Efterhånden som samhandelen med landbrugsprodukter inden for Fællesskabet i stadig højere grad blev frigjort fra de traditionelle hindringer i takt med udviklingen af fællesmarkedet og den fælles landbrugspolitik, blev det klart for Fællesskabets institutioner, at forskelligheden i de gældende regler i de forskellige medlemsstater havde indvirkning på producenternes konkurrenceevne, navnlig reglerne om den væsentlige produktionsfaktor, som frø udgør i det moderne landbrug.

Som følge heraf vedtog Rådet den 14. juni 1966 de første direktiver inden for dette område, som angik handel med frø og de vigtigste landbrugsplanter: frø af sukkerroer, frø af foderplanter, kornfrø og kartoffelplanter. Disse direktiver skulle i det væsentlige lette handelen inden for Fællesskabet med sådanne frø, som gav den bedste garanti for størrelsen og kvaliteten af høsten; de er baseret på, at det kun er frø, som har været igennem en systematisk udvælgelse, og som derfor har veldefinerede egenskaber, der kan opfylde de krav, der stilles i et moderne landbrug. På grund af forskelligheden i de.nationale regler om godkendelse, om garanti for ægthed og for sorternes renhed samt for frøenes sundhedsmæssige stand drejede det sig navnlig om at indføre en ordning for frø- og plantesektoren og at gennemføre fri bevægelighed gennem en ensretning og harmonisering af de forskellige godkendelsesforanstaltninger.

De samme principper blev anvendt inden for området for produktion af grønsager, der indtager en væsentlig plads i Fællesskabets landbrug.

Da tilfredstillende resultater af dyrkningen af grønsager i vidt omfang afhænger af anvendelsen af egnede frø, blev det klart, at der kun kunne opnås en større produktivitet i dyrkningen af grønsager i Fællesskabet, såfremt medlemsstaterne anvendte ensartede og så strenge regler som muligt ved udvalget af de til godkendelse, kontrol og handel anerkendte sorter.

Med hjemmel i EØF-traktatens artikel 43 og artikel 100 udstedte Rådet derfor direktiv nr. 70/458 af 29. september 1970 om handel med grønsagsfrø (EFT-specialudgave 1970 (III), s. 601; org. ref. JO L 225, s. 7).

I dette direktiv konstateres det navnlig, at der på grundlag af nationale lister må skabes en fælles liste over de forskellige grønsagssorter. Som følge heraf blev alle medlemsstaterne forpligtet til at udarbejde en eller flere nationale lister over de sorter, som på deres område anerkendes til godkendelse, kontrol og handel; udarbejdelsen af disse lister skulle ske efter ensartede regler, således at de anerkendte sorter var selvstændige, stabile og tilstrækkelig homogene. Anerkendelsen af en sort kan kun gives efter officielle undersøgelser i hver enkelt medlemsstat og efter ensartede kriterier og minimumskrav.

De ensartede godkendelsesregler fra medlemsstaternes myndigheder for de forskellige grønsagsfrø fastlægger de betingelser, som frøene skal opfylde for at kunne godkendes som stamfrø, som er blevet avlet på frøavlerens eller udvælgerens ansvar efter strenge udvælgelsesregler, eller som brugsfrø, der normalt hidrører fra stamfrø. Under en overgangsperiode var der ligeledes tilladt handel med kontrollerede standardfrø; disse skal også opfylde minimale krav, betingelser for sortsægthed og -renhed, men underkastes imidlertid kun en efterfølgende officiel stikprøvekontrol ved dyrkningen.

Direktiv nr. 70/458 bestemmer endvidere, at de frø, der opfylder de betingelser, som er indeholdt i direktivet, navnlig i henseende til godkendelse, pakning og mærkning, med forbehold af bestemmelsen i artikel 36 i traktaten, kun er undergivet de handelsrestriktioner, der er fastsat i fællesskabsreglerne.

Artikel 43 indeholdt en forpligtelse for medlemsstaterne til senest den 1. juli 1972 at sætte de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser i kraft, der er nødvendige for at efterkomme bestemmelserne i direktivet, og omgående at underrette Kommissionen derom.

Den 21. december 1973 gjorde Kommissionen Den italienske Republiks regering opmærksom på det forhold, at de ændringer, der var nødvendige for at rette den nationale lovgivning ind efter direktivet, ikke syntes at være vedtaget eller bragt i anvendelse; da Kommissionen mente, at Den italienske Republik således havde undladt at overholde en af sine forpligtelser, anmodede den i henhold til EØF-traktatens artikel 169 den italienske regering om inden for en måned at fremsætte sine bemærkninger herom.

Den 12. marts 1974 meddelte den permanente repræsentation for den italienske regering Kommissionen, at de generelle bestemmelser i direktiv nr. 70/458, navnlig om pakning af varerne, de opstillede minimumskrav for handel og de plantesundhedsmæssige forskrifter, var blevet indføjet i den italienske lovgivning, at listen over gartnerisorterne var blevet oprettet, og at et lovforslag, der skulle indlemme bestemmelserne i direktivet om grønsagsfrø, var blevet forelagt for statsrådet til godkendelse.

Kommissionen afgav den 13. november 1974 en begrundet udtalelse, meddelt regeringen for Den italienske Republik den 16. november, om den manglende opfyldelse af forpligtelsen til at gennemføre direktiv nr. 70/458.

Den fastslog her, at den i artikel 43 i direktivet fastsatte frist var udløbet, uden at Kommissionen var blevet informeret om iværksættelsen af alle de bestemmelser, der var nødvendige for at tilpasse den nationale italienske lovgivning til direktivet. Navnlig manglede de væsentlige bestemmelser om:

I den begrundede udtalelse opfordredes Den italienske Republik til at træffe de nødvendige foranstaltninger inden for en frist på 60 dage.

Ved stævning indgivet den 10. juni 1975 indbragte Kommissionen i medfør af EØF-traktatens artikel 169, stk. 2 en sag for Domstolen mod Den italienske Republik for at have undladt at gennemføre direktiv nr. 70/458.

Skriftvekslingen er forløbet normalt.

På grundlag af den refererende dommers rapport og efter at have hørt generaladvokaten har Domstolen besluttet at indlede den mundtlige retsforhandling uden forudgående bevisførelse.

Kommissionen har skriftligt besvaret et af Domstolen stillet spørgsmål.

Kommissionen nedlægger følgende påstand:

Regeringen for Den italienske Republik nedlægger ikke nogen udtrykkelig påstand.

Kommissionen fremhæver, at en nøje gennemførelse af direktiverne ifølge Domstolens retspraksis er så meget desto vigtigere, som gennemførelsesforanstaltningerne er overladt til medlemsstaternes skøn og sådanne foranstaltninger ikke har nogen virkning, hvis de tilsigtede mål ikke nås inden for de fastsatte frister; et direktivs bestemmelser, navnlig om frister for iværksættelse af foreskrevne foranstaltninger, bør i forhold til medlemsstaterne tillægges en virkning, der ikke er mindre bindende end enhver anden regel i fællesskabsretten.

Den italienske Republik har ganske vist integreret de generelle bestemmelser i direktiv nr. 70/458 i den italienske retsorden, men har endnu ikke vedtaget de foranstaltninger, der er nødvendige for at efterkomme bestemmelserne i direktivet om udarbejdelse af nationale lister over grønsagssorter og betingelserne for optagelse af sorterne på disse lister, klassificeringen af frøene, kriterierne for handel med standardfrø samt ophævelse af de restriktioner, der er hindrende for handelen med frø i overensstemmelse med direktivets bestemmelser herom.

De argumenter, der er fremført i den forbindelse af regeringen for Den italienske Republik, strider ifølge Kommissionen mod selve Domstolens retspraksis. Det følger navnlig af denne, at en medlemsstat er ansvarlig efter artikel 169, uanset til hvilket statsorgan man kan henføre den handling eller ikke-handling, der ligger til grund for undladelsen, at en medlemsstat ikke kan påberåbe sig bestemmelser eller en praksis i den interne retsorden som begrundelse for, at forpligtelser og frister ifølge fællesskabsforordningerne ikke er overholdt; endvidere at det påhviler enhver medlemsstat efter de almindelige forpligtelser, der er pålagt staterne ved traktatens artikel 5, at drage konsekvenserne for sin nationale retsorden af sit tilhørsforhold til Fællesskabet.

Men direktiv nr. 70/458 blev vedtaget den 29. september 1970, og i medfør af artikel 43 skulle medlemsstaterne senest den 1. juli 1972 have vedtaget de foranstaltninger, der var nødvendige for at efterkomme det. Denne frist blev klart ikke respekteret af Den italienske Republik, mens alle de andre medlemsstater, omend med en vis forsinkelse, efter Kommissionens henstillinger bragte direktivet i anvendelse. Der er gået mere end 3 år, uden at Den italienske Republik har opfyldt sine forpligtelser. Det kan efter Kommissionens opfattelse ikke længere tolereres, fordi det er ensbetydende med at der i Fællesskabet opretholdes en række forskelligheder, som udgør en hindring for samhandelen inden for Fællesskabet. De afgivne forsikringer om, at der vil blive vedtaget et lovudkast, understreger blot Den italienske Republiks undladelse, som det tilkommer Domstolen at statuere.

Regeringen for Den italienske Republik påpeger, at de generelle regler i direktiv nr. 70/458 blev indført i den italienske retsorden ved lov nr. 1096 af 25. november 1971 om regulering af produktionen og handelen med frø (Gazzetta Ufficiale nr. 322 af 22. december 1971) og ved gennemførelsesforordning af 8. oktober 1973, der blev stadfæstet ved dekret nr. 1065 fra Republikkens præsident (Gazzetta Ufficiale nr. 95 af 10. april 1974); endvidere blev fortegnelsen over visse havebrugssorter oprettet ved dekret af 26. april 1973 fra Republikkens præsident (Gazzetta Ufficiale nr. 179 af 14. juli 1973). Denne overførelse af direktivet til national ret stødte ikke på særlige vanskeligheder, hvilket derimod var tilfældet med de mere specielle og præcise bestemmelser i direktivet. De spørgsmål, disse bestemmelser vedrørte, viste sig at være betydelig mere indviklede, end det så ud til ved første øjekast. At harmonisere de nationale regler med de nævnte bestemmelser i direktivet krævede dybtgående undersøgelser, adskillige samråd med de implicerede landbrugssektorer og talrige interministerielle møder. Alle disse problemer med optagelse og koordination viste sig at kræve en betydelig længere frist end den, der var fastsat i direktivets artikel 43. Denne frist blev i øvrigt ikke overholdt af nogen medlemsstat, og den kan derfor bestemt ikke siges at være rimelig. Når man sammenligner med den forsinkelse, hvormed direktivet blev gennemført af de andre medlemsstater, antager den forsinkelse, hvormed Den italienske Republik har udført sine forpligtelser, et betydeligt mere beskedent omfang og må betragtes som velbegrundet. Under disse omstændigheder mener regeringen ikke, at det kan hævdes, at Den italienske Republik ikke har levet op til sine forpligtelser.

Endelig bør det fremhæves, at de opståede vanskeligheder er blevet løst, og at det lovudkast, som ændrer og supplerer lov nr. 1096, og som er godkendt af Statsrådet den 28. maj 1975 og overgivet til den lovgivende procedure i forsamlingerne, gør Kommissionens søgsmål genstandsløst.

Parterne har afgivet indlæg i retsmødet den 20. januar 1976.

Kommissionen har præciseret at, selv om Den italienske Republik i lov nr. 1096 og gennemførelsesforordningen hertil, stadfæstet ved dekret nr. 1065 fra Republikkens præsident, faktisk har indført visse bestemmelser til gennemførelse af artiklerne 3-15 i direktiv nr. 70/458 vedrørende nationale lister over grønsagssorter, så kan disse bestemmelser ikke træde i kraft, før lovudkastet er endeligt vedtaget af de lovgivende forsamlinger.

Regeringen for Den italienske Republik har fremhævet, at det lovudkast, som skal indføre det samlede direktiv i den italienske retsorden, blev vedtaget den 3. december 1975 af Deputeretkammeret, og drøfet af Senatets landbrugsudvalg den 12. januar 1976, og at det var optaget til endelig vedtagelse på dagsordenen for Senatets møde den 15. januar 1976; alene regeringskrisen hindrede, at det blev vedtaget på denne dato.

Generaladvokaten har fremsat sit forslag til afgørelse i retsmødet den 4. januar 1976.