РЕШЕНИЕ НА СЪДА

от 6 юли 1982 година(*)

„Публични предприятия — Прозрачност на финансовите отношения с държавата“

[…]

По съединени дела 188/80, 189/80 и 190/80

с предмет отмяна съгласно член 173 от Договора за ЕИО на Директива 80/723/ЕИО на Комисията от 25 юни 1980 година относно прозрачността на финансовите отношения между държавите-членки и публичните предприятия (ОВ L 195, стр. 35),

по дело 188/80,

Френска република, за която се явяват г‑н G. Guillaume и г‑н P. Moreau-Defarges, съответно в качеството на представител и на заместник-представител на френското правителство, със съдебен адрес във френското посолство в Люксембург,

жалбоподател,

срещу

Комисия на Европейските общности, за която се явява нейният юридически съветник г‑н B. van der Esch, в качеството на представител, подпомаган от г‑н G. Marenco, служител в правния отдел на Комисията, със съдебен адрес в Люксембург, при юридическия ѝ съветник г‑н O. Montalto, сграда Jean Monnet, Kirchberg,

ответник,

подпомагана от

Кралство Нидерландия, за което се явява г‑н A. Bos, в качеството на представител,

и от

Федерална република Германия, за която се явяват г‑н M. Seidel, Ministerialrat към федералното министерство на икономиката и г‑н A. Deringer, адвокат към Oberlandesgericht Кьолн, в качеството на представители,

по дело 189/80,

Италианска република, за която се явява г‑н A. Squillante, ръководител на службата по дипломатически спорове, договори и законодателни въпроси, в качеството на представител, подпомаган от г‑н I. M. Braguglia, аvvocato dello Stato, със съдебен адрес в италианското посолство в Люксембург,

жалбоподател,

подпомагана от

Френска република, за която се явява нейният представител г‑н G. Guillaume, подпомаган от г‑н A. Carnelutti, заместник-представител,

срещу

Комисия на Европейските общности, за която се явява нейният юридически съветник г‑н B. van der Esch, в качеството на представител, подпомаган от г‑н S. Fabbro, служител в правния отдел на Комисията, със съдебен адрес в Люксембург, при юридическия ѝ съветник г‑н O. Montalto, сграда Jean Monnet, Kirchberg,

ответник,

подпомагана от

Кралство Нидерландия

и от

Федерална република Германия,

по дело 190/80,

Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия, за което се явява г‑н W. H. Godwin, Treasury solicitor, в качеството на представител, със съдебен адрес в британското посолство в Люксембург,

жалбоподател,

подпомагано от

Френска република, за която се явява нейният представител г‑н G. Guillaume, подпомаган от г‑н A. Carnelutti, заместник-представител,

срещу

Комисия на Европейските общности, за която се явява нейният юридически съветник г‑н B. van der Esch, в качеството на представител, подпомаган от г‑н P. J. Kuyper, служител в правния отдел на Комисията, със съдебен адрес в Люксембург, при юридическия ѝ съветник г‑н M. Cervino, сграда Jean Monnet, Kirchberg,

ответник,

подпомагана от

Кралство Нидерландия

и от

Федерална република Германия,

СЪДЪТ,

в състав: г‑н J. Mertens de Wilmars, председател, г‑н A. Touffait и г‑н O. Due, председатели на състави, г‑н P. Pescatore, г‑н Mackenzie Stuart, г‑н A. O’Keeffe, г‑н T. Koopmans, г‑н A. Chloros и г‑н F. Grévisse, съдии

генерален адвокат: г‑н G. Reischl,

секретар: г‑н P. Heim,

постанови настоящото

Решение

[…]

От правна страна

1        С три жалби, подадени в секретариата на Съда съответно на 16, 18 и 19 септември 1980 г., на основание на член 173, първа алинея от Договора за ЕИО Френската република, Италианската република и Обединеното кралство искат отмяната на Директива 80/723/ЕИО на Комисията от 25 юни 1980 година относно прозрачността на финансовите отношения между държавите-членки и публичните предприятия (ОВ L 195, стр. 35). Федерална република Германия и Кралство Нидерландия са встъпили в тези производства в подкрепа на исканията на Комисията.

2        Директивата, приета на основание член 90, параграф 3 от Договора, задължава държавите-членки да съхраняват на разположение за срок от пет години информация относно обществените средства, които са предоставени на разположение от публичните органи на публичните предприятия, а също и относно това за какво са използвани тези средства от посочените предприятия. От преамбюла на директивата е видно, че нейната основна цел е да насърчава ефективното прилагане по отношение на публичните предприятия на съдържащите се в членове 92 и 93 от Договора разпоредби относно държавната помощ. Освен това преамбюлът поставя ударение върху принципа за равно третиране на публичните и частните предприятия, както и върху необходимостта от прозрачност във финансовите отношения между публичните предприятия и държавите-членки поради сложността на тези отношения.

3        Макар да се различават по някои въпроси, изтъкнатите от правителствата жалбоподатели правни основания могат да бъдат систематизирани накратко, както следва:

–        некомпетентност на Комисията,

–        отсъствие на необходимост и неспазване на принципа на пропорционалността,

–        дискриминация на публичните предприятия,

–        нарушение на членове 90, 92 и 93, доколкото директивата дава определение на понятието за публично предприятие и за държавна помощ,

–        неспазване на правилата, определящи приложното поле на Договора за ЕИО, Договора за ЕОВС и Договора за ЕОАЕ,

–        отсъствие на мотиви и неспазване на принципа за равнопоставеност по отношение на изключенията, предвидени в директивата.

 По първото правно основание (некомпетентност на Комисията)

4        Според правителството на Обединеното кралство, като е приела обжалваната директива, Комисията е нарушила самите принципи, които регулират разпределението на правомощията и отговорностите между институциите на Общността. От разпоредбите на Договора, уреждащи институциите, ставало ясно, че първичната законодателна власт е предоставена на Съвета, докато Комисията имала само правомощия за упражняване на надзор и за изпълнение. Това разпределение на правомощията се потвърждавало от специалните оправомощаващи норми на Договора, почти всички от които запазвали за Съвета правото да приема регламенти и директиви. Същото разделение на отговорностите можело да бъде установено в частност при правилата относно конкуренцията. Сами по себе си тези разпоредби предоставяли функции на надзор на Комисията, като тя можела да законодателства единствено в рамките на специално и изрично делегирано ѝ с акт на Съвета правомощие.

5        Пак според Обединеното кралство разпоредбите на Договора, които предоставят по изключение на Комисията правото да приема директиви, трябва да бъдат тълкувани в светлината на предходните съображения. Директивите на Комисията не били от същото естество както тези, приети от Съвета. Докато последните можело да съдържат общи разпоредби с нормативен характер, които при необходимост да налагат нови задължения на държавите-членки, то целта на първите била само да се разреши специфично положение в една или повече от тези държави. В случая на член 90, параграф 3 такава ограничаваща цел се предполагала от самата формулировка на разпоредбата, според която Комисията „адресира“ съответните директиви или решения до държавите-членки.

6        Тази теза обаче не намира основание в разпоредбите на Договора, уреждащи институциите. Съгласно член 4 Комисията участва за постигане на задачите, възложени на Общността, на същото основание, както другите институции, като всяка действа в рамките на предоставените ѝ от Договора правомощия. Член 155 предвижда с почти идентична формулировка на използваната в член 145, за да опише същата функция на Съвета, че Комисията има свои собствени правомощия за приемане на решения по начина, предвиден в Договора. Освен това разпоредбите на главата, която урежда по общ начин последиците и съдържанието на актовете, приети от институциите, по-конкретно тези по член 189, не провеждат посоченото от правителството на Обединеното кралство разграничение между директивите с общо приложение и другите, които предвиждат само специални мерки. Съгласно първа алинея от този член Комисията притежава, аналогично на Съвета, правомощието да приема директиви по начина, предвиден в Договора. От това следва, че ограниченията на предоставеното на Комисията правомощие със специална разпоредба на Договора следва да се изведат не от общ принцип, а от тълкуването на конкретната формулировка на разглежданата разпоредба, в случая член 90, анализирана в светлината на целта и мястото си в общата система на Договора.

7        В това отношение не е възможно да се направят заключения от факта, че повечето от другите специални разпоредби на Договора, предвиждащи правомощие с оглед приемане на актове от общ характер, предоставят това правомощие на Съвета, който действа по предложение на Комисията. Също така не може да се прави разграничение между разпоредбите, които предвиждат приемането на директиви, независимо дали използват думата „приема“ или „адресира“. Съгласно член 189 директивите и решенията както на Съвета, така и на Комисията са адресирани до адресати, които в случая на директивите непременно са държави-членки. Следователно в хипотезата на разпоредба, която предвижда приемане както на директиви, така и на решения, адресирани до държавите-членки, думата „адресира“ представлява единствено най-подходящия общ израз.

8        В подкрепа на основанието, изведено от некомпетентност на Комисията, трите правителства жалбоподатели твърдят, че съдържащите се в обжалваната директива норми е можело да бъдат приети от Съвета. Тъй като целта на директивата била да даде възможност на Комисията да контролира спазването от държавите-членки на задължението да я уведомяват в съответствие с член 93, параграф 3 за всички планове за предоставяне или изменение на държавна помощ и тъй като член 94 предоставял на Съвета правомощието в частност да определя условията, при които се прилага този параграф, въпросните норми спадали към компетентността на посочената институция на основание член 213 или евентуално на основание член 235. Тъй като това е област, в която Съветът е компетентен, според правителствата жалбоподатели не било възможно да се признае, че Комисията има конкурентно правомощие по силата на други разпоредби на Договора.

9        Комисията, подпомагана от правителството на Федерална република Германия, настоява, че директивата обхваща мерки, които предхождат процедурата по член 93, и по тази причина член 94 не е приложим. Тя твърди също така, че член 213 не засяга информация, която е на разположение на държавите-членки и която те трябва да предоставят на Комисията след поискване от нейна страна в съответствие с общото им задължение за сътрудничество, установено в член 5. Член 235 също бил неприложим, тъй като предполага, че не е налице друга възможност за действие. Нидерландското правителство от своя страна поставя ударение най-вече върху специалния характер и върху самостоятелната значимост на член 90.

10      Доводите на правителствата жалбоподатели, изведени от членове 213 и 235, трябва да бъдат отхвърлени. В действителност член 213, който се намира в главата с общите и заключителни разпоредби от Договора, не засяга правомощията, признати на Комисията със специални разпоредби на Договора. Поради посочената от Комисията причина член 235 не може да бъде приет за приложим в настоящия случай.

11      От друга страна, за да бъде преценен доводът, изведен от член 94, е необходимо да се сравнят разпоредбите на този член с разпоредбите на член 90 в светлината на предмета и целите на тези два члена.

12      В това отношение следва да се констатира, че двете разпоредби имат различен предмет. Член 94 е една от разпоредбите, които уреждат областта на помощите, предоставяни от държавите, независимо от формата и получателите на тези помощи. От друга страна член 90 се отнася само до предприятията, за чието поведение държавите трябва да поемат специална отговорност поради влиянието, което те могат да упражняват върху това поведение. Във въпросния член се подчертава, че посочените предприятия се подчиняват на всички разпоредби на Договора при спазване на съдържащите се в параграф 2 от него уточнения; той изисква държавите-членки да спазват тези разпоредби в отношенията си с въпросните предприятия и във връзка с това налага на Комисията задължение за надзор, което при необходимост може да бъде упражнявано чрез приемане на директиви и решения, адресирани до държавите-членки.

13      Освен разлика в предмета, налице е и разлика в условията, установени за упражняване на правомощията, предоставени съответно на Съвета и на Комисията от тези две разпоредби. Член 94 оправомощава Съвета да издаде всички регламенти, необходими с оглед на прилагането на членове 92 и 93. От друга страна, правомощието, предоставено на Комисията с член 90, параграф 3, се ограничава до директивите и решенията, които са необходими за ефективното изпълнение на задължението за надзор, наложено ѝ с този параграф.

14      Следователно в сравнение с правомощието на Съвета съгласно член 94, предоставеното с член 90, параграф 3 правомощие на Комисията се упражнява в рамките на специално приложно поле и при условия, определени в зависимост от самия предмет на този член. От това следва, че правомощието на Комисията да приеме обжалваната директива зависи от необходимостите, неразривно свързани с нейното задължение за надзор, предвидено в член 90, и че възможността Съветът да издава норми по силата на общата си компетентност съгласно член 94, които съдържат разпоредби, засягащи специалната област на помощите, предоставени на публични предприятия, не е пречка за упражняването на това правомощие от Комисията.

15      От всички тези съображения следва, че първото основание, изтъкнато от правителствата жалбоподатели, трябва да бъде отхвърлено.

 По второто правно основание (отсъствие на необходимост)

16      Френското и италианското правителство отричат, че съдържащите се в директивата норми са необходими, за да дадат възможност на Комисията да изпълнява ефективно възложената ѝ с член 90 надзорна функция. Според тях от финансова гледна точка е налице пълно правно разделение между държавата и публичните предприятия. Средствата, предоставени на разположение на последните от публичните органи, били отразени в законодателните бюджетни актове, както и в годишните баланси и отчети на предприятията. В едно демократично общество наличната информация за отношенията между държавата и публичните предприятия била не по-малко пълна от тази, отнасяща се до отношенията с частните предприятия, и много по-точна от информацията, свързана с отношенията между частните предприятия.

17      Комисията препраща към четвъртото и петото съображение от директивата, в които се изтъква, че сложността на финансовите отношения между националните публични органи и публичните предприятия може да затрудни изпълнението на надзорната функция на Комисията и че ефективното и справедливо прилагане спрямо публичните и частните предприятия на разпоредбите на Договора, свързани с помощите, би било възможно единствено ако тези финансови взаимоотношения бъдат направени прозрачни. По време на производството пред Съда Комисията и правителството на Федерална република Германия цитират примери, с цел да докажат, че тези отношения не са били достатъчно прозрачни, за да позволят на Комисията да установи дали са предоставяни държавни помощи на публични предприятия.

18      Като се имат предвид разнообразните видове публични предприятия в различните държави-членки и подразделенията на дейностите им, неизбежно е и техните финансови отношения с публичните органи да са много различни, често сложни и поради това трудни за контролиране дори с помощта на източниците на публикувана информация, на които правителствата жалбоподатели се позовават. При тези обстоятелства е безспорно, че за Комисията е нужно да изисква допълнителна информация за тези връзки, като установява общи критерии за всички държави-членки и за всички разглеждани предприятия. Що се отнася до точното определяне на тези критерии, правителствата жалбоподатели не са доказали, че Комисията е превишила границите на правомощието си за преценка, предоставено ѝ с член 90, параграф 3.

19      Следователно правното основание, свързано с отсъствието на необходимост, трябва да бъде отхвърлено. Същото се отнася до упрека към Комисията, отправен по-специално от италианското правителство, свързан с липсата на пропорционалност.

 По третото правно основание (дискриминация на публичните предприятия в сравнение с частните предприятия)

20      Според френското и италианското правителство от член 222 и от член 90 е видно, че публичните и частните предприятия трябва да се третират равнопоставено. Последица от директивата обаче било поставянето на първите в по-неблагоприятно положение от вторите най-вече доколкото тя налагала на публичните предприятия особени счетоводни задължения, каквито не съществували за частните предприятия.

21      В това отношение следва да се напомни, че принципът на равнопоставеност, изтъкнат от правителствата във връзка с отношенията между публичните и частните предприятия като цяло, предпоставя, че те се намират в сходно положение. Частните предприятия определят своята промишлена и търговска стратегия в рамките на ограниченията, установени от приложимото законодателство, като отчитат по-конкретно изискванията за рентабилност. Върху решенията на публичните предприятия обаче въздействие могат да имат фактори от различен порядък в рамките на преследването от публичните власти на цели от общ интерес, като тези фактори могат да окажат влияние върху посочените решения. Икономическите и финансови последици от подобно въздействие водят до установяване между тези предприятия и публичните органи на финансови взаимоотношения от особен вид, различни от отношенията, които съществуват между публичните власти и частните предприятия. Тъй като директивата се отнася именно до тези особени финансови взаимоотношения, правното основание, с което се изтъква наличието на дискриминация, не може да бъде уважено.

 По четвъртото правно основание (нарушение на членове 90, 92 и 93, доколкото директивата дава определение на понятието за публично предприятие и за държавна помощ)

22      Според френското и италианското правителство членове 2 и 3 от директивата неправомерно разширяват обхвата на разпоредбите на членове 90, 92 и 93 от Договора, тъй като дават определение за публично предприятие и установяват финансовите отношения, които от гледна точка на Комисията могат да съставляват държавна помощ.

23      Тези упреци са неоснователни. Що се отнася до определянето в член 3 на финансовите отношения, спрямо които се прилагат нормите на директивата, достатъчно е да се констатира, че това е не опит на Комисията да даде определение на понятието за помощ, така както е посочено в членове 92 и 93 от Договора, а само уточняване на финансовите сделки, за които Комисията счита, че следва да бъде уведомена, за да провери дали дадена държава-членка е предоставила помощи на въпросното предприятие, без да спази задължението си за уведомление съгласно член 93, параграф 3. Както бе посочено по-горе във връзка с второто правно основание, не е доказано, че по този начин Комисията е превишила границите на своето правомощие за преценка, предоставено ѝ с член 90, параграф 3.

24      Що се отнася до разпоредбите на член 2, в който се определя понятието за публично предприятие „по смисъла на настоящата директива“, следва да се подчертае, че целта на тези разпоредби е не да се даде определение на това понятие, така както е посочено в член 90 от Договора, а да се установят необходимите критерии за разграничаване на групата предприятия, спрямо чиито финансови отношения с публичните органи се отнася задължението за предоставяне на информация, установено с директивата. За да се прецени това разграничаване, което впрочем е необходимо, за да бъдат запознати държавите-членки с обхвата на задълженията си по тази директива, установените критерии трябва да се сравнят със съображенията, на които се основава задължението за надзор, наложено на Комисията с член 90.

25      Съгласно член 2 от директивата публично предприятие е всяко предприятие, върху което публичните органи могат пряко или косвено да упражняват господстващо влияние. Съгласно втора алинея се приема, че такова влияние съществува, когато публичните органи пряко или косвено притежават по-голямата част от капитала, контролират мнозинството от гласовете или могат да назначават повече от половината от членовете на административните, управителните или контролните органи на въпросното предприятие.

26      Както Съдът вече е отбелязал по-горе, причината разпоредбите на член 90 да бъдат включени в Договора е именно влиянието, което публичните органи могат да упражняват върху търговските решения на публичните предприятия. Това влияние може да се упражнява въз основа на финансово участие или на правила, които регулират управлението на предприятието. Като е избрала същите критерии, за да определи финансовите отношения, относно които трябва да може да получи информация, за да изпълни задължението си за надзор съгласно член 90, параграф 3, Комисията е останала в границите на правомощието за преценка, предоставено ѝ с тази разпоредба.

27      Следователно трябва да бъде отхвърлено и четвъртото правно основание.

 По петото правно основание (неспазване на правилата, определящи приложното поле на Договора за ЕИО, Договора за ЕОВС и Договора за ЕОАЕ)

28      Френското правителство подчертава, че определението за публично предприятие в член 2 от директивата има съвсем общ характер и че предвиденото в член 4 изключване на енергийния сектор, включително по отношение на атомната енергия, производството и обогатяването на уран, повторната обработка на радиационни горива и подготовката на материали, съдържащи плутоний, предполага, че извън тези случаи директивата се прилага спрямо публичните предприятия, обхванати от Договора за ЕОВС и Договора за ЕОАЕ. Тъй като текст на вторичното законодателство, приет в рамките на Договора за ЕИО, не можел да регулира материя, обхваната от позитивноправни норми на други договори, при условията на евентуалност френското правителство иска директивата да бъде отменена, доколкото се отнася до предприятия от обхвата на Договора за ЕОВС и Договора за ЕОАЕ.

29      Комисията признава, че по силата на член 232, параграф 1 от Договора за ЕИО и съобразно нормите на Договора за ЕОВС относно помощите, предоставени на обхванатите от този договор предприятия, директивата не може да се прилага спрямо такива предприятия. По отношение на предприятията в атомния сектор тя твърди, че Договорът за ЕОАЕ не съдържа разпоредби относно държавните помощи. Ето защо членове 92 и 93 от Договора за ЕИО, а следователно и директивата, били приложими спрямо предприятията в този сектор при спазване на изрично предвидените в член 4 от директивата изключения.

30      Съгласно член 232, параграф 1 от Договора за ЕИО разпоредбите на този договор не засягат разпоредбите на Договора за създаване на Европейската общност за въглища и стомана, в частност що се отнася до правата и задълженията на държавите-членки, правомощията на институциите на тази Общност и разпоредбите, включени в този договор във връзка с функционирането на общия пазар за въглища и стомана.

31      След като член 90, параграф 3 се отнася именно до правомощията на институциите и след като обжалваната директива налага задължения на държавите-членки в областта на помощите, относно която самият договор за ЕОВС съдържа норми, отнасящи се до държавите-членки и предприятията, извършващи дейност на пазара на въглища и стомана, от член 232 от Договора за ЕИО непосредствено следва, че обжалваната директива не може се прилага спрямо отношенията с такива предприятия. Ето защо в това отношение директивата изобщо не е незаконосъобразна, независимо от факта, че несъмнено в интерес на правната яснота е за предпочитане изключването на тези предприятия да е видно от самия текст на директивата.

32      От друга страна, що се отнася до връзката с Договора за ЕОАЕ, в член 232, параграф 2 от Договора за ЕИО само се уточнява, че разпоредбите на последния договор не дерогират разпоредбите на първия. Френското правителство не е доказало, че разпоредбите на директивата дерогират разпоредбите на Договора за ЕОАЕ. Ето защо това основание не може да бъде уважено.

 По шестото правно основание (отсъствие на мотиви и неспазване на принципа за равнопоставеност по отношение на изключенията, предвидени в директивата)

33      Освен енергийния сектор, член 4 от директивата изключва от приложното си поле и публичните предприятия, чийто оборот без данъци не е достигнал общо 40 милиона европейски разчетни единици през предходните две финансови години, предприятията, които предоставят услуги, без да засягат търговията между държавите-членки в значителна степен, както и предприятията в секторите на водоснабдяването, транспорта, пощите, далекосъобщенията и кредитната дейност.

34      Според италианското правителство тези изключения водят до необоснована дискриминация. То е на мнение, че изключването на сектори е допустимо единствено при липса на конкуренция в рамките на Общността в съответния сектор.

35      Освен факта, че това правно основание е насочено по-скоро към разширяване на приложното поле на директивата, то е неоснователно. Всъщност в дванадесето съображение към директивата се предвижда, че следва да бъдат изключени секторите, които са извън областта на конкуренция или са вече обхванати от специални разпоредби на Общността, гарантиращи подходящо равнище на прозрачност, някои сектори, чийто особен характер обосновава прилагането спрямо тях на особени разпоредби, както и предприятията, чиято ограничена икономическа значимост не оправдава административните тежести, които могат да следват от необходимите за вземане мерки. Всички тези съображения, поне едно от които се прилага спрямо всеки от изключените от член 4 от директивата сектори, съдържат достатъчно обективни критерии, за да обосноват изключване от приложното поле на директивата.

36      Ето защо трябва да се заключи, че жалбите, подадени от трите правителства жалбоподатели, не разкриват фактори, които да обосновават дори частичната отмяна на обжалваната директива. Поради това тези жалби трябва да бъдат отхвърлени.

 По съдебните разноски

37      Съгласно член 69, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.

38      Тъй като трите правителства жалбоподатели са загубили делото, те се осъждат да заплатят съдебните разноски. Същото се отнася и за френското правителство в качеството му на встъпила страна по дела 189/80—190/80.

39      От правителствата, встъпили в подкрепа на исканията на Комисията, единствено нидерландското правителство е поискало жалбоподателите да бъдат осъдени да заплатят съдебните разноски. Поради това Френската република, Италианската република и Обединеното кралство се осъждат да заплатят, освен направените от тях съдебни разноски, и съдебните разноски, направени от Комисията и от Кралство Нидерландия.

По изложените съображения

СЪДЪТ

реши:

1)      Отхвърля жалбите.

2)      Френската република, Италианската република и Обединеното кралство следва да понесат, освен направените от тях съдебни разноски, и съдебните разноски, направени от Комисията и от Кралство Нидерландия.

Постановено в открито съдебно заседание в Люксембург на 6 юли 1982 година.

* Език на производството: френски.