ansvar (nedan kallat förfarandet om återkrav till följd av brister i hanteringen av allmänna medel), mot RAS, AAT, IGA, ARMG, ANMG, NMF, ARM, LBC m.fl., JTN, JNB, TPR, OJV m.fl., MAB, JMSI, LPG, CPO, CPC, ACO, AMC, ACJ och FGS – 35 tidigare ledamöter i de styrande organen i Generalitat de Cataluña (Kataloniens regionförvaltning, Spanien) (nedan kallad regionen Katalonien eller regionen) – på grund av deras förvaltning av allmänna medel under åren 2011–2017 i samband med Kataloniens självständighetsrörelse.

 Tillämpliga bestämmelser

 Unionsrätt

 EU-fördraget

3        I artikel 2 FEU föreskrivs följande:

”[Europeiska] [u]nionen ska bygga på värdena respekt för människans värdighet, frihet, demokrati, jämlikhet, rättsstaten och respekt för de mänskliga rättigheterna, inklusive rättigheter för personer som tillhör minoriteter. Dessa värden ska vara gemensamma för medlemsstaterna i ett samhälle som kännetecknas av mångfald, icke-diskriminering, tolerans, rättvisa, solidaritet och principen om jämställdhet mellan kvinnor och män.”

4        I artikel 4.3 FEU anges följande:

”Enligt principen om lojalt samarbete ska unionen och medlemsstaterna respektera och bistå varandra när de fullgör de uppgifter som följer av fördragen.

Medlemsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av fördragen eller av unionens institutioners akter.

Medlemsstaterna ska hjälpa unionen att fullgöra sina uppgifter, och de ska avstå från varje åtgärd som kan äventyra fullgörandet av unionens mål.”

5        Artikel 19.1 andra stycket FEU har följande lydelse:

”Medlemsstaterna ska fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten.”

 EUF-fördraget

6        Artikel 267 FEUF har följande lydelse:

”Europeiska unionens domstol ska vara behörig att meddela förhandsavgöranden angående

a)      tolkningen av fördragen,

b)      giltigheten och tolkningen av rättsakter som beslutas av unionens institutioner, organ eller byråer.

När en sådan fråga uppkommer vid en domstol i en medlemsstat får den domstolen, om den anser att ett beslut i frågan är nödvändigt för att döma i saken, begära att domstolen meddelar ett förhandsavgörande.

…”

7        I artikel 325 FEUF föreskrivs följande:

”1.      Unionen och medlemsstaterna ska bekämpa bedrägerier och all annan olaglig verksamhet som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen genom åtgärder som ska vidtas i enlighet med denna artikel och som ska ha avskräckande effekt och ge ett effektivt skydd i medlemsstaterna liksom i unionens institutioner, organ och byråer.

…”

 Stadgan

8        Avdelning VI i stadgan har rubriken ”Rättskipning” och i denna återfinns bland annat artikel 47, som har rubriken ”Rätt till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol”. Artikeln har följande lydelse:

”Var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, med beaktande av de villkor som föreskrivs i denna artikel.

Var och en har rätt att inom skälig tid få sin sak prövad i en rättvis och offentlig rättegång och inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. …

…”

 Stadgan för Europeiska unionens domstol

9        I artikel 23 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol anges följande:

”I fall som avses i artikel 267 [FEUF] ska beslut av en domstol i en medlemsstat att vilandeförklara ett mål och hänskjuta det till domstolen översändas till denna av den berörda nationella domstolen. Beslutet ska sedan av domstolens justitiesekreterare översändas till parterna, medlemsstaterna, Europaparlamentet, [Europeiska unionens råd], [Europeiska] kommissionen och Europeiska centralbanken samt den unionsinstitution, det unionsorgan eller den unionsbyrå som har antagit den akt vars giltighet eller tolkning är omtvistad.”

 Förordning nr 2988/95

10      I artikel 1.2 i förordning nr 2988/95 föreskrivs följande:

”Med oegentligheter avses varje överträdelse av en bestämmelse i gemenskapsrätten som är följden av en handling eller en underlåtenhet av en ekonomisk aktör och som har lett eller skulle ha kunnat leda till en negativ ekonomisk effekt för gemenskapernas allmänna budget eller budgetar som de förvaltar, antingen genom en otillbörlig utgift eller genom minskning eller bortfall av inkomster som kommer från de egna medel som uppbärs direkt för gemenskapernas räkning.”

 Spansk rätt

 Konstitutionen

11      I artikel 136 i Constitución española (Spaniens konstitution) (nedan kallad konstitutionen) anges följande:

”1.      Tribunal de Cuentas [(Revisionsrätten, Spanien)] är det högsta organ som ansvarar för att granska statens och den offentliga sektorns räkenskaper och ekonomiska förvaltning.

Den är direkt underställd Cortes Generales [(Spaniens parlamentet)] och fullgör sina uppgifter på dess uppdrag när den granskar och kontrollerar statens allmänna räkenskaper.

2.      Statens och den offentliga sektorns räkenskaper ska överlämnas till Tribunal de Cuentas [(Revisionsrätten)] och granskas av denna.

…

3.      Ledamöterna av Tribunal de Cuentas [(Revisionsrätten)] åtnjuter samma oberoende och oavsättlighet samt omfattas av samma bestämmelser om hinder för att utöva ämbetet som domare.

4.      Tribunal de Cuentas [(Revisionsrätten)] sammansättning, organisation och uppgifter regleras i lag.”

 LOTCU

12      I artikel 5 i Ley Orgánica 2/1982 del Tribunal de Cuentas (lag 2/1982 om Revisionsrätten) av den 12 maj 1982 (BOE nr 121 av den 21 maj 1982, s. 13290) (nedan kallad LOTCU) anges att ”[Tribunal de Cuentas (Revisionsrätten)] ska fullgöra sina uppgifter med fullständig oavhängighet och under lagarna”.

13      I artikel 15 LOTCU föreskrivs följande:

”1.      Domstolsförfarandet i frågor som gäller hantering av allmänna medel, som omfattas av Tribunal de Cuentas [(Revisionsrätten)] behörighet, avser de räkenskaper som ska redovisas av de personer som uppbär, kontrollerar, förvaltar, förvarar, använder eller på annat sätt förfogar över allmän egendom, allmänna medel eller allmänna tillgångar.

2.      Domstolsgranskningen avser allmänna medel eller tillgångar samt därmed sammanhängande skyldigheter som följer av åtaganden för att säkerställa deras förvaltning.”

14      I artikel 30.2 LOTCU, i dess tillämpliga lydelse, föreskrivs följande:

”Revisionsråden vid Tribunal de Cuentas [(Revisionsrätten)] är oavhängiga och oavsättliga.”

15      Artikel 33.1 LOTCU har följande lydelse:

”För ledamöterna vid Tribunal de Cuentas [(Revisionsrätten)] gäller samma grunder för arbetsoförmåga, hinder för att utöva ämbetet och förbud som för domare enligt Ley orgánica del Poder Judicial [(lag om domstolsväsendet)].”

16      I artikel 36 LOTCU anges följande:

”Ordföranden och revisionsråden vid Tribunal de Cuentas [(Revisionsrätten)] får endast avsättas från ämbetet till följd av att mandatperioden har löpt ut, efter avgång som godkänts av Spaniens parlamentet, eller på grund av arbetsoförmåga, hinder för att utöva ämbetet eller allvarligt åsidosättande av de skyldigheter som följer av ämbetet.”

 LFTCU

17      I artikel 24 i Ley 7/1988 de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (lag 7/1988 om Revisionsrättens verksamhet) av den 5 april 1988 (BOE nr 84 av den 7 april 1988, s. 10459) (nedan kallad LFTCU) föreskrivs följande:

”Ledamöterna vid Tribunal de Cuentas [(Revisionsrätten)] ska fullgöra sina uppgifter i enlighet med de principer om oavhängighet och värdighet som är förknippade med ämbetet, varvid de ska se till att de mål och ärenden som de anförtros handläggs omsorgsfullt och på ett effektivt sätt samt närvara vid de plenar- och utskottssammanträden till vilka de kallas. De ska inte kunna lagföras för åsikter som de uttrycker i samband med fullgörandet av ämbetet.

Ordföranden och ledamöterna är skyldiga att avstå från att delta i angelägenheter som rör enheter där de själva eller deras familjemedlemmar upp till andra graden av släkt- eller svågerskap har varit delaktiga i fråga om ledning, rådgivning eller förvaltning, eller vari de haft något som helst intresse.”

18      I artikel 60 i LFTCU föreskrivs följande:

”1.      Vid sina avgöranden är revisionsdomstolen bunden av de yrkanden och omständigheter som parterna har framställt respektive åberopat.

2.      Om detta behöriga organ, vid tidpunkten för avgörandet, finner att parterna eventuellt inte har bedömt den fråga som den har att ta ställning till på ett vederbörligt sätt, till följd av förekomsten av andra skäl som kan läggas till grund för talan om ansvar i fråga om hanteringen av allmänna medel, eller till grund för ett bestridande av en sådan talan, ska det behöriga organet underrätta de berörda parterna om detta genom ett beslut vari det redogör för sin uppfattning, tillsammans med en upplysning om att detta saknar betydelse för det slutliga avgörandet, varvid parterna ska ges en gemensam tidsfrist om högst tio dagar för framförande av synpunkter. Tiden för att meddela avgörande får därvidlag, i förekommande fall, förlängas.”

 LOA

19      I ingressen till Ley Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (lag 1/2024 om amnesti för institutionell, politisk och social normalisering i Katalonien) av den 10 juni 2024 (BOE nr 141 av den 11 juni 2024, s. 67764) (nedan kallad LOA) anges följande:

”I

…

Ur ett unionsrättsligt perspektiv är införande av amnesti fullt erkänt. …

EU-domstolen har således i sin [dom av den 29 april 2021, X (Europeisk arresteringsorder – Ne bis in idem), C‑665/20 PPU, EU:C:2021:339)], inte endast erkänt möjligheten till amnesti, utan även uttalat att amnesti har till syfte att de gärningar som den avser ska förlora sin brottsliga karaktär, vilket får till följd att lagföring inte längre ska ske för brottet och att verkställighet av en fällande dom, om en sådan redan har meddelats, inte längre får ske. En amnesti innebär således i princip att den utdömda påföljden inte längre kan verkställas. I ett senare avgörande, [dom av den 16 december 2021, AB m.fl. (Återkallande av en amnesti) (C‑203/20, EU:C:2021:1016)], har EU-domstolen uttalat att unionsrätten inte utgör hinder för en reglering som innebär möjlighet att besluta om avskrivning av brottmål och avbrytande av straffverkställighet på grundval av domstolsavgöranden som meddelats med stöd av en amnesti som införts genom ett lagstiftningsförfarande.

På samma sätt har Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna erkänt amnestins politiska giltighet och lämplighet, men har samtidigt påpekat att amnesti inte kan gälla vid allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna, eftersom det då rör sig om sådana gärningar som staterna inte får underlåta att lagföra och bestraffa (se bland annat [Europadomstolen, 27 maj 2014, Marguš mot Kroatien, CE:ECHR:2014:0527JUD000445510]).

Även Europarådet och Europeiska kommissionen för demokrati genom lag (vanligen kallad Venedigkommissionen) har uttryckligen bekräftat giltigheten av amnesti och liknande åtgärder och deras förenlighet med domstolsavgöranden. Detta framgår både av rekommendation CM/Rec 7 (2010) 12 [från Europarådets ministerkommitté] och av [Venedigkommissionens] yttrande nr 710/2012
(CDL-AD (2013) 009) [(nedan kallat yttrande nr 710/2012)], vilket antogs vid plenarsammanträdet den 8–9 mars 2013.

…

V

…

Vidare gäller att en med hänsyn till allmänintresset antagen särskild undantagslag av nu aktuellt slag, som innebär att gällande bestämmelser inte ska tillämpas på händelser som inträffat under särskilda omständigheter, måste vara utformad på ett sådant sätt att den får till följd att en domstol som vid tidpunkten för antagandet av denna lag handlägger ett mål som omfattas av lagens tillämpningsområde omedelbart upphäver rättighetsinskränkande åtgärder som det kan ha beslutats om i det aktuella målet, även om målet eventuellt vilandeförklaras. Ett beslut om att begränsa en persons möjligheter att utöva sina fri- och rättigheter måste nämligen alltid uppfylla de krav som fastslås i [Europakonventionen], i [stadgan] och i [konstitutionen], detta för att säkerställa att fri- och rättighetsinskränkningar vilar på en solid rättslig grund.

Detta står i överensstämmelse med det regelverk som gäller för invändningar om grundlagsstridighet enligt artikel 163 i konstitutionen och för begäranden om förhandsavgörande enligt artikel 267 [FEUF]. Det bör vidare beaktas att en eventuell tillämpning av de mekanismer som regleras i dessa bestämmelser inte påverkar lagarnas giltighet och verkan.

…

Sammanfattningsvis kan följande konstateras. Det som lagen syftar till att uppnå är rättssäkerhet, respekt för legalitetsprincipen och ett regelverk för opartiskt skydd av de grundläggande rättigheterna, med beaktande av Venedigkommissionens rekommendationer i [yttrande nr 710/2012]. I dessa rekommendationer betonas vikten av att upprätthålla en tydlig åtskillnad mellan den lagstiftande och den dömande makten vid genomförandet av en amnesti, i syfte att säkerställa att rättsväsendets oberoende tillgodoses och att de demokratiska principerna uppfylls.

VI

…

Det synsätt som ligger till grund för lagen är under alla förhållanden abstrakt, i det att det inte innefattar någon bedömning av huruvida det finns gärningar som kan omfattas av något av de i lagen angivna undantagen från amnesti. Ett sådant synsätt är oundgängligt och ligger i linje med vad [Venedigkommissionen] uttalat i [yttrande nr 710/2012] av den 11 mars 2013, vilket antogs vid dess 94:e plenarsammanträde. Det ankommer således på lagstiftaren att fastställa kriterierna för att komma i åtnjutande av amnesti och på domstolarna att identifiera vilka personer som rent konkret omfattas av det av lagstiftaren angivna tillämpningsområdet för amnestin.

…

I enlighet med Venedigkommissionens riktlinjer har de handlingar som kan komma i fråga för amnesti definierats på ett precist och utförligt sätt, för att säkerställa att principerna om rättssäkerhet och allas likhet inför lagen tillgodoses. Det är helt centralt att nämnda gärningar definieras på ett precist sätt, särskilt när det gäller förskingring av allmänna medel, och detta gör det möjligt att tydligt skilja mellan handlingar som kan komma i fråga för amnesti från korruptionshandlingar, för vilka det inte kan bli aktuellt med amnesti.

…”

20      I artikel 1 LOA, med rubriken ”Objektiva rekvisit för amnesti”, föreskrivs följande:

”1.      Amnesti ska beviljas för följande handlingar som medför straffansvar, administrativt ansvar eller bokföringsmässigt ansvar avseende allmänna medel och som begåtts i samband med de folkomröstningar som hölls i Katalonien den 9 november 2014 och den 1 oktober 2017 samt för förberedelse till eller konsekvenserna av sådana handlingar, förutsatt att de begåtts mellan den 1 november 2011 och den 13 november 2023. Amnestin ska även beviljas för följande handlingar som begåtts mellan dessa datum i samband med den så kallade katalanska självständighetsprocessen, även om de inte haft något samband med nämnda folkomröstningar eller har begåtts efter det att de hölls:

a)      Handlingar som begåtts i syfte att kräva, främja eller uppnå Kataloniens utbrytning eller självständighet samt handlingar som har bidragit till att uppnå dessa syften.

…

Detta omfattar även handlingar som utförts i personlig eller institutionell kapacitet, i syfte att sprida information om självständighetsprojektet, samla in uppgifter om liknande projekt och skaffa sig kunskap om dessa, eller för att vinna stöd från andra offentliga eller privata aktörer i syfte att åstadkomma självständighet för Katalonien.

Detta omfattar även handlingar som, direkt eller indirekt, har samband med den så kallade självständighetsprocessen i Katalonien eller dess ledare, och som har utförts av personer som uppenbart eller bevisligen har bistått, samverkat med, gett någon typ av rådgivning till, företrätt eller erbjudit skydd eller säkerhet åt dem som är ansvariga för de handlingar som avses i första stycket i detta led, eller som har inhämtat upplysningar i sådant syfte.

b)      Handlingar som, av personer som saknade behörighet därtill, har företagits i syfte att kalla till, främja eller möjliggöra de folkomröstningar som hölls i Katalonien den 9 november 2014 och den 1 oktober 2017, eller andra folkomröstningar vars anordnande eller genomförande har förklarats olagliga, samt handlingar som har bidragit till genomförandet av dessa omröstningar.

…

c)      Handlingar som utförts genom ohörsamhet, oavsett deras karaktär, allmän ordningsstörning, angrepp på myndighet, dess företrädare eller tjänstemän eller motståndshandlingar som har utförts i syfte att möjliggöra genomförandet av de folkomröstningar som avses i led b) i denna punkt eller deras följder, liksom varje annan handling som utgör en straffbar gärning och har begåtts i samma syfte.

Under alla omständigheter ska varje … annan åtgärd som består i att myndigheter eller offentliga tjänstemän antar eller genomför lagar, regler eller beslut i syfte att möjliggöra, främja eller bidra till genomförandet av sådana folkomröstningar som avses i led b i denna punkt anses ingå.

…

2.      Handlingar som medför straffansvar, administrativt ansvar eller ansvar avseende allmänna medel och som omfattas av amnesti enligt punkt 1 i denna artikel ska omfattas av amnesti redan på förberedelsestadiet och oavsett form av gärningsmannaskap eller medgärningsmannaskap.

…”

21      I artikel 2 LOA, som har rubriken ”Handlingar som är undantagna från amnesti”, föreskrivs följande:

”Under alla omständigheter är följande handlingar undantagna från den amnesti som föreskrivs i artikel 1:

…

e)      Gärningar som klassificeras såsom brott som påverkar Europeiska unionens ekonomiska intressen.”

22      I artikel 3 LOA föreskrivs följande:

”Den amnesti som införs genom denna lag innebär att det straffrättsliga ansvaret, det administrativa ansvaret och ansvaret avseende hantering av allmänna medel bortfaller, enligt de villkor som anges i detta avsnitt.”

23      I artikel 8.3 LOA, med rubriken ”Verkningar i fråga om civilrättsligt ansvar och ansvar avseende hantering av allmänna medel”, föreskrivs följande:

”De intermistiska åtgärder som har beslutats under utredningsförfarandet eller under förfarandet i första instans … ska hävas.”

24      I artikel 10 LOA, med rubriken ”Förtursförklaring eller skyndsam handläggning”, föreskrivs följande:

”Det ankommer på i denna lag angivna domstolar eller administrativa organ eller revisionsorgan att vid handläggning av ett mål eller ärende – efter beslut om förtursförklaring eller skyndsam handläggning – besluta om amnesti i enlighet med denna lag, oavsett i vilket skede handläggningen av det aktuella målet eller ärendet befinner sig.

Beslut om amnesti ska fattas inom högst två månader. Ett sådant beslut påverkar inte eventuella senare överklaganden, som inte har suspensiv verkan.”

25      Artikel 13 LOA har rubriken ”Förfarande i fråga om fastställande av ansvar avseende hantering av allmänna medel”. I punkt 3 i den artikeln föreskrivs följande:

”Om ett förfarande för fastställande av ansvar avseende hantering av allmänna medel är anhängigt vid Tribunal de Cuentas [(Revisionsrätten)] i egenskap av domstol i första instans eller efter överklagande dit, ska de behöriga organen vid denna domstol, efter att ha hört åklagarmyndigheten och de offentliga organ som har lidit skada till följd av förlust av de allmänna medel som har samband med de handlingar som omfattas av amnestin, besluta att de fysiska eller juridiska personer som berörs ska befrias från ansvar för hanteringen av allmänna medel, förutsatt att de skadelidande offentliga organen inte invänder mot detta.”

 Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

26      Den 17 februari 2022 och den 13 april 2022 väckte SCC respektive åklagarmyndigheten – i ett förfarande om återkrav till följd av brister i hanteringen av allmänna medel – talan vid Tribunal de Cuentas (Revisionsrätten), som är den hänskjutande domstolen, med yrkande om att rätten dels ska fastställa att en skada åsamkats regionen Kataloniens offentliga tillgångar, dels att svarandena i det nationella målet ska förklaras direkt ansvariga för att ha orsakat denna skada beträffande regionens allmänna medel. SCC och åklagarmyndigheten har härvidlag yrkat att svarandena i det nationella målet ska förpliktas att till regionen Katalonien återbetala de specifika belopp som anges i stämningsansökningarna, vilka fastställts på grundval av svarandenas respektive delaktighet i det agerande som föranlett den skada som åsamkats regionen.

27      SCC och åklagarmyndigheten har uppskattat att skadan uppgår till 5 309 807,02 respektive 3 429 342,43 euro.

28      Enligt beslutet om hänskjutande är SCC och åklagarmyndigheten av uppfattningen att denna skada kan hänföras till vissa bestämda utgifter som kan delas in i två kategorier, nämligen dels de utgifter som avsåg genomförandet av en olaglig folkomröstning om Kataloniens självständighet som ägde rum den 1 oktober 2017, dels utgifter för att utveckla regionens ”externa verksamhet” under åren 2011–2017, i syfte att främja Kataloniens internationella oberoende under denna period.

29      De utgifter som hänför sig till genomförandet av folkomröstningen avser närmare bestämt, i allt väsentligt, följande poster; för det första, kostnader för anskaffning av programvara och applikationer som möjliggjorde samordning av frivilligas deltagande i organiseringen av folkomröstningen, för det andra, utgifter för reklam, för det tredje, kostnader för upprättandet av ett register över väljare bosatta utomlands, för det fjärde, utgifter för affischering, för det femte, kostnader för anskaffning av det material som krävdes för att genomföra folkomröstningen (röstsedlar, röstlängd, kallelser till valförrättare), för det sjätte, utgifter för ianspråktagande av upplåtna offentliga lokaler för folkomröstningen, för det sjunde, utgifter för kampanjer rörande bilden av regionen Katalonien i utlandet, för det åttonde, kostnader för att bjuda in ledamöter av Europaparlamentet att besöka Katalonien under dagarna före folkomröstningen, och, för det nionde, kostnader för att anlita internationella experter och observatörer.

30      De utgifter som hänför sig till utvecklingen av regionen Kataloniens ”externa verksamhet” under åren 2011–2017 avser, i allt väsentligt, följande poster; för det första, utgifter som Secretaría d’Acció Exterior i Unió Europea (regionens sekretariat för extern verksamhet och Europeiska unionen) haft för att beställa rapporter om de internationella fördrag som Konungariket Spanien är anslutet till, för det andra, kostnader som uppkommit vid regionen Kataloniens olika delegationer utomlands, och, för det tredje, utgifter som Consejo de Diplomacia Pública de Cataluña (Kataloniens råd för offentlig diplomati) haft för att främja självständighetsprocessen.

31      Under utredningsfasen av förfarandet om återkrav till följd av brister i hanteringen av allmänna medel beslutades om interimistiska åtgärder som bestod i ställande av en säkerhet om 4 146 274,97 euro, motsvarande ansvaret för de handlingar som föranledde utgifterna för genomförandet av den olagliga folkomröstningen, liksom ställande av en bankgaranti om 5 422 411,10 euro, avseende de handlingar som föranledde utgifterna i fråga om utvecklingen av regionen Kataloniens ”externa verksamhet”.

32      Genom beslut under rättegång den 29 maj 2024 förklarade den hänskjutande domstolen den muntliga handläggningen avslutad och att rätten skulle övergå till överläggning.

33      Den 11 juni 2024 trädde LOA i kraft. I artikel 3 i denna lag föreskrivs att den amnesti som genom denna lag införs innebär att det straffrättsliga ansvaret, det administrativa ansvaret och ansvaret avseende hantering av allmänna medel bortfaller, enligt de villkor som anges däri.

34      Den hänskjutande domstolen har framhållit att den har att pröva om villkoren i LOA är uppfyllda med avseende på de omständigheter som är aktuella i det nationella målet. Den hyser emellertid tvivel i fråga om huruvida denna lag är förenlig med unionsrätten.

35      För det första har den hänskjutande domstolen konstaterat att den omständigheten att ”gärningar som klassificeras såsom brott som påverkar unionens ekonomiska intressen” faller utanför LOA:s tillämpningsområde, enligt artikel 2 e däri, innebär att handlingar som inte utgör straffrättsliga överträdelser men som påverkar unionens ekonomiska intressen, såsom handlingar som medför ansvar avseende hanteringen av allmänna medel och som regleras i artikel 1.1 a–c LOA, jämförd med bland annat artikel 1.2, kan komma i fråga för amnesti. En sådan amnesti skulle emellertid kunna vara oförenlig med EU-domstolens vida tolkning av uttrycket ”skydd av unionens ekonomiska intressen”.

36      Den hänskjutande domstolen har tillagt att bestämmelserna i artikel 1.1 a–c LOA, jämförda med bland annat artiklarna 1.2 och 2 e i samma lag, även kan stå i strid med principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU av det skälet att de kan medföra att ansvaret bortfaller, vilket därmed skulle kunna leda till att rättsstridig förvaltning av regionen Kataloniens offentliga tillgångar kommer att omfattas av immunitet. Eftersom ett av de huvudsakliga målen med unionsrätten är att förhindra straffrihet såvitt gäller bedrägeri och korruption, förefaller det enligt den hänskjutande domstolen svårt att förena ett effektivt genomförande av detta mål med de aktuella bestämmelserna i LOA.

37      För det andra stadgas i artikel 10 LOA ett summariskt förfarande som handläggs med förtur, med en tvingande frist på två månader inom vilken frågan ska avgöras, varvid talan mot detta beslut endast kan föras genom överklagande som inte har suspensiv verkan. Enligt den hänskjutande domstolen kan en sådan bestämmelse stå i strid med artikel 47 i stadgan, eftersom denna frist inte alltid gör det möjligt att genomföra de utredningsåtgärder som kan krävas för att avgöra om de villkor som anges i LOA är uppfyllda.

38      För det tredje gör föreskrifterna i artikel 13.3 LOA in fine ett slutligt beslut om befrielse från ansvar avseende hanteringen av allmänna medel endast avhängigt att de skadelidande offentliga organen inte har framställt någon invändning mot detta, utan att det där anges någon mekanism för det fall de parter som har inlett förfarandet om återkrav till följd av brister i hanteringen av allmänna medel skulle framföra invändningar. Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida dessa bestämmelser är förenliga med principen om effektiv och avskräckande bekämpning av bedrägerier och all annan olaglig verksamhet som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen.

39      För det fjärde kan bestämmelserna i artikel 1.1 a–c LOA, jämförda med bestämmelserna i artiklarna 1 punkterna 2–4 och 2 e i denna lag, stå i strid med principerna om rättssäkerhet och skydd för berättigade förväntningar, av det skälet att lagens tillämpningsområde är otydligt.

40      För det femte kan åsidosättandet av rättssäkerhetsprincipen leda till att principerna om likabehandling och icke-diskriminering, som följer av artiklarna 20 och 21 i stadgan samt artikel 2 FEU, åsidosätts.

41      För det sjätte hyser den hänskjutande domstolen tvivel i frågan om huruvida artikel 8.3 LOA, enligt vilken de interimistiska åtgärder som i nationell rätt föreskrivs för att skydda unionens ekonomiska intressen obligatoriskt ska hävas, är förenlig med rätten till en rättvis rättegång och principen om ett effektivt domstolsskydd.

42      För det sjunde kan artikel 13.3 i denna lag, vari anges att ansvaret för bristfällig hantering av allmänna medel bortfaller under förfarandet i första instans utan att samtliga parter i målet hörs, innebära en inskränkning av rätten till en rättvis prövning för samtliga parter, liksom en inskränkning av den hänskjutande domstolens utövande av sin dömande verksamhet.

43      För det åttonde önskar den hänskjutande domstolen få klargjort om bestämmelserna i artiklarna 8.3, 10 och 13.3 LOA, jämförda med ingressen till denna lag, inte undergräver effektiviteten hos en sådan begäran om förhandsavgörande som avses i artikel 267 FEUF och artikel 23 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol.

44      Mot denna bakgrund beslutade Tribunal de Cuentas (Revisionsrätten) att vilandeförklara målet och att ställa följande frågor till EU-domstolen:

”1)      Ska [förordning nr 2988/95], artikel 325 FEUF (principen om effektiv och avskräckande bekämpning av bedrägerier och all annan olaglig verksamhet som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen) samt artikel 4.3 FEU (principen om lojalt samarbete) tolkas så, att de utgör hinder för den ordning som införts genom artikel 1.1 a–c, 1.2, 1.3, och 1.4 samt artikel 2 e [LOA] och som innebär att ansvaret i fråga om hantering av allmänna medel bortfaller, med beaktande av att ansvaret för den verksamhet som inneburit en bristfällig hantering av allmänna medel, som ska prövas i det pågående [förfarandet om återkrav till följd av brister i hanteringen av allmänna medel], ’riktar sig mot unionens ekonomiska intressen’, såväl för det fall i) EU-domstolen gör en ’restriktiv tolkning’ av uttrycket ’skydd för unionens ekonomiska intressen’ (vilket enbart inbegriper handlingar som utgör rättsstridig förvaltning av unionens allmänna medel), som för det fall ii) EU‑domstolen gör en ’vid tolkning’ av detta uttryck (vilket även skulle inbegripa handlingar som utgör rättsstridig förvaltning av en medlemsstats allmänna medel, om dessa handlingar till sin karaktär är ägnade att orsaka en faktisk eller potentiell skada på unionens budget)?

2)      Ska artikel 2 och artikel 19.1 andra stycket FEU samt artikel 47 i [stadgan], för det fall EU-domstolen gör en ’restriktiv tolkning’ av uttrycket ’skydd av unionens ekonomiska intressen’, tolkas så, att artikel 10 [LOA] inte är förenlig med dem, eftersom den tvingande frist om två månader inom vilken beslut ska fattas som stadgas i denna bestämmelse, står i strid med rätten för var och en att få sin sak prövad med fullständiga garantier inom ’skälig tid’ och utgör en ’yttre påtryckning’ på domstolen, för det fall – innan det avgörs huruvida [LOA] är tillämplig i det aktuella [förfarandet om återkrav till följd av brister i hanteringen av allmänna medel] – det skulle vara nödvändigt att genomföra någon form av slutligt utredningsförfarande för att styrka ursprunget (den nationella budgeten eller unionsbudgeten) eller ändamålet (främjandet av Kataloniens självständighet utanför Spanien under åren 2011–2017) avseende de allmänna medel som använts för att täcka de utgifter som avses i kärandenas inlagor?

3)      Ska artikel 325 FEUF och förordning nr 2988/95, jämförda med artikel 47 i stadgan och artikel 6 i [Europakonventionen], tolkas så, att artikel 13.3 [LOA] in fine inte är förenlig med dem, med beaktande av att den angivna artikeln inte innehåller någon form av reglering (förfarande, accessoriskt villkor, et cetera) för det fall de parter (SCC och åklagarmyndigheten), som gör gällande ansvar för bristfällig hantering av allmänna medel ([i det aktuella förfarandet om återkrav till följd av brister i hanteringen av allmänna medel]), under förfarandet i första instans motsätter sig ett beslut om befrielse från ansvar, utan endast kräver att de skadelidande offentliga organen (i detta förfarande [regionen Katalonien], som inte ens väckt talan om fastställande av sådant ansvar och därför inte varit delaktig i förfarandet) inte har motsatt sig sådan befrielse?

4)      Ska principerna om rättssäkerhet och skydd för berättigade förväntningar, jämförda med artikel 325 FEUF och förordning nr 2988/95, tolkas så, att artikel 1.1 a–c [LOA], jämförd med artikel 1.2, 1.3 och 1.4 i samma lag, inte är förenlig med dessa principer, mot bakgrund av att denna lags objektiva, subjektiva och tidsmässiga tillämpningsområde inte är klart och precist definierat, vilket kan leda till att den hänskjutande domstolen i förevarande [förfarande om återkrav till följd av brister i hanteringen av allmänna medel] beslutar att ansvaret för den bristfälliga hanteringen av allmänna medel, som är följden av handlingar som riktar sig unionens ekonomiska intressen, bortfaller, trots att dessa handlingar i själva verket faller utanför [nämnda] lags tillämpningsområde?

5)      Ska artiklarna 20 och 21 i stadgan tolkas så, att bestämmelserna i artikel 1.1 a–c [LOA], jämförda med bestämmelserna i artikel 1.2, 1.3 och 1.4 i samma lag, liksom med ingressen till denna lag, inte är förenlig med de angivna artiklarna i stadgan, med beaktande av att den ovannämnda bristen på klarhet och precision såvitt gäller definitionen av [nämnda] lags tillämpningsområde, vilket kan leda till en orättfärdig ansvarsbefrielse för bristfällig hantering av allmänna medel, även skulle kunna ge upphov till diskriminering och olik behandling med avseende på personer vars ansvar för bristfällig hantering av allmänna medel har fastställts i andra förfaranden om återkrav till följd av brister i hanteringen av allmänna medel, som avser händelser som ägt rum i samma territoriella område (den autonoma regionen Katalonien) och under den period som omfattas av det tidsmässiga tillämpningsområde som gäller för [samma] lag?

6)      Ska artikel 2 och artikel 19.1 andra stycket FEU samt artikel 47 i stadgan tolkas så, att artikel 8.3 [LOA] inte är förenlig med dem, med beaktande av att det i denna artikel, på ett tvingande och enkelriktat sätt, föreskrivs att de interimistiska åtgärderna ska hävas, utan att något som helst bedömningsutrymme lämnas åt den handläggande domstolen, till skillnad från vad som gäller i andra förfaranden om återkrav till följd av brister i hanteringen av allmänna medel, vilka, enligt en hänvisning i [LFTCU], faller under tillämpningsområdet för de allmänna bestämmelserna om interimistiska åtgärder som stadgas i Ley 1/2000 de Enjuiciamiento Civil [(lag 1/2000 om införande av civilprocesslagen) av den 7 januari 2000 (BOE nr 7 av den 8 januari 2000, s. 575)]?

7)      Ska artikel 2 och artikel 19.1 andra stycket FEU samt artikel 47 i stadgan och artikel 6 i [Europakonventionen] tolkas så, att artikel 13.3 [LOA] (ansvarsbefrielse i första instans i fråga om bristfällig hantering av allmänna medel) inte är förenlig med dem, eftersom det i denna bestämmelse inte anges att den offentliga parten ska höras i förväg (trots att denna part ex lege har talerätt i förfarandet om återkrav till följd av bristfällig hantering av allmänna medel) och domstolen inte heller ges möjlighet att pröva frågor som gäller en svarandes uppgift om att denne inte har haft någon del i de handlingar som lagts honom eller henne till last, med beaktande av att en offentlig part är medkärande i det aktuella [förfarandet om återkrav till följd av brister i hanteringen av allmänna medel] och att vissa svarande har hävdat att de inte varit delaktiga i handlandet?

8)      Ska artikel 2 och artikel 19.1 andra stycket FEU samt artikel 47 i stadgan, jämförda särskilt med artikel 267 FEUF och artikel 23 första stycket i … stadgan för Europeiska unionens domstol, tolkas så, att den suspensiva verkan av en begäran om förhandsavgörande och effektiviteten hos EU‑domstolens slutliga avgörande innebär att artikel 8.3, artikel 10 och artikel 13.3 [LOA], jämförda med denna lags ingress (avsnitt V, styckena 10 och 11), inte är förenliga med de angivna bestämmelserna i FEU respektive stadgan, av det skälet att de föreskriver att LOA ska ges omedelbar verkan och därigenom berövar svaren på tolkningsfrågorna all ändamålsenlig verkan, vilket utgör ett åsidosättande av principerna om unionsrättens företräde och direkta effekt?”

 EU-domstolens behörighet

45      Åklagarmyndigheten samt RAS, JTN, ANMG, AAT, NMF, IGA, ARM och ARMG har i sina respektive skriftliga yttranden gjort gällande att amnestier inte regleras i unionsrätten, varför EU-domstolen inte är behörig att pröva de frågor som den hänskjutande domstolen har ställt.

46      I detta hänseende kan det konstateras att även om antagandet och återkallandet av en amnesti faller under medlemsstaternas befogenhet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 december 2021, AB m.fl. (Återkallande av en amnesti), C‑203/20, EU:C:2021:1016, punkt 40), är medlemsstaterna emellertid skyldiga att vid utövandet av denna befogenhet iaktta de skyldigheter som åligger dem enligt unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 juli 2023, Lin, C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, punkt 82 och där angiven rättspraxis, och dom av den 25 februari 2025, Sąd Rejonowy w Białymstoku och Adoreikė, C‑146/23 och C‑374/23, EU:C:2025:109, punkt 33 och där angiven rättspraxis).

47      Såsom framgår av beslutet om hänskjutande avser de frågor som ställts tolkningen av bestämmelser i unionsrätten som ålägger medlemsstaterna skyldigheter, närmare bestämt dels artiklarna 267 och 325 FEUF samt artiklarna 2, 4.3 och 19.1 andra stycket FEU, dels förordning nr 2988/95. Begäran om förhandsavgörande har enligt samma beslut framställts i syfte att göra det möjligt för den hänskjutande domstolen att avgöra om LOA är förenlig med dessa unionsrättsliga bestämmelser.

48      Utan att det påverkar bedömningen i frågan om huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning, är EU-domstolen således i princip behörig att tolka de nämnda bestämmelserna inom ramen för ett förfarande som inletts med stöd av artikel 267 FEUF.

49      Vad närmare bestämt gäller artikel 19 FEU har svarandena i det nationella målet och den spanska regeringen emellertid invänt att de frågor som rör denna artikel 19 inte avser en situation som faller under unionsrättens tillämpningsområde.

50      Det ska härvidlag framhållas att det i artikel 19.1 andra stycket FEU, som ger uttryck för det värde som rättsstaten utgör enligt artikel 2 FEU (dom av den 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, punkt 32, och dom av den 5 juni 2023, kommissionen/Polen (Domares oberoende och integritet), C‑204/21, EU:C:2023:442 punkt 69), anges att medlemsstaterna ska fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten. Det ankommer således på medlemsstaterna att inrätta ett system med rättsmedel och förfaranden som garanterar en effektiv domstolsprövning på dessa områden (dom av den 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, punkt 34, dom av den 26 mars 2020, Miasto Łowicz och Prokurator Generalny, C‑558/18 och C‑563/18, EU:C:2020:234, punkt 32, samt dom av den 11 juli 2024, Hann-Invest m.fl., C‑554/21, C‑622/21 och C‑727/21, EU:C:2024:59, punkt 34).

51      Det ska tilläggas att artikel 19.1 andra stycket FEU avser ”de områden som omfattas av unionsrätten”, oavsett i vilken situation medlemsstaterna tillämpar denna rätt (dom av den 27 februari 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, punkt 29, dom av den 26 mars 2020, Miasto Łowicz och Prokurator Generalny, C‑558/18 och C‑563/18, EU:C:2020:234, punkt 33, samt dom av den 11 juli 2024, Hann-Invest m.fl., C‑554/21, C‑622/21 och C‑727/21, EU:C:2024:59, punkt 35).

52      Denna bestämmelse är i materiellt hänseende tillämplig på varje nationell domare eller nationell domstol som kan komma att pröva frågor om tillämpning och tolkning av unionsrätten, och därmed frågor som omfattas av unionsrätten, i den mening som avses i den nämnda bestämmelsen (dom av den 25 februari 2025, Sąd Rejonowy w Białymstoku och Adoreikė, C‑146/23 och C‑374/23, EU:C:2025:109, punkt 34 och där angiven rättspraxis).

53      I förevarande fall har den hänskjutande domstolen, såsom framgår av punkt 35 ovan, givit uttryck för uppfattningen att handlingar som inte är av brottslig karaktär men som inverkar på unionens ekonomiska intressen kan komma i fråga för amnesti med stöd av bestämmelserna i LOA. Med den utgångspunkten önskar denna domstol få klarhet i huruvida en sådan tolkning är förenlig med den vida tolkningen av uttrycket skydd för unionens ekonomiska intressen i EU-domstolens rättspraxis.

54      Vidare är den hänskjutande domstolen, inför ett eventuellt medgivande av amnesti med stöd av artikel 1 LOA, skyldig att – enligt artikel 2 e i denna lag – kontrollera huruvida de aktuella handlingarna ska klassificeras såsom brott som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen i den mening som avses i artikel 325 FEUF.

55      Härav följer att Tribunal de Cuentas (Revisionsrätten), inom den processuella ram som stadgas i LOA, faktiskt kan komma att pröva frågor om tolkningen eller tillämpningen av artikel 325 FEUF, vilket innebär att denna processuella ram måste vara förenlig med artikel 19.1 andra stycket FEU.

56      Domstolen finner följaktligen att tolkningen av de bestämmelser som avses i punkt 47 ovan omfattas av EU-domstolens befogenhet enligt artikel 267 FEUF.

 Huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning

57      Svarandena i det nationella målet har ifrågasatt att begäran om förhandsavgörande i sin helhet kan tas upp till sakprövning och därvidlag gjort gällande att Tribunal de Cuentas (Revisionsrätten) inte är en ”domstol” i den mening som avses i artikel 267 FEUF, eftersom den inte utövar dömande verksamhet och varken är oavhängig eller opartisk.

58      I detta hänseende följer av fast rättspraxis att EU-domstolen, vid bedömningen av huruvida det hänskjutande organet utgör en domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF, vilket är en rent unionsrättslig fråga, ska beakta ett antal omständigheter, såsom huruvida organet är upprättat enligt lag, organet är av stadigvarande karaktär, dess jurisdiktion är av tvingande art, förfarandet är kontradiktoriskt, organet tillämpar rättsregler och huruvida det har en oberoende ställning (se dom av den 30 juni 1966, Vaassen-Göbbels, 61/65, EU:C:1966:39, s. 395, dom av den 21 januari 2020, Banco de Santander, C‑274/14, EU:C:2020:17, punkt 51, och dom av den 7 maj 2024, NADA m.fl., C‑115/22, EU:C:2024:384, punkt 35 och där angiven rättspraxis).

59      För att en nationell domstol ska vara behörig att framställa en begäran om förhandsavgörande krävs det även att en tvist är anhängig vid den och att förfarandet i fråga är avsett att leda till ett avgörande av rättskipningskaraktär (beslut av den 5 mars 1986, Greis Unterweger, 318/85, EU:C:1986:106, punkt 4, beslut av den 25 april 2018, Secretaria Regional de Saúde dos Açores, C‑102/17, EU:C:2018:294, punkt 33 och där angiven rättspraxis, och dom av den 3 maj 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, punkt 42).

60      I förevarande fall har svarandena i det nationella målet för det första hävdat att Tribunal de Cuentas (Revisionsrätten) inte är en del av den dömande makten och att dess ledamöter i huvudsak utför uppgifter som rör granskning av räkenskaper samt granskning av ekonomisk och finansiell verksamhet, och inte någon dömande verksamhet.

61      I detta hänseende framgår det av EU-domstolens rättspraxis att det förhållandet att det hänskjutande organet utför sådana uppgifter avseende räkenskapsgranskning inte hindrar att den betraktas såsom domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF om den, i det sammanhang som givit upphov till begäran om förhandsavgörande, utövar dömande verksamhet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 juli 2023, Achilleion, C‑313/22, EU:C:2023:574, punkt 36).

62      För att fastställa om ett nationellt organ, som genom lag anförtrotts olika uppgifter, ska anses vara en domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF är det dessutom nödvändigt att granska den specifika beskaffenheten av de uppgifter, dömande eller administrativa, som det utövar i det särskilda normativa sammanhang i vilket organet framställer begäran om förhandsavgörande. Denna granskning görs för att avgöra om ett mål är anhängigt vid detta organ och om organet ska meddela ett avgörande i ett förfarande som är avsett att leda till ett avgörande av rättskipningskaraktär (dom av den 16 februari 2017, Margarit Panicello, C‑503/15, EU:C:2017:126, punkt 28, och där angiven rättspraxis).

63      I förevarande fall framgår det av beslutet om hänskjutande och av den spanska regeringens skriftliga yttranden att Tribunal de Cuentas (Revisionsrätten), enligt artikel 15 LOTCU, utövar dömande verksamhet inom ramen för förfarandet om återkrav till följd av brister i hanteringen av allmänna medel.

64      Svarandena i det nationella målet har för det andra ifrågasatt om kraven på oavhängighet och opartiskhet är uppfyllda såvitt gäller Tribunal de Cuentas (Revisionsrätten).

65      De har såsom grund härför först gjort gällande att det spanska parlamentets system för utnämning av revisionsråd inte ger tillräckliga garantier i fråga om oavhängighet och opartiskhet. Vidare står det revisionsråd som beslutade att inhämta ett förhandsavgörande nära det politiska parti som är motståndare till LOA. Detta revisionsråd har visat brist på opartiskhet i motiveringen till beslutet om hänskjutande samt genom att utforma handläggningen av det nationella målet på ett sådant sätt att hon kunnat invänta antagandet av LOA för att på det sättet få möjlighet att under handläggningen av det aktuella förfarandet om förhandsavgörande rikta kritik mot denna lag, detta parallellt med att detta politiska parti fört talan vid Tribunal Constitucional (Författningsdomstolen, Spanien) om grundlagsstridighet. Revisionsrådet åtnjuter dessutom inte någon som helst garanti för att hon inte kan avsättas från sitt uppdrag vid den sektion där hon är tillsatt eller såsom ledamot av den dömande avdelningen. Svarandena har slutligen gjort gällande att Tribunal de Cuentas (Revisionsrätten) oavhängighet äventyras av det förhållandet att utredarna i förfarandet om återkrav till följd av brister i hanteringen av allmänna medel utses från en krets av offentliganställda tjänstemän i den provins där de aktuella gärningarna ägt rum, eller från en krets bestående av tjänstemän vid Tribunal de Cuentas (Revisionsrätten).

66      Av EU-domstolens fasta praxis framgår att detta krav på oavhängiga domstolar – vilket är oupplösligt förbundet med rättskipningsuppdraget – är en del av kärninnehållet i rätten till ett effektivt domstolsskydd och i den grundläggande rätten till en rättvis rättegång, vilka är av vital betydelse för att garantera att samtliga rättigheter som enskilda tillerkänns enligt unionsrätten skyddas och att medlemsstaternas gemensamma värden som anges i artikel 2 FEU, bland annat rättsstatsprincipen, upprätthålls (dom av den 11 juli 2024, Hann-Invest m.fl., C‑554/21, C‑622/21 och C‑727/21, EU:C:2024:594, punkt 49 och där angiven rättspraxis).

67      Detta krav på oavhängighet omfattar två aspekter. Den första, som är en yttre aspekt, förutsätter att den aktuella instansen fullgör sina uppgifter helt självständigt, utan att vara underställd någon annan och utan att ta emot order eller instruktioner från något håll och att den således är skyddad mot yttre inblandning eller påtryckningar som kan äventyra dess ledamöters självständiga prövning och påverka deras avgöranden (dom av den 11 juli 2024, Hann-Invest m.fl., C‑554/21, C‑622/21 och C‑727/21, EU:C:2024:594, punkt 50 och där angiven rättspraxis).

68      Det ska i detta hänseende erinras om att den omständigheten att ledamöterna i den aktuella instansen är oavsättliga utgör en garanti som är grundläggande för domarnas oberoende, eftersom den syftar till att skydda integriteten hos dem som har till uppgift att döma (dom av den 7 maj 2024, NADA m.fl., C‑115/22, EU:C:2024:384, punkt 42 och där angiven rättspraxis).

69      Principen om domares oavsättlighet, vilken är av absolut grundläggande betydelse, kräver i synnerhet att domarna kan kvarstå i tjänst så länge som de inte har uppnått obligatorisk pensionsålder eller fram till dess att deras förordnande löper ut då de tjänstgör enligt ett visstidsförordnande. Denna princip är inte absolut, men avsteg från den får göras endast om det kan anses motiverat utifrån legitima och tvingande skäl, dock med iakttagande av proportionalitetsprincipen. Således är det vedertaget att domare får skiljas från sin tjänst om de har visat sig vara olämpliga att inneha tjänsten på grund av arbetsoförmåga eller på grund av att de grovt har åsidosatt sina tjänsteåligganden, varvid förfarandet ska genomföras enligt adekvata handläggningsregler (dom av den 7 maj 2024, NADA m.fl., C‑115/22, EU:C:2024:384, punkt 43 och där angiven rättspraxis).

70      Garantin för att ledamöterna i en domstol ska vara oavsättliga kräver således att de fall där det berörda organets ledamöter får skiljas från sina tjänster ska vara särskilt reglerade genom uttryckliga lagbestämmelser som erbjuder mer omfattande garantier än dem som gäller enligt allmänna förvaltningsrättsliga och arbetsrättsliga bestämmelser vid entlediganden som utgör missbruk (dom av den 7 maj 2024, NADA m.fl., C‑115/22, EU:C:2024:384, punkt 44 och där angiven rättspraxis).

71      Den andra aspekten av kravet på oavhängighet, som är av intern karaktär, sammanfaller med begreppet opartiskhet och handlar om att avståndet gentemot parterna och deras respektive intressen vad gäller saken i målet ska vara detsamma. Denna aspekt förutsätter att objektivitet iakttas och att det inte föreligger något annat intresse vad gäller utgången i målet än vad som följer av en strikt tillämpning av rättsreglerna (dom av den 11 juli 2024, Hann-Invest m.fl., C‑554/21, C‑622/21 och C‑727/21, EU:C:2024:594, punkt 51 och där angiven rättspraxis).

72      Med beaktande av det som svarandena i det nationella målet har anfört ska det inledningsvis erinras om att enbart den omständigheten att den lagstiftande eller verkställande makten deltar i förfarandet för utnämning av en domare inte medför att domaren är beroende av dem och inte heller ger upphov till tvivel om domarens opartiskhet, om denne efter utnämningen inte blir föremål för påtryckningar och inte mottar några instruktioner för sin tjänsteutövning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 juli 2020, Land Hessen, C‑272/19, EU:C:2020:535, punkt 54 och där angiven rättspraxis).

73      Såvitt gäller Tribunal de Cuentas (Revisionsrätten) anges i artikel 136.3 i konstitutionen att ledamöterna av denna domstol åtnjuter samma oavhängighet och oavsättlighet som domare. I artiklarna 30 och 36 LOTCU stadgas de garantier för oavhängighet och oavsättlighet som gäller för dessa ledamöter. I den förstnämnda bestämmelsen föreskrivs således att denna domstols revisionsråd ska vara oavhängiga och oavsättliga, medan det i den andra bestämmelsen anges att ordföranden för samma domstol och dess revisionsråd endast kan avsättas till följd av att mandatperioden har löpt ut, efter avgång som godkänts av Spaniens parlamentet, eller på grund av arbetsoförmåga, hinder att utöva ämbetet eller allvarligt åsidosättande av de skyldigheter som följer av ämbetet.

74      Det framgår dessutom av artikel 24 LFTCU att ledamöterna av Tribunal de Cuentas (Revisionsrätten) ska fullgöra sina uppgifter i enlighet med de principer om oavhängighet och värdighet som är förknippade med ämbetet och att de inte kan lagföras för åsikter som de givit uttryck för i samband med fullgörandet av ämbetet.

75      I beslutet om hänskjutande anges vidare att det revisionsråd som har fattat beslutet om hänskjutande utövar sin dömande verksamhet på ett oavhängigt sätt och är oavsättlig så länge hennes nioåriga mandatperiod varar, utan att vara underkastad något hierarkiskt eller underordnat förhållande gentemot tredje man, och därmed är skyddad mot varje form av yttre inblandning eller påtryckningar.

76      Mot bakgrund av de garantier för oavhängighet och opartiskhet som ledamöterna av Tribunal de Cuentas (Revisionsrätten) åtnjuter, vilka har omnämnts i punkterna 73–75 ovan, finner domstolen att den lagstiftande maktens ingripande i samband med deras utnämning – ett förhållande som svarandena i det nationella målet har anmärkt mot – varken kan grunda ett beroendeförhållande mellan ledamöterna och den lagstiftande makten eller ge upphov till frågor om deras opartiskhet (se, analogt, dom av den 20 april 2021, Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, punkterna 54–56).

77      Tribunal de Cuentas (Revisionsrätten) ställning såsom domstol påverkas inte heller av de tvivel som svarandena i det nationella målet har gett uttryck för beträffande opartiskheten hos i synnerhet det revisionsråd som beslutade att ett förhandsavgörande skulle inhämtas.

78      Påståendena om att det revisionsråd som fattade beslutet om hänskjutande har visat prov på en personlig och partisk uppfattning såvitt gäller LOA, i synnerhet på grund av hennes påstådda närhet till ett politiskt parti som är motståndare till denna lag, är till sin karaktär vaga och dessutom inte på något sätt underbyggda.

79      Vad slutligen gäller den omständigheten att de utredare vilka genomför utredningen i förfaranden om återkrav till följd av brister i hanteringen av allmänna medel, utses från en krets bestående av offentliganställda tjänstemän i den provins där de aktuella handlingarna ägde rum, eller från en krets som består av tjänstemän vilka är anställda vid Tribunal de Cuentas (Revisionsrätten), bör det framhållas att detta förhållande inte ger någon anledning att tvivla på denna domstols oavhängighet eller dess ledamöters oberoende ställning – under förutsättning att dessa utredare inte deltar i den dömande verksamheten i egentlig mening, det vill säga i rättens överläggningar. Så är emellertid inte fallet här.

80      Såsom framgår av beslutet om hänskjutande avslutas nämligen utredningsfasen när utredaren gör en preliminär bedömning som protokollförs, och som inte under några omständigheter binder den dömande avdelningen vid Tribunal de Cuentas (Revisionsrätten), vare sig beträffande uppskattningen av den påstådda skadans storlek eller fastställandet av de ansvariga. Detta innebär att rättskipningsfasen i förfarandet om återkrav till följd av brister i hanteringen av allmänna medel enbart kan inledas genom att de parter som har talerätt i det hänseendet framställer en begäran därom.

81      Mot bakgrund av de överväganden som i det föregående har gjorts, får Tribunal de Cuentas (Revisionsrätten), i förevarande fall, anses vara en domstol i den mening som avses i artikel 267 FEUF. Begäran om förhandsavgörande kan följaktligen prövas i sak.

 Prövning av tolkningsfrågorna

 Den första frågan

 Huruvida tolkningsfrågan kan tas upp till prövning

82      Åklagarmyndigheten, svarandena i det nationella målet och den spanska regeringen är av uppfattningen att den första frågan inte kan tas upp till sakprövning eftersom den inte har något samband med de faktiska omständigheterna och saken i det nationella målet, av det skälet att finansieringen av Kataloniens självständighetsrörelse inte haft någon inverkan på unionens budgetintäkter. Den tolkning av unionsrätten som den hänskjutande domstolen har begärt är således inte nödvändig för att denna domstol ska kunna avgöra målet.

83      Det ska i detta sammanhang erinras om att det uteslutande ankommer på den nationella domstolen, vid vilken målet har anhängiggjorts och vilken har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i respektive mål bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till EU-domstolen. EU‑domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts avser tolkningen av unionsrätten. Av detta följer att frågor som avser unionsrätten ska presumeras vara relevanta. En begäran från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågorna är hypotetiska eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (dom av den 13 juli 2000, Idéal tourisme, C‑36/99, EU:C:2000:405, punkt 20, och dom av den 2 december 2025, Stichting Right to Consumer Justice och Stichting App Stores Claims, C‑34/24, EU:C:2025:936, punkt 39 och där angiven rättspraxis).

84      I förevarande fall framgår det av beslutet om hänskjutande att den nationella domstolen handlägger ett förfarande om återkrav till följd av brister i hanteringen av allmänna medel, inom ramen för vilket det har gjorts gällande att de kostnader som svarandena orsakat i samband med den katalanska självständighetsrörelsen har medfört en skada på regionen Kataloniens offentliga tillgångar.

85      Den hänskjutande domstolen vill i detta hänseende framför allt få klarhet i om det, även utan konkreta ekonomiska konsekvenser för unionens budget, kan konstateras att unionens ekonomiska intressen har skadats i den mening som avses i artikel 325.1 FEUF, när rättsstridiga handlingar i samband med förvaltningen av offentliga tillgångar, vilka äventyrar eller potentiellt kan ha skadat unionens budget, har förekommit, av det skälet att dessa handlingar, för det fall Katalonien hade uppnått självständighet, skulle ha kunnat påverka intäkterna till unionens budget, som delvis finansieras genom bidrag från medlemsstaterna.

86      Det räcker att konstatera att bedömningen av vad som utgör en skada på unionens ekonomiska intressen görs inom ramen för en materiell prövning av sakfrågan, som inte har något att göra med huruvida den ska tas upp till prövning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 januari 2024, Lietuvos notarų rūmai m.fl., C‑128/21, EU:C:2024:49, punkt 43 och där angiven rättspraxis).

87      Härav följer att den första frågan kan tas upp till prövning i sak.

 Prövning i sak

88      Den första frågan avser inte enbart tolkningen av artikel 325.1 FEUF, utan omfattar även en tolkning av artikel 4.3 FEU och förordning nr 2988/95. Det ska emellertid framhållas att artikel 325 FEUF utgör ett särskilt uttryck för den allmänna principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 mars 2022, kommissionen/Förenade kungariket (Bekämpning av bedrägerier i form av undervärdering), C‑213/19, EU:C:2022:167, punkt 261).

89      Det framgår vidare att förordning nr 2988/95 inte är tillämplig i förevarande fall, eftersom de åtgärder och sanktioner som stadgas i denna förordning – enligt dess artikel 1.2 – endast ska tillämpas med avseende på oegentligheter som är följden av en handling eller en underlåtenhet av en ”ekonomisk aktör”. Beslutet om hänskjutande innehåller inte någon uppgift om att svarandena i det nationella målet, i egenskap av ledamöter i regionen Kataloniens styrande organ, inom ramen för den verksamhet som är föremål för det förfarande om återkrav till följd av brister i hanteringen av allmänna medel som inletts mot dem, har agerat i egenskap av ekonomiska aktörer.

90      Det finns i förevarande fall därför endast anledning att tolka artikel 325.1 FEUF.

91      Den hänskjutande domstolen har ställt frågan för att få klarhet i huruvida artikel 325.1 FEUF ska tolkas så, att den utgör hinder för nationella bestämmelser som innebär att amnesti beviljas för handlingar som medför ansvar avseende hanteringen av allmänna medel, vilka har utförts i samband med politisk verksamhet som syftar till att uppnå självständighet för en del av en medlemsstats nationella territorium och som avser medel som inte härrör från eller är avsedda för unionsbudgeten, av det skälet att denna självständighet skulle ha kunnat leda till en minskning av unionens egna medel på grund av de bidrag som denna medlemsstat betalar och som baseras på bruttonationalinkomsten (nedan kallad BNI).

92      Den hänskjutande domstolen har i detta hänseende angett att även om artikel 2 e LOA uttryckligen undantar ”gärningar som klassificeras såsom brott som påverkar Europeiska unionens ekonomiska intressen” från denna lags tillämpningsområde – genom att begränsa detta undantag till att endast avse handlingar av straffrättslig karaktär – har den nationella lagstiftaren underförstått ansett att handlingar som inte utgör brott och som medför ansvar avseende hanteringen av allmänna medel, vilka regleras i artikel 1.1 a–c i denna lag, jämförda med punkterna 2–4 i samma artikel, kan komma i fråga för amnesti samtidigt som de kan skada dessa ekonomiska intressen.

93      Det är därför nödvändigt att i förevarande fall pröva om den ansvarsbefrielse som föreskrivs i LOA kan skada unionens ekonomiska intressen.

94      Det ska framhållas att artikel 325.1 FEUF ålägger medlemsstaterna att bekämpa bedrägerier och all annan olaglig verksamhet som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen genom avskräckande och effektiva åtgärder (dom av den 21 december 2021, Euro Box Promotion m.fl., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 och C‑840/19, EU:C:2021:1034, punkt 181 och där angiven rättspraxis).

95      Begreppet unionens ”ekonomiska intressen”, i den mening som avses i artikel 325.1 FEUF, omfattar inte bara inkomster som ställs till unionsbudgetens förfogande, utan även de utgifter som täcks av denna budget (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 december 2021, Euro Box Promotion m.fl., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 och C‑840/19, EU:C:2021:1034, punkt 183 och där angiven rättspraxis).

96      EU-domstolen har härvidlag redan fastslagit att även oegentligheter som inte har någon bestämd ekonomisk inverkan allvarligt kan skada unionens ekonomiska intressen, varför artikel 325 första stycket FEUF inte bara kan tillämpas på handlingar som faktiskt orsakar en förlust av unionens egna medel, utan även på försök att utföra sådana handlingar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 december 2021, Euro Box Promotion m.fl., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 och C‑840/19, EU:C:2021:1034, punkt 187 och där angiven rättspraxis). Denna bestämmelse omfattar således handlingar vars inverkan på unionens budget inte kan uteslutas, av det skälet att dessa handlingar avser medel som härrör från eller är avsedda för unionsbudgeten.

97      Däremot kan en skada som enbart påverkar den nationella budgeten inte anses medföra några konsekvenser för unionens budget på grund av att den berörda medlemsstatens bidrag till unionens budget därigenom skulle kunna påverkas (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 9 januari 2024, Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Braşov, C‑131/23, EU:C:2024:42, punkt 50).

98      I synnerhet kan en inverkan på unionens ekonomiska intressen inte fastställas enbart på grundval av den minskning av BNI som eventuellt skulle kunna bli följden av att en del av det nationella territoriet avskiljs.

99      Även om det förutsätts att en minskning av en medlemsstats BNI till följd av att en del av dess territorium avskiljs skulle kunna leda till en minskning av det nationella bidraget till unionens budget, vore detta i så fall en naturlig följd av att fördragen inte längre gäller för det aktuella territoriet, som då varken bidrar ekonomiskt till deras genomförande eller drar nytta av de stödåtgärder som stadgas i dessa. En sådan minskning kan därför inte i sig betraktas som ett ingrepp i unionens ekonomiska intressen i den mening som avses i artikel 325.1 FEUF.

100    Mot bakgrund av de överväganden som i det föregående har gjorts ska den första frågan besvaras på följande sätt. Artikel 325.1 FEUF ska tolkas så, att den inte utgör hinder för nationella bestämmelser som innebär att amnesti beviljas för handlingar som medför ansvar avseende hanteringen av allmänna medel, vilka har utförts i samband med politisk verksamhet som syftar till att uppnå självständighet för en del av en medlemsstats nationella territorium och som avser medel som inte härrör från eller är avsedda för unionsbudgeten, av det skälet att denna självständighet skulle ha kunnat leda till en minskning av unionens egna medel på grund av de bidrag som denna medlemsstat betalar och som baseras på BNI.

 Den andra och den sjunde frågan

 Huruvida tolkningsfrågorna kan tas upp till prövning

101    Såsom redan har framhållits i punkt 83 ovan framgår det av själva ordalydelsen i artikel 267 FEUF att det begärda förhandsavgörandet ska vara ”nödvändigt” för att den hänskjutande domstolen ska kunna ”döma i saken” i det mål som är anhängigt vid den (dom av den 6 mars 2025, D.K. (Domare som fråntas vissa av sina tilldelade mål), C‑647/21 och C‑648/21, EU:C:2025:143, punkt 48, och dom av den 11 juli 2024, Hann-Invest m.fl., C‑554/21, C‑622/21 och C‑727/21, EU:C:2024:594, punkt 40 och där angiven rättspraxis).

102    Det ska således mellan det aktuella målet och de unionsrättsliga bestämmelser vars tolkning har begärts föreligga ett sådant samband att tolkningen tillgodoser ett objektivt behov för det avgörande som den hänskjutande domstolen ska meddela (dom av den 26 mars 2020, Miasto Łowicz och Prokurator Generalny, C‑558/18 och C‑563/18, EU:C:2020:234, punkt 48 och där angiven rättspraxis).

103    I förevarande fall ska den hänskjutande domstolen, såsom har påpekats i punkt 55 ovan, när den avgör frågan om huruvida ansvaret för hanteringen av allmänna medel i enlighet med LOA ska bortfalla, inom den processuella ram som fastställs genom denna lag, ta ställning till hur artikel 325 FEUF ska tolkas, vilket innebär att denna processuella ram måste vara förenlig med artikel 19.1 andra stycket FEU.

104    Enligt den hänskjutande domstolen skulle det vara möjligt att med kompletterande utredningsåtgärder avgöra om unionens budget har skadats. De bestämmelser i LOA som avses i den andra och den sjunde frågan hindrar emellertid att dessa åtgärder vidtas.

105    I detta hänseende framgår det av EU-domstolens rättspraxis att tolkningsfrågor som syftar till att göra det möjligt för den hänskjutande domstolen att in limine litis avgöra sådana processrättsliga svårigheter som kan hindra den hänskjutande domstolen från att genomföra prövningen i ett sådant mål, kan tas upp till prövning med stöd av artikel 267 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 mars 2025, D.K. (Domare som fråntas vissa av sina tilldelade mål), C‑647/21 och C‑648/21, EU:C:2025:143, punkt 53, och dom av den 1 augusti 2025, Daka m.fl., C‑422/23, C‑455/23, C‑459/23, C‑486/23 och C‑493/23, EU:C:2025:592, punkt 61 och där angiven rättspraxis).

106    Det ankommer uteslutande på den hänskjutande domstolen att bedöma huruvida de avsedda utredningsåtgärderna är nödvändiga mot bakgrund av samtliga omständigheter i det mål som är anhängigt vid den. I ett förfarande enligt artikel 267 FEUF, som grundar sig på en tydlig funktionsfördelning mellan de nationella domstolarna och EU-domstolen, är det nämligen den nationella domstolen som är ensam behörig att fastställa och bedöma de faktiska omständigheterna i det nationella målet samt att tolka och tillämpa nationell rätt (dom av den 21 december 2021, Euro Box Promotion m.fl., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 och C‑840/19, EU:C:2021:1034, punkt 134, och dom av den 31 januari 2023, Puig Gordi m.fl., C‑158/21, EU:C:2023:57, punkt 61 och där angiven rättspraxis).

107    Den hänskjutande domstolen har i detta sammanhang, beträffande den andra frågan, angett att den i LOA föreskrivna tidsfristen om högst två månader för att besluta om amnesti avseende de aktuella handlingarna hindrar den från att vidta de utredningsåtgärder som krävs för att avgöra om att unionens ekonomiska intressen har skadats i den mening som avses i artikel 325 FEUF. Den fråga om hur artikel 19.1 andra stycket FEU ska tolkas, som ställts i detta hänseende, gäller därför specifikt den hänskjutande domstolens utövande av sin behörighet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 november 2024, S. (Ändring av den dömande sammansättningen), C‑197/23, EU:C:2024:956, punkt 42).

108    Vad gäller den sjunde frågan har den hänskjutande domstolen angett att det i artikel 13.3 LOA inte föreskrivs något om hörande av parter som har väckt talan i det allmännas intresse innan beslut om ansvarsbefrielse fattas enligt denna bestämmelse, och att den därmed är skyldig att anta detta beslut utan att i samband därmed kunna pröva de invändningar och bevis som talar emot ansvar, för att avgöra om svarandena i det nationella målet har utfört de handlingar som påståendena om deras ansvar för den bristfälliga hanteringen av allmänna medel grundas på.

109    Eftersom dessa frågor, som gäller huruvida de begränsningar – som införts genom LOA – av förfarandet om återkrav till följd av brister i hanteringen av allmänna medel med avseende på parterna (inter partes) är förenliga med artikel 19.1 andra stycket FEU, har uppkommit i samband med den hänskjutande domstolens försök att uppfylla sin skyldighet att, i enlighet med artikel 325 FEUF, utesluta varje angrepp på unionens ekonomiska intressen innan den avslutar det nationella målet, tillgodoser de ett objektivt behov beträffande det avgörande som den hänskjutande domstolen ska meddela i det nationella målet.

110    Under dessa omständigheter framstår de angivna frågorna angående tolkningen av artikel 19.1 andra stycket FEU som nödvändiga för att den hänskjutande domstolen ska kunna avgöra målet.

111    Den andra och den sjunde frågan kan därför tas upp till prövning i sak.

 Prövning i sak

112    Den hänskjutande domstolen har ställt dessa frågor, som ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 19.1 andra stycket FEU utgör hinder för processuella bestämmelser i en amnestilag som ålägger de nationella domstolarna att inom en frist på två månader anta ett beslut om ansvarsbefrielse, vilket skulle kunna innebära att artikel 325 FEUF blir tillämplig, utan att beakta invändningar och bevis som talar emot ansvar och utan att höra samtliga parter i förfarandet.

113    Enligt artikel 19.1 andra stycket FEU ska varje medlemsstat säkerställa att de instanser som i egenskap av domstol, i den mening som avses i unionsrätten, har att pröva frågor om tillämpningen eller tolkningen av unionsrätten och som således hör till dess system med rättsmedel inom de områden som omfattas av unionsrätten uppfyller kraven på ett effektivt domstolsskydd (dom av den 11 juli 2024, Hann-Invest m.fl., C‑554/21, C‑622/21 och C‑727/21, EU:C:2024:594, punkt 47 och där angiven rättspraxis). Artikel 19.1 andra stycket FEU är en i klara och precisa ordalag formulerad och ovillkorlig bestämmelse, som därmed uppfyller kraven för direkt effekt (dom av den 18 maj 2021, Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România” m.fl., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 och C‑397/19, EU:C:2021:393, punkt 250, dom av den 22 februari 2022, RS (Verkan av domar från en författningsdomstol), C‑430/21, EU:C:2022:99, punkt 58, och dom av den 1 augusti 2025, Royal Football Club Seraing, C‑600/23, EU:C:2025:617, punkt 119).

114    Den hänskjutande domstolen är i förevarande fall av uppfattningen att artiklarna 10 andra stycket och 13.3 LOA är oförenliga med artikel 19.1 andra stycket FEU, eftersom dessa bestämmelser hindrar den från att utöva sin behörighet, vilken i detta fall, för det första, består i att genom kompletterande utredningsåtgärder utesluta att de medel som berörs av de konstaterade oegentligheterna, åtminstone indirekt, härrörde från eller var avsedda för unionsbudgeten, för det andra genom att beakta invändningar och bevis som talar emot ansvar och, för det tredje, genom att höra samtliga parter i förfarandet innan det avslutas.

115    Det ska härvidlag påpekas att ett konstaterande av ett åsidosättande av artikel 19.1 andra stycket FEU – till skillnad från artikel 47 i stadgan, som inom sitt tillämpningsområde kan komma att överträdas genom varje åsidosättande av rätten till ett effektivt rättsmedel respektive rätten till en rättvis rättegång – förutsätter att det föreligger problem med en sådan räckvidd att de är systemhotande och som kan äventyra det nationella rättssystemets funktion genom att inverka menligt på den aktuella medlemsstatens förmåga att garantera enskilda tillräckliga rättsmedel inom de områden som omfattas av unionsrätten.

116    Vid bedömningen av huruvida de processuella bestämmelser i LOA som är föremål för prövning i det nationella målet kan ge upphov till problem av en sådan systemhotande karaktär, ska hänsyn tas till den nationella amnestilagens karaktär och medlemsstaternas befogenhet att anta och tillämpa en sådan lag.

117    Med beaktande av den befogenhet som det erinras om i punkt 46 ovan, står det medlemsstaterna i princip fritt att bestämma villkoren, särskilt de processuella, för att genomföra en amnesti som har antagits i allmänhetens intresse.

118    Dessa villkor avviker redan till sin karaktär från ordinära rättsregler, eftersom en amnesti i allmänhet har till syfte att förhindra eller få till stånd ett avslut av förfaranden och, om ett fällande avgörande redan har meddelats, att avbryta verkställigheten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 april 2021, X (Europeisk arresteringsorder – Ne bis in idem), C‑665/20 PPU, EU:C:2021:339, punkt 93).

119    I detta sammanhang är de nationella domstolarnas skyldighet att besluta om ansvarsbefrielse, utan att beakta invändningar och bevis som talar emot ansvar, en del av själva principen om amnesti. Om det har fastställts att det aktuella handlandet omfattas av en amnesti, ska den handläggande domstolen avsluta målet genom ett beslut om ansvarsbefrielse utan att dessförinnan pröva dessa invändningar och bevis. Detsamma gäller skyldigheten – som inte är förenad med någon sanktion – att avsluta målet inom en frist om högst två månader.

120    Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 129 i sitt förslag till avgörande har den nationella lagstiftaren rätt att kräva att de nationella domstolarna avslutar pågående förfaranden vid dem i enlighet med de villkor som anges i en amnestilag.

121    Fastställandet av de konkreta villkoren beträffande hur en amnestilag ska genomföras kräver nämligen politiska beslut som faller inom medlemsstaternas eget ansvarsområde, eftersom det kräver en avvägning mellan motstridiga intressen på grundval av ett flertal olika överväganden.

122    I förevarande fall har Tribunal Constitucional (Författningsdomstolen) i sin dom 137/2025 av den 26 juni 2025 (BOE nr 183 av den 31 juli 2025, s. 103781, ES:TC:2025:137) konstaterat att den amnesti som antagits genom LOA syftar till att mildra de institutionella och politiska spänningar som uppstått till följd av strävandet efter Kataloniens självständighet och att underlätta en försoningsprocess.

123    Med beaktande både av karaktären hos en amnestilag såsom LOA, vilken uppvisar de kännetecken som redovisats i punkterna 118 och 119 ovan, och med hänsyn till dess syfte och räckvidd, vilka är begränsade till att lösa den politiska konflikten vad gäller den katalanska självständighetsprocessen, kan de processuella bestämmelser som återfinns i artikel 10 andra stycket respektive artikel 13.3 i LOA inte ge upphov till problem av systemhotande omfattning.

124    Dessa bestämmelser kan således inte under några omständigheter äventyra det nationella rättssystemets ändamålsenliga funktion genom att undergräva den berörda medlemsstatens förmåga att tillhandahålla enskilda tillräckliga rättsmedel inom de områden som omfattas av unionsrätten.

125    Mot bakgrund av de överväganden som i det föregående har gjorts ska den andra och den sjunde frågan besvaras på följande sätt. Artikel 19.1 andra stycket FEU utgör inte hinder för processuella bestämmelser i en nationell amnestilag som, enbart inom det konkret avgränsade tillämpningsområdet för denna lag, ålägger de nationella domstolarna att inom en frist på två månader anta ett beslut om befrielse från ansvar, vilket skulle kunna innebära att artikel 325 FEUF blir tillämplig, utan att beakta invändningar och bevis som talar emot ansvar och utan att höra samtliga parter i förfarandet, då sådana bestämmelser inte kan ge upphov till problem av en så systemhotande omfattning att de kan undergräva det nationella rättssystemets ändamålsenliga funktion inom de områden som omfattas av unionsrätten.

 Den sjätte och den åttonde frågan

 Huruvida tolkningsfrågorna kan tas upp till prövning

126    Den spanska regeringen har i sitt skriftliga yttrande gjort gällande att den sjätte frågan saknar anknytning till unionsrätten och att den åttonde frågan är hypotetisk, varför ingen av dem kan tas upp till sakprövning.

127    Den hänskjutande domstolen vill i detta hänseende få klarhet i huruvida unionsrätten utgör hinder för den skyldighet som den har enligt nationell rätt att anta ett beslut om befrielse från ansvar avseende hanteringen av allmänna medel och att häva de interimistiska åtgärder som beslutats inom en frist om två månader, trots att EU-domstolen har att pröva en begäran om förhandsavgörande och ännu inte har meddelat sitt avgörande. Eftersom denna fråga syftar till att säkerställa effektiviteten hos den begäran om förhandsavgörande som framställts av den hänskjutande domstolen i det aktuella fallet, tillgodoser EU-domstolens prövning av frågan ett objektivt behov för det avgörande som den hänskjutande domstolen ska meddela.

128    Dessutom kan den åttonde frågan – i motsats till vad den spanska regeringen har hävdat – inte betraktas som hypotetisk av det skälet att den hänskjutande domstolen haft möjlighet att framställa sin begäran om förhandsavgörande och vilandeförklara målet i själva sakfrågan. Denna fråga rör nämligen inte eventuella hinder för att framställa en begäran om förhandsavgörande, utan huruvida bestämmelserna i LOA undergräver den ändamålsenliga verkan av förfarandet för förhandsavgörande när detta väl har inletts.

129    Den sjätte och den åttonde frågan kan därför tas upp till prövning i sak.

 Prövning i sak

130    Den hänskjutande domstolen har ställt den sjätte och den åttonde frågan, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 267 FEUF och artikel 23 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol ska tolkas så, att de utgör hinder för bestämmelser i en nationell amnestilag som ålägger de nationella domstolarna att anta ett beslut om befrielse från ansvar avseende hanteringen av allmänna medel och att inom en frist på högst två månader häva de interimistiska åtgärderna, trots att EU-domstolen, som har att pröva en begäran om förhandsavgörande, ännu inte har meddelat sitt avgörande.

131    Enligt fast rättspraxis inrättas genom artikel 267 FEUF en dialog mellan EU‑domstolen och domstolarna i medlemsstaterna, i syfte att garantera en enhetlig tolkning av unionsrätten och därigenom göra det möjligt att säkerställa unionsrättens koherens, fulla verkan och autonomi samt, i slutändan, den specifika karaktären hos den rättsordning som inrättats genom fördragen (dom av den 18 december 2025, kommissionen/Polen (Prövning utan befogenhet (ultra vires) av domstolens praxis – Unionsrättens företräde), C‑448/23, EU:C:2025:975, punkt 111 och där angiven rättspraxis). En dom som meddelats i ett sådant förfarande är således bindande för den nationella domstolen vad gäller tolkningen av unionsrätten vid avgörandet av det mål som den ska pröva (dom av den 22 februari 2022, RS (Verkan av domar från en författningsdomstol) (C‑430/21, EU:C:2022:99, punkterna 73 och 74, dom av den 6 juni 2024, AVVA m.fl. (Förfarande genom videokonferens i avsaknad av en europeisk utredningsorder), C‑255/23 och C‑285/23, EU:C:2024:462, punkt 36, och dom av den 12 februari 2026, Petlichev, C‑56/25, EU:C:2026:87, punkt 47 och där angiven rättspraxis).

132    I artikel 23 i stadgan för Europeiska unionens domstol anges dessutom att i mål som gäller begäran om förhandsavgörande ska det nationella förfarandet vilandeförklaras genom den nationella domstolens beslut om hänskjutande till EU-domstolen.

133    Av EU-domstolens rättspraxis framgår att artikel 267 FEUF utgör hinder för en nationell lagstiftning som innebär att den nationella domstolen är skyldig att ta ställning i en fråga utan att den har möjlighet att begära ett förhandsavgörande från EU-domstolen eller att invänta EU-domstolens svar (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 12 februari 2019, RH, C‑8/19 PPU, EU:C:2019:110, punkt 48).

134    En skyldighet att anta ett beslut om befrielse från ansvar enligt en nationell amnestilag inom en tidsfrist på högst två månader och utan möjlighet att vilandeförklara målet när en begäran om förhandsavgörande har framställts, skulle dock också innebära att den hänskjutande domstolen fråntas möjligheten att invänta EU-domstolens svar på en sådan begäran, och därmed beröva detta förfarande dess ändamålsenliga verkan.

135    När det gäller skyldigheten enligt artikel 8.3 i LOA att häva tidigare beslutade interimistiska åtgärder anser den hänskjutande domstolen att det av denna bestämmelse, tolkad tillsammans med lagens ingress, framgår att de interimistiska åtgärderna även måste hävas för det fall det nationella förfarandet vilandeförklaras till följd av att en begäran om förhandsavgörande har framställts.

136    Den spanska regeringen har i sitt skriftliga yttrande visserligen påpekat att ett omedelbart upphävande av de interimistiska åtgärderna enligt artikel 8.3 i LOA endast får ske om rätten finner att de faktiska omständigheterna omfattas av denna lags tillämpningsområde, så att detta blir en följd av amnestins automatiska karaktär.

137    I en situation såsom den som är aktuell i målet vid den nationella domstolen, där en nationell domstol hyser tvivel om huruvida en nationell amnestilag är förenlig med unionsrätten, innebär dock slutsatsen att denna lag äger tillämplighet inte att den nationella domstolen kan åläggas en skyldighet att bevilja amnesti utan att invänta EU-domstolens svar på de frågor som hänskjutits dit. Eftersom förfarandet, i avvaktan på EU-domstolens svar på dessa frågor, i enlighet med artikel 23 i stadgan för Europeiska unionens domstol då är vilande, skulle en skyldighet att i detta skede av förfarandet häva de interimistiska åtgärderna stå i strid med de skyldigheter som följer av artikel 267 FEUF.

138    Det ska härvidlag framhållas att det, för att unionsrätten ska få fullt genomslag, enligt fast rättspraxis krävs att den domstol som handlägger ett mål som regleras av unionsrätten ska kunna förordna om interimistiska åtgärder för att säkerställa att det kommande domstolsavgörandet får full verkan. Om den nationella domstol som vilandeförklarar ett mål i avvaktan på att EU-domstolen besvarar en tolkningsfråga inte kan förordna om interimistiska åtgärder fram till dess att den avgör målet utifrån EU-domstolens svar, skulle den ändamålsenliga verkan av det system som inrättats genom artikel 267 FEUF nämligen till viss del gå förlorad (dom av den 6 oktober 2021, W.Ż. (Högsta domstolens avdelning för extraordinär kontroll och offentliga angelägenheter – Tillsättning), C‑487/19, EU:C:2021:798, punkt 142 och där angiven rättspraxis).

139    Av detta följer att den nationella domstolen, när den anser det nödvändigt, måste kunna besluta om interimistiska åtgärder, eller, i förekommande fall, låta interimistiska förordnanden bestå i avvaktan på att den, efter det att EU-domstolen har besvarat begäran om förhandsavgörande, meddelar sitt avgörande.

140    Den spanska regeringen har i sitt skriftliga yttrande gjort gällande att artiklarna 8.3, 10 och 13.3 LOA ger utrymme för en tolkning som är förenlig med artikel 267 FEUF, som innebär att förfarandet – när en begäran om förhandsavgörande har framställts – kan vilandeförklaras och de interimistiska förordnandena bestå så länge som vilandeförklaringen och dessa förordnanden behövs för att säkerställa att EU-domstolens svar får ändamålsenlig verkan.

141    För det fall en sådan tolkning är utesluten, ska det erinras om att den berörda domstolen ska underlåta att tillämpa en nationell bestämmelse som hindrar genomförandet av det förfarande som stadgas i artikel 267 FEUF. Denna domstol behöver därvid inte begära, eller invänta, att denna nationella bestämmelse först upphävs genom lag eller annat konstitutionellt förfarande (dom av den 2 mars 2021, A.B. m.fl. (Tillsättning av domare vid Högsta domstolen – Rättsmedel), C‑824/18, EU:C:2021:153, punkt 141 och där angiven rättspraxis).

142    Mot bakgrund av de överväganden som i det föregående har gjorts ska den sjätte och den åttonde frågan besvaras på följande sätt. Artikel 267 FEUF och artikel 23 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol ska tolkas så, att de utgör hinder för bestämmelser i en nationell amnestilag i den utsträckning sistnämnda bestämmelser ålägger de nationella domstolarna att anta ett beslut om befrielse från ansvar avseende bristfällig hantering av allmänna medel och att inom en tidsfrist om högst två månader häva interimistiska förordnanden som beslutats tidigare under förfarandet, trots att EU-domstolen, som har att pröva en begäran om förhandsavgörande, ännu inte har meddelat sitt avgörande.

 Den tredje, den fjärde och den femte frågan

143    Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje och den fjärde frågan för att erhålla en tolkning av artikel 325 FEUF och förordning nr 2988/95, jämförda dels med artikel 47 i stadgan och artikel 6 i Europakonventionen, dels med rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar. Det framgår emellertid av svaret på den första, den andra och den sjunde frågan att den hänskjutande domstolen inte kommer att behöva tillämpa vare sig artikel 325 eller denna förordning på den situation som är aktuell i det nationella målet. Ett svar på den tredje och den fjärde frågan är därför inte nödvändigt för att den hänskjutande domstolen ska kunna avgöra målet. Dessa frågor kan följaktligen inte tas upp till sakprövning.

144    När det gäller artiklarna 20 och 21 i stadgan, vilka den femte frågan avser, ska det understrykas att EU-domstolen i samband med en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF enbart får tolka unionsrätten inom gränserna för den behörighet som den tilldelats (dom av den 11 juli 2024, Hann-Invest m.fl., C‑554/21, C‑622/21 och C‑727/21, EU:C:2024:594, punkt 30 och där angiven rättspraxis).

145    Tillämpningsområdet för stadgan definieras, såvitt gäller medlemsstaternas åtgärder, i artikel 51.1 däri, enligt vilken stadgans bestämmelser riktar sig till medlemsstaterna enbart när dessa tillämpar unionsrätten. Denna bestämmelse bekräftar EU-domstolens fasta praxis som innebär att de grundläggande rättigheter som garanteras i unionens rättsordning är tillämpliga i samtliga fall som regleras av unionsrätten, men inte i andra fall (dom av den 11 juli 2024, Hann-Invest m.fl., C‑554/21, C‑622/21 och C‑727/21, EU:C:2024:594, punkt 31 och där angiven rättspraxis).

146    I förevarande fall – vilket framgår av svaret på den första frågan – avser tvisten i målet vid den nationella domstolen inte tillämpningen av någon bestämmelse i unionsrätten, varför EU-domstolen inte är behörig att genomföra den tolkning av artiklarna 20 och 21 i stadgan som den hänskjutande domstolen har begärt.

147    Under dessa omständigheter saknas förutsättningar att besvara den tredje, den fjärde och den femte frågan.

 Rättegångskostnader

148    Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:

1)      Artikel 325.1 FEUF

ska tolkas så,

att den inte utgör hinder för nationella bestämmelser som innebär att amnesti beviljas för handlingar som medför ansvar avseende hanteringen av allmänna medel, vilka har utförts i samband med politisk verksamhet som syftar till att uppnå självständighet för en del av en medlemsstats nationella territorium och som avser medel som inte härrör från eller är avsedda för Europeiska unionens budget, av det skälet att denna självständighet skulle ha kunnat leda till en minskning av unionens egna medel på grund av de bidrag som denna medlemsstat betalar och som baseras på bruttonationalinkomsten.

2)      Artikel 19.1 andra stycket FEU

ska tolkas så,

att den inte utgör hinder för processuella bestämmelser i en nationell amnestilag som, enbart inom det konkret avgränsade tillämpningsområdet för denna lag, ålägger de nationella domstolarna att inom en frist på två månader anta ett beslut om befrielse från ansvar, vilket skulle kunna innebära att artikel 325 FEUF blir tillämplig, utan att beakta invändningar och bevis som talar emot ansvar och utan att höra samtliga parter i förfarandet, då sådana bestämmelser inte kan ge upphov till problem av en så systemhotande omfattning att de kan undergräva det nationella rättssystemets ändamålsenliga funktion inom de områden som omfattas av unionsrätten.

3)      Artikel 267 FEUF och artikel 23 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol

ska tolkas så,

att de utgör hinder för bestämmelser i en nationell amnestilag i den utsträckning dessa bestämmelser ålägger de nationella domstolarna att anta ett beslut om befrielse från ansvar avseende bristfällig hantering av allmänna medel och att inom en tidsfrist om högst två månader häva interimistiska förordnanden som beslutats tidigare under förfarandet, trots att EU-domstolen, som har att pröva en begäran om förhandsavgörande, ännu inte har meddelat sitt avgörande.

Underskrifter

*      Rättegångsspråk: spanska.