Den franske Republik, ved G. Guillaume og P. Moreau Defarges, hhv. befuldmægtiget og assisterende befuldmægtiget for den franske regering, og med valgt adresse hos den franske ambassade i Luxembourg,
Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, ved juridisk konsulent B. van der Esch, som befuldmægtiget, bistået af G. Marenco, Kommissionens juridiske tjeneste, og med valgt adresse i Luxembourg hos Kommissionens juridiske konsulent O. Montalto, Jean Monnet-bygningen, Kirchberg,
støttet af
kongeriget Nederlandene, ved A. Bos, som befuldmægtiget,
og af
Forbundsrepublikken Tyskland, ved M. Seidel, Ministerialrat i forbunds-økonomiministeriet, ved Α. Deringer, advokat med møderet for Oberlandesgericht i Köln, som befuldmægtigede,
189/80,
Den italienske Republik, ved A. Squillante, chef for afdelingen for Contengioso Diplomatico, Trattati e Affari Legislativi, som befuldmægtiget, bistået af Avvocato dello Stato I. M. Braguglia, og med valgt adresse hos den italienske ambassade i Luxembourg,
støttet af
Den franske Republik, ved sin befuldmægtigede G. Guillaume, bistået A. Carnelutti som assisterende befuldmægtiget,
Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, ved juridisk konsulent B. van der Esch, som befuldmægtiget, bistået af S. Fabbro, Kommissionens juridiske tjeneste, og med valgt adresse i Luxembourg hos Kommissionens juridiske konsulent O. Montalto, Jean Monnet-bygningen, Kirchberg,
støttet af
KONGERIGET NEDERLANDENE
og af
Forbundsrepublikken Tyskland,
190/80,
Det forenede kongerige Storbritannien og Nordirland, ved Treasury Solicitor W. H. Godwin, som befuldmægtiget, og med valgt adresse hos den britiske ambassade i Luxembourg,
støttet af
Den franske Republik, ved sin befuldmægtigede G. Guillaume, bistået af A. Carnelutti som assisterende befuldmægtiget,
Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, ved juridisk konsulent B. van der Esch, som befuldmægtiget, bistået af P. J. Kuyper, Kommissionens juridiske tjeneste, og med valgt adresse i Luxembourg hos Kommissionens juridiske konsulent M. Cervino, Jean Monnet-bygningen, Kirchberg,
støttet af
kongeriget Nederlandene
og af
Forbundsrepublikken Tyskland,
i hvilke sager, der i medfør af traktatens artikel 173 er nedlagt påstand om annullation af Kommissionens direktiv 80/723/EØF af
har
DOMSTOLEN
sammensat af præsidenten J. Mertens de Wilmars, afdelingsformændene A. Touffait og O. Due, dommerne P. Pescatore, Mackenzie Stuart, A. O'Keeffe, T. Koopmans, Α. Chloros og F. Grévisse,
generaladvokat: G. Reischl
justitssekretær: P. Heim
afsagt følgende
Sagens faktiske omstændigheder, retsforhandlingernes forløb samt parternes påstande, anbringender og argumenter kan sammenfattes således:
Ved
Undtaget fra direktivet er ifølge
Fristen for at efterkomme direktivet udløb den
Kapitel 1 i traktatens tredje del, afsnit I, som bærer overskriften
Artikel 90 lyder således:
Artiklerne 93 og 94 bestemmer følgende:
Artikel 93
På begæring af en medlemsstat kan Rådet med enstemmighed beslutte, at en af denne Stat ydet eller planlagt støtte, uanset bestemmelserne i artikel 92 eller de i artikel 94 nævnte forordninger, skal betragtes som forenelig med fællesmarkedet, hvis ganske særlige omstændigheder berettiger en sådan beslutning. Har Kommissionen indledt den i dette stykke første afsnit fastsatte fremgangsmåde med hensyn til denne støtteforanstaltning, bevirker den pågældende Stats begæring til Rådet, at sagens behandling udsættes, indtil Rådet har taget stilling til spørgsmålet.
Dog træffer Kommissionen beslutning, såfremt Rådet ikke har taget stilling inden tre måneder efter, at begæringen er fremsat.
Artikel 94
Kommissionens direktiv 80/723/EØF af Kommissionen tilpligtes at afholde sagernes omkostninger. (Den britiske regering har endvidere nedlagt påstand om, at den tyske og den nederlandske regering tilpligtes at betale omkostningerne).
De af den italienske og den britiske regering anlagte sager realtitetbehandles, og direktiv 80/723/EØF annulleres. Kommissionen tilpligtes at afholde sagens omkostninger samt de udgifter, som den franske regering har afholdt i forbindelse med de foreliggende sager.
Frifindelse. Sagsøgerne tilpligtes at afholde sagernes omkostninger.
Kommissionen frifindes. Sagsøgerne tilpligtes at afholde sagernes omkostninger.
Som eksempel på et tilfælde, hvor der mangler gennemskuelighed, har Kommissionen omtalt de oplysninger, den er i besiddelse af vedrørende de af Régie Renault og af Istituto per la Ricostruzione Industriale (IRI) opnåede driftsresultater. Régie Renault's omsætning og fortjeneste er offentligt tilgængelig, men det fremgår ikke af dens årsberetninger, hvorvidt den franske stats investeringer kompenseres, mens man f.eks. kender såvel Citroën's som Peugeot's udbytte.
Hvad angår IRI erklærer Kommissionen, at den har kendskab til størrelsen af kapitaltilskuddene, hvor stort afkastet har været, og hvor store de årlige tab er, men at den ikke har været i stand til udelukkende på grund af de offentligt tilgængelige oplysninger at afgøre, hvorvidt tabene skyldes nogle af de opgaver af ikke-økonomisk karakter, som staten pålægger virksomhederne, eller de skyldes et underskud i virksomheden, som finansieres af statens midler.
Det er Kommissionens opfattelse, at medlemsstaterne efter EØF-traktatens artikel 222 kan fastsætte bestemmelser for, og i praksis nærmere indrette, deres offentlige sektor, som de ønsker. Traktatens artikel 90 indebærer ikke nogen reel indskrænkning i medlemsstaternes handlefrihed, men har, under hensyn til de uensartede strukturer i medlemsstaterne, til formål at sikre en korrekt anvendelse af traktaten. Således forbyder stk. 1 medlemsstaterne at benytte sig af deres indflydelse på de offentlige virksomheder til at unddrage sig forpligtelser efter fællesskabsretten, hvilket gælder uanset hvorledes de pågældende virksomheder er placeret i den indenlandske økonomi. Dette må ifølge Kommissionen være det konkrete indhold af forpligtelsen til ikke at træffe eller opretholde traktatstridige foranstaltninger.
Kommissionen erkender, at traktatens artikel 90, stk. 1, når den fortolkes bogstaveligt, ikke synes at kunne bringes i anvendelse, medmindre andre bestemmelser i traktaten er overtrådt. Fortolkes bestemmelsen således, tages der imidlertid ikke tilstrækkeligt hensyn til, at artiklen henviser til samtlige øvrige traktatbestemmelser, herunder artikel 5, der pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til samarbejde.
Forbindelserne mellem medlemsstaternes offentlige myndigheder og de offentlige virksomheder beror på bestemmelser i den nationale lovgivning eller på bestemmelser vedrørende budgettet, som følgelig også må anses for
Undlader en medlemsstat derfor at skabe gennemskuelighed i sine økonomiske forbindelser, selv om dette alene skyldes passivitet, foreligger der en
I artikel 90, stk. 3, hvorefter Kommissionen, med henblik på anvendelsen af stk. 1, om fornødent kan udstede direktiver eller beslutninger, finder Kommissionen retsgrundlaget for sin kompetence til ikke blot at kunne imødegå en fastslået eller formodet overtrædelse med aktive foranstaltninger, men også i forebyggende øjemed at kunne præcisere medlemsstaternes forpligtelser og herved skabe en ny særlig forpligtelse, som kan medføre en traktatbrudssag i henhold til artikel 169, hvis den ikke overholdes. Artikel 90 giver altså hjemmel til i henhold til offentlige virksomheder at træffe foranstaltninger over for en administrativ praksis i medlemsstaterne, der kan bringe Kommissionens stilling som traktatens vogter i fare.
Med andre ord er traktatens artikel 90, stk. 3, ikke blot komplementær, men også subsidiær i forhold til Kommissionens kompetence. Er en statslig foranstaltning over for en offentlig virksomhed i sig selv traktatstridig, træder de almindelige repressive bestemmelser i anvendelse. Når traktatstridige foranstaltninger ikke kan rammes med de almindelige materielle og processuelle regler, kan Kommissionen benytte beføjelserne i artikel 90, stk. 3, og råder som traktatens vogter over en særlig kompetence til i forebyggende øjemed at meddele medlemsstaterne passende direktiver eller beslutninger.
I medfør af sin beføjelse efter artikel 90, stk. 3, til, i overensstemmelse med sin stilling som traktatens vogter, at sikre overholdelsen af bestemmelserne i artikel 90, kan Kommissionen udstede pålæg til medlemsstaterne, såfremt det findes påkrævet, nemlig når medlemsstaterne træffer eller opretholder foranstaltninger, som er i strid navnlig med traktatens artikel 85-94. Artikel 90, stk. 3, skal altså sikre overholdelsen af disse regler, men giver ikke Kommissionen hjemmel til at vedtage generelle bestemmelser for anvendelsen af traktatens bestemmelser på offentlige virksomheder.
Også udtrykket
Det samme gælder den udvidelse af medlemsstaternes forpligtelser, som er foretaget ved direktivet, nemlig dels forpligtelsen til at yde visse nærmere angivne interne oplysninger i en bestemt orden vedrørende de offentlige virksomheders økonomi og regnskab, dels forpligtelsen til at praktisere en ordning, der leverer systematiske oplysninger om, hvorledes de offentlige midler anvendes i forbindelse med offentlige virksomheder og om disse offentlige midlers bevægelser.
Hertil kommer, ifølge den franske regering, at oplysningerne om de økonomiske forbindelser står til Kommissionens rådighed i fem år, hvilket betyder, at de offentlige virksomheders dispositioner er behæftet med usikkerhed, så længe denne periode ikke er udløbet. Endelig indvender den franske regering, at direktivet bygger på en opfattelse af begrebet offentlig virksomhed, som ikke findes i traktaten, og at det pålægger de offentlige virksomheder nye byrder uden at pålægge de private virksomheder tilsvarende byrder.
I den forbindelse bestrider den franske regering relevansen af en sammenligning, som Kommissionen har foretaget mellem Peugeoťs, Citroën's og Renault's salgspolitik. På dette punkt har såvel de offentlige som de private virksomheder handlefrihed efter traktaten, og hvorledes en virksomhed nærmere vil dække et tab, er det dens egen og aktionærernes sag.
Subsidiært har den franske regering nedlagt påstand om, at direktivet annulleres, fordi det efter sit indhold, udtrykkeligt eller stiltiende, også skal finde anvendelse inden for stål-, kul- og kernekraftsektoren.
Ifølge den franske regering synes direktivet at finde generel anvendelse, og det synes endvidere at kunne udledes af definitionen af offentlig virksomhed i artikel 2 og af undtagelserne i artikel 4, at direktivet gælder for alle offentlige virksomheder, også de under EKSF- og Euratom-traktaterne henhørende.
Denne udvidelse af anvendelsesområdet, som indebærer en overlapning af visse af de udtrykkelige bestemmelser i EKSF-og Euratom-traktaterne, er i strid med de bestemmelser, som afgrænser de tre traktaters anvendelsesområde over for hinanden, navnlig EØF-traktatens artikel 232.
Den omstændighed, at direktivet opregner de økonomiske forbindelser, som skal gøres gennemskuelige, betyder i sig selv, at de skal betragtes som statsstøtte efter traktatens artikel 92. Det område, inden for hvilket direktivet kræver gennemskuelighed, er langt videre end det område, som begrebet statsstøtte dækker.
Det fremgår udtrykkeligt af traktatens artikel 90, stk. 3, som henviser til artikel 90 som helhed, og af den omstændighed, at artikel 90, stk. 1, udtrykkeligt nævner artiklerne 92-94, at der i medfør af artikel 90, stk. 3, kan udstedes retsakter, som regulerer spørgsmål vedrørende statsstøtte. I øvrigt har den franske regering i replikken erkendt, at det er formålet med artikel 90, stk. 3, at lette anvendelsen af bestemmelserne om kontrol med statsstøtte.
Kommissionen vil gå med til, at dens beføjelser i henhold til artikel 90 er begrænset til at påse overholdelsen af traktatens bestemmelser, og at den ikke kan ændre bestemmelsernes materielle
indhold Derimod kan den udstede de forskrifter, som er nødvendige for at sikre, at medlemsstaterne retter sig efter traktatens bestemmelser. Allerede af den omstændighed, at Kommissionen ifølge artikel 90, stk. 3, kan vælge mellem at træffe en beslutning eller at udstede et direktiv, viser, at sådanne forskrifter kan udstedes såvel i repressivt som i forebyggende øjemed. \
Forpligtelsen til at holde oplysninger til rådighed for Kommissionen i fem år skaber ej heller, som påstået, usikkerhed.
Artikel 5 kan ikke fortolkes således, at den træder i stedet for den fremgangsmåde for undersøgelse af statsstøtten, som er foreskrevet i artikel 93.
Grunden til at Kommissionen ikke i selve direktivet har fastslået, at det ikke finder anvendelse på EKSF-virksomheder, er at dette udelukkes ved EØF-traktatens artikel 232, sammenholdt med EKSF-traktatens bestemmelser vedrørende statsstøtte. Derimod var det nødvendigt at præcisere, i hvilket omfang direktivet finder anvendelse på virksomheder inden for kernekraftsektoren, fordi Euratomtraktaten ikke indeholder bestemmelser om statsstøtte, hvorfor EØF-traktatens artikler 92 og 93 og som følge heraf også direktivet finder anvendelse inden for denne sektor.
De forpligtelser, der er pålagt ved direktivets artikel 5, står ikke i et rimeligt forhold til det af Kommissionen med direktivet forfulgte formål, som er at kunne fastslå enkelte, isolerede tilfælde, hvor der er ydet en traktatstridig statsstøtte, som ikke er blevet anmeldt til Kommissionen.
På baggrund af det tidligere anførte finder Kommissionen argumentet om manglende kompetence uholdbart. Kommissionen erkender, at artikel 90, stk. 3, ikke indeholder en hjemmel for den til at ændre indholdet af de materielle bestemmelser, som medlemsstaterne skal rette sig efter, men den understreger endnu engang, at dens opgave ganske vist er begrænset til at overvåge overholdelsen af traktatens bestemmelser, men at dette ikke afskærer den fra at udstede forebyggende eller rent tekniske foranstaltninger for bedre at kunne bedømme den nærmere karakter og det nærmere omfang af de økonomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og de offentlige virksomheder. Det var nødvendigt at definere
Da bestemmelserne for den nærmere fremgangsmåde i forbindelse med statsstøtte i forvejen finder anvendelse i medfør at traktatens artikel 90, stk. 1, indebærer det ikke magtfordrejning at sætte Kommissionen i stand til ved hjælp af direktivet at udføre sin kontrolopgave.
Det fremgår efter den britiske regerings opfattelse af artiklerne 85-90, når de læses under ét, at den væsentligste funktion med artikel 90 er en angivelse af, at reglerne for virksomhederne også gælder for de offentlige virksomheder med de i artikel 90, stk. 2, fastsatte undtagelser.
Efter deres ordlyd er anvendelsesområdet for artikel 85 og 86 begrænset til virksomheder. Artikel 90 spiller altså en væsentlig rolle for dem, da dens formål dels er at forhindre medlemsstaterne i at benytte de offentlige virksomheder til at omgå bestemmelserne i artiklerne 85 og 86, dels at give Kommissionen beføjelse til at træffe foranstaltninger i tilfælde af traktatbrud, jfr. herved artikel 90, stk. 3. M.h.t. statsstøtteforanstaltningerne tillægger artikel 93 Kommissionen en række vidtgående beføjelser, hvilket betyder, at artikel 90 har mindre betydning i denne forbindelse.
Kommissionen er ikke beføjet til at træffe foranstaltninger, blot fordi den konstaterer, at en offentlig virksomheds overtrædelse af konkurrencereglerne skyldes virksomhedens egne handlinger, men det må kræves, at overtrædelsen beror på en foranstaltning, som en medlemsstat har truffet eller opretholdt. Der er her en analogi med artikel 93, stk. 2, ifølge hvilken Kommissionen er bemyndiget til, når den finder en støtte uforenelig med fællesmarkedet, at træffe en beslutning rettet til en medlemsstat og i beslutningen opfordre medlemsstaten til at ophæve eller ændre støtten. På samme måde indeholder artikel 90, stk. 3, en bemyndigelse for Kommissionen til at gribe ind, når den anser en national foranstaltning for at være i strid med artikel 90, og til om nødvendigt at udstede et direktiv eller en beslutning til den pågældende medlemsstat, hvori denne opfordres til at ophæve eller ændre foranstaltningen.
Dette viser, at artikel 90, stk. 3, vedrører Kommissionens funktion som
Den.kompetence, som er tillagt Kommissionen ved traktatens artikel 90, stk. 3, omfatter direktiver af den sidstnævnte art. Dette skyldes de nedenstående tre grunde.
Den af Kommissionen anlagte fortolkning ville derfor åbenbart indebære et alvorligt brud på den gældende magtfordeling mellem Fællesskabets institutioner.
Artikel 90, stk. 3, hjemler ingen lovgivningskompetence med hensyn til statsstøtte.
Der er efter direktivets betragtninger ikke tvivl om, at direktivet vedrører statsstøtte. Ifølge artikel 94 er lovgivningskompetencen med hensyn til statsstøtte imidlertid henlagt til Rådet. Da en beføjelse, som udtrykkeligt er tillagt én institution, ikke kan udøves af en anden, er direktivet ikke omfattet af Kommissionens kompetenceområde ifølge artikel 90, stk. 3.
Skulle Kommissionen imidlertid være af den opfattelse, at dens forpligtelser som følge af traktatens artikel 90, stk. 3, krævede flere oplysninger end statsstøttebestemmelserne gav hjemmel til, havde den slet ikke behøvet at ty til artikel 235 for at finde en hjemmel i traktaten. Det fornødne retsgrundlag findes nemlig i artikel 213, som lyder således:
Den ved direktivet pålagte forpligtelse og de i direktivet indeholdte bestemmelser har alene karakter af den udfyldning med det formål at støtte Kommissionen i den opgave at påse, at medlemsstaterne ikke udnytter de offentlige virksomheder til at omgå traktatens bestemmelser om statsstøtte. Der er ingen bestemmelser i traktaten, som tvinger Kommissionen til udelukkende at udøve denne funktion i et repressivt øjemed, dvs. at der ikke ligger den begrænsning på Kommissionen, at den alene kan træffe foranstaltninger efterfølgende, sådan som det er situationen i traktatens artikel 169. Den generelle overvågningsopgave, som er tillagt Kommissionen ved traktatens artikel 155, er præciseret ved artikel 90, stk. 3, og der er intet, som forhindrer Kommissionen i at træffe foranstaltninger i forebyggende øjemed for at kunne udføre sin opgave som traktatens vogter effektivt og sikre den korrekte anvendelse af traktatens artikel 90 og dermed sikre, at anmeldelsessystemet efter artikel 93 fungerer efter hensigten.
Kommissionen tager afstand fra den britiske regerings opfattelse, at direktivet skulle gribe ind i Rådets enekompetence. Anvendelsesområdet for en forordning udstedt i henhold til traktatens artikel 94 omfatter alene bestemmelser, som nærmere afgrænser begrebet statsstøtte eller hvilken form for statsstøtte, som er traktatmæssig, eller som vedrører fremgangsmåden for den kontrolundersøgelse af en statsstøtte, som indledes med, at støtten anmeldes til Kommissionen. Anmelder medlemsstaterne ikke en statsstøtte af egen drift, kan Kommissionen indlede en traktatbrudssag i henhold til artikel 169 for overtrædelse af anmeldelsespligten. En sådan sag falder ikke inden for rammerne af den særlige fremgangsmåde, som er hjemlet i traktatens artikler 92 og 93. Det samme gælder for det foreliggende direktiv, hvis formål er at gøre det lettere for Kommissionen at skaffe sig kendskab til statsstøtte, som ikke er blevet anmeldt. I øvrigt var det nødvendigt at udstede direktivet, fordi Kommissionen hverken råder over eller ønsker at råde over det fornødne personale til at undersøge alle de mange eksisterende informationskilder.
Når direktivet omfatter statsstøtte, skyldes det, at artikel 90 pålægger Kommissionen at kontrollere, at de særlige forbindelser mellem medlemsstaterne og deres offentlige virksomheder ikke kommer i strid med traktatens bestemmelser, navnlig bestemmelserne vedrørende statsstøtte. Ligevægten mellem institutionerne er således opretholdt, så længe Kommissionen ikke går så vidt, at den udsteder bestemmelser vedrørende anvendelsen af traktatens artikler 92 og 93.
Efter traktatens artikel 5 har Kommissionen en generel beføjelse, som ikke forudsætter forudgående tilladelse fra Rådet, til af afkræve medlemsstaterne de oplysninger, som de er pligtige at afgive. Artikel 90, der henviser til samtlige traktatens bestemmelser, kan endog betragtes som en
Ej heller traktatens artikel 213 kommer i betragtning, da denne artikels væsentligste formål er at skabe grundlag for indhentning af oplysninger fra de virksomheder og private, som ikke er underkastet forpligtelserne i medfør af artikel 5. Direktivet pålægger imidlertid udelukkende medlemsstaterne forpligtelser.
Traktaten indeholder ganske vist ingen bestemmelser om forbindelsen mellem artikel 90, stk. 3, og artikel 93, men Rådets beføjelse er dog begrænset af, hvad der er fastsat i artiklerne 92 og 93, idet Rådet efter artikel 94 alene har kompetence til at udstede regler for fremgangsmåden til gennemførelse af artiklerne 92 og 93, navnlig fastlægge de former for statsstøtte, som er undtaget fra den fremgangsmåde. Artikel 92 indeholder ingen definition af begrebet statsstøtte. Dette begreb hører derfor til den primære fællesskabsret og kan ikke være undergivet den indskrænkende definition, som Rådet måtte give i en forordning udstedt i henhold til artikel 94, men udelukkende undergivet Domstolens fortolkning.
Bestemte former for statsstøtte, som medlemsstaterne yder offentlige virksomheder uden at anmelde dem til Kommissionen med henblik på en undersøgelse efter traktatens artikel 93, er forbudt og forpligter Kommissionen til at træffe forholdsregler over for den pågældende medlemsstat. Artikel 93 siger imidlertid intet om, hvorledes Kommissionen kan få kendskab til statsstøtte, som ikke er blevet anmeldt, og ej heller om, hvilke reaktionsmuligheder Kommissionen har. Såfremt Kommissionen i disse tilfælde indledte proceduren med henblik på at foretage en undersøgelse efter artikel 93, stk. 2, ville det medføre, at bestemmelserne i stk. 3 blev berøvet deres obligatoriske karakter og ville endog medvirke til at fremme handlinger i strid med bestemmelserne.
Rådet kan derfor heller ikke udstede forskrifter i en forordning, end ikke i henhold til artikel 94, med henblik på sådanne tilfælde, hvorfor Rådets kompetence efter denne artikel ikke udelukker, at Kommissionen kan udstede direktiver i henhold til artikel 90, stk. 3.
I disse tilfælde kan Kommissionen ikke være forpligtet til at benytte den mere omstændelige procedure i traktatens artikel 169, hvortil den ganske vist ikke behøver yderligere hjemmel. Kommissionen vil derimod kunne fastslå, at der er ydet statsstøtte i strid med traktatens artikel 93, stk. 3, og at støtten skal ophæves eller ændres. Hertil kræves ikke, at Rådet først vedtager en forordning om den nærmere fremgangsmåde, der bør følges, og det har da heller ikke tidligere været krævet.
Desuden angår det omtvistede direktiv stadiet forud herfor, nemlig Kommissionens kompetence til at skaffe sig de oplysninger, som er nødvendige for at kunne fastslå, om der er begået traktatbrud.
Det foreliggende direktiv går ikke så vidt. Det skaber blot de nødvendige betingelser for at undersøge de økonomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og deres offentlige virksomheder. Om sådanne forbindelser udgør en traktatstridig støtte, kan alene afgøres i henhold til fremgangsmåden efter artiklerne 92 og 93, for hvilken Rådet kan udstede nærmere bestemmelser i medfør af artikel 94, og er et spørgsmål, som i sidste instans henhører under Domstolens afgørelse.
Direktivet går heller ikke videre, end formålet kræver. Ifølge den opfattelse, som Det forenede Kongerige har gjort gældende i replikken, ville det ikke være retsstridigt, hvis Kommissionen, såfremt flere medlemsstater havde begået traktatbrud af ensartet eller i det væsentlige indbyrdes tilsvarende karakter udstedte er direktiv på grundlag af artikel 90, stk. 3, indeholdende generelle retsforskrifter med henblik på, at traktatbruddene blev bragt til ophør. Følger man denne opfattelse, ville Kommissionen kunne pålægge medlemsstaterne at afgive oplysninger om al den statsstøtte, som de yder offentlige virksomheder. I et sådant direktiv ville Kommissionen altså lovligt kunne beskrive alle de faktorer, som efter dens opfattelse indgår i en sådan form for støtte, at den bør underkastes en undersøgelse efter artikel 93. Det foreliggende direktiv derimod indskrænker sig til at beskrive de omstændigheder, som gør det sandsynligt eller muligt, at der foreligger en traktatstridig støtte.
Den franske regering kan uden videre erkende, at en forstærket kontrol med statsstøtte for at sikre, at artiklerne 92 og 93 gennemføres korrekt, forudsætter, at Kommissionen modtager fuldstændig orientering om statsstøtteforanstaltningerne. Den kan dog ikke være enig med forbundsregeringen i, at Kommissionen på dette punkt skulle være dårligere informeret om de offentlige virksomheder, og at der skulle være så stor forskel på støtten til de offentlige virksomheder i forhold til de private virksomheder, at virksomhederne ikke er i samme situation.
Traktatens artikel 5, der ikke er benyttet som hjemmel for vedtagelsen af direktivet, har ingen særlig betydning for den særegne forpligtelse efter traktatens artikel 90, stk. 1, ifølge hvilken det er forbudt medlemsstaterne at vedtage eller opretholde foranstaltninger i strid med traktaten. Den opfattelse, som intervenienten har gjort gældende, og hvorefter en foranstaltning kan falde ind under artikel 90, stk. 1, uanset om den er i strid med traktaten eller ej, modsiges af selve artiklens ordlyd, som klart viser, at kun positive foranstaltninger, og ikke undladelser, kan medføre en overtrædelse af artikel 90, stk. 1.
Ifølge den britiske regering giver artikel 93, stk. 1, Kommissionen beføjelse til sammen med medlemsstaterne af foretage en løbende undersøgelse af statsstøtteforanstaltningerne. Ved hjælp af dette samarbejde, samt på grundlag af artikel 5, kan Kommissionen udbede sig oplysninger med henblik på at efterprøve, hvorvidt der er blevet ydet en statsstøtte, som ikke er anmeldt. Stilles oplysningerne til rådighed, foretager Kommissionen herefter en undersøgelse af den pågældende foranstaltning. Sker det ikke, kan Kommissionen anlægge en traktatsbrudssag efter artikel 169. Endvidere vil Kommissionen kunne fremsætte forslag til retsakter i medfør af artikel 94.
Det omtvistede direktiv kan ikke betragtes som en blot og bar anmodning om oplysninger, der er fremsat i en generel form, og den omstændighed, at Kommissionen muligvis kan kræve oplysninger med henblik på at fastslå, hvorvidt der foreligger en overtrædelse af traktaten, er ikke ensbetydende med, at Kommissionen efter artikel 90, stk. 3, har kompetence til at vedtage nye materielle bestemmelser, som pålægger medlemsstaterne nye forpligtelser. Godtog man den fortolkning af artikel 213, som intervenienten er gået ind for, ville det føre til det paradoksale resultat, at Rådet ikke efter denne artikel ville være kompetent til at give Kommissionen bemyndigelse til at indhente de nødvendige oplysninger, mens Kommissionen ifølge artikel 90, stk. 3, som ikke indeholder nogen sådan bestemmelse, ville være kompetent til at udstede et generelt direktiv med samme virkning.
Intet i artikel 90 udelukker, at beføjelsen efter denne artikel har et forebyggende øjemed. Navnlig er af betydning, at stk. 3 giver Kommissionen praktisk anvendelige midler i hænde, som den kan anvende uden at være tvunget til at bruge artikel 169, som forudsætter, at medlemsstaterne har tilsidesat bestemte, utvetydige forpligtelser, hvilket ikke behøver være tilfældet i de situationer, som er nævnt i artikel 90.
Forudsætningen for, at Kommissionen kan træde i virksomhed i henhold til traktatens artikler 92-94, er, at den har kendskab til en national foranstaltning, der har karakter af støtte, eller at den har mistanke herom. Den nederlandske regering støtter her Kommissionen, som har gjort gældende, at det er dens manglende kendskab til og mangelen på detaljerede oplysninger om forbindelserne mellem medlemsstaterne og disses offentlige virksomheder, som forhindrer Kommissionen i at udføre sin opgave efter artikel 93. Det er på ingen måde sikkert, at sådanne forbindelser uden videre kvalificeres som statsstøtte, og det er kun, såfremt foranstaltningerne på forhånd kan betegnes som statsstøtte, at der skal udstedes nærmere regler i henhold til artikel 94, for at give Kommissionen mulighed for at fremskaffe nødvendige oplysninger.
Det vil derfor juridisk set ikke være korrekt at udstede direktivet med hjemmel i artikel 94, idet den vidtgående oplysningspligt går ud over, hvad der er grundlag for i denne artikel.
I retsmødet den
Generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den
Kommissionen savnede den fornødne kompetence; direktivet var ikke påkrævet, ligesom proportionalitetsprincippet er tilsidesat; de offentlige virksomheder diskrimineres; artiklerne 90, 92 og 93 er overtrådt, idet direktivet indeholder en definition af begrebet offentlig virksomhed og begrebet statsstøtte; de bestemmelser, der fastlægger EØF-, EKSF- og Euratom-traktatens anvendelsesområde, er overtrådt; med hensyn til de i direktivet fastsatte undtagelser er direktivet ikke begrundet og tilsidesætter lighedsgrundsætningen.
De økonomiske midler, som de offentlige myndigheder stiller til rådighed for de offentlige virksomheder, fremgår af finansloven og af virksomhedernes årsregnskaber og årsberetninger. I et demokratisk samfund er informationskilderne vedrørende statens forbindelser med de offentlige virksomheder mindst lige så fuldstændige som de, der angår statens forbindelser med de private forbindelser med de private virksomheder, ligesom de er betydeligt mere pålidelige end informationskilderne vedrørende private virksomheders indbyrdes forhold.
De sagsøgende regeringer har ikke godtgjort, at Kommissionen ved fastlæggelsen af disse kriterier har overskredet grænserne for den skønsmæssige beføjelse, som tilkommer den efter traktatens artikel 90, stk. 3.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
Mertens de Wilmars
Touffait
Due
Pescatore
Mackenzie Stuart
O'Keeffe
Koopmans
Chloros
Grévisse
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den
P. Heim
Justitssekretær
J. Mertens de Wilmars
Præsident