<TI><P>Sagens baggrund</P></TI>2.Forelæggelseskendelsen indeholder en række nyttige oplysninger vedrørende de relevante bestemmelser i italiensk lovgivning, der regulerer spørgsmålet om familietilskud for ægtefæller, der forsørges. Selv om disse bestemmelser allerede er nævnt i retsmøderapporten, vil jeg for klarhedens skyld i det følgende kort redegøre for deres indhold.Artikel 20 og 21 i lov nr. 903 af 21. juli 1965GURI nr. 190 af 31.7.1965.
indeholdt blandt andet bestemmelse om, at de pensionsbeløb, der var tilpasset til minimumsbeløbene i henhold til de obligatoriske forsikringsordninger vedrørende invaliditet og alderdom samt efterladte efter arbejdstagere, eller som blev suppleret med en ydelse, således at de nåede op på disse minimumsbeløb, skulle forhøjes med et nærmere angivet beløb for hvert barn og for en ægtefælle, som den pågældende forsørgede, for en ægtefælles vedkommende nærmere bestemt, for så vidt denne ikke havde indtægter, der oversteg et i loven fastsat beløb. Disse bestemmelser må sammenholdes med artikel 4, stk. 1, i lovdekret nr. 30 af 2. marts 1974GURI nr. 59 af 4.3.1974.
(der med en række ændringer blev til lov nr. 114 af 16.4.1974GURI nr. 113 af 2.5.1974.
), som indeholder følgende bestemmelse:
Med virkning fra den 1. januar 1974 har pensionsmodtagere, der er omfattet af den almindelige obligatoriske forsikringsordning vedrørende invaliditet og alderdom samt efterladte efter arbejdstagere... for personer som omhandlet i artikel 21 i lov nr. 903 af 21. juli 1965... i stedet for forhøjelserne ret til familieydelser i henhold til den lovbekendtgørelse, som blev godkendt ved dekret nr. 797 af 30. maj 1955 fra republikkens præsident, med senere ændringer.
Den forelæggende retsinstans har anført, at når henses til artikel 4 i lovdekret nr. 30 af 1974, har de omhandlede familietilskud for personer, som pensionsmodtageren forsørger, herunder ydelser for ægtefællen, med virkning fra den 1. juli 1974 ikke længere — som tidligere — kunnet anses som forhøjelser, der er en integrerende del af pensionen, idet de nu i retlig henseende har karakter og form af en herfra forskellig social sikringsydelse. Ydelsen forudsætter fortsat, at der består en ret til pension, men den forvaltes, finansieres og reguleres selvstændigt og udbetales — også selvstændigt i forhold til pensionen — af et dertil oprettet organ (Cassa unica per gli assegni familiari), som er underlagt INPS.
Som ligeledes anført af den forelæggende retsinstans blev der senere, nemlig ved artikel 2 i lov nr. 153 af 13. maj 1988GURI nr. 112 af 14.5.1988.
(nu lovdekret nr. 69 af 13.3.1988GURI nr. 61 af 14.3.1988.
), som led i det italienske sociale sikringssystem indført en ny form for ydelse, assegno per il nucleo familiare, der for arbejdstagere og modtagere af sociale sikringsydelser med tilknytning til en lønnet beskæftigelse trådte i stedet for de tidligere udbetalte familietilskud. Denne nye form for ydelse er dog ikke omfattet af genstanden for hovedsagen.
3.Forelæggelseskendelsen indeholder en kortfattet redegørelse for hovedsagen. Det fremgår heraf, at Durighello oppebærer en alderspension i Italien, hvor han er bosat. Han har udøvet en lønnet beskæftigelse i tre medlemsstater (Italien, Frankrig og Tyskland). Han oppebærer fra de kompetente institutioner i de medlemsstater, hvori han har været beskæftiget og indbetalt bidrag, en forholdsmæssig beregnet delpension. Retten til den pension, som han får udbetalt af den kompetente italienske institution, har han erhvervet i kraft af en sammenlægning af de forsikringsperioder, som han har tilbagelagt i hver af de tre medlemsstater, jf. bestemmelserne i afsnit III, kapitel 3 — Alderdom og dødsfald (pensioner) — i forordning nr. 1408/71.Som jeg har forstået sagen, havde Durighello ikke alene på grundlag af italiensk lovgivning (dvs. uafhængigt af fællesskabsretten) kunnet gøre krav på en pension fra den kompetente italienske institution, idet det efter italiensk lovgivning er en forudsætning for erhvervelse af ret til en pension, at den pågældende har tilbagelagt et vist antal forsikringsperioder i Italien, hvilken betingelse Durighello ikke opfylder. I henhold til bestemmelserne i afsnit III, kapitel 3, i forordning nr. 1408/71 skal de kompetente institutioner imidlertid medregne de forsikringsperioder, som en vandrende arbejdstager har tilbagelagt i en anden medlemsstat. Artikel 45, stk. 1, i forordning nr. 1408/71 indeholder således følgende bestemmelse:
Såfremt erhvervelse, bevarelse eller generhvervelse af ret til ydelser efter en medlemsstats lovgivning er betinget af, at der er tilbagelagt forsikrings- eller bopælsperioder, skal denne medlemsstats kompetente institution i fornødent omfang medregne forsikrings- eller bopælsperioder, der er tilbagelagt efter enhver anden medlemsstats lovgivning, som om det drejede sig om perioder, der var tilbagelagt efter den for denne institution gældende lovgivning.
Jeg går ud fra, at den kompetente italienske institution har baseret sig på denne bestemmelse i forordning nr. 1408/71, da den tilkendte Durighello hans pension.
4.Problemet i hovedsagen er dog ikke, hvorvidt Durighello har ret til pension, men om han har krav på familietilskud for sin ægtefælle, som han forsørger, en form for ydelse, der som nævnt ovenfor (punkt 2) ifølge den forelæggende retsinstans i 1974 blev en selvstændig form for social sikringsydelse.INPS afslog Durighello's ansøgning om disse familietilskud, og såvel Pretura di Udine som Tribunale di Udine, som appelinstans, lagde til grund, at dette afslag var retmæssigt. I sin dom udtalte Tribunale di Udine herved, at forordning nr. 1408/71 måtte antages at være det eneste retsgrundlag, som Durighello kunne støtte sin ansøgning på, og at forordningen ganske vist omhandler familieydelser for børn, der forsørges, men ikke for en ægtefælle, der forsørges. Tribunale di Udine antog, at der ikke var grundlag for at støtte ret på den på dette punkt anderledes bestemmelse i italiensk lovgivning, idet fællesskabsretten har forrang frem for enhver national bestemmelse.
5.Durighello indbragte herefter sagen for Corte suprema di cassazione, idet han bestred, at forordning nr. 1408/71 er det eneste relevante regelsæt i sagen. Forordningen er blot komplementær i forhold til den italienske lovgivning, og det savner derfor grundlag at udelukke dennes anvendelse med den eneste begrundelse, at de fællesskabsretlige bestemmelser ikke udtrykkeligt omhandler familieydelser for en ægtefælle, der forsørges.INPS anførte følgende argumenter under retsforhandlingerne for den forelæggende retsinstans :
Det eneste retsgrundlag for Durighello's ret til pension er fællesskabsretten, hvorfor det er på grundlag af denne, at det må afgøres, hvorvidt han har krav på familietilskud for sin ægtefælle, som han forsørger.
De i artikel 77 i forordning nr. 1408/71 omhandlede ydelser omfatter alene familieydelser for børn, der forsørges, men ikke ydelser for en ægtefælle, der forsørges.
Efter italiensk ret gælder der ganske vist regler om ydelser for en ægtefælle, der forsørges, men ret hertil har kun personer, der oppebærer en pension i henhold til den almindelige obligatoriske forsikringsordning vedrørende invaliditet og alderdom samt efterladte efter arbejdstagere, dvs. personer, der — i modsætning til Durighello — får udbetalt en selvstændig pension, til hvilken der er erhvervet ret på grundlag af forsikringsperioder tilbagelagt efter italiensk lovgivning.
6.Det var ikke et nyt problem, som Durighello forelagde for Corte suprema di cassazione. Rettens Afdeling for Sociale Sager havde allerede i en dom af 4. februar 1988 lagt til grund, at en pensionsmodtager, hvis forhold var de samme som Durighello's, ikke havde krav på familietilskud som omhandlet. Denne afgørelse var ligeledes baseret på den betragtning, at fællesskabsretten var det eneste grundlag for den pågældendes pensionsrettigheder, og at de fællesskabsretlige bestemmelser ikke omhandler den omtvistede form for ydelse. Afdelingen for Sociale Sager udtalte endvidere i denne dom, at efter italiensk lovgivning havde kun personer, der oppebærer en italiensk pension, krav på familietilskud for en ægtefælle, hvorved der udelukkende er tale om pensioner, som der er erhvervet ret til på grundlag af bidrag indbetalt i Italien.I en dom afsagt nogle måneder senere, nemlig den 21. juni 1988, kom den forelæggende retsinstans' Afdeling for Sociale Sager imidlertid frem til det modsatte resultat i forbindelse med et lignende problem. I denne dom antog Afdelingen for Sociale Sager, at bestemmelserne om familieydelser i forordning nr. 1408/71 ikke udelukker en anvendelse af de for den ydelsesberettigede mere fordelagtige bestemmelser i italiensk lovgivning. Efter en systematisk gennemgang af bestemmelserne i italiensk lovgivning om forhøjelse af pensioner og om konvertering af sådanne ydelser til familietilskud som omhandlet (jf. ovenfor punkt 2) blev det i dommen lagt til grund, at familieydelser for en ægtefælle, der forsørges, tilkommer personer, uden nærmere specifikation, der har ret til mindstepensionsbeløbet, hvorved... forstås enhver, der, uanset grundlaget herfor, har ret til mindstebeløbet, som udredes af INPS, og således også personer, som har ret til en pension fastsat på grundlag af bestemmelserne (om sammenlægning) i forordning nr. 1408/71.
7.Som følge af disse to indbyrdes modstridende afgørelser blev den af Durighello indbragte ankesag henvist til Corte suprema di cassazione's plenum. Det anføres i forelæggelseskendelsen, at ankesagen rejser spørgsmålet om forholdet de fællesskabsretlige bestemmelser og den nationale lovgivning i tilfælde, hvor samme område (her familieydelser til pensionsmodtagere) — helt eller delvis — er reguleret i begge retssystemer. Ifølge den forelæggende retsinstans rejser sagen endvidere det hermed forbundne spørgsmål om, hvorvidt alene de fællesskabsretlige bestemmelser i et tilfælde som det omhandlede finder anvendelse, nærmere bestemt i kraft af princippet om fællesskabsrettens forrang frem for herimod stridende national lovgivning, eller om der er mulighed for samtidig at anvende nationale bestemmelser, hvorefter der består en ret til en social sikringsydelse af samme art som en ydelse, der er omhandlet i en fællesskabsretlig forordning, men som ikke er udtrykkeligt reguleret heri.Den forelæggende retsinstans har herefter ønsket at indhente en afgørelse vedrørende følgende præjudicielle spørgsmål:
Er bestemmelserne i afsnit III, kapitel 8, navnlig artikel 77, 78 og 79, i Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 (med senere ændringer og tilføjelser) i et tilfælde som det ovenfor beskrevne til hinder for, at en person, som har bopæl i Italien, og som oppebærer en alderspension, der er fastsat og udbetales i henhold til bestemmelserne i forordningens afsnit III, kapitel 3 (dvs. ved sammenlægning af de beskæftigelses- og forsikringsperioder, vedkommende har tilbagelagt i Italien, Frankrig og Tyskland), kan kræve anvendelse af de bestemmelser i italiensk lovgivning, hvorefter en pensionsmodtager (med virkning fra den 1. januar 1974 og indtil ikrafttrædelsen af ovennævnte lovdekret nr. 69 af 1988) havde ret til familieydelser også for en ægtefælle, som den pågældende forsørgede?
<TI><P>Besvarelse af det præjudicielle spørgsmål</P></TI>8.I sit skriftlige indlæg for Domstolen har INPS gjort gældende, at Domstolen savner kompetence i sagen, og fremsat to anbringender til støtte herfor. For det første gøres det under henvisning til kendelsen i Fal-ciola-sagenKendelse af 26.1.1990 (sag C-286/88, Sml. I, s. 191).
gældende, at en besvarelse af det præjudicielle spørgsmål ikke er nødvendig for, at den forelæggende retsinstans kan afsige dom, idet spørgsmålet er uden sammenhæng med genstanden for hovedsagen. De fællesskabsretlige bestemmelser, som der ønskes en fortolkning af, angår familieydelser for børn, der forsørges af pensionsmodtagere, mens hovedsagen drejer sig om familietilskud for en ægtefælle, som en pensionsmodtager forsørger. De pågældende bestemmelser kan ikke fortolkes således, at de også finder anvendelse på ydelser i form af familietilskud for en ægtefælle, der forsørges. For det andet vedrører det præjudicielle spørgsmål i virkeligheden det problem, om den italienske lovgivning er forenelig med fællesskabsretten, og Domstolen savner kompetence til at besvare et sådant spørgsmål.Disse to anbringender savner åbenbart grundlag. Hvad angår det første, fremgår det af fast retspraksis, at det tilkommer den forelæggende retsinstans at vurdere, om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, og om de for Domstolen forelagte spørgsmål er relevante.
Det fremgår ligeledes af Domstolens faste praksis, at også det andet anbringende savner grundlag. Domstolen har således i en række domme fastslået, at:
Domstolen... under en sag i medfør af Traktatens artikel 177 er afskåret fra at udtale sig om, hvorvidt nationale regler er forenelige med fællesskabsretten, men har kompetence til at forsyne den nationale retsinstans med alle de fortolkningselementer vedrørende fællesskabsretten, som giver den mulighed for med henblik på sin afgørelse af hovedsagen at bedømme, om reglerne er forenelige med fællesskabsrettenDom af 18.6.1991 (sag C-369/89, Piageme, Sml. I, s. 2971).
.
9.Det præjudicielle spørgsmål vedrører en pensionsmodtager, hvis pensionsrettigheder i den medlemsstat, hvori den pågældende er bosat, er blevet fastsat af denne medlemsstats kompetente organ ved medregning, jf. artikel 45, stk. 1, i forordning nr. 1408/71, af de forsikringsperioder, som vedkommende har tilbagelagt i andre medlemsstater. Ved det præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende retsinstans oplyst, hvorvidt bestemmelserne i afsnit III, kapitel 8, i forordning nr. 1408/71, jf. nærmere forordningens artikel 77 og 79, er til hinder for, at lovbestemmelser i den pågældende medlemsstat også for en sådan pensionsmodtagers vedkommende indebærer en ret til familietilskud for en ægtefælle, der forsørges.10.Såvel den forelæggende retsinstans som parterne i hovedsagen går ud fra den forudsætning, at artikel 77 og 79 i forordning nr. 1408/71 udelukkende omfatter ydelser i form af børnetilskud for børn, der forsørges, men ikke familieydelser i form af ydelser for en ægtefælle, der forsørges. Dette er ikke selvindlysende. Begrebet børnetilskud (fransk: allocations familiales, italiensk: assegni familiari) defineres således på følgende måde i artikel 1, litra u), nr. ii), i forordning nr. 1408/71:periodiske kontantydelser, såfremt ydelsen af disse udelukkende afhænger af antallet af familiemedlemmer og eventuelt af disses alder.
Denne generelle definition kan også omfatte andre periodiske ydelser end ydelser for børn, der forsørges, herunder navnlig periodiske ydelser for en ægtefælle, der forsørges, når beløbets størrelse afhænger af antallet af familiemedlemmer.
Der er dog en række utvivlsomme holdepunkter i ordlyden af bestemmelserne for, at artikel 77 og 79 i forordning nr. 1408/71 ikke omfatter familieydelser for ægtefæller, der forsørges. Såvel i overskriften til afsnit III, kapitel 8, som i overskriften til artikel 77 og 79 tales der udtrykkeligt og udelukkende om børn, der forsørges. Hertil kommer, at artikel 77 og 79 ikke omtaler andre familiemedlemmer end børn. Et yderligere holdepunkt fremgår af den sondring, der efter forordningen består mellem henholdsvis børnetilskud og familieydelser. Ydelser for ægtefæller, der forsørges, må således være omfattet af begrebet familieydelser, jf. artikel 1, litra u), nr. i), i forordning nr. 1408/71I henhold dl artikel 1, litra u), nr. ¡), i forordning nr. 1408/71 omfatter begrebet familieydelser alle naturaleller kontantydelser, der tager sigte pi udligning af forsørgerbyrder inden for rammerne af en lovgivning som omhandlet i artikel 4, stk. 1, litra h), dog med undtagelse af de i bilag II nzvnte szrlige ydelser i anledning af fødsel.
, men ikke af det mere snævre begreb børnetilskud. Forordningens artikel 72-76 finder anvendelse på såvel familieydelser som børnetilskud. Hvad derimod angår de ydelser, som der er spørgsmål om i artikel 77, omfatter disse kun tilskud for børn, som pensionsmodtagere kan gøre krav på, samt visse former for supplerende ydelser i forhold til pensionen, som sådanne personer kan opnå på det grundlag, at de har børn.
11.Det problem, som jeg lige har undersøgt, er imidlertid ikke afgørende for den foreliggende sag. Ved det præjudicielle spørgsmål ønskes det således ikke oplyst, hvorvidt der for en pensionsmodtager som Durighello umiddelbart af artikel 77 og 79 i forordning nr. 1408/71 udspringeren ret til familietilskud for en ægtefælle, der forsørges. Dette er ikke den forelæggende retsinstans' spørgsmål. Det fremgår således af den måde, som den forelæggende retsinstans har affattet det præjudicielle spørgsmål på, at den er af den opfattelse, at en pensionsmodtager som Durighello, hvis pension er blevet fastsat på grundlag af reglerne i artikel 45, stk. 1, i forordning nr. 1408/71, også har krav på familietilskud for en ægtefælle, der forsørges, for så vidt alene italiensk lovgivning anvendes. Den forelæggende retsinstans ønsker udelukkende oplyst, hvorvidt det er en retsvirkning af artikel 77 og 79 i forordning nr. 1408/71, at en pensionsmodtager som Durighello mister denne ret til ydelser.12.Jeg er enig med Kommissionen i, at fællesskabsretten ikke kan udgøre noget grundlag for en beslutning som den, INPS traf om at afslå at tilkende Durighello familietilskud for hans ægtefælle, som han forsørger, for så vidt han har krav på disse ydelser efter italiensk lovgivning.Ifølge Domstolens faste praksis har forordningerne om social sikring af vandrende arbejdstagere
ikke indført en fælles social sikringsordning, men har ladet selvstændige ordninger bestå, der hjemler bestemte krav mod bestemte institutioner, over for hvilke den ydelsesberettigede har direkte rettigheder enten i medfør af national ret alene eller i medfør af national ret om nødvendigt suppleret med fællesskabsretten (præmis 13 i dommen i Rossi-sagenDom af 6.3.1979 (sag 100/78, Sml. s. 831); if. ogsi dom af 12.6.1980 (sag 733/79, Laterza, Sml. s. 915, præmis 8) og af 9.7.1980 (sag 807/79, Gravina, Sml. s. 2205, præmis 8).
).
Det fremgår klart af denne praksis, at de rettigheder med hensyn til social sikring, som ydelsesberettigede som Durighello kan gøre krav på, ikke i første række og heller ikke med større styrke består udelukkende på grundlag af en anvendelse af forordning nr. 1408/71. Durighello's ret til en pension udspringer direkte af italiensk lovgivning, men denne ret er forbundet med et supplement i henhold til artikel 45, stk. 1, i forordning nr. 1408/71. Dette supplement indebærer, at den kompetente italienske institution ikke over for Durighello kan gøre gældende, at denne ikke udelukkende i Italien har tilbagelagt det antal perioder, som efter italiensk lovgivning kræves for at opnå ret til pensionsydelser, idet institutionen også skal medregne Durighello's franske og tyske forsikringsperioder.
Hvad der gælder, for så vidt angår retten til pension, gælder ligeledes retten til familietilskud for en ægtefælle, der forsørges, i henhold til italiensk lovgivning. Også denne ret udspringer af den pågældende nationale ordning. I henhold til denne forudsætter retten, at der består en ret til pension, hvilket — således som det fremgår af affattelsen af det præjudicielle spørgsmål — ligeledes gælder, for så vidt angår pensionsmodtagere, hvis pension er fastsat på det ovenfor angivne grundlag.
Der savnes derfor belæg for det af INPS anførte, hvorefter Durighello kun kan gøre krav på sociale sikringsydelser, der er udtrykkeligt nævnt i forordning nr. 1408/71, idet hans ret til pension som grundlag kun har haft en anvendelse af reglerne om sammenlægning i forordning nr. 1408/71. Denne antagelse hviler på en fejlagtig retsopfattelse og strider mod forordning nr. 1408/71, da der ved denne forordning ikke er blevet indført nogen fællesskabsretlig ordning vedrørende ydelser, men tværtimod sket en opretholdelse af de forskellige nationale lovgivninger.
13.Det fremgår endvidere af Domstolens praksis vedrørende EØF-Traktatens artikel 51, som er grundlaget for forordning nr. 1408/71, at Durighello ikke som følge af forordningens bestemmelser kan miste sin ret til familietilskud for sin ægtefælle, som han forsørger, i henhold til italiensk lovgivning.Kommissionen har med rette påpeget, at Domstolen allerede i 1964 i dommen i Van der Veen-sagenDom af 15.7.1964 (sag 100/63, Sml. 1954-1964, s. 527).
fastslog følgende:
... det ville derimod stride mod artikel 51 at udstede forordninger, som undergraver de fastsatte målsætninger, der tilsigter at fremme arbejdskraftens frie bevægelighed, idet en eventuel begrænsning af arbejdstagernes rettigheder ville være uforenelige med disse målsætninger.
I dommen i Rossi-sagen, jf. ovenfor, der specifikt vedrørte anvendelsen af bestemmelserne i afsnit III, kapitel 8, i forordning nr. 1408/71, udtalte Domstolen endvidere (jf. præmis 14), at:
bortset fra udtrykkelige undtagelser i overensstemmelse med Traktatens formål kan Fællesskabets regler ikke anvendes således, at en [vandrende arbejdstager] eller dennes ydelsesberettigede pårørende fratages en del af ydelserne efter en medlemsstats lovgivningSe også dommen i Laterza-sagen, jf. ovenfor, prcemis 8, og dommen i Gravina-sagen, jf. ovenfor, pramis 7.
.
I det foreliggende tilfælde fremgår det af en gennemgang af de pågældende fællesskabsretlige bestemmelser, dvs. artikel 77 og 79 i forordning nr. 1408/71, at der ikke foreligger nogen udtrykkelig undtagelse, som kan begrunde, at en pensionsmodtager som Durighello fortaber retten til familietilskud for en ægtefælle, der forsørges, i henhold til lovgivningen i den medlemsstat, hvori vedkommende er bosat.