Začasna izdaja
SODBA SODIŠČA (veliki senat)
z dne 16. julija 2026(*)
„ Predhodno odločanje – Zaščita finančnih interesov Evropske unije – Člen 325(1) PDEU – Učinkovito sodno varstvo na področjih, ki jih ureja pravo Unije – Člen 19(1), drugi pododstavek, PEU – Postopek za ugotovitev javnofinančne odgovornosti – Prizadevanje za neodvisnost dela nacionalnega ozemlja države članice – Nacionalni zakon o amnestiji za dejanja, pri katerih je podana javnofinančna odgovornost – Prenehanje odgovornosti v največ dvomesečnem roku brez presoje tožbenih razlogov in razbremenilnih dokazov ter brez zaslišanja vseh strank v postopku – Člen 23, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije – Nacionalno sodišče, ki zaradi vložitve predloga za sprejetje predhodne odločbe pri Sodišču na podlagi člena 267 PDEU prekine postopek v glavni stvari “
V zadevi C‑523/24,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Tribunal de Cuentas (računsko sodišče, Španija) z odločbo z dne 29. julija 2024, ki je na Sodišče prispela 30. julija 2024, v postopku
Sociedad Civil Catalana, Asociación Cívica y Cultural (SCC),
Ministerio Fiscal
proti
RAS,
AAT,
IGA,
ARMG,
ANMG,
NMF,
ARM,
LBC in drugim,
JTN,
JNB,
TPR,
OJV in drugim,
MAB,
JMSI,
LPG,
CPO,
CPC,
ACO,
AMC,
ACJ,
FGS,
SODIŠČE (veliki senat),
v sestavi K. Lenaerts, predsednik, T. von Danwitz (poročevalec), podpredsednik, F. Biltgen, predsednik senata, K. Jürimäe, predsednica senata, C. Lycourgos, M. Condinanzi in F. Schalin, predsedniki senatov, S. Rodin, E. Regan, N. Piçarra, A. Kumin, M. Gavalec, S. Gervasoni in N. Fenger, sodniki, ter R. Frendo, sodnica,
generalni pravobranilec: D. Spielmann,
sodna tajnica: L. Carrasco Marco, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 15. julija 2025,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za Sociedad Civil Catalana, Asociación Cívica y Cultural (SCC) J. R. Chapapría García de Otazo in M. de Diego Martínez, abogados,
– za Ministerio Fiscal M. Martín‑Granizo Santamaría, fiscal,
– za RAS, AAT, IGA, ARMG, ANMG, NMF in ARM E. Centeno Ruiz, procurador, in F. Homs Molist, abogado,
– za LBC in druge ter JTN E. Centeno Ruiz, procurador, in M. Barnola Sarri, abogada,
– za OJV in druge R. Blanco, procurador, in M. Marsal Ferret, abogado,
– za MAB J. Cabré Trias, abogado,
– za JMSI I. Elbal Sánchez, abogada,
– za LPG, CPC in ACO G. Boyé Tuset, abogado,
– za AMC J. Tornos Mas, abogado,
– za ACJ M. Campa Escudero in C. Monguilod Agustí, abogados,
– za špansko vlado A. Gavela Llopis, agentka,
– za Evropsko komisijo C. Valero, C. Urraca Caviedes in M. Wasmeier, agenti,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 13. novembra 2025
izreka naslednjo
Sodbo
1 Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago, prvič, Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 2988/95 z dne 18. decembra 1995 o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 1, str. 340), drugič, členov 267 in 325 PDEU ter člena 2, člena 4(3) in člena 19(1), drugi pododstavek, PEU, tretjič, člena 23, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije, četrtič, členov 20, 21 in 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), petič, načel pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj ter, šestič, člena 6 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane 4. novembra 1950 v Rimu (v nadaljevanju: EKČP).
2 Ta predlog je bil vložen v okviru postopka vračila primanjkljaja javnih sredstev zaradi odgovornosti oseb, pristojnih za upravljanje javnih sredstev (v nadaljevanju: postopek vračila primanjkljaja), ki sta ga Sociedad Civil Catalana, Asociación Cívica y Cultural (SCC) in Ministerio Fiscal (državno tožilstvo, Španija) sprožila proti RAS, AAT, IGA, ARMG, ANMG, NMF, ARM, LBC in drugim, JTN, JNB, TPR, OJV in drugim, MAB, JMSI, LPG, CPO, CPC, ACO, AMC, ACJ in FGS, 35 nekdanjim članom organov upravljanja Generalitat de Cataluña (regionalna vlada Katalonije, Španija; v nadaljevanju: Generalitat) v zvezi z njihovim upravljanjem javnih sredstev v letih od 2011 do 2017 v okviru gibanja za neodvisnost Katalonije.
Pravni okvir
Pravo Unije
Pogodba EU
3 Člen 2 PEU določa:
„[Evropska] [u]nija temelji na vrednotah spoštovanja človekovega dostojanstva, svobode, demokracije, enakosti, pravne države in spoštovanja človekovih pravic, vključno s pravicami pripadnikov manjšin. Te vrednote so skupne vsem državam članicam v družbi, ki jo označujejo pluralizem, nediskriminacija, strpnost, pravičnost, solidarnost ter enakost žensk in moških.“
4 Člen 4(3) PEU določa:
„Unija in države članice se na podlagi načela lojalnega sodelovanja medsebojno spoštujejo in si pomagajo pri izpolnjevanju nalog, ki izhajajo iz Pogodb.
Države članice sprejemajo vse splošne ali posebne ukrepe, potrebne za zagotovitev izpolnjevanja obveznosti, ki izhajajo iz Pogodb ali aktov institucij Unije.
Države članice podpirajo Unijo pri izpolnjevanju njenih nalog in se vzdržijo vseh ukrepov, ki bi lahko ogrozili uresničevanje ciljev Unije.“
5 Člen 19(1), drugi pododstavek, PEU določa:
„Države članice vzpostavijo pravna sredstva potrebna za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva na področjih, ki jih ureja pravo Unije.“
Pogodba DEU
6 Člen 267 PDEU določa:
„Sodišče Evropske unije je pristojno za predhodno odločanje o vprašanjih glede:
(a) razlage Pogodb;
(b) veljavnosti in razlage aktov institucij, organov, uradov ali agencij Unije.
Kadar se takšno vprašanje postavi kateremu koli sodišču države članice in če to sodišče meni, da je treba glede vprašanja sprejeti odločitev, ki mu bo omogočila izreči sodbo, lahko to vprašanje predloži v odločanje Sodišču.
[…]“
7 Člen 325 PDEU določa:
„1. Unija in države članice preprečujejo goljufije in vsa druga nezakonita dejanja, ki škodijo finančnim interesom Unije, z ukrepi, sprejetimi v skladu s tem členom, ki delujejo svarilno in so takšni, da v državah članicah, ter v institucijah, organih, uradih in agencijah Unije, omogočajo učinkovito zaščito.
[…]“
Listina
8 Naslov VI Listine, naslovljen „Sodno varstvo“, med drugim vsebuje člen 47, naslovljen „Pravica do učinkovitega pravnega sredstva in nepristranskega sodišča“, ki določa:
„Vsakdo, ki so mu kršene pravice in svoboščine, zagotovljene s pravom Unije, ima pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem v skladu s pogoji, določenimi v tem členu.
Vsakdo ima pravico, da o njegovi zadevi pravično, javno in v razumnem roku odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom predhodno ustanovljeno sodišče. […]
[…]“
Statut Sodišča Evropske unije
9 Člen 23, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije določa:
„V zadevah iz člena 267 [PDEU] mora sodišče države članice, ki prekine svoj postopek in predloži zadevo Sodišču, o svoji odločitvi uradno obvestiti Sodišče. Sodni tajnik Sodišča o tej odločitvi nato obvesti zadevne stranke, države članice in [Evropsko k]omisijo, ter institucijo, organ, urad ali agencijo Unije, ki je sprejela akt, katerega veljavnost ali razlaga je predmet spora.“
Uredba (ES) št. 2988/95
10 Člen 1(2) Uredbe št. 2988/95 določa:
„,Nepravilnost‘ pomeni vsako kršenje določb zakonodaje Skupnosti, ki je posledica dejanja ali opustitve s strani gospodarskega subjekta, ki je ali bi lahko škodljivo vplivalo na proračun Skupnosti ali proračunska sredstva, ki jih upravljajo, bodisi z zmanjšanjem ali izgubo prihodkov iz lastnih sredstev, ki se zbirajo neposredno v imenu Skupnosti, bodisi z neupravičenimi izdatki.“
Špansko pravo
Ustava
11 Člen 136 Constitución española (španska ustava, v nadaljevanju: ustava) določa:
„1. Tribunal de Cuentas [(računsko sodišče)] je vrhovni organ, pristojen za kontrolo računov in gospodarskega upravljanja države in javnega sektorja.
Neposredno je podrejen Cortes Generales [(španski parlament)] in po pooblastilu opravlja njegove naloge v zvezi s pregledovanjem in preverjanjem državnih splošnih računov.
2. Računi države in državnega javnega sektorja se predložijo Tribunal de Cuentas [(računsko sodišče)], ki opravi kontrolo.
[…]
3. Člani Tribunal de Cuentas [(računsko sodišče)] uživajo enako neodvisnost in enako neodstavljivost ter zanje veljajo enake nezdružljivosti kot za sodnike.
4. Sistemski zakon ureja sestavo, organizacijo in funkcije Tribunal de Cuentas [(računsko sodišče)].“
LOTCU
12 Člen 5 Ley Orgánica 2/1982 del Tribunal de Cuentas (sistemski zakon 2/1982 o računskem sodišču) z dne 12. maja 1982 (BOE št. 121 z dne 21. maja 1982, str. 13290; v nadaljevanju: LOTCU) določa, da „Tribunal de Cuentas [(računsko sodišče)] svoje naloge opravlja popolnoma neodvisno in ob upoštevanju pravnega reda“.
13 Člen 15 LOTCU določa:
„1. Sodni postopek na javnofinančnem področju, ki je v pristojnosti Tribunal de Cuentas [(računsko sodišče)], se izvaja v zvezi z izkazi, ki jih morajo oddati osebe, ki prejemajo, kontrolirajo, upravljajo, hranijo, vodijo ali uporabljajo javno premoženje ali sredstva.
2. Pristojnost na javnofinančnem področju zajema javna sredstva in stranske obveznosti za zagotovitev njihovega upravljanja.“
14 Člen 30(2) LOTCU v različici, ki se uporablja, določa:
„Revizorji Tribunal de Cuentas [(računsko sodišče)] so neodvisni in neodstavljivi.“
15 Člen 33(1) LOTCU določa:
„Za člane Tribunal de Cuentas [(računsko sodišče)] veljajo enaki razlogi za nezmožnost, nezdružljivosti in prepovedi, kot jih Ley orgánica del Poder Judicial [(sistemski zakon o sodiščih)] določa za sodnike.“
16 Člen 36 LOTCU določa:
„Predsednik in revizorji Tribunal de Cuentas [(računsko sodišče)] so lahko s funkcije razrešeni le zaradi izteka mandata, odstopa, ki ga sprejme španski parlament, nezmožnosti, nezdružljivosti ali hude kršitve obveznosti svoje funkcije.“
LFTCU
17 Člen 24 Ley 7/1988 de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (zakon 7/1988 o delovanju računskega sodišča) z dne 5. aprila 1988 (BOE št. 84 z dne 7. aprila 1988, str. 10459; v nadaljevanju: LFTCU) določa:
„Člani Tribunal de Cuentas [(računsko sodišče)] svoje naloge opravljajo v skladu z načeloma nepristranskosti in dostojanstva, ki sta sestavni del njihove službe, prizadevajo si za skrbno in učinkovito obravnavo zadev, ki so jim zaupane, udeležujejo se vseh plenarnih zasedanj in sestankov odborov, na katere so vabljeni, ter jih ni mogoče kazensko preganjati zaradi mnenj, ki jih izrazijo med opravljanjem svojih nalog.
Predsednik in člani se morajo izločiti v zadevah, ki se nanašajo na subjekte, s katerimi so sodelovali pri vodenju, svetovanju ali upravljanju oziroma s katerimi so bili sami ali prek svojih družinskih članov do druge stopnje sorodstva ali svaštva povezani prek kakršnega koli interesa.“
18 Člen 60 LFTCU določa:
„1. Računsko sodišče odloča v mejah zahtevkov in trditev, ki so jih navedle stranke.
2. Če pa organ tega sodišča ob izdaji odločbe meni, da stranke morda niso ustrezno presodile vprašanja, ki mu je bilo predloženo, ker bi lahko tožba za ugotovitev javnofinančne odgovornosti temeljila še na drugih razlogih ali bi ji ti nasprotovali, o tem obvesti zadevne stranke s sklepom, v katerem jim ob opozorilu, da navedeno ne vpliva na njegovo končno odločitev, predstavi svoje mnenje in jim da na voljo največ desetdnevni skupen rok, da predstavijo svoje trditve, pri čemer po potrebi prekine rok za izdajo odločbe.“
LOA
19 V preambuli Ley Orgánica 1/2024 de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (sistemski zakon 1/2024 o amnestiji za institucionalno, politično in družbeno normalizacijo v Kataloniji) z dne 10. junija 2024 (BOE št. 141 z dne 11. junija 2024, str. 67764; v nadaljevanju: LOA) je navedeno:
„I
[…]
Institut amnestije je z vidika prava Evropske unije v celoti priznan. […]
Zato Sodišče Evropske unije v [sodbi z dne 29. aprila 2021, X (Evropski nalog za prijetje – Ne bis in idem) (C‑665/20 PPU, EU:C:2021:339)] ne le priznava možnost obstoja amnestij, ampak poleg tega tudi predvideva, da je lahko njihov cilj ta, da dejanja, na katera se nanašajo, izgubijo svojo kaznivost, zaradi česar kaznivo dejanje ne more več pripeljati do kazenskega postopka, če je bila obsodba že izrečena, pa se njeno prestajanje konča, kar torej načeloma pomeni, da naložene kazni ni več mogoče izvršiti. Bolj nedavno je isto sodišče v [sodbi z dne 16. decembra 2021, AB in drugi (Preklic amnestije) (C‑203/20, EU:C:2021:1016)] ugotovilo možnost, da se kazenski postopki ustavijo in kazni končajo na podlagi sodnih odločb, izdanih v skladu z amnestijo, ki izhaja iz postopka zakonodajne narave.
V istem smislu je Evropsko sodišče za človekove pravice priznalo veljavnost in politično primernost amnestije, pri čemer je kot omejitev navedlo hude kršitve človekovih pravic, saj gre v tem primeru za dejstva, v zvezi s katerimi se države ne morejo izogniti obveznosti, da jih kazensko preganjajo in kaznujejo (zlasti [ESČP, 27. maj 2014, Marguš proti Hrvaški, CE:ECHR:2014:0527JUD000445510]).
Prav tako sta veljavnost ukrepov, kot je amnestija, in njihovo združljivost s sodnimi odločbami pojasnila tudi Svet Evrope in Evropska komisija za demokracijo skozi pravo (t. i. „Beneška komisija“), in sicer v Priporočilu CM/Rec (2010) 12 in v mnenju št. 710/2012 [CDL-AD(2013)009], izdanem na plenarnem zasedanju 8. in 9. marca 2013.
[…]
V
[…]
Po drugi strani bi morala narava singularnega zakona, ki izvzema uporabo veljavnih predpisov za dejanja, ki se zgodijo v posebnem kontekstu, v splošnem interesu pomeniti, da bi morala sodišča, ki so obravnavala postopke v času sprejetja tega zakona, nemudoma odpraviti morebitne sprejete začasne odredbe, ki omejujejo pravice, tudi v primerih, v katerih pride do morebitne prekinitve sodnega postopka. To je tako, saj mora biti vsaka omejitev uveljavljanja pravic in svoboščin vedno v skladu z zahtevami iz [EKČP], [Listine] in [ustave], s čimer se zagotavlja trdna pravna podlaga za omejitve pravic in svoboščin.
Ta določba je skladna s sistemom, uvedenim za vprašanje neustavnosti iz člena 163 ustave in za predlog za sprejetje predhodne odločbe iz člena 267 [PDEU]. Poleg tega je treba upoštevati, da morebitna uporaba mehanizmov, ki jih urejajo te določbe, ne vpliva na veljavnost ali učinek zakonov.
[…]
Skratka, namen tega zakona je zagotoviti pravno varnost, spoštovanje načela zakonitosti in pravni okvir za nepristransko varstvo temeljnih pravic ob upoštevanju priporočil Beneške komisije, ki je v svojem mnenju iz leta 2013 poudarila pomen ohranjanja jasnega razlikovanja med zakonodajno in sodno oblastjo pri izvajanju amnestije ter zagotavljanja spoštovanja sodne avtonomije in demokratičnih načel.
VI
[…]
Ta pristop, ki je vsekakor abstrakten, saj v nobenem primeru ne vključuje presoje obstoja dejanj, ki jih je mogoče vključiti v vsako od teh izjem, je bistvenega pomena, v skladu s tem, kar je navedla [Beneška komisija] v mnenju z dne 11. marca 2013, sprejetem na 94. plenarnem zasedanju. Zakonodajalec mora torej določiti merila za upravičenost do amnestije, sodstvo pa mora opredeliti konkretne osebe, ki spadajo na področje uporabe, ki ga je določil zakonodajalec.
[…]
V skladu s smernicami Beneške komisije je bila določena natančna in podrobna opredelitev dejanj, ki so upravičena do amnestije, da se zagotovita pravna varnost in enakost pred zakonom. To je ključno zlasti pri obravnavi kaznivih dejanj poneverbe, pri čemer se jasno razlikuje med dejanji, ki so lahko predmet amnestije, in dejanji korupcije, za katera se tak ukrep ne uporablja.
[…]“
20 Člen 1 LOA, naslovljen „Objektivno področje uporabe“, določa:
„1. Amnestirajo se naslednja dejanja, pri katerih je podana kazenska, upravna ali javnofinančna odgovornost in so bila storjena v okviru referendumov, ki sta potekala v Kataloniji 9. novembra 2014 in 1. oktobra 2017, njune priprave ali njunih posledic, če so bila storjena med 1. novembrom 2011 in 13. novembrom 2023, ter naslednja dejanja, storjena med navedenima datumoma v okviru tako imenovanega katalonskega postopka za neodvisnost, tudi če niso povezana z navedenima referendumoma ali so bila storjena po njuni izvedbi:
(a) dejanja, storjena z namenom zahtevati, spodbujati ali doseči odcepitev ali neodvisnost Katalonije, kakor tudi tista, ki so prispevala k uresničevanju navedenih ciljev.
[…]
Šteje se, da so zajeta tudi tista dejanja, ki so bila izvedena osebno ali v institucionalni vlogi z namenom širjenja projekta za neodvisnost, zbiranja informacij in pridobivanja znanja o podobnih izkušnjah ali pridobivanja podpore drugih javnih ali zasebnih subjektov za doseganje katalonske neodvisnosti.
Prav tako šteje, da so zajeta dejanja, ki so neposredno ali posredno povezana s tako imenovanim postopkom za neodvisnost v Kataloniji ali z njenimi voditelji v okviru tega postopka in ki so jih izvedli tisti, ki so očitno ali dokazljivo nudili pomoč, sodelovanje, kakršno koli svetovanje, zastopanje, zaščito ali varovanje odgovornim za ravnanja iz prvega pododstavka te točke ali ki so v ta namen zbirali informacije;
(b) dejanja, storjena z namenom sklicati, spodbujati ali zagotoviti izvedbo referendumov, ki sta potekala v Kataloniji 9. novembra 2014 in 1. oktobra 2017, s strani tistih, ki za to niso bili pooblaščeni, ali katerih sklic ali izvedba sta bila razglašena za nezakonita, ter dejanja, ki so prispevala k njuni izvedbi;
[…]
(c) dejanja nepokorščine, ne glede na njihovo naravo, javni neredi, napadi na oblast, njene predstavnike in javne uslužbence ali odpor, ki so se izvajali z namenom, da se omogoči izvedba referendumov iz točke (b) tega člena, ali njune posledice, ter vsa druga dejanja, ki so opredeljena kot kazniva dejanja in so se izvedla z enakim namenom.
Vsekakor se šteje, da so zajeta […] vsa druga dejanja, ki zajemajo sprejemanje ali izvajanje zakonov, predpisov ali odločb s strani oblasti ali javnih uradnikov, ki so bila izvedena z namenom, da bi se omogočila ali, podprla izvedba referendumov iz točke (b) tega člena ali pomagalo pri njej.
[…]
2. Dejanja, pri katerih je podana kazenska, upravna ali javnofinančna odgovornost, so amnestirana na podlagi odstavka 1 tega člena ne glede na stopnjo njihove izvedbe, vključno s pripravljalnimi dejanji, in ne glede na obliko storilstva ali udeležbe.
[…]“
21 Člen 2 LOA, naslovljen „Izključitve“, v točki (e) določa:
„Vsekakor so iz uporabe amnestije iz člena 1 izključena:
[…]
(e) dejanja, ki so opredeljena kot kazniva dejanja, ki škodijo finančnim interesom Evropske unije.“
22 Člen 3 LOA določa:
„Amnestija, razglašena na podlagi tega zakona, povzroči prenehanje kazenske, upravne ali javnofinančne odgovornosti pod pogoji, določenimi v tem naslovu.“
23 Člen 8 LOA, naslovljen „Učinki na civilno in javnofinančno odgovornost“, v odstavku 3 določa:
„Začasne odredbe, sprejete v fazi pred začetkom sodnega postopka ali fazi postopka na prvi stopnji, […] se odpravijo.“
24 Člen 10 LOA, naslovljen „Prednostni in nujni postopek“, določa:
„Za uporabo amnestije so v vsakem primeru odgovorni sodni, upravni ali revizijski organi, določeni v tem zakonu, ki prednostno in po nujnem postopku sprejmejo ustrezne odločitve v skladu s tem zakonom, ne glede na fazo zadevnega upravnega ali sodnega postopka ali postopka ugotavljanja odgovornosti za zakonito upravljanje javnih sredstev.
Odločitve se sprejmejo v roku največ dveh mesecev, brez poseganja v poznejše pritožbe, ki nimajo odložilnega učinka.“
25 Člen 13 LOA, naslovljen „Postopek ugotavljanja odgovornosti za zakonito upravljanje javnih sredstev“, v odstavku 3 določa:
„Če je postopek zahteve za ugotavljanje javnofinančne odgovornosti, ki ga obravnava Tribunal de Cuentas [(računsko sodišče)], na prvi stopnji ali v fazi pritožbe, pristojni organi navedenega sodišča po zaslišanju državnega tožilstva in subjektov javnega sektorja, oškodovanih zaradi posega v javna sredstva ali učinkov, povezanih z amnestiranimi dejanji, izdajo odločbo, s katero tožene fizične ali pravne osebe oproščajo javnofinančne odgovornosti, če navedeni subjekti javnega sektorja niso podali ugovora.“
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
26 SCC in državno tožilstvo sta 17. februarja 2022 oziroma 13. aprila 2022 pri Tribunal de Cuentas (računsko sodišče), ki je predložitveno sodišče, vložila zahtevka, naj se v okviru postopka vračila primanjkljaja ugotovi obstoj javnopremoženjske škode, ki jo je utrpela Generalitat, in neposredna javnofinančna odgovornost toženih strank v postopku v glavni stvari zanjo. SCC in državno tožilstvo v zvezi s tem predlagata, naj se toženim strankam v postopku v glavni stvari naloži, da v proračun Generalitat vrnejo konkretne zneske, navedene v njunih zahtevkih, ki se določijo glede na njihovo sodelovanje pri nastanku škode, ki jo je utrpela Generalitat.
27 SCC in državno tožilstvo sta to škodo ocenila na 5.309.807,02 EUR oziroma 3.429.342,43 EUR.
28 Iz predložitvene odločbe je razvidno, da je po mnenju SCC in državnega tožilstva ta škoda nastala zaradi nekaterih odhodkov, ki jih je mogoče razporediti v dve kategoriji, in sicer na eni strani odhodkov za izvedbo nezakonitega referenduma o neodvisnosti Katalonije, ki je potekal 1. oktobra 2017, na drugi strani pa odhodkov za razvoj „zunanjega delovanja“ Generalitat v letih od 2011 do 2017, to je z namenom spodbujanja neodvisnosti Katalonije na mednarodni ravni v tem obdobju.
29 Natančneje, odhodki, nastali zaradi izvedbe referenduma, v bistvu zajemajo naslednje postavke, in sicer, prvič, stroške nakupa programske opreme in računalniških aplikacij za usmerjanje sodelovanja prostovoljcev pri izvedbi referenduma, drugič, odhodke za oglaševanje, tretjič, stroške oblikovanja registra volivcev s prebivališčem v tujini, četrtič, odhodke za plakatiranje, petič, stroške nakupa materiala, potrebnega za izvedbo referenduma (glasovnice, volilni imenik, sklic članov volišč), šestič, odhodke, nastale zaradi uporabe javnih prostorov za referendum, sedmič, odhodke, povezane s kampanjami o podobi Generalitat v tujini, osmič, stroške v zvezi s povabilom članov Evropskega parlamenta na obisk Katalonije v dneh pred referendumom ter, devetič, stroške v zvezi s sodelovanjem mednarodnih izvedencev in opazovalcev.
30 Kar zadeva odhodke, nastale pri razvoju „zunanjega delovanja“ Generalitat v letih od 2011 do 2017, ti v bistvu zajemajo naslednje postavke, prvič, odhodke, ki so nastali Secretaría d’Acció Exterior i Unió Europea (sekretariat za zunanje delovanje in Evropsko unijo pri Generalitat, Španija) pri naročanju poročil o mednarodnih sporazumih, katerih podpisnica je Kraljevina Španija, drugič, stroške, ki so nastali različnim delegacijam Generalitat v tujini, in, tretjič, odhodke, ki so nastali Consejo de Diplomacia Pública de Cataluña (svet za javno diplomacijo Katalonije, Španija) pri spodbujanju postopka za neodvisnost.
31 V preiskovalni fazi postopka vračila primanjkljaja so bile izdane začasne odredbe, in sicer plačilo varščine v višini 4.146.274,97 EUR iz naslova odgovornosti za dejanja v zvezi z odhodki, nastalimi pri izvedbi nezakonitega referenduma, in oblikovanje bančne garancije v višini 5.422.411,10 EUR iz naslova odgovornosti za dejanja v zvezi z odhodki, nastalimi pri razvoju „zunanjega delovanja“ Generalitat.
32 Predložitveno sodišče je v procesnem sklepu z dne 29. maja 2024 navedlo, da je bila razprava zaključena in da je bilo opravljeno posvetovanje.
33 LOA, katerega člen 3 določa, da amnestija, razglašena na podlagi tega zakona, povzroči prenehanje kazenske, upravne ali javnofinančne odgovornosti pod pogoji, določenimi v njem, je začel veljati 11. junija 2024.
34 Predložitveno sodišče navaja, da mora preučiti, ali so, kar zadeva dejstva iz spora o glavni stvari, izpolnjeni pogoji, določeni z LOA. Vendar to sodišče dvomi o združljivosti tega zakona s pravom Unije.
35 Prvič, ugotavlja, da to, da so v skladu s členom 2(e) LOA s področja uporabe tega zakona izključena „dejanja, ki so opredeljena kot kazniva dejanja, ki škodijo finančnim interesom Evropske unije“, pomeni, da se za dejanja, ki niso kazniva dejanja, vendar bi lahko škodila finančnim interesom Unije, kot so dejanja, pri katerih je podana javnofinančna odgovornost, ki so urejena s členom 1(1), od (a) do (c), LOA v povezavi zlasti z odstavkom 2 navedenega člena 1, lahko uporablja amnestija. Vendar taka amnestija morda ni združljiva s široko razlago, ki jo je Sodišče podalo v zvezi s pojmom „zaščita finančnih interesov Unije“.
36 Predložitveno sodišče še dodaja, da bi bile lahko določbe člena 1(1), od (a) do (c), LOA v povezavi zlasti z odstavkom 2 navedenega člena 1 in s členom 2(e) tega zakona v nasprotju z načelom lojalnega sodelovanja, določenim v členu 4(3) PEU, saj bi lahko privedle do prenehanja odgovornosti in torej imunitete na javnofinančnem področju, kar zadeva nezakonito upravljanje javnega premoženja Generalitat. Ker je eden glavnih ciljev prava Unije preprečiti nekaznovanost na področju goljufij in korupcije, ima to sodišče težave z uskladitvijo učinkovitosti navedenega cilja z zadevnimi določbami LOA.
37 Drugič, člen 10 LOA naj bi določal prednostni in skrajšani postopek skupaj z največ dvomesečnim prekluzivnim rokom za izdajo odločbe, zoper katero je mogoče vložiti zgolj pritožbo, ki nima odložilnega učinka. Vendar navedeno sodišče meni, da bi lahko taka določba kršila člen 47 Listine, saj naj ta rok ne bi nujno omogočal izvedbe pripravljalnih ukrepov za ugotovitev, ali so pogoji, določeni z LOA, izpolnjeni.
38 Tretjič, člen 13(3), in fine, LOA naj bi kot edini pogoj za dokončno odločbo o prenehanju javnofinančne odgovornosti določal le to, da ugovora ne vložijo oškodovani subjekti javnega sektorja, ne pa tudi mehanizma za primer, ko ugovor podajo stranke, ki so začele postopek vračila primanjkljaja. Isto sodišče se sprašuje, ali je to pravilo združljivo z načelom učinkovitega in odvračilnega boja proti goljufijam in vsem drugim nezakonitim dejanjem, ki škodijo finančnim interesom Unije.
39 Četrtič, določbe člena 1(1), od (a) do (c), LOA v povezavi z določbami člena 1, od (2) do (4), in člena 2(e) tega zakona bi lahko zaradi nedoločnosti področja uporabe navedenega zakona kršile načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj.
40 Petič, navedena kršitev načela pravne varnosti bi lahko privedla do kršitve načel enakosti in nediskriminacije iz členov 20 in 21 Listine ter člena 2 PEU.
41 Šestič, predložitveno sodišče dvomi, da je člen 8(3) LOA, ki določa obvezno odpravo predhodno sprejetih začasnih odredb, določenih v nacionalnem pravu za zaščito finančnih interesov Unije, združljiv s pravico do poštenega sojenja in načelom učinkovitega sodnega varstva.
42 Sedmič, člen 13(3) tega zakona, ki določa izključitev javnofinančne odgovornosti v postopku na prvi stopnji, ne da bi bile zaslišane vse stranke v postopku, bi lahko povzročil omejitev pravice vseh strank do poštenega sojenja in opravljanja sodne funkcije predložitvenega sodišča.
43 Osmič, predložitveno sodišče se sprašuje, ali določbe člena 8(3), člena 10 in člena 13(3) LOA v povezavi s preambulo tega zakona ne škodujejo učinkovitosti sistema predhodnega odločanja iz člena 267 PDEU in člena 23, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije.
44 V teh okoliščinah je Tribunal de Cuentas (računsko sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali je treba [Uredbo št. 2988/95] in člen 325 PDEU (načelo učinkovitega in odvračilnega boja proti goljufijam in vsem oblikam nezakonitega ravnanja, ki škodijo finančnim interesom Evropske unije) ter člen 4(3) PEU (načelo lojalnega sodelovanja) razlagati tako, da nasprotujejo prenehanju odgovornosti za kršitve na področju javnih financ, določenem v členu 1(1), točke (a), (b) in (c), v odstavkih (2), (3) in (4) tega člena, in v členu 2, točka (e) [LOA], ob upoštevanju, da domnevna odgovornost za kršitve na področju javnih financ, ki se uveljavlja v tem [postopku vračila primanjkljaja], pomeni ‚oškodovanje finančnih interesov EU‘: tako (i) v primeru, v katerem bi Sodišče Evropske unije podalo ‚ozko razlago‘ pojma ‚zaščita finančnih interesov EU‘ (ki bi zajemala samo tiste nezakonite dejavnosti, ki so bile izvedene z javnimi sredstvi Unije), kot (ii) v primeru, v katerem bi podalo ‚široko razlago‘ navedenega pojma (ki bi zajemala tudi tiste nezakonite dejavnosti, ki so bile izvedene z javnimi sredstvi države članice, vendar so povzročile dejansko ali potencialno škodo za proračun Unije)?
2. Ali je treba – če bi Sodišče EU uporabilo ‚ozko razlago‘ pojma ‚zaščita finančnih interesov EU‘ – člen 2 in člen 19(1), drugi pododstavek, PEU ter člen 47 [Listine] razlagati tako, da nasprotujejo členu 10 LOA, ker bi bil prekluzivni dvomesečni rok za izdajo odločbe, določen v tej določbi, v nasprotju s pravico vsake osebe do poštenega sojenja v ‚razumnem roku‘ in bi pomenil ‚zunanji pritisk‘ na sodišče, če bi bilo treba pred odločitvijo o uporabi [LOA] v tem [postopku vračila primanjkljaja] izvesti nekakšen dokazni postopek v zvezi z utemeljitvijo izvora (državni proračun ali proračun EU) ali namena (spodbujanje neodvisnosti Katalonije zunaj Španije v letih od 2011 do 2017) javnih sredstev, uporabljenih za odhodke, navedene v vlogah tožečih strank?
3. Ali je treba člen 325 PDEU in Uredbo [št. 2988/95] v povezavi s členom 47 [Listine] in členom 6 [EKČP] razlagati tako, da nasprotujeta določbam člena 13(3), in fine, LOA, ob upoštevanju, da navedena določba ne vsebuje nikakršne določbe (postopka, postopkovnega vprašanja itd.) za primer, v katerem stranke, ki so vložile tožbo na področju javnih financ (v obravnavan[em] [postopku vračila primanjkljaja] sta to združenje SCC in državno tožilstvo), v postopku na prvi stopnji ugovarjajo oprostitvi odgovornosti za kršitve na področju javnih financ, temveč se v njej zahteva le, da tej oprostitvi niso nasprotovali oškodovani subjekti javnega sektorja (v tem primeru [Generalitat], ki sploh ni vložila tožbe na področju javnih financ in se je zato štela za izključeno iz postopka)?
4. Ali je treba načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj v povezavi s členom 325 PDEU in Uredbo [št. 2988/95] razlagati tako, da nasprotujeta členu 1(1), točke (a), (b) in (c), LOA v povezavi z določbami iz odstavkov 2, 3 in 4 te določbe, ker bi nejasnost in nenatančnost opredelitve objektivnega, osebnega in časovnega področja uporabe LOA lahko privedli do tega, da bi v tem [postopku vračila primanjkljaja] to predložitveno sodišče lahko razglasilo prenehanje odgovornosti za kršitve na področju javnih financ, ki izhaja iz dejanj, ki škodijo finančnim interesom Unije in ki dejansko niso bila določena na področju uporabe LOA?
5. Ali je treba člena 20 in 21 [Listine] razlagati tako, da nasprotujeta členu 1(1), točke (a), (b) in (c), LOA v povezavi z določbami iz odstavkov (2), (3) in (4) te določbe ter preambule LOA, saj bi zaradi prej navedene nejasnosti in nenatančnosti pri opredelitvi področja uporabe LOA, ki bi lahko povzročila neupravičeno prenehanje odgovornosti za kršitve na področju javnih financ, ta okoliščina povzročila tudi diskriminatorne ali neenake položaje glede odgovornosti oseb, ki so bile obsojene zaradi kršitev na področju javnih financ v drugih postopkih za vračilo primanjkljaja v zvezi z zadevami, ki so se zgodile na istem ozemlju (avtonomna skupnost Katalonija) in v obdobju, ki ga zajema časovno področje uporabe LOA?
6. Ali je treba člen 2 in člen 19(1), drugi pododstavek, PEU ter člen 47 [Listine] razlagati tako, da nasprotujejo določbam člena 8(3) LOA, ki določa enosmerno in obvezno odpravo začasnih odredb, ne da bi predložitvenemu sodišču pustil kakršno koli polje proste presoje, drugače kot pri preostalih postopkih za vračilo primanjkljaja, v katerih se s sklicevanjem na [LFTCU] uporabljajo splošna pravila glede začasnih odredb, določena v Ley 1/2000, de Enjuiciamiento Civil [(zakon 1/2000 o civilnem postopku) z dne 7. januarja 2000 (BOE št. 7 z dne 8. januarja 2000, str. 575)]?
7. Ali je treba člen 2 in člen 19(1), drugi pododstavek, PEU, člen 47 [Listine] in člen 6 [EKČP] razlagati tako, da nasprotujejo določbam člena 13(3) LOA (izključitev javnofinančne odgovornosti v postopku na prvi stopnji), ker ta določba ne določa predhodnega zaslišanja za tožečo stranko v okviru actio popularis (čeprav ima navedena stranka v postopku ugotavljanja odgovornosti za zakonito upravljanje javnih sredstev procesno upravičenje ex lege), niti sodišču ne dopušča obravnave zadev, v katerih je tožena stranka trdila, da ni sodelovala pri dejanjih, ki se ji očitajo, ob upoštevanju, da je v tem [postopku vračila primanjkljaja] sotožeča stranka vložila tožbo v okviru actio popularis in da so nekatere tožene stranke trdile, da niso sodelovale pri dejanjih?
8. Ali je treba člen 2 in člen 19(1), drugi pododstavek, PEU ter člen 47 [Listine], v posebnem odnosu s členom 267 PDEU in členom 23, prvi odstavek, […] Statut[a] Sodišča Evropske unije, razlagati tako, da odložilni učinek predloga za sprejetje predhodne odločbe in učinek končne odločbe Sodišča Evropske unije nasprotujeta členu 8(3), členu 10 in členu 13(3) LOA, v povezavi z določbami preambule LOA (oddelek V, deseti in enajsti odstavek), ki določajo absolutni učinek LOA, s čimer bi bil odločitvi o predlogu za sprejetje predhodne odločbe odvzet vsakršen učinek ter bi bili kršeni načeli primarnosti in neposrednega učinka prava Unije?“
Pristojnost Sodišča
45 Državno tožilstvo ter RAS, JTN, ANMG, AAT, NMF, IGA, ARM in ARMG so v pisnih stališčih v bistvu trdili, da amnestije ne ureja pravo Unije, tako da Sodišče ni pristojno za odločanje o vprašanjih, ki jih je postavilo predložitveno sodišče.
46 V zvezi s tem je treba ugotoviti, da morajo države članice, čeprav sta sprejetje in razveljavitev amnestije v njihovi pristojnosti (glej v tem smislu sodbo z dne 16. decembra 2021, AB in drugi (Razveljavitev amnestije), C‑203/20, EU:C:2021:1016, točka 40), pri izvajanju te pristojnosti vseeno spoštovati obveznosti, ki zanje izhajajo iz prava Unije (glej v tem smislu sodbi z dne 24. julija 2023, Lin, C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, točka 82 in navedena sodna praksa, in z dne 25. februarja 2025, Sąd Rejonowy w Białymstoku in Adoreikė, C‑146/23 in C‑374/23, EU:C:2025:109, točka 33 in navedena sodna praksa).
47 Kot je razvidno iz predložitvene odločbe, se vprašanja za predhodno odločanje nanašajo na razlago določb prava Unije, s katerimi so državam članicam naložene obveznosti, in sicer na eni strani členov 267 in 325 PDEU ter člena 2, člena 4(3) in člena 19(1), drugi pododstavek, PEU, na drugi strani pa Uredbe št. 2988/95, da bo predložitveno sodišče lahko presodilo, ali je LOA v skladu s temi določbami prava Unije.
48 Tako je Sodišče ne glede na preizkus dopustnosti predloga za sprejetje predhodne odločbe načeloma pristojno za razlago navedenih določb v okviru postopka predhodnega odločanja na podlagi člena 267 PDEU.
49 Vendar tožene stranke v postopku v glavni stvari in španska vlada posebej v zvezi s členom 19 PEU trdijo, da vprašanja, ki se nanašajo na ta člen, ne vključujejo položaja, ki spada na področje uporabe prava Unije.
50 V zvezi s tem je treba opozoriti, da člen 19 PEU, ki konkretizira vrednoto pravne države, potrjeno v členu 2 PEU (sodbi z dne 27. februarja 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, točka 32, in z dne 5. junija 2023, Komisija/Poljska (Neodvisnost in zasebno življenje sodnikov), C‑204/21, EU:C:2023:442, točka 69), v odstavku 1, drugi pododstavek, določa, da države članice vzpostavijo pravna sredstva, ki so potrebna za to, da se pravnim subjektom zagotovi spoštovanje njihove pravice do učinkovitega sodnega varstva na področjih, ki jih ureja pravo Unije. Države članice morajo tako določiti sistem pravnih sredstev in postopkov, s katerimi se zagotavlja učinkovit sodni nadzor na teh področjih (sodbe z dne 27. februarja 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, točka 34; z dne 26. marca 2020, Miasto Łowicz in Prokurator Generalny, C‑558/18 in C‑563/18, EU:C:2020:234, točka 32, in z dne 11. julija 2024, Hann‑Invest in drugi, C‑554/21, C‑622/21 in C‑727/21, EU:C:2024:59, točka 34).
51 Dodati je treba, da se člen 19(1), drugi pododstavek, PEU nanaša na „področj[a], ki jih ureja pravo Unije“, ne glede na položaj, v katerem države članice izvajajo to pravo (sodbe z dne 27. februarja 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, točka 29; z dne 26. marca 2020, Miasto Łowicz in Prokurator Generalny, C‑558/18 in C‑563/18, EU:C:2020:234, točka 33, in z dne 11. julija 2024, Hann‑Invest in drugi, C‑554/21, C‑622/21 in C‑727/21, EU:C:2024:59, točka 35).
52 Ta določba se torej z vsebinskega vidika uporablja za vsakega nacionalnega sodnika ali sodišče, ki lahko odloča o vprašanjih, ki se nanašajo na uporabo ali razlago prava Unije in torej spadajo na področja, ki jih ureja to pravo, v smislu navedene določbe (sodba z dne 25. februarja 2025, Sąd Rejonowy w Białymstoku in Adoreikė, C‑146/23 in C‑374/23, EU:C:2025:109, točka 34 in navedena sodna praksa).
53 V obravnavanem primeru predložitveno sodišče po eni strani – kot izhaja iz točke 35 te sodbe – meni, da se v skladu z določbami LOA za dejanja, ki niso kazniva dejanja, vendar bi lahko škodila finančnim interesom Unije, lahko uporablja amnestija. Na podlagi te premise se sprašuje, ali je taka razlaga združljiva s široko razlago pojma zaščite finančnih interesov Unije, izoblikovano v sodni praksi Sodišča.
54 Po drugi strani mora predložitveno sodišče, da bi po potrebi lahko uporabilo amnestijo na podlagi člena 1 LOA, v skladu s členom 2(e) tega zakona preveriti, ali je zadevna dejanja mogoče opredeliti kot kazniva dejanja, ki škodijo finančnim interesom Unije, v smislu člena 325 PDEU.
55 Iz tega izhaja, da Tribunal de Cuentas (računsko sodišče) v postopkovnem okviru, opredeljenem z LOA, dejansko lahko odloča o vprašanjih, ki se nanašajo na razlago ali uporabo člena 325 PDEU, kar pomeni, da mora biti ta postopkovni okvir v skladu s členom 19(1), drugi pododstavek, PEU.
56 Ugotoviti je torej treba, da razlaga določb, navedenih v točki 47 te sodbe, spada v pristojnost Sodišča na podlagi člena 267 PDEU.
Dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe
57 Tožene stranke v postopku v glavni stvari so izpodbijale dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe v celoti, ker naj Tribunal de Cuentas (računsko sodišče) ne bi bilo „sodišče“ v smislu člena 267 PDEU, saj ne opravlja sodnih funkcij in naj ne bi bilo neodvisno ali nepristransko.
58 V zvezi s tem iz ustaljene sodne prakse izhaja, da Sodišče pri presoji, ali je zadevni predložitveni organ „sodišče“ v smislu člena 267 PDEU, kar je izključno vprašanje prava Unije, upošteva vse elemente, kot so zakonska podlaga tega organa, njegova stalnost, obvezna narava njegove sodne pristojnosti, kontradiktornost njegovega postopka, uporaba pravnih pravil organa in njegova neodvisnost (glej sodbe z dne 30. junija 1966, Vaassen‑Göbbels, 61/65, EU:C:1966:39, str. 395; z dne 21. januarja 2020, Banco de Santander, C‑274/14, EU:C:2020:17, točka 51, in z dne 7. maja 2024, NADA in drugi, C‑115/22, EU:C:2024:384, točka 35 in navedena sodna praksa).
59 Poleg tega mora pred nacionalnim sodiščem, da bi bilo to lahko pristojno sprožiti postopek pred Sodiščem, potekati spor in odločati mora v postopku, ki bo pripeljal do izdaje sodne odločbe (sklepa z dne 5. marca 1986, Greis Unterweger, 318/85, EU:C:1986:106, točka 4, in z dne 25. aprila 2018, Secretaria Regional de Saúde dos Açores, C‑102/17, EU:C:2018:294, točka 33 in navedena sodna praksa, ter sodba z dne 3. maja 2022, CityRail, C‑453/20, EU:C:2022:341, točka 42).
60 V obravnavanem primeru tožene stranke v postopku v glavni stvari po eni strani trdijo, da Tribunal de Cuentas (računsko sodišče) ni del sodne oblasti in da njegovi člani večinoma opravljajo naloge računovodskega nadzora nad gospodarsko in finančno dejavnostjo, ne pa sodnih funkcij.
61 V zvezi s tem je iz sodne prakse Sodišča razvidno, da dejstvo, da predložitveni organ opravlja take naloge računovodskega nadzora, še ni ovira za to, da se opredeli kot sodišče v smislu člena 267 PDEU, če v okoliščinah, v katerih je bil vložen predlog za sprejetje predhodne odločbe, opravlja sodno funkcijo (glej v tem smislu sodbo z dne 13. julija 2023, Achilleion, C‑313/22, EU:C:2023:574, točka 36).
62 Za ugotovitev, ali je treba nacionalni organ, ki v skladu z zakonom izvaja različne naloge, opredeliti kot „sodišče“ v smislu člena 267 PDEU, je treba preučiti specifično naravo različnih sodnih ali upravnih nalog, ki jih opravlja v posebnem normativnem okviru, v katerem Sodišču predloži vprašanje, da se preveri, ali pred takim organom poteka spor in ali odloča v postopku, ki bo pripeljal do izdaje sodne odločbe (sodba z dne 16. februarja 2017, Margarit Panicello, C‑503/15, EU:C:2017:126, točka 28 in navedena sodna praksa).
63 V obravnavanem primeru iz predložitvene odločbe in pisnih stališč španske vlade izhaja, da Tribunal de Cuentas (računsko sodišče) v skladu s členom 15 LOTCU v okviru postopka vračila primanjkljaja opravlja sodne funkcije.
64 Po drugi strani tožene stranke v postopku v glavni stvari dvomijo o tem, da Tribunal de Cuentas (računsko sodišče) izpolnjuje zahteve po neodvisnosti in nepristranskosti.
65 Najprej, po njihovih trditvah sistem imenovanja revizorjev s strani španskega parlamenta ne ponuja zadostnega jamstva neodvisnosti in nepristranskosti. Dalje, revizorka, ki je vložila predlog za sprejetje predhodne odločbe, naj bi bila blizu politični stranki, ki nasprotuje LOA. Njeno pomanjkanje nepristranskosti naj bi se pokazalo v obrazložitvi predložitvene odločbe in v prireditvi poteka postopka v glavni stvari tako, da je bilo mogoče počakati sprejetje LOA in ta zakon izpodbijati v okviru tega postopka predhodnega odločanja, vzporedno z ustavno pritožbo, ki jo je navedena politična stranka vložila pri Tribunal Constitucional (ustavno sodišče, Španija). Ta revizorka naj poleg tega v senatu, ki mu je dodeljena, ali kot članica oddelka za spore ne bi uživala nikakršnega jamstva neodstavljivosti. Nazadnje, tožene stranke v postopku v glavni stvari trdijo, da je neodvisnost Tribunal de Cuentas (računsko sodišče) omajana, ker so osebe, pooblaščene za preiskavo v postopku vračila primanjkljaja, imenovane izmed javnih uslužbencev, ki funkcijo opravljajo v pokrajini, v kateri so se zadevna dejanja zgodila, ali izmed uradnikov Tribunal de Cuentas (računsko sodišče).
66 Iz sodne prakse Sodišča izhaja, da je zahteva po neodvisnosti sodišč, ki je neločljivo povezana z nalogo sojenja, del bistvene vsebine pravice do učinkovitega pravnega varstva in temeljne pravice do poštenega sojenja, ki imata poglaviten pomen kot garanta varstva vseh pravic, ki jih imajo pravni subjekti na podlagi prava Unije, in ohranitve skupnih vrednot držav članic, ki so navedene v členu 2 PEU, zlasti vrednote pravne države (sodba z dne 11. julija 2024, Hann-Invest in drugi, C‑554/21, C‑622/21 in C‑727/21, EU:C:2024:594, točka 49 in navedena sodna praksa).
67 Ta zahteva po neodvisnosti zajema dva vidika. Prvi, zunanji vidik zahteva, da zadevno sodišče svoje funkcije izvaja povsem samostojno, ne da bi bilo s komer koli kakor koli hierarhično povezano ali mu bilo podrejeno in ne da bi prejemalo kakršne koli ukaze ali navodila, ter da je s tem zaščiteno pred zunanjimi posegi ali pritiski, ki lahko ogrozijo neodvisnost presoje njegovih članov in vplivajo na njihove odločitve (sodba z dne 11. julija 2024, Hann-Invest in drugi, C‑554/21, C‑622/21 in C‑727/21, EU:C:2024:594, točka 50 in navedena sodna praksa).
68 V zvezi s tem je treba opozoriti, da neodstavljivost članov zadevnega organa pomeni jamstvo, ki je neločljivo povezano z neodvisnostjo sodnikov, ker je njen namen varovati osebe, ki jim je zaupana naloga sojenja (sodba z dne 7. maja 2024, NADA in drugi, C‑115/22, EU:C:2024:384, točka 42 in navedena sodna praksa).
69 Natančneje, načelo neodstavljivosti, katerega temeljni pomen je treba poudariti, zlasti zahteva, da lahko sodniki ostanejo na položaju, dokler ne dopolnijo obvezne upokojitvene starosti ali dokler jim ne poteče mandat, če je ta začasen. Navedeno načelo sicer ni absolutno, vendar je v zvezi z njim mogoče določiti izjeme le, če to upravičujejo legitimni in nujni razlogi, pri čemer je treba spoštovati načelo sorazmernosti. Tako je splošno priznano, da je sodnike mogoče razrešiti, če niso več primerni za opravljanje svoje funkcije zaradi nezmožnosti ali hude kršitve, pri tem pa je treba spoštovati ustrezne postopke (sodba z dne 7. maja 2024, NADA in drugi, C‑115/22, EU:C:2024:384, točka 43 in navedena sodna praksa).
70 Z jamstvom neodstavljivosti članov sodišča se tako zahteva, da so primeri razrešitve članov zadevnega organa določeni s posebnimi predpisi, in sicer z izrecnimi zakonskimi določbami, ki zagotavljajo jamstva, ki presegajo tista, ki so določena s splošnimi pravili upravnega prava in delovnega prava, ki se uporabljajo za nezakonito razrešitev (sodba z dne 7. maja 2024, NADA in drugi, C‑115/22, EU:C:2024:384, točka 44 in navedena sodna praksa).
71 Drugi, notranji vidik zahteve po neodvisnosti je povezan s pojmom „nepristranskosti“ in se nanaša na to, da je zagotovljena enaka distanca do strank spora in njihovih posamičnih interesov glede predmeta spora. Ta vidik zahteva spoštovanje objektivnosti in neobstoj kakršnega koli interesa za izid spora, razen stroge uporabe pravnih pravil (sodba z dne 11. julija 2024, Hann‑Invest in drugi, C‑554/21, C‑622/21 in C‑727/21, EU:C:2024:594, točka 51 in navedena sodna praksa).
72 Glede trditev toženih strank v postopku v glavni stvari je treba najprej opozoriti, da zgolj to, da zakonodajna oblast sodeluje v postopku imenovanja sodnika, ne more povzročiti, da bi bil ta od nje odvisen, niti vzbuditi dvomov glede njegove nepristranskosti, če zadevni sodnik po imenovanju ni pod nobenim pritiskom in pri izvajanju svojih nalog ne prejema navodil (glej v tem smislu sodbo z dne 9. julija 2020, Land Hessen, C‑272/19, EU:C:2020:535, točka 54 in navedena sodna praksa).
73 Kar zadeva Tribunal de Cuentas (računsko sodišče), člen 136(3) ustave zlasti določa, da člani tega sodišča uživajo enako neodvisnost in enako neodstavljivost kot sodniki. V členih 30 in 36 LOTCU so podrobneje pojasnjena jamstva glede neodvisnosti in neodstavljivosti, ki se uporabljajo za te člane. Prvi namreč določa, da so revizorji navedenega sodišča neodvisni in neodstavljivi, drugi pa, da so lahko predsednik in revizorji istega sodišča s funkcije razrešeni le zaradi izteka mandata, odstopa, ki ga sprejme španski parlament, nezmožnosti, nezdružljivosti ali hude kršitve obveznosti svoje funkcije.
74 Poleg tega iz člena 24 LFTCU izhaja, da člani Tribunal de Cuentas (računsko sodišče) svoje naloge opravljajo v skladu z načeloma nepristranskosti in dostojanstva, ki sta sestavni del njihove službe, ter jih ni mogoče kazensko preganjati zaradi mnenj, ki jih izrazijo med opravljanjem svojih nalog.
75 V predložitveni odločbi je še pojasnjeno, da revizorka, ki je vložila predlog, svojo sodniško funkcijo opravlja neodvisno in neodstavljivo, dokler traja njen devetletni mandat, ne da bi bila kakor koli hierarhično povezana s tretjimi osebami ali jim bila podrejena, in je torej popolnoma zaščitena pred zunanjimi posegi ali pritiski.
76 Šteti je torej treba, da glede na jamstva neodvisnosti in nepristranskosti, ki jih uživajo člani Tribunal de Cuentas (računsko sodišče) in so navedena v točkah od 73 do 75 te sodbe, sodelovanje zakonodajne oblasti pri njihovem imenovanju, ki ga grajajo tožene stranke v postopku v glavni stvari, še ne more povzročiti njihove odvisnosti od navedene oblasti niti ne more vzbuditi dvomov glede njihove nepristranskosti (glej po analogiji sodbo z dne 20. aprila 2021, Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, točke od 54 do 56).
77 To, da ima Tribunal de Cuentas (računsko sodišče) status sodišča, ni omajano niti z dvomi, ki so jih tožene stranke v postopku v glavni stvari izrazile glede nepristranskosti zlasti revizorke, ki je vložila ta predlog za sprejetje predhodne odločbe.
78 Trditve, da naj bi revizorka, ki je vložila ta predlog, pokazala osebni predsodek zoper LOA, zlasti ker je domnevno blizu politični stranki, ki temu zakonu nasprotuje, so namreč nedoločne in niso poleg tega nikakor podprte.
79 Nazadnje, kar zadeva okoliščino, da so osebe, pooblaščene za preiskavo v postopkih vračila primanjkljaja, imenovane izmed javnih uslužbencev, ki funkcijo opravljajo v pokrajini, v kateri so se zadevna dejanja zgodila, ali izmed uradnikov Tribunal de Cuentas (računsko sodišče), je treba ugotoviti, da zato še nista omajani neodvisnost tega sodišča in avtonomija njegovih članov, če te osebe, pooblaščene za preiskavo, ne sodelujejo pri sodni dejavnosti v ozkem pomenu, to je pri posvetovanjih. V obravnavanem primeru pa ni tako.
80 Iz predložitvene odločbe je namreč razvidno, da se preiskovalna faza konča, ko oseba, pooblaščena za preiskavo, opravi začasno presojo, zabeleženo v zapisniku, ki pa za senat oddelka za spore pri Tribunal de Cuentas (računsko sodišče) ni nikakor zavezujoča, in sicer niti v zvezi s količinsko določitvijo zatrjevane škode niti v zvezi z opredelitvijo odgovornih oseb, zato je mogoče sodno fazo postopka vračila primanjkljaja začeti šele na zahtevo strank, ki imajo v zvezi s tem procesno upravičenje.
81 Glede na zgornje preudarke je treba v obravnavanem primeru šteti, da je Tribunal de Cuentas (računsko sodišče) „sodišče“ v smislu člena 267 PDEU. Iz tega izhaja, da je ta predlog za sprejetje predhodne odločbe dopusten.
Vprašanja za predhodno odločanje
Prvo vprašanje
Dopustnost
82 Državno tožilstvo, tožene stranke v postopku v glavni stvari in španska vlada izpodbijajo dopustnost prvega vprašanja, ker naj ne bi bilo nikakor povezano z dejstvi in predmetom spora o glavni stvari, saj naj financiranje gibanja za neodvisnost Katalonije ne bi imelo nobenega vpliva na prihodke proračuna Unije. Zato naj razlaga prava Unije, za katero je zaprosilo predložitveno sodišče, ne bi bila potrebna za rešitev tega spora.
83 V zvezi s tem je treba opozoriti, da je v okviru postopka na podlagi člena 267 PDEU le nacionalno sodišče, ki odloča o sporu o glavni stvari in ki mora prevzeti odgovornost za sodno odločbo, ki bo izdana, pristojno, da ob upoštevanju posebnosti vsake zadeve presodi potrebo po predhodni odločbi, da bi lahko izdalo sodbo, in upoštevnost vprašanj, ki jih predloži Sodišču. Zato je Sodišče, kadar se predložena vprašanja nanašajo na razlago prava Unije, načeloma dolžno odločiti. Iz tega sledi, da za vprašanja, ki se nanašajo na pravo Unije, velja domneva upoštevnosti. Sodišče lahko zavrže predlog nacionalnega sodišča le, če je očitno, da zahtevana razlaga prava Unije nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo potrebnih dejanskih in pravnih elementov, da bi lahko na postavljena vprašanja dalo koristne odgovore (sodba z dne 13. julija 2000, Idéal tourisme, C‑36/99, EU:C:2000:405, točka 20, in z dne 2. decembra 2025, Stichting Right to Consumer Justice in Stichting App Stores Claims, C‑34/24, EU:C:2025:936, točka 39 in navedena sodna praksa).
84 V obravnavanem primeru je iz predložitvene odločbe razvidno, da je bil pri predložitvenem sodišču začet postopek vračila primanjkljaja, v okviru katerega se trdi, da so nekateri odhodki, ki so v okviru gibanja za neodvisnost Katalonije nastali na pobudo toženih strank v postopku v glavni stvari, povzročili škodo javnemu premoženju Generalitat.
85 V zvezi s tem se predložitveno sodišče zlasti sprašuje, ali je treba, tudi če ni točno določenega finančnega vpliva na proračun Unije, ugotoviti škodo za finančne interese Unije v smislu člena 325(1) PDEU, kadar so nezakonita dejanja upravljanja javnega premoženja ogrozila proračun Unije ali bi mu lahko povzročila škodo, saj bi lahko v primeru neodvisnosti Katalonije vplivala na prihodke proračuna Unije, ki se delno financira s prispevki držav članic.
86 Vendar zadostuje ugotovitev, da je presoja tega, kaj pomeni škodo za finančne interese Unije, povezana z vsebino postavljenega vprašanja, in ne z njegovo dopustnostjo (glej v tem smislu sodbo z dne 18. januarja 2024, Lietuvos notarų rūmai in drugi, C‑128/21, EU:C:2024:49, točka 43 in navedena sodna praksa).
87 Iz tega izhaja, da je prvo vprašanje dopustno.
Vsebinska presoja
88 Prvo vprašanje se ne nanaša le na razlago člena 325(1) PDEU, ampak tudi na razlago člena 4(3) PEU in Uredbe št. 2988/95. Vendar je treba poudariti, da je po eni strani navedeni člen 325 posebna oblika splošnega načela lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) PEU (glej v tem smislu sodbo z dne 8. marca 2022, Komisija/Združeno kraljestvo (Boj proti goljufijam s prenizkim vrednotenjem), C‑213/19, EU:C:2022:167, točka 261).
89 Po drugi strani je očitno, da se Uredba št. 2988/95 v obravnavanem primeru ne uporablja, saj se v skladu z njenim členom 1(2) ukrepi in sankcije, ki jih ta uredba določa, uporabljajo le za nepravilnosti, ki so posledica dejanja ali opustitve „gospodarskega subjekta“. Vendar nič iz predložitvene odločbe ne kaže na to, da bi tožene stranke v postopku v glavni stvari kot člani upravnih organov Generalitat v okviru dejavnosti, na katere se nanaša postopek vračila primanjkljaja, uveden zoper njih, delovale kot gospodarski subjekti.
90 Iz tega sledi, da je treba v obravnavanem primeru podati le razlago člena 325(1) PDEU.
91 Predložitveno sodišče z vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 325(1) PDEU razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, ki določa amnestijo za dejanja, pri katerih je bila podana javnofinančna odgovornost in ki so bila izvedena v okviru političnih dejavnosti z namenom dosege neodvisnosti dela nacionalnega ozemlja države članice, nanašajo pa se na sredstva, ki ne izhajajo iz proračuna Unije in mu niso namenjena, ker bi lahko navedena neodvisnost privedla do zmanjšanja lastnih sredstev Unije iz naslova prispevka te države članice, ki temelji na bruto nacionalnem dohodku (v nadaljevanju: BND).
92 V zvezi s tem predložitveno sodišče navaja, da čeprav člen 2(e) LOA s svojega področja uporabe izrecno izključuje „dejanja, ki so opredeljena kot kazniva dejanja, ki škodijo finančnim interesom Evropske unije“, pri čemer to izključitev omejuje le na dejanja, ki so kazniva, je nacionalni zakonodajalec implicitno menil, da so nekazniva dejanja, pri katerih je podana javnofinančna odgovornost, ki jih ureja člen 1(1), od (a) do (c), tega zakona v povezavi z odstavki od 2 do 4 tega člena, lahko zajeta z amnestijo, čeprav lahko škodijo tem finančnim interesom.
93 V obravnavanem primeru bi bilo torej treba presoditi, ali lahko prenehanje odgovornosti, ki ga določa LOA, škodi finančnim interesom Unije.
94 Poudariti je treba, da člen 325(1) PDEU državam članicam nalaga, da morajo z odvračilnimi in učinkovitimi ukrepi preprečevati goljufije in druga nezakonita dejanja, ki škodijo finančnim interesom Unije (sodba z dne 21. decembra 2021, Euro Box Promotion in drugi, C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 in C‑840/19, EU:C:2021:1034, točka 181 in navedena sodna praksa).
95 Pojem „finančni interesi“ Unije v smislu člena 325(1) PDEU ne zajema samo prihodkov, danih na voljo proračunu Unije, temveč tudi odhodke, krite s tem proračunom (glej v tem smislu sodbo z dne 21. decembra 2021, Euro Box Promotion in drugi, C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 in C‑840/19, EU:C:2021:1034, točka 183 in navedena sodna praksa).
96 V zvezi s tem je Sodišče že poudarilo, da lahko tudi nepravilnosti, ki nimajo natančno opredeljenih finančnih posledic, resno ogrozijo finančne interese Unije, tako da lahko člen 325(1) PDEU zajema ne le dejanja, ki dejansko povzročijo izgubo lastnih sredstev Unije, ampak tudi poskus storitve takih dejanj (glej v tem smislu sodbo z dne 21. decembra 2021, Euro Box Promotion in drugi, C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 in C‑840/19, EU:C:2021:1034, točka 187 in navedena sodna praksa). Ta določba tako zajema dejanja, katerih vpliva na proračun Unije ni mogoče izključiti, ker se nanašajo na sredstva, ki izhajajo iz tega proračuna ali so mu namenjena.
97 Nasprotno, morebitni vpliv na proračun Unije ne more izhajati iz škode, nastale zgolj za nacionalni proračun, ker bi to lahko vplivalo na prispevek zadevne države članice v proračun Unije (glej v tem smislu sklep z dne 9. januarja 2024, Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Braşov, C‑131/23, EU:C:2024:42, točka 50).
98 Natančneje, vpliv na finančne interese Unije ne more biti ugotovljen le zaradi zmanjšanja BND, do katerega bi potencialno lahko prišlo zaradi odcepitve dela nacionalnega ozemlja.
99 Tudi če bi namreč zmanjšanje BND države članice zaradi odcepitve dela njenega ozemlja lahko pomenilo zmanjšanje nacionalnega prispevka v proračun Unije, bi bilo to posledica dejstva, da se za zadevno ozemlje ne uporabljata več Pogodbi in zato več finančno ne prispeva k njunemu izvajanju niti ni upravičeno do podpornih ukrepov, določenih z njima. Torej ne bi bilo mogoče šteti, da tako zmanjšanje kot tako škodi finančnim interesom Unije v smislu člena 325(1) PDEU.
100 Glede na navedeno je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 325(1) PDEU razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, ki določa amnestijo za dejanja, pri katerih je bila podana javnofinančna odgovornost in ki so bila izvedena v okviru političnih dejavnosti z namenom dosege neodvisnosti dela nacionalnega ozemlja države članice, nanašajo pa se na sredstva, ki ne izhajajo iz proračuna Unije in mu niso namenjena, ker bi lahko navedena neodvisnost privedla do zmanjšanja lastnih sredstev Unije iz naslova prispevka te države članice, ki temelji na BND.
Drugo in sedmo vprašanje
Dopustnost
101 Kot je bilo v bistvu že opozorjeno v točki 83 te sodbe, je iz člena 267 PDEU razvidno, da „je treba“ predhodno odločbo, za katero je zaprošeno, sprejeti, da se predložitvenemu sodišču omogoči „izreči sodbo“ v zadevi, v kateri odloča (sodbi z dne 6. marca 2025, D. K. (Razrešitev sodnika), C‑647/21 in C‑648/21, EU:C:2025:143, točka 48, in z dne 11. julija 2024, Hann‑Invest in drugi, C‑554/21, C‑622/21 in C‑727/21, EU:C:2024:594, točka 40 in navedena sodna praksa).
102 Med sporom o glavni stvari in določbami prava Unije, za razlago katerih je zaprošeno, mora torej obstajati takšna povezava, da je ta razlaga objektivno potrebna za odločitev, ki jo mora sprejeti predložitveno sodišče (sodba z dne 26. marca 2020, Miasto Łowicz in Prokurator Generalny, C‑558/18 in C‑563/18, EU:C:2020:234, točka 48 in navedena sodna praksa).
103 Kot je bilo navedeno v točki 55 te sodbe, mora predložitveno sodišče v obravnavanem primeru, ko se izreka o prenehanju javnofinančne odgovornosti v skladu z LOA, v postopkovnem okviru, opredeljenem s tem zakonom, zavzeti stališče o razlagi člena 325 PDEU, kar pomeni, da mora biti ta postopkovni okvir v skladu s členom 19(1), drugi pododstavek, PEU.
104 To sodišče meni, da bi bilo škodo za proračun Unije potencialno mogoče dokazati z dodatnimi pripravljalnimi ukrepi, ki pa naj jih na podlagi določb LOA, na katere se nanašata drugo in sedmo vprašanje, ne bi smelo sprejeti.
105 V zvezi s tem iz sodne prakse Sodišča izhaja, da so vprašanja za predhodno odločanje, katerih namen je predložitvenemu sodišču omogočiti, da in limine litis reši postopkovne težave, kot so tiste, ki bi ga lahko ovirale pri nadaljnji obravnavi zadeve v glavni stvari, dopustna na podlagi člena 267 PDEU (glej v tem smislu sodbi z dne 6. marca 2025, D. K. (Razrešitev sodnika), C‑647/21 in C‑648/21, EU:C:2025:143, točka 53, in z dne 1. avgusta 2025, Daka in drugi, C‑422/23, C‑455/23, C‑459/23, C‑486/23 in C‑493/23, EU:C:2025:592, točka 61 in navedena sodna praksa).
106 Izključno predložitveno sodišče je pristojno za to, da ob upoštevanju vseh okoliščin zadeve, ki mu je predložena v odločanje, presodi, ali so potrebni predvideni pripravljalni ukrepi. V okviru postopka iz člena 267 PDEU, ki temelji na jasni ločitvi nalog med nacionalnimi sodišči in Sodiščem, je namreč zgolj nacionalno sodišče pristojno za ugotavljanje in presojo dejanskega stanja spora o glavni stvari ter za razlago in uporabo nacionalnega prava (sodbi z dne 21. decembra 2021, Euro Box Promotion in drugi, C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 in C‑840/19, EU:C:2021:1034, točka 134, in z dne 31. januarja 2023, Puig Gordi in drugi, C‑158/21, EU:C:2023:57, točka 61 in navedena sodna praksa).
107 V teh okoliščinah predložitveno sodišče, kar zadeva drugo vprašanje, navaja, da naj bi najdaljši dvomesečni rok, ki je z LOA določen za uporabo amnestije za zadevna dejanja, preprečeval izvedbo pripravljalnih ukrepov, potrebnih za to, da se dokaže škoda za finančne interese Unije v smislu člena 325 PDEU. Vprašanje glede razlage člena 19(1), drugi pododstavek, PEU, postavljeno v zvezi s tem, se torej nanaša posebej na izvajanje sodne pristojnosti predložitvenega sodišča (glej v tem smislu sodbo z dne 14. novembra 2024, S. (Sprememba sestave), C‑197/23, EU:C:2024:956, točka 42).
108 Kar zadeva sedmo vprašanje, predložitveno sodišče pojasnjuje, da člen 13(3) LOA ne določa zaslišanja strank, ki so vložile tožbo v splošnem interesu, preden se izda odločba o prenehanju odgovornosti v skladu s to določbo, in mu nalaga sprejetje te odločbe, ne da bi lahko presodilo tožbene razloge in razbremenilne dokaze, da bi opredelilo, ali so tožene stranke v postopku v glavni stvari storile dejanja, za katera se uveljavlja njihova javnofinančna odgovornost.
109 Ker se ta vprašanja v zvezi z združljivostjo omejitev, ki jih LOA določa glede narave inter partes postopka vračila primanjkljaja, s členom 19(1), drugi pododstavek, PEU postavljajo v trenutku, ko predložitveno sodišče poskuša izpolniti svojo obveznost izključitve vsakršne škode za finančne interese Unije v skladu s členom 325 PDEU, preden zaključi postopek v glavni stvari, so objektivno potrebna za odločbo, ki jo mora navedeno sodišče sprejeti v tem postopku.
110 V teh okoliščinah sta ti vprašanji glede razlage člena 19(1), drugi pododstavek, PEU potrebni, da se predložitvenemu sodišču omogoči, da odloči v sporu o glavni stvari.
111 Iz tega sledi, da sta drugo in sedmo vprašanje dopustni.
Vsebinska presoja
112 Predložitveno sodišče s tema vprašanjema, ki ju je treba preučiti skupaj, v bistvu sprašuje, ali člen 19(1), drugi pododstavek, PEU nasprotuje postopkovnim določbam zakona o amnestiji, s katerimi je nacionalnim sodiščem naloženo sprejetje odločbe o prenehanju odgovornosti, ki vključuje morebitno uporabo člena 325 PDEU, v dvomesečnem roku brez presoje tožbenih razlogov in razbremenilnih dokazov ter brez zaslišanja vseh strank v postopku.
113 V skladu s členom 19(1), drugi pododstavek, PEU mora vsaka država članica zagotoviti, da organi, ki so pozvani, naj kot „sodišče“ v smislu prava Unije odločijo o vprašanjih, ki se nanašajo na uporabo ali razlago tega prava, in ki tako spadajo v sistem pravnih sredstev te države članice na področjih, ki jih ureja pravo Unije, izpolnjujejo zahteve po učinkovitem sodnem varstvu (sodba z dne 11. julija 2024, Hann‑Invest in drugi, C‑554/21, C‑622/21 in C‑727/21, EU:C:2024:594, točka 47 in navedena sodna praksa). Ker je ta člen 19(1), drugi pododstavek, oblikovan jasno in natančno ter ne vsebuje nobenega pogoja, ima neposredni učinek (sodbe z dne 18. maja 2021, Asociaia „Forumul Judecătorilor din România“ in drugi, C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 in C‑397/19, EU:C:2021:393, točka 250; z dne 22. februarja 2022, RS (Učinek sodb ustavnega sodišča), C‑430/21, EU:C:2022:99, točka 58, in z dne 1. avgusta 2025, Royal Football Club Seraing, C‑600/23, EU:C:2025:617, točka 119).
114 V obravnavanem primeru predložitveno sodišče meni, da člen 10, drugi odstavek, in člen 13(3) LOA nista združljiva s členom 19(1), drugi pododstavek, PEU, ker mu ti določbi preprečujeta izvajanje sodnih pristojnosti, da bi, prvič, z dodatnimi pripravljalnimi ukrepi izključilo, da so sredstva, na katera so ugotovljene nepravilnosti vplivale, vsaj posredno izhajala iz proračuna Unije ali so mu bila namenjena, drugič, presodilo tožbene razloge in razbremenilne dokaze ter, tretjič, zaslišalo vse stranke v postopku, preden ga zaključi.
115 V zvezi s tem je treba navesti, da drugače kakor pri členu 47 Listine, do kršitve katerega lahko na področju, na katerem se uporablja, pride zaradi kakršnega koli posega v pravico do učinkovitega pravnega sredstva in poštenega sojenja, ugotovitev kršitve člena 19(1), drugi pododstavek, PEU predpostavlja obstoj tako obsežnih težav, da bi bilo lahko zaradi njihove sistemskosti ogroženo dobro delovanje nacionalnega pravosodnega sistema, s čimer bi bila omajana zmožnost zadevne države članice, da pravnim subjektom ponudi zadostna pravna sredstva na področjih, ki jih ureja pravo Unije.
116 Pri presoji, ali lahko tovrstne sistemske težave izhajajo iz postopkovnih določb LOA, na katere se nanaša postopek v glavni stvari, je treba upoštevati naravo nacionalnega zakona o amnestiji in pristojnost držav članic za sprejetje in uporabo takega zakona.
117 Ob upoštevanju navedene pristojnosti, na katero je bilo opozorjeno v točki 46 te sodbe, imajo države članice namreč na voljo možnost, da določijo pogoje – zlasti postopkovne – uresničevanja amnestije, ki se sprejme v splošnem interesu.
118 Ti pogoji že po naravi odstopajo od pravil splošnega prava, saj je cilj amnestije običajno ta, da se postopki preprečijo ali ustavijo, če je bila obsodba že izrečena, pa se njeno prestajanje konča (glej v tem smislu sodbo z dne 29. aprila 2021, X (Evropski nalog za prijetje – Ne bis in idem), C‑665/20 PPU, EU:C:2021:339, točka 93).
119 V teh okoliščinah se obveznost nacionalnih sodišč, da sprejmejo odločbo o prenehanju odgovornosti brez presoje tožbenih razlogov in razbremenilnih dokazov navezuje na samo načelo amnestije. Ob ugotovitvi, da zadevna ravnanja spadajo na področje uporabe amnestije, mora sodišče, ki odloča o zadevi, to zaključiti z odločbo o prenehanju odgovornosti, ne da bi pred tem presodilo te tožbene razloge in dokaze. Enako velja za obveznost – ki je ne spremljajo sankcije – da se zadeva zaključi v največ dvomesečnem roku.
120 Kot je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točki 129 sklepnih predlogov, ima nacionalni zakonodajalec pravico nacionalnim sodiščem naložiti, naj končajo postopke, ki tečejo pred njimi, v skladu s pogoji, določenimi v zakonu o amnestiji.
121 Za določitev konkretnih pravil uporabe, v skladu s katerimi se zakon o amnestiji izvaja, so namreč potrebne politične izbire, za katere so pristojne države članice, saj je pri tem potrebno tehtanje različnih zadevnih interesov na podlagi številnih presoj.
122 V obravnavanem primeru je Tribunal Constitucional (ustavno sodišče) v sodbi 137/2025 z dne 26. junija 2025 (BOE št. 183 z dne 31. julija 2025, str. 103781 (ES:TC:2025:137)) v bistvu ugotovilo, da je namen amnestije, sprejete na podlagi LOA, zmanjšati institucionalne in politične napetosti zaradi prizadevanja Katalonije za neodvisnost in poenostaviti scenarij sprave.
123 Ob upoštevanju tako narave zakona o amnestiji, kakršen je LOA, katerega značilnosti so bile predstavljene v točkah 118 in 119 te sodbe, kot tudi njegovega predmeta in obsega, ki sta omejena na rešitev političnega spora, nastalega zaradi katalonskega postopka za neodvisnost, je izključeno, da bi postopkovna pravila iz člena 10, drugi odstavek, in člena 13(3) LOA lahko povzročila tako obsežne težave, da bi jih bilo mogoče opredeliti kot sistemske.
124 Torej te določbe vsekakor ne morejo ogroziti dobrega delovanja nacionalnega pravosodnega sistema, s čimer bi bila omajana zmožnost zadevne države članice, da pravnim subjektom ponudi zadostna pravna sredstva na področjih, ki jih ureja pravo Unije.
125 Glede na vse zgornje preudarke je treba na drugo in sedmo vprašanje odgovoriti, da člen 19(1), drugi pododstavek, PEU ne nasprotuje postopkovnim določbam nacionalnega zakona o amnestiji, s katerimi je nacionalnim sodiščem zgolj na konkretno razmejenem področju uporabe tega zakona naloženo sprejetje odločbe o prenehanju odgovornosti, ki vključuje morebitno uporabo člena 325 PDEU, v največ dvomesečnem roku brez presoje tožbenih razlogov in razbremenilnih dokazov ter brez zaslišanja vseh strank v postopku, saj take določbe ne morejo povzročiti tako obsežnih težav, da bi bilo lahko zaradi njihove sistemskosti ogroženo dobro delovanje nacionalnega pravosodnega sistema na področjih, ki jih ureja pravo Unije.
Šesto in osmo vprašanje
Dopustnost
126 Španska vlada v pisnih stališčih zatrjuje nedopustnost na eni strani šestega vprašanja, ki naj ne bi bilo povezano s pravom Unije, na drugi strani pa osmega vprašanja, ki naj bi bilo hipotetično.
127 V zvezi s tem se predložitveno sodišče sprašuje, ali pravo Unije nasprotuje obveznosti, ki jo ima na podlagi nacionalnega prava, da sprejme odločbo o prenehanju javnofinančne odgovornosti in da v dveh mesecih odpravi odrejene začasne ukrepe, čeprav Sodišče, ki odloča o predlogu za sprejetje predhodne odločbe, še ni izdalo odločbe. Ker je namen tega vprašanja zagotoviti učinkovitost predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je v obravnavanem primeru vložilo predložitveno sodišče, ga mora Sodišče preučiti, saj je objektivno potrebno za odločbo, ki jo mora prvonavedeno sprejeti.
128 Poleg tega v nasprotju s trditvijo španske vlade okoliščina, da je predložitveno sodišče lahko vložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe in prekinilo vsebinsko odločanje, še ne pomeni, da je osmo vprašanje hipotetično. To vprašanje se namreč ne nanaša na morebitne ovire za vložitev predloga za sprejetje predhodne odločbe, ampak v bistvu na to, ali določbe LOA posegajo v polni učinek postopka predhodnega odločanja, ko je bil ta začet.
129 Iz tega sledi, da sta šesto in osmo vprašanje dopustni.
Vsebinska presoja
130 Predložitveno sodišče s šestim in osmim vprašanjem, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 267 PDEU in člen 23, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije razlagati tako, da nasprotujeta določbam nacionalnega zakona o amnestiji, ki nacionalnim sodiščem nalagajo, da sprejmejo odločbo o prenehanju javnofinančne odgovornosti in odpravijo začasne odredbe v največ dvomesečnem roku, tudi če Sodišče, pri katerem je vložen predlog za sprejetje predhodne odločbe, še ni izdalo odločbe.
131 Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da člen 267 PDEU vzpostavlja dialog med sodiščema, in sicer med Sodiščem in nacionalnimi sodišči držav članic, s ciljem zagotoviti enotnost razlage prava Unije ter tako zagotoviti skladnost, polni učinek in avtonomijo tega prava ter, nazadnje, posebno naravo prava, uvedenega s Pogodbama (sodba z dne 18. decembra 2025, Komisija/Poljska (Nadzor ultra vires nad sodno prakso Sodišča – Primarnost prava Unije), C‑448/23, EU:C:2025:975, točka 111 in navedena sodna praksa). Tako je sodba, izdana v okviru tega postopka, za nacionalno sodišče zavezujoča glede razlage prava Unije za rešitev spora, o katerem odloča (sodbe z dne 22. februarja 2022, RS (Učinek sodb ustavnega sodišča), C‑430/21, EU:C:2022:99, točki 73 in 74; z dne 6. junija 2024, AVVA in drugi (Sojenje prek videokonference brez evropskega preiskovalnega naloga), C‑255/23 in C‑285/23, EU:C:2024:462, točka 36, in z dne 12. februarja 2026, Petlichev, C‑56/25, EU:C:2026:87, točka 47 in navedena sodna praksa).
132 Poleg tega člen 23 Statuta Sodišča Evropske unije določa, da se v zadevah, v katerih se uporabi postopek predhodnega odločanja, z odločbo, s katero nacionalno sodišče zadevo predloži Sodišču, prekine postopek na nacionalni ravni.
133 Iz sodne prakse Sodišča izhaja, da člen 267 PDEU nasprotuje nacionalni ureditvi, katere posledica je, da se je nacionalno sodišče dolžno izreči, ne da bi imelo možnost, da vloži predlog za sprejetje predhodne odločbe pri Sodišču ali da počaka na njegov odgovor (glej v tem smislu sklep z dne 12. februarja 2019, RH, C‑8/19 PPU, EU:C:2019:110, točka 48).
134 Obveznost sprejetja odločbe o prenehanju odgovornosti, določena z nacionalnim zakonom o amnestiji, v največ dvomesečnem roku, ki ga ni mogoče prekiniti v primeru vložitve predloga za sprejetje predhodne odločbe, bi prav tako učinkovala tako, da bi bilo predložitvenemu sodišču onemogočeno, da počaka na odgovor Sodišča na navedeni predlog, s čimer bi bil temu postopku odvzet polni učinek.
135 Predložitveno sodišče v zvezi z obvezno odpravo predhodno sprejetih začasnih odredb iz člena 8(3) LOA meni, da iz te določbe v povezavi s preambulo tega zakona izhaja, da je treba začasne odredbe odpraviti, tudi če bi bil nacionalni postopek prekinjen zaradi vložitve predloga za sprejetje predhodne odločbe.
136 Drži sicer, da je španska vlada v pisnih stališčih navedla, da je treba začasne odredbe v skladu s členom 8(3) LOA nemudoma odpraviti le v primerih, ko sodnik meni, da zadevna dejstva spadajo na področje uporabe tega zakona, saj naj bi bila navedena odprava posledica samodejnosti amnestije.
137 Vendar v položaju, kakršen je ta iz postopka v glavni stvari, v katerem se nacionalnemu sodišču porajajo dvomi o združljivosti nacionalnega zakona o amnestiji s pravom Unije, ugotovitev, da se navedeni zakon uporablja, še ne pomeni, da je lahko temu sodišču naložena obveznost, da podeli amnestijo, ne da bi počakalo na odgovor Sodišča na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je naslovilo nanj. Ker je v skladu s členom 23 Statuta Sodišča Evropske unije postopek do odgovora Sodišča na predlog za sprejetje predhodne odločbe prekinjen, bi bila obveznost odprave začasnih odredb v tej fazi postopka v nasprotju z obveznostmi, ki izhajajo iz člena 267 PDEU.
138 V zvezi s tem je treba opozoriti, da se v skladu z ustaljeno sodno prakso zaradi polnega učinka prava Unije zahteva, da lahko sodišče, ki odloča o sporu, za katerega se uporablja to pravo, izda začasne odredbe, da se zagotovi polni učinek pričakovane sodne odločbe. Če namreč nacionalno sodišče, ki prekine odločanje do odgovora Sodišča na vprašanje za predhodno odločanje, ne bi moglo sprejeti začasne odredbe do izreka svoje odločbe, sprejete v skladu z odgovorom Sodišča, bi bil sistemu, uvedenemu s členom 267 PDEU, odvzet polni učinek (sodba z dne 6. oktobra 2021, W. Ż. (Senat za izredni nadzor in javne zadeve vrhovnega sodišča – Imenovanje), C‑487/19, EU:C:2021:798, točka 142 in navedena sodna praksa).
139 Iz tega sledi, da mora imeti nacionalno sodišče, kadar presodi, da je to potrebno, možnost sprejeti ali glede na okoliščine ohraniti začasne odredbe do izreka odločbe, ki jo bo izdalo po odgovoru Sodišča na njegov predlog za sprejetje predhodne odločbe.
140 Španska vlada je v pisnem stališču trdila, da je mogoče podati razlago člena 8(3), člena 10 in člena 13(3) LOA, ki bi bila v skladu s členom 267 PDEU, tako da se postopek, kadar se vloži predlog za sprejetje predhodne odločbe, lahko prekine in se te začasne odredbe ohranijo, dokler so ta prekinitev postopka in te odredbe potrebne za zagotovitev polnega učinka odgovora Sodišča.
141 Če bi bila taka razlaga izključena, je treba opozoriti, da se določba nacionalnega prava, ki ovira izvajanje postopka iz člena 267 PDEU, ne uporabi, ne da bi moralo zadevno sodišče zahtevati ali čakati na predhodno odpravo te nacionalne določbe po zakonodajni poti ali kakšnem drugem ustavnem postopku (sodba z dne 2. marca 2021, A. B. in drugi (Imenovanje sodnikov vrhovnega sodišča – Pravno sredstvo), C‑824/18, EU:C:2021:153, točka 141 in navedena sodna praksa).
142 Glede na zgornje preudarke je treba na šesto in osmo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 267 PDEU in člen 23, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije razlagati tako, da nasprotujeta določbam nacionalnega zakona o amnestiji v delu, v katerem nacionalnim sodiščem nalagajo, da sprejmejo odločbo o prenehanju javnofinančne odgovornosti in odpravijo začasne odredbe, izdane v prejšnji fazi postopka, v največ dvomesečnem roku, tudi če Sodišče, pri katerem je vložen predlog za sprejetje predhodne odločbe, še ni izdalo odločbe.
Tretje, četrto in peto vprašanje
143 Predložitveno sodišče s tretjim in četrtim vprašanjem prosi za razlago člena 325 PDEU in Uredbe št. 2988/95 v povezavi s členom 47 Listine in členom 6 EKČP na eni strani ter načeloma pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj na drugi strani. Vendar iz odgovora na prvo, drugo in sedmo vprašanje izhaja, da predložitvenemu sodišču za položaj v postopku v glavni stvari ne bo treba uporabiti niti navedenega člena 325 niti te uredbe, zato odgovor na tretje in četrto vprašanje ni potreben za to, da bo lahko odločilo, tako da ti vprašanji torej nista dopustni.
144 V zvezi s členoma 20 in 21 Listine, na katera se nanaša peto vprašanje, je treba opozoriti, da lahko Sodišče v okviru predloga za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU razlaga pravo Unije le v mejah pristojnosti, ki so mu dodeljene (sodba z dne 11. julija 2024, Hann-Invest in drugi, C‑554/21, C‑622/21 in C‑727/21, EU:C:2024:594, točka 30 in navedena sodna praksa).
145 Področje uporabe Listine, kar zadeva delovanje držav članic, je opredeljeno v njenem členu 51(1), v skladu s katerim se določbe Listine uporabljajo za države članice samo, kadar te izvajajo pravo Unije, ta določba pa potrjuje ustaljeno sodno prakso, da se temeljne pravice, ki jih zagotavlja pravni red Unije, uporabljajo v vseh položajih, ki jih ureja pravo Unije, v drugih položajih pa ne (sodba z dne 11. julija 2024, Hann‑Invest in drugi, C‑554/21, C‑622/21 in C‑727/21, EU:C:2024:594, točka 31 in navedena sodna praksa).
146 Kot je razvidno iz odgovora na prvo vprašanje, se v obravnavanem primeru spor o glavni stvari ne nanaša na izvajanje določbe prava Unije, zato Sodišče ni pristojno za odločanje o razlagi členov 20 in 21 Listine, za katero prosi predložitveno sodišče.
147 V teh okoliščinah na tretje, četrto in peto vprašanje ni treba odgovoriti.
Stroški
148 Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški navedenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:
1. Člen 325(1) PDEU
je treba razlagati tako, da
ne nasprotuje nacionalni ureditvi, ki določa amnestijo za dejanja, pri katerih je bila podana javnofinančna odgovornost in ki so bila izvedena v okviru političnih dejavnosti z namenom dosege neodvisnosti dela nacionalnega ozemlja države članice, nanašajo pa se na sredstva, ki ne izhajajo iz proračuna Evropske unije in mu niso namenjena, ker bi lahko navedena neodvisnost privedla do zmanjšanja lastnih sredstev Unije iz naslova prispevka te države članice, ki temelji na bruto nacionalnem dohodku.
2. Člen 19(1), drugi pododstavek, PEU
je treba razlagati tako, da
ne nasprotuje postopkovnim določbam nacionalnega zakona o amnestiji, s katerimi je nacionalnim sodiščem zgolj na konkretno razmejenem področju uporabe tega zakona naloženo sprejetje odločbe o prenehanju odgovornosti, ki vključuje morebitno uporabo člena 325 PDEU, v največ dvomesečnem roku brez presoje tožbenih razlogov in razbremenilnih dokazov ter brez zaslišanja vseh strank v postopku, saj take določbe ne morejo povzročiti tako obsežnih težav, da bi bilo lahko zaradi njihove sistemskosti ogroženo dobro delovanje nacionalnega pravosodnega sistema na področjih, ki jih ureja pravo Unije.
3. Člen 267 PDEU in člen 23, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije
je treba razlagati tako, da
nasprotujeta določbam nacionalnega zakona o amnestiji v delu, v katerem nacionalnim sodiščem nalagajo, da sprejmejo odločbo o prenehanju javnofinančne odgovornosti in odpravijo začasne odredbe, izdane v prejšnji fazi postopka, v največ dvomesečnem roku, tudi če Sodišče, pri katerem je bil vložen predlog za sprejetje predhodne odločbe, še ni izdalo odločbe.
Podpisi
* Jezik postopka: španščina.