C_202603084NL.000101.fmx.xml

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE

Richtsnoeren inzake Verordening (EU) 2025/40 betreffende verpakkingen en verpakkingsafval

(C/2026/3084)

Voorwerp en toepassingsgebied van deze richtsnoeren van de Commissie

Verordening (EU) 2025/40 betreffende verpakkingen en verpakkingsafval (1) (hierna “de verpakkingsverordening”) is op 11 februari 2025 in werking getreden en is van toepassing met ingang van 12 augustus 2026.

Na de vaststelling ervan, en in het kader van het omnibuspakket voor het milieu van de Commissie en haar vereenvoudigingsinspanningen in bredere zin, heeft de Commissie een aanzienlijk aantal vragen ontvangen van belanghebbenden, waaronder autoriteiten van de lidstaten, over de interpretatie van sommige bepalingen van de verpakkingsverordening. Om de doeltreffende en tijdige uitvoering ervan door marktdeelnemers en lidstaten te ondersteunen, heeft de Commissie alles in het werk gesteld om de gestelde vragen te beantwoorden en zo snel mogelijk duidelijkheid en rechtszekerheid te bieden.

Daartoe publiceert de Commissie deze richtsnoeren voor de interpretatie van een aantal bepalingen van de verpakkingsverordening, teneinde een uniforme toepassing van de verordening in de hele Unie te bevorderen. Deze richtsnoeren worden aangevuld met een reeks veelgestelde vragen (FAQ’s) die zijn ontwikkeld in het kader van de voortdurende dialoog van de Commissie met belanghebbenden.

Dit document is gebaseerd op de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie betreffende de uitlegging van het Unierecht, volgens welke bij de uitlegging niet alleen rekening moet worden gehouden met de bewoordingen van een bepaling, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen van de rechtshandeling waarvan zij deel uitmaakt (2).

Deze richtsnoeren vormen geen vervanging, aanvulling of wijziging van de bepalingen van de verpakkingsverordening; alleen de verordening bevat de toepasselijke wettelijke verplichtingen. Deze richtsnoeren mogen niet afzonderlijk worden beschouwd, maar moeten worden geïnterpreteerd in samenhang met de relevante wetgeving. Zij vormen geen op zichzelf staand referentiedocument.

Rekening houdend met eventuele verdere input van belanghebbenden en de praktische ervaring die zal worden opgedaan met de toepassing van de regels, kunnen deze richtsnoeren en de bijbehorende veelgestelde vragen zo nodig worden bijgewerkt.

De bindende uitlegging van EU-wetgeving blijft echter de exclusieve bevoegdheid van het Hof van Justitie van de Europese Unie.

Nadere bepalingen zullen worden voorgesteld via verschillende uitvoeringsmaatregelen, zoals uitvoeringshandelingen, gedelegeerde handelingen, normalisatieverzoeken en richtsnoeren, die de Commissie de komende twee à drie jaar zal voorstellen. In dit verband moet worden opgemerkt dat de Commissie niet voornemens is prioriteit te geven aan de uitvoeringshandeling tot vaststelling van een methode voor het identificeren van de materiële samenstelling van verpakkingen door middel van digitale etikettering.

Inhoudsopgave

Definitie van verpakking

Definitie van fabrikant

Definitie van producent

Definitie van importeur en de status van een “filiaal”

Handhaving van beperkingen ten aanzien van PFAS in verpakkingen die met levensmiddelen in contact komen, en uitputting van de voorraden

Datum van toepassing van het vereiste om ervoor te zorgen dat verpakkingen recyclebaar zijn

Vrijstellingen van de doelstellingen voor het gehalte aan gerecycled materiaal

Flexibiliteit voor de lidstaten om composteerbare verpakkingen verplicht te stellen en het vermoeden van conformiteit

Definitie van de termen “doorlaatbaar” en “zacht na gebruik” in de context van composteerbare verpakkingen

10.

Minimalisering van verpakkingen

11.

Verband tussen de eisen inzake minimalisering in artikel 10 en het percentage lege ruimte in artikel 24

12.

Herbruikbare verpakkingen die in de handel zijn gebracht vóór de toepassing van de eisen in artikel 11

13.

Toepassingsgebied van de geharmoniseerde etikettering van verpakkingen

14.

Etikettering van bestaande herbruikbare verzendverpakkingen

15.

Verslagleggingsverplichtingen van afvalverwerkers

16.

Verband tussen de richtlijn kunststoffen voor eenmalig gebruik en de verpakkingsverordening wat betreft verpakkingsverboden

17.

Toepassingsgebied van de verpakkingsverboden in artikel 25 en bijlage V, punten 1 tot en met 4, wat betreft het gehalte aan kunststof

18.

Doelstellingen voor hergebruik bij verkoopverpakkingen die worden gebruikt voor het vervoer van producten

19.

Doelstellingen voor hergebruik bij verzendverpakkingen in de internationale handel

20.

Marktdeelnemer die verantwoordelijk is voor de verwezenlijking van de doelstellingen voor hergebruik bij verzendverpakkingen

21.

Vrijstelling van de doelstellingen voor hergebruik voor op maat ontworpen verzendverpakkingen

22.

Definitie van “aanbieden” in het kader van de naleving van de doelstellingen voor hergebruik bij dranken

23.

Doelstellingen voor hergebruik bij dranken in de horecasector

24.

Nationale vrijstellingen van de doelstellingen voor hergebruik

25.

Flexibiliteit voor de lidstaten om nationale maatregelen vast te stellen

26.

Flexibiliteit voor de lidstaten om aanvullende doelstellingen voor recycling vast te stellen

27.

Flexibiliteit voor de lidstaten om aanvullende of hogere doelstellingen voor hergebruik vast te stellen

28.

Nationale vrijstellingen van statiegeldsystemen

29.

Minimumeisen voor bestaande statiegeldsystemen

30.

Aanvaarding door detailhandelaren van drankverpakkingen met statiegeld

31.

Verwerking aan het einde van de levensduur van gescheiden ingezamelde verpakkingen die zijn ontworpen met het oog op recycling

32.

Percentage gescheiden inzameling van statiegeldverpakkingen in 2026 en verplichting om uiterlijk in 2029 een statiegeldsysteem op te zetten

33.

De inzamelingsdoelstelling van de lidstaten van 90 % voor kunststof drankflessen en metalen drankblikjes voor eenmalig gebruik en de bijdrage van regionale statiegeldregelingen

1. Definitie van verpakking

Wettelijke bepalingen:

In artikel 3, lid 1, punt 1, wordt “verpakking” gedefinieerd als “een artikel, ongeacht de materialen waarvan het is gemaakt, dat is bestemd om door een marktdeelnemer te worden gebruikt voor het insluiten, beschermen, hanteren, leveren of presenteren van producten aan een andere marktdeelnemer of aan een eindgebruiker, en dat op basis van zijn functie, materiaal en ontwerp kan worden onderscheiden naar verpakkingsformaat, met inbegrip van:

a)	een artikel dat nodig is om een product gedurende zijn levensduur in te sluiten, te ondersteunen of te bewaren zonder integrerend deel uit te maken van het product, en dat bestemd is om samen met het product te worden gebruikt, geconsumeerd of weggegooid;

b)	een onderdeel en een hulpstuk van een in punt a) bedoeld artikel dat in het artikel is verwerkt;

c)	een hulpstuk van een in punt a) bedoeld artikel dat rechtstreeks aan het product is gehangen of bevestigd en dat een verpakkingsfunctie vervult zonder integrerend deel uit te maken van het product, en dat bestemd is om samen met het product te worden gebruikt, geconsumeerd of weggegooid;

d)	een artikel dat is ontworpen en bestemd om op het verkooppunt te worden gevuld teneinde het product uit te reiken, wat ook wel “serviceverpakking” wordt genoemd;

e)	een wegwerpartikel dat op het verkooppunt wordt verkocht en gevuld, of is ontworpen en bestemd om op het verkooppunt te worden gevuld, en dat een verpakkingsfunctie vervult;

f)	een doorlaatbaar zakje, met thee, koffie of andere dranken, of object bestemd voor eenmalig gebruik dat thee, koffie of een andere drank insluit en zacht wordt na gebruik, en dat bestemd is om samen met het product te worden gebruikt en weggegooid;

g)	een niet-doorlaatbaar object met thee, koffie of andere dranken dat bestemd is voor eenmalig gebruik in een machine en samen met het product wordt gebruikt en weggegooid”;

Bijlage I bij de verordening bevat een indicatieve lijst van artikelen die als verpakking worden beschouwd en artikelen die niet als verpakking worden beschouwd. Met betrekking tot bloem- en plantenpotten, met inbegrip van zaaibakken, wordt in bijlage I een onderscheid gemaakt tussen:

“Artikelen die verpakking zijn: [...] Bloem- en plantenpotten, met inbegrip van zaaibakken, die uitsluitend bestemd zijn voor verkoop en vervoer.

[…]

Artikelen die geen verpakking zijn: Bloem- en plantenpotten, met inbegrip van zaaibakken die voor zakelijke relaties in verschillende productiestadia worden gebruikt of bestemd zijn om samen met de plant te worden verkocht.”

Interpretatie van de Commissie:

Of een artikel als verpakking kan worden aangemerkt, moet worden beoordeeld op basis van de definitie van verpakking in artikel 3, lid 1, punt 1. Bijlage I is louter indicatief en, in overeenstemming met de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie in het kader van Richtlijn 94/62/EG betreffende verpakking en verpakkingsafval (3), die naar analogie wordt toegepast, volstaat de opname van een artikel in bijlage I op zich niet om het als verpakking aan te merken. Ook moet worden nagegaan of het artikel voldoet aan de elementen van de definitie van verpakking, met name of het bestemd is om door een marktdeelnemer te worden gebruikt om een product in te sluiten, te beschermen, te hanteren, te leveren of te presenteren, zonder integrerend deel uit te maken van dat product, en of het bestemd is om samen met het product te worden gebruikt, verbruikt of weggegooid, dan wel een geïntegreerd onderdeel of een hulpstuk vormt dat een verpakkingsfunctie vervult.

Als bijvoorbeeld een drinkbeker in een supermarkt leeg aan consumenten wordt verkocht voor eigen gebruik, wordt deze niet als verpakking beschouwd. Indien de supermarkt dergelijke bekers daarentegen bij een navulstation vult met een product (bv. koffie), zijn die bekers verpakkingen, meer in het bijzonder “serviceverpakkingen”.

Houders voor waxinelichtjes of graflichten, of andere kaarsenhouders zoals gevulde glazen en keramische kommen, zijn geen verpakkingen, aangezien deze houders niet voldoen aan de definitie van verpakking in artikel 3, lid 1, punt 1, en “graflichten (houders voor kaarsen)” worden in bijlage I bij de verordening vermeld als voorbeelden van artikelen die geen verpakking zijn.

Zelfklevende folies die in het productieproces van goederen worden gebruikt, kunnen al dan niet als verpakking worden aangemerkt, afhankelijk van hun functie. Zelfklevende industriële folies kunnen worden ontworpen om de verwerking van grondstoffen of halffabricaten tot halffabricaten of eindproducten door middel van productieprocessen mogelijk te maken of te vergemakkelijken. Indien die folies op de halffabricaten blijven zitten totdat zij worden verwerkt en/of geassembleerd tot verdere halffabricaten of eindproducten, en fungeren als hulpmiddel bij de productiecyclus en voorzien in specifieke technische behoeften bij dergelijke processen, zijn zij geen verpakking in de zin van artikel 3, lid 1, punt 1.

Beschermhoezen voor schoenen en kleding worden als verpakking beschouwd indien zij bestemd zijn om te worden gebruikt voor het insluiten, beschermen, hanteren, leveren of presenteren van producten aan een eindgebruiker. Textielverpakkingen zijn niet uitgezonderd van de algemene definitie van verpakking in artikel 3, lid 1, punt 1, maar verkoopverpakkingen van textiel (4) zijn vrijgesteld van de eisen inzake recyclebaarheid (artikel 6, lid 11, punt g)). Beschermhoezen voor schoenen en kleding kunnen als verpakking worden aangemerkt als zij voldoen aan de wettelijke definitie van verpakking. Dit hangt af van de functie ervan, d.w.z. of zij worden gebruikt voor het insluiten of beschermen van kleding of schoenen tijdens de hantering, levering of presentatie ervan, en van het beoogde gebruik ervan, d.w.z. of zij door een marktdeelnemer in de handel zijn gebracht als onderdeel van het productassortiment. Dergelijke artikelen zijn geen verpakkingen wanneer zij een integrerend deel uitmaken van het product (d.w.z. onderdeel vormen van het product en noodzakelijk zijn voor het beoogde gebruik ervan, en niet alleen dienen voor de bescherming of hantering ervan), of wanneer zij niet in de handel worden gebracht voor gebruik als verpakking, d.w.z. afzonderlijk door de consument worden verkocht of gratis worden verstrekt in een niet-commerciële context.

Bloem- en plantenpotten, met inbegrip van zaaibakken, worden als verpakking aangemerkt wanneer zij bestemd zijn om te worden gebruikt voor verkoop of vervoer, met inbegrip van potten en bakken waarin de plant in het laatste stadium is geteeld en aan de eindgebruiker wordt verkocht. Daarentegen zijn potten en bakken die door bedrijfsexploitanten (zoals kwekerijen en telers) in het kader van hun productiecyclus worden gebruikt, geen verpakkingen, aangezien zij slechts hulpmiddelen voor de productie zijn. Dit geldt echter niet voor de laatste potten of bakken die bestemd zijn om samen met de plant aan de eindgebruiker te worden verkocht. Hoewel het element van “verkoop” aanwezig is in de bewoordingen bij zowel “artikelen die verpakking zijn” als “artikelen die geen verpakking zijn” in bijlage I, worden bloemen en planten in de praktijk niet voor marketingdoeleinden in aparte potten voor “vervoer” of “verkoop” overgeplant. Integendeel, dezelfde potten waarin de planten worden geteeld, worden ook gebruikt voor vervoer en verkoop. Voor de indeling van die potten moet daarom de algemene definitie van verpakking worden gebruikt en moet worden gekeken naar de functie en het beoogde gebruik ervan, en niet alleen naar de bewoordingen van de indicatieve lijst in bijlage I. Hoewel de definitie van verpakking ook betrekking heeft op artikelen die voor zakelijke relaties worden gebruikt, mogen bloempotten die uitsluitend dienen om het productieproces mogelijk te maken, zoals grotere bloempotten (bijvoorbeeld potten met een doorsnede van meer dan 10 cm) die gedurende de gehele teeltcyclus worden gebruikt, niet als verpakking worden beschouwd overeenkomstig artikel 3, lid 1, punt 1).

Infuuszakken en injectiespuiten vallen niet onder de definitie van verpakking in artikel 3, lid 1, punt 1, ook niet wanneer zij reeds gevuld met geneesmiddelen of zoutoplossingen in de handel worden gebracht. Hoewel infuuszakken en injectiespuiten fysiek gezien een stof kunnen bevatten, worden zij niet in de handel gebracht om louter een product in te sluiten, te beschermen, te vervoeren of te presenteren. Zij worden veeleer ontworpen, vervaardigd en gereguleerd als integrale hulpmiddelen die een veilige, steriele en nauwkeurige toediening van vloeistoffen of geneesmiddelen aan patiënten mogelijk maken. Wanneer de infuuszak of injectiespuit voorgevuld wordt geleverd, maakt deze integrerend deel uit van het geneesmiddel of het medisch product, zodat het product zijn beoogde functie niet onafhankelijk van het hulpmiddel kan vervullen. In die zin is de infuuszak of injectiespuit geen verpakkingsonderdeel dat wordt weggegooid om toegang te krijgen tot de inhoud ervan, maar een functioneel onderdeel van het in de handel gebrachte product.

2. Definitie van fabrikant

Wettelijke bepalingen:

Volgens artikel 3, lid 1, punt 13, wordt onder “fabrikant” verstaan “een natuurlijke of rechtspersoon die verpakkingen of verpakte producten vervaardigt; tenzij:

onverminderd punt b), het een natuurlijke of rechtspersoon betreft die verpakkingen of verpakte producten onder zijn of haar eigen naam of handelsmerk laat ontwerpen of vervaardigen, ongeacht of er enig ander handelsmerk op de verpakking of het verpakte product zichtbaar is, in welk geval onder “fabrikant” die natuurlijke of rechtspersoon wordt verstaan;

de natuurlijke of rechtspersoon die de verpakking of het verpakte product onder zijn of haar eigen naam of handelsmerk laat ontwerpen of vervaardigen, onder de definitie van micro-onderneming van Aanbeveling 2003/361/EG valt, als van toepassing vanaf 11 februari 2025, en de natuurlijke of rechtspersoon die de verpakking levert aan de natuurlijke of rechtspersoon die de verpakking onder zijn eigen naam of handelsmerk laat ontwerpen of vervaardigen, zich in dezelfde lidstaat bevindt, in welk geval onder “fabrikant” de natuurlijke of rechtspersoon wordt verstaan die de verpakking levert”.

Interpretatie van de Commissie:

Een fabrikant is een natuurlijke of rechtspersoon die verpakkingen of verpakte producten vervaardigt. Het is niet noodzakelijkerwijs de natuurlijke of rechtspersoon die de verpakking fysiek produceert. Er moet rekening worden gehouden met twee elementen: 1) het criterium betreffende de rol bij het ontwerp of de vervaardiging van de verpakking, en 2) het criterium betreffende het gebruikte handelsmerk of merk. Indien op de verpakking of het verpakte product een bepaalde naam of een bepaald handelsmerk is aangebracht, kan worden aangenomen dat de eigenaar van die naam of dat handelsmerk de “fabrikant” is in de zin van artikel 3, lid 1, punt 13, a), aangezien hij beslissingsmacht zal hebben in de contractuele betrekkingen met zijn leveranciers en dus ook de verpakkingskenmerken zal kunnen bepalen.

Uit de formulering van de definitie van “fabrikant” blijkt dat er altijd maar één fabrikant is in een toeleveringsketen in de zin van de verpakkingsverordening.

Wat verkoopverpakkingen (met uitzondering van serviceverpakkingen (5)) of verzamelverpakkingen (6) betreft, is de fabrikant normaal gesproken de marktdeelnemer die de laatste verwerkingsstappen (bv. snijden, vullen, verzegelen) toepast op de verpakkingen die door verwerkers (d.w.z. leveranciers) worden geleverd en deze met zijn product vult om de verpakking of het verpakte product vervolgens in de Unie in de handel te brengen (artikel 3, lid 1, punten 5 en 6). Met andere woorden, voor verkoop- en verzamelverpakkingen zal de fabrikant normaal gesproken degene zijn die de verpakking vult, en die vaak ook de eigenaar van het merk van het product is.

Wat verzendverpakkingen (7), serviceverpakkingen (in hun definitieve vorm) en primaireproductieverpakkingen (8) betreft, is de fabrikant normaliter de onderneming die de verzend- of serviceverpakkingen vervaardigt, tenzij die verpakkingen door de gebruiker van die verpakkingen duidelijk van een merk worden voorzien in de vorm van zijn naam of handelsmerk (artikel 3, lid 1, punt 1, d), en punt 7)). In dit geval is de gebruiker de fabrikant.

Onder de voorwaarden van artikel 21 kunnen importeurs en distributeurs voor de toepassing van deze verordening als fabrikanten worden beschouwd. Dit is het geval wanneer zij verpakkingen onder hun eigen naam of handelsmerk in de handel brengen of al in de handel gebrachte verpakkingen zodanig wijzigen dat de naleving van de desbetreffende eisen van deze verordening in het gedrang kan komen.

Overeenkomstig artikel 15, lid 1, “[brengen] fabrikanten [...] uitsluitend verpakkingen in de handel die in overeenstemming zijn met de eisen die zijn vastgesteld in of op grond van de artikelen 5 tot en met 12”. De conformiteitsbeoordelingsprocedure (artikel 38) kan worden uitgevoerd door de fabrikant of door iemand die namens hem optreedt (bv. een laboratorium of een certificerende instantie), overeenkomstig artikel 15, lid 2. De EU-conformiteitsverklaring (artikel 39) moet worden opgesteld door de fabrikant, op basis van de informatie en documentatie die zijn verstrekt door leveranciers overeenkomstig artikel 16, lid 1, of door een gemachtigd vertegenwoordiger die overeenkomstig artikel 17 door de fabrikant is aangesteld door middel van een schriftelijk mandaat. Dit betekent dat de fabrikant de enige marktdeelnemer is die wettelijk verantwoordelijk is voor de naleving van de duurzaamheids- en etiketteringsvoorschriften voor de verpakking, ongeacht wie de EU-conformiteitsverklaring of delen daarvan feitelijk heeft opgesteld.

Indien de onderneming die de verpakking of het verpakte product onder haar eigen naam of handelsmerk laat ontwerpen of vervaardigen, echter een micro-onderneming is en de onderneming die de verpakking levert in dezelfde lidstaat is gevestigd, is deze leverancier van de verpakking de fabrikant (artikel 3, lid 1, punt 13, b)). Dit geldt ongeacht of de laatstgenoemde onderneming ook een micro-onderneming is. Indien bijvoorbeeld de fabrikant van een recipiënt een micro-onderneming is, maar de fabrikant van het verpakte product niet, is de vrijstelling niet van toepassing. Indien de fabrikant van de recipiënt geen micro-onderneming is, terwijl de fabrikant van het verpakte product wel een micro-onderneming is, is de vrijstelling van toepassing en is het de fabrikant van de recipiënt die voor de toepassing van de verpakkingsverordening als “fabrikant” moet worden beschouwd.

Volgens Aanbeveling 2003/361/EG (9) is een onderneming een micro-onderneming indien er minder dan tien personen werkzaam zijn en de jaaromzet of het jaarlijkse balanstotaal 2 miljoen EUR niet overschrijdt. Een franchisenemer kan als een micro-onderneming worden beschouwd indien de franchisegever niet direct of indirect 25 % of meer van zijn kapitaal of stemrechten bezit en geen zeggenschap of beslissende invloed uitoefent. Indien dit het geval is, moeten de desbetreffende drempels worden berekend door optelling van de overeenkomstige gegevens van de franchisegever, zoals vereist door artikel 3, leden 2 en 3, van Aanbeveling 2003/361/EG.

Indien op de verpakking geen handelsnaam of merknaam vermeld staat, kan de “fabrikant” de leverancier zijn (d.w.z. de persoon die de verpakking daadwerkelijk vervaardigt) of de persoon die verpakte producten in de handel brengt. Het beslissende criterium is wie de order plaatst en beslist over de ontwerpspecificaties voor de verpakking.

Dezelfde hierboven beschreven benadering geldt ook voor herbruikbare verpakkingen. Het beslissende criterium is wie de natuurlijke of rechtspersoon is die de verpakking onder zijn eigen naam of handelsmerk laat ontwerpen of vervaardigen. Het is echter nuttig dit verder te verduidelijken door het in de context van systemen voor hergebruik te bezien.

Wanneer verpakkingen worden ontworpen volgens de specifieke eisen van de fabrikanten van het verpakte product en hun handelsmerk erop is aangebracht, zijn laatstgenoemden (d.w.z. de gebruikers) de “fabrikant” van herbruikbare verpakkingen. Dit is met name het geval bij systemen voor hergebruik met een open kringloop (10).

Indien een onderneming die onder haar naam en handelsmerk herbruikbare verpakkingen laat ontwerpen en vervaardigen, echter een micro-onderneming is en de onderneming die de verpakkingen vervaardigt in dezelfde lidstaat is gevestigd, wordt laatstgenoemde onderneming aangemerkt als de fabrikant. Dit geldt ongeacht of de laatstgenoemde onderneming ook een micro-onderneming is.

Wanneer herbruikbare verpakkingen worden ontworpen volgens de specifieke eisen van de exploitant van een systeem voor hergebruik en zijn handelsmerk erop is aangebracht, is de exploitant van het systeem voor hergebruik de “fabrikant”. Dit geldt met name voor systemen voor hergebruik met een gesloten kringloop (11). Wanneer op herbruikbare verpakkingen geen specifiek handelsmerk is aangebracht, is de fabrikant van de verpakking de “fabrikant”, tenzij wordt aangetoond dat de gebruiker (d.w.z. de exploitant van het systeem voor hergebruik) opdracht heeft gegeven voor de verpakking en het specifieke ontwerp ervan.

3. Definitie van producent

Wettelijke bepalingen:

In overweging 122 wordt verklaard dat “[m]et deze verordening wordt beoogd duidelijk één producent per verpakkingseenheid te definiëren, zowel voor lege verpakkingen als voor verpakkingen die producten bevatten. In het algemeen is de producent de in een lidstaat als fabrikant, importeur of distributeur gevestigde marktdeelnemer die voor het eerst vanuit het grondgebied van die lidstaat en op hetzelfde grondgebied verpakte producten aanbiedt. Dit omvat alle aanbiedingen voor distributie, consumptie of gebruik die tot een daadwerkelijke levering zouden kunnen leiden. Indien een onderneming een verpakt product koopt uit een andere lidstaat dan die waar de onderneming is gevestigd of uit een derde land, en dat verpakte product levert in de lidstaat waar zij is gevestigd, moet die onderneming derhalve als producent worden beschouwd, aangezien zij de eerste onderneming is die het verpakte product op het grondgebied van die laatste lidstaat aanbiedt. Wat onlineplatforms betreft, moet het initiële aanbod van een product worden beschouwd als beschikbaarstelling in de zin van de definitie van producent. Teneinde echter de onnodige administratieve lasten voor kleine ondernemingen die verzendverpakkingen, primaireproductieverpakkingen of serviceverpakkingen, hetzij als verpakkingen voor eenmalig gebruik, hetzij als herbruikbare verpakkingen, op het verkooppunt vullen, tot een minimum te beperken, moet de producent de fabrikant, distributeur of importeur van die verpakkingen zijn, die de verpakking voor het eerst aanbiedt vanuit het grondgebied van de lidstaat, aangezien die marktdeelnemer het meest geschikt is om aan de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid te voldoen”.

In artikel 3, lid 1, punt 15, wordt “producent” gedefinieerd als “een fabrikant, importeur of distributeur waarop, ongeacht de gebruikte verkooptechniek, met inbegrip van overeenkomsten op afstand, een van de volgende voorwaarden van toepassing is:

de fabrikant, importeur of distributeur is in een lidstaat gevestigd en biedt voor het eerst vanuit het grondgebied van die lidstaat en op datzelfde grondgebied verzendverpakkingen, serviceverpakkingen of primaireproductieverpakkingen aan, hetzij als verpakkingen voor eenmalig gebruik, hetzij als herbruikbare verpakkingen, of

b)	de fabrikant, importeur of distributeur is in een lidstaat gevestigd en biedt voor het eerst vanuit het grondgebied van die lidstaat en op datzelfde grondgebied in andere dan de in punt a) genoemde soorten verpakkingen verpakte producten aan, of

de fabrikant, importeur of distributeur is in een lidstaat of een derde land gevestigd en biedt voor het eerst op het grondgebied van een andere lidstaat rechtstreeks aan eindgebruikers verzendverpakkingen, serviceverpakkingen of primaireproductieverpakkingen, hetzij als verpakkingen voor eenmalig gebruik of als herbruikbare verpakkingen, aan, of

d)	de fabrikant, importeur of distributeur is in een lidstaat of een derde land gevestigd en biedt voor het eerst op het grondgebied van een andere lidstaat rechtstreeks aan eindgebruikers in andere dan de in punt c) bedoelde verpakkingen verpakte producten aan, of

e)	de fabrikant, importeur of distributeur is in een lidstaat gevestigd en pakt verpakte producten uit zonder een eindgebruiker te zijn, tenzij een andere persoon de producent is zoals gedefinieerd in punt a), b), c) of d)”;

Interpretatie van de Commissie:

Producenten en fabrikanten hebben volgens de verpakkingsverordening verschillende functies. De producent is verantwoordelijk voor de betaling van de kosten voor de inzameling en nuttige toepassing van verpakkingsafval in de respectieve lidstaat (artikel 45, lid 1). Daartoe moet een producent zich registreren en verslag uitbrengen aan de relevante nationale autoriteiten, zoals gespecificeerd in artikel 44, en de vergoeding voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid betalen in de lidstaat waar de verpakking naar verwachting afval zal worden. Indien deze vergoedingen in een bepaalde lidstaat worden betaald en een distributeur de verpakkingen vervolgens voor het eerst op het grondgebied van een andere lidstaat aanbiedt, moeten de vergoedingen worden terugbetaald. De fabrikant moet er daarentegen voor zorgen dat de verpakking voldoet aan de duurzaamheids- en etiketteringseisen van de artikelen 5 tot en met 12, zoals gespecificeerd in artikel 15, lid 1, voordat zij voor het eerst op de markt van de Unie wordt aangeboden. Er kan in de hele EU maar één fabrikant zijn (zie punt 3 hierboven).

Overzicht van de verschillende rollen van fabrikanten en producenten volgens de verpakkingsverordening

	Fabrikant	Producent
Definitie	Fabrikanten van verpakkingen of verpakte producten. Zoals hierboven aangegeven, is de fabrikant niet de persoon die de verpakking vervaardigt, maar de persoon die “de order plaatst en beslist over de ontwerpspecificaties voor de verpakking”. Vrijstelling voor merkeigenaren wanneer zij micro-ondernemingen zijn en de persoon die de verpakking levert, zich in dezelfde lidstaat bevindt.	Fabrikanten, importeurs of distributeurs die verpakkingen of verpakte producten voor het eerst aanbieden in de lidstaat waar zij aanwezig zijn of rechtstreeks aan eindgebruikers in een andere lidstaat.
Aantal	Een enkele marktdeelnemer in de hele EU.	De marktdeelnemer die verpakkingen voor het eerst aanbiedt op het grondgebied van de lidstaat waar de verpakkingen naar verwachting afval zullen worden.
Functie	Zorgt ervoor dat de verpakkingen voldoen aan de duurzaamheids- en etiketteringseisen.	Financiert het afvalbeheer in de lidstaat waar de verpakkingen naar verwachting afval zullen worden.

Een “producent” is de in aanmerking komende onderneming in de distributie- en toeleveringsketen die verantwoordelijk is voor het nakomen van de verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid in een lidstaat (artikel 45).

Met de verpakkingsverordening wordt beoogd duidelijk één producent per verpakking te definiëren, of het nu gaat om lege verpakkingen, zoals verzend- en serviceverpakkingen, of om situaties waarin verpakkingen op de markt worden aangeboden die producten bevatten, zoals in het geval van verkoop- en verzamelverpakkingen.

Om te bepalen in welke lidstaat de verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid van toepassing zijn, moet worden nagegaan waar de verpakking voor het eerst op het grondgebied van een lidstaat wordt aangeboden. In de praktijk is dit meestal de plaats waar de verpakking wordt gevuld.

Met de definitie van “producent” wordt beoogd de marktdeelnemer te identificeren die verantwoordelijk is voor de nakoming van de verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid in de lidstaat waar het verpakte product voor consumptie wordt aangeboden en derhalve naar verwachting afval zal worden, ongeacht of deze de fabrikant, importeur of distributeur is. Bijgevolg zijn de fabrikant en de producent niet altijd dezelfde marktdeelnemer. Wie de producent van een verpakking is, zal afhangen van: 1) het soort verpakking dat op de markt wordt aangeboden, 2) de vraag of dat in dezelfde lidstaat gebeurt als die waarin de verpakking is vervaardigd, en 3) de vraag of het verpakte product aan de eindgebruiker wordt verkocht of verder wordt gedistribueerd.

Indien de verpakking of verpakte producten worden uitgevoerd naar landen buiten de EU, waar zij naar verwachting afval zullen worden, zullen de verplichtingen inzake de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid uit hoofde van de verpakkingsverordening niet langer van toepassing zijn op de producent.

Verpakkingen maken vaak deel uit van een lange toeleverings- en distributieketen waarin zij meerdere keren worden aangeboden. Ongeacht of de verpakking in dezelfde lidstaat meerdere malen worden aangeboden en ongeacht de omvang van de marktdeelnemer, is de producent de marktdeelnemer die de verpakking voor het eerst in de lidstaat aanbiedt. “Op de markt aanbieden” omvat elk aanbod voor distributie, consumptie of gebruik dat zou kunnen leiden tot de feitelijke levering van verpakkingen of verpakte producten. In het geval van onlineverkoop wordt het rechtstreeks aanbieden van een product aan een eindgebruiker beschouwd als het op de markt aanbieden in de lidstaat van de eindgebruiker.

Hieronder volgt een diagram dat illustreert hoe de producent in de EU kan worden geïdentificeerd.

Om producenten van verzendverpakkingen te identificeren, moet rekening worden gehouden met de definitie van “producent” en de volgende factoren:

Kan het artikel meteen als verpakking dienen? Verzendverpakkingen bestaan vaak uit meerdere onderdelen of hulpstukken die op zichzelf geen verpakkingsfunctie vervullen. Als een verpakking dus pas klaar is om een verpakkingsfunctie te vervullen nadat andere onderdelen zijn toegevoegd, wordt het bedrijf dat de assemblage verzorgt, aangemerkt als de fabrikant en de eerste potentiële producent.

Wie is de fabrikant van verzendverpakkingen? Anders dan bij verkoop- en verzamelverpakkingen moet een producent van verzendverpakkingen worden geïdentificeerd op basis van de lege verpakking, omdat het vaak de lege verpakking is die voor het eerst op de markt wordt aangeboden. Als op de verzendverpakking echter een naam of handelsmerk is aangebracht, zal de producent normaal gesproken degene zijn die de verpakking vult. Indien de verzendverpakking niet op unieke wijze kan worden geïdentificeerd, is de feitelijke fabrikant van de verpakking normaliter de producent (zie punt 3 voor nadere details over de definitie van fabrikant).

In welke lidstaat en aan wie worden de verpakkingen aangeboden? Indien verzendverpakkingen voor het eerst worden aangeboden in een andere lidstaat dan de lidstaat waar de fabrikant van de verpakking is gevestigd, is de fabrikant alleen de producent indien de ontvanger de eindgebruiker van het verpakte product is. Is dit niet het geval, dan is de ontvanger de producent.

Onderneming A vervaardigt bijvoorbeeld grote kartonnen dozen zonder naam of handelsmerk in een bepaalde lidstaat. Onderneming A verkoopt de lege kartonnen dozen aan onderneming B in dezelfde lidstaat. Bij deze transactie is onderneming A de producent. Als op de kartonnen dozen echter de naam of het handelsmerk van onderneming B is aangebracht, wordt onderneming B in die lidstaat als de producent aangemerkt. Indien onderneming B de gevulde kartonnen dozen echter aan onderneming C in een andere lidstaat verkoopt, is onderneming C in die andere lidstaat de producent. Ten slotte zal er, als de kartonnen dozen naar een derde land worden uitgevoerd, in geen enkele lidstaat sprake zijn van een producent, aangezien de dozen naar verwachting geen afval zullen worden in de EU.

Wat producenten van verkoopverpakkingen betreft, is de producent de marktdeelnemer die de verpakking vult en voor het eerst op het grondgebied van de lidstaat aanbiedt. Om een voorbeeld te geven: onderneming D vult een houder met fruit en verkoopt het verpakte fruit aan een supermarkt in dezelfde lidstaat. In dit geval wordt onderneming D beschouwd als de producent in die lidstaat, aangezien zij de verpakking voor het eerst aanbiedt en de verpakking daar naar verwachting afval zal worden. Indien onderneming D het verpakte fruit echter verkoopt aan een supermarkt in een andere lidstaat, is de supermarkt in die lidstaat de producent, aangezien zij het verpakte fruit voor het eerst op de markt zal aanbieden in die lidstaat, waar de verpakking afval zal worden.

In de in artikel 3, lid 1, punt 15, d), beschreven situatie worden fabrikanten, importeurs of distributeurs die verpakte producten voor het eerst rechtstreeks aanbieden aan eindgebruikers op het grondgebied van een andere lidstaat, aangemerkt als producent. Volgens artikel 3, lid 1, punt 23, is een “eindgebruiker” een in de EU verblijvende natuurlijke of rechtspersoon aan wie een product is aangeboden als consument of als professionele eindgebruiker, en die dit product niet verder op de markt aanbiedt in de vorm waarin het is aangeleverd. Als onderneming D, uitgaande van het bovenstaande voorbeeld, een webwinkel heeft waar zij verpakt fruit verkoopt aan een eindgebruiker in een andere lidstaat, is onderneming D de producent en moet zij voldoen aan de verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid in die andere lidstaat.

Doorslaggevend is derhalve of de professionele eindgebruiker het product voor zijn eigen productie gebruikt en dus niet langer aanbiedt in de vorm waarin het is aangeleverd. Logistieke bedrijven die ingevoerde verpakte goederen uit derde landen ontvangen en verwerkingsactiviteiten verrichten, zoals uitpakken of herverpakken in kleinere hoeveelheden voordat zij het verpakte product verzenden, mogen niet als eindgebruikers worden beschouwd. Zij worden veeleer als de producent van de verzendverpakking beschouwd wanneer het product wordt herverpakt, ook al zijn zij niet de eigenaar van de verpakte producten.

4. Definitie van importeur en de status van een “filiaal”

Wettelijke bepalingen:

In artikel 3, lid 1, punt 17, wordt een “importeur” gedefinieerd als “een in de Unie gevestigde natuurlijke persoon of rechtspersoon die verpakkingen uit een derde land in de handel brengt”.

Interpretatie van de Commissie:

De definitie van importeur is gebaseerd op de definitie van “importeur” in artikel 3, punt 9, van Verordening (EU) 2019/1020 (12) en moet worden uitgelegd in overeenstemming met de algemene interpretatieve richtsnoeren in de Blauwe Gids (13). Uit deze definitie volgt dat aan twee cumulatieve voorwaarden moet worden voldaan: a) de betrokken (rechts)persoon moet in de EU gevestigd zijn, en b) hij moet verpakkingen of verpakte producten van buiten de EU in de handel brengen.

Het begrip “gevestigd” moet aldus worden uitgelegd dat de betrokken (rechts)persoon een geregistreerd adres in een lidstaat heeft zodat handhaving en markttoezicht kunnen worden gewaarborgd, en gegarandeerd wordt dat er binnen de Unie een partij is die verantwoordelijk is voor naleving, traceerbaarheid en corrigerende maatregelen.

In de meeste gevallen is een filiaal geen afzonderlijke juridische entiteit. Aangezien het uitsluitend in naam van de moedermaatschappij opereert, kan het niet zelfstandig rechten verkrijgen of verplichtingen aangaan. Overeenkomsten die door een filiaal worden aangegaan, zijn dus juridisch bindend voor de moedermaatschappij.

Volgens de belastingwetgeving van de EU en de lidstaten wordt een filiaal doorgaans voor belastingdoeleinden als een vaste inrichting (14) aangemerkt. Het feit dat een filiaal fiscale verplichtingen heeft en bij de belastingdienst geregistreerd staat, betekent echter niet dat het eigen rechtspersoonlijkheid heeft en verandert niets aan de status van filialen met betrekking tot nalevingsverplichtingen. Het Hof van Justitie heeft in verschillende arresten (15) bevestigd dat “vaste inrichting” niet gelijkstaat aan rechtspersoonlijkheid.

Aangezien een filiaal geen eigen rechtspersoonlijkheid heeft, kan het niet als importeur in de zin van de verpakkingsverordening worden aangemerkt. Het vereiste van “vestiging” heeft betrekking op een natuurlijke of rechtspersoon die in de EU is opgericht, en niet op louter een filiaal. Een filiaal kan wel een afzonderlijke juridische entiteit worden (d.w.z. een dochteronderneming) wanneer het wordt opgericht naar het recht van een lidstaat, eigen rechtspersoonlijkheid, rechten en verplichtingen heeft, eigen vermogen kan bezitten en in rechte kan optreden.

Daarom moet een fabrikant van buiten de EU met alleen een filiaal in de EU ofwel een dochteronderneming in de EU oprichten, ofwel een gemachtigde vertegenwoordiger aanwijzen zoals gedefinieerd in artikel 3, lid 1, punt 19, indien dit vereist wordt door de lidstaat op het grondgebied waarvan hij voor het eerst verpakkingen of verpakte producten aanbiedt.

Dezelfde redenering geldt voor de vraag of het filiaal van een natuurlijke of rechtspersoon van buiten de EU een “distributeur” kan zijn, zoals gedefinieerd in artikel 3, lid 1, punt 18).

De verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid waarin de verpakkingsverordening voorziet, zijn van toepassing op “producenten” (fabrikanten, importeurs of distributeurs) die verpakkingen of verpakte producten voor het eerst op het grondgebied van een lidstaat aanbieden (zie punt 4 van dit document). De verordening breidt de verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid niet uitdrukkelijk uit tot entiteiten die alleen voor de btw geregistreerd zijn of een vaste inrichting zonder rechtspersoonlijkheid hebben. Het zou in strijd zijn met de geharmoniseerde definitie van importeur in artikel 3, lid 1, punt 17, om te stellen dat btw-registratie op zichzelf gelijkstaat aan “vestiging” voor de toepassing van de verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid. De lidstaten kunnen geen aanvullende eisen stellen die afbreuk doen aan de harmonisatie van de begrippen “producent” en “importeur” in het kader van de verpakkingsverordening.

5. Handhaving van beperkingen ten aanzien van PFAS in verpakkingen die met levensmiddelen in contact komen, en uitputting van de voorraden

Wettelijke bepalingen:

In artikel 3, lid 1, punt 13, wordt een “fabrikant” gedefinieerd als “een natuurlijke of rechtspersoon” die “verpakkingen of verpakte producten onder zijn of haar eigen naam of handelsmerk laat ontwerpen of vervaardigen, ongeacht of er enig ander handelsmerk op de verpakking of het verpakte product zichtbaar is [...]”.

In artikel 3, lid 1, punt 10, wordt “in de handel brengen” gedefinieerd als “het voor het eerst in de Unie op de markt aanbieden van, hetzij lege of een product bevattende, verpakking”. In artikel 3, lid 1, punt 11, wordt “op het grondgebied van de lidstaat aanbieden” gedefinieerd als “het [...] al dan niet tegen betaling, verstrekken van, hetzij lege of een product bevattende, verpakking, met het oog op distributie, consumptie of gebruik [...]”.

Artikel 5, lid 5, luidt: “Vanaf 12 augustus 2026 mogen verpakkingen die met levensmiddelen in contact komen, niet in de handel worden gebracht indien zij per- en polyfluoralkylstoffen (PFAS) bevatten in een concentratie die gelijk is aan of hoger is dan de volgende grenswaarden, voor zover het in de handel brengen van verpakkingen met die PFAS-concentraties niet verboden is op grond van een andere rechtshandeling van de Unie:

a)	25 ppb voor PFAS, zoals gemeten met gerichte PFAS-analyse (waarbij PFAS in polymere vorm niet wordt meegenomen in de kwantificering);

b)	250 ppb voor de som van PFAS, gemeten als de som van gerichte PFAS-analyses, indien van toepassing met voorafgaande afbraak van precursoren (waarbij PFAS in polymere vorm niet wordt meegenomen in de kwantificering), en

50 ppm voor PFAS (inclusief PFAS in polymere vorm); indien de totale hoeveelheid fluor meer dan 50 mg/kg bedraagt, verstrekt de fabrikant, importeur of downstreamgebruiker zoals gedefinieerd in artikel 3, respectievelijk punten 9, 11 en 13, van Verordening (EG) nr. 1907/2006, aan de fabrikant of importeur zoals gedefinieerd in artikel 3, lid 1, respectievelijk punten 13 en 17, van deze verordening, op verzoek een bewijs van de hoeveelheid fluor, gemeten als gehalte aan PFAS of non-PFAS, zodat zij de in bijlage VII bij deze verordening bedoelde technische documentatie kunnen opstellen.”

Interpretatie van de Commissie:

Verpakkingen die met levensmiddelen in contact komen, zijn verpakkingen die bestemd zijn om met levensmiddelen in contact te komen of die reeds met levensmiddelen in contact komen en daarvoor bestemd waren, overeenkomstig het toepassingsgebied van de levensmiddelenwetgeving van de EU.

De markttoezichtautoriteiten als bedoeld in de verpakkingsverordening zijn op basis van Verordening (EU) 2019/1020 betreffende markttoezicht bevoegd om de naleving van de PFAS-grenswaarden te controleren.

Er bestaan verschillende protocollen en methoden om de aanwezigheid van PFAS te testen in verschillende matrices, maar op EU-niveau is er geen geharmoniseerde methode voor het meten van PFAS in verpakkingen die met levensmiddelen in contact komen. In dit verband wordt de volgende stapsgewijze aanpak aanbevolen, gebaseerd op geavanceerde analysemogelijkheden en een meta-analyse van PFAS-tests van de relevante matrices, om de PFAS-grenswaarden vanaf de datum van toepassing, d.w.z. 12 augustus 2026, te handhaven:

1.	Kwantificering van de totale hoeveelheid fluor (TF) (stap 1): als de TF lager is dan 50 mg/kg (16), kan het monster als conform worden beschouwd.

2.	Als de TF hoger is dan 50 mg/kg, kunnen in stap 2 methoden zoals pyrolyse/GC-MS worden gebruikt om te bevestigen of de fluor organisch (PFAS) of anorganisch is. Als de organische fluor minder bedraagt dan 50 mg/kg, kan het monster als conform worden beschouwd.

3.	Directe TOP-analyse (totale hoeveelheid oxideerbare precursoren) wordt aanbevolen om de naleving van de concentratiegrens van 25 μg/kg (17) en 250 μg/kg bij stap 3 te controleren.

Op basis van het bewijsmateriaal waarover de Commissie momenteel beschikt, voldoen alle monsters die aan test 1 voldoen, ook aan tests 2 en 3.

Dit laat de toepassing van Verordening (EU) 2017/625 op de controles op de naleving van de voorschriften inzake materialen en voorwerpen die bestemd zijn om met levensmiddelen in contact te komen, waaronder de voorschriften van artikel 5, lid 5, van de verpakkingsverordening, onverlet.

Wat betreft verpakkingen die PFAS bevatten en vóór 12 augustus 2026 zijn geproduceerd, voorziet de verpakkingsverordening niet in een overgangsperiode voor de uitputting van de voorraden. Daarom moeten verpakkingen die met levensmiddelen in contact komen en na 12 augustus 2026 in de handel worden gebracht, voldoen aan de PFAS-grenswaarden van deze verordening, terwijl verpakkingen die vóór 12 augustus 2026 in de handel zijn gebracht, in de handel mogen blijven en niet uit de handel hoeven te worden genomen. Er zijn geen uitzonderingen voor verpakkingen die gerecycled materiaal bevatten.

In het algemeen worden verkoopverpakkingen en verzamelverpakkingen die met levensmiddelen in contact komen, in de handel gebracht wanneer zij gevuld zijn, aangezien de laatste verwerkingsstappen, zoals het proces van verzegeling, van invloed kunnen zijn op de conformiteit van de verpakking, terwijl verzend- en serviceverpakkingen leeg in de handel worden gebracht.

Overeenkomstig de Blauwe Gids voor de uitvoering van de productvoorschriften van de EU (18) is er sprake van in de handel brengen als er een aanbod of een overeenkomst tussen partijen is voor “de overdracht van eigendom, bezit of enig ander eigendomsrecht”. Deze overdracht kan tegen betaling zijn of gratis zodra het fabricagestadium van het product is voltooid. Bijgevolg kan een fabrikant lege of gevulde verpakkingen die met levensmiddelen in contact komen, enkel door de rechtmatige overdracht van bezit in de handel brengen. Voor ingevoerde verpakkingen of verpakte producten wordt het relevante tijdstempel bepaald door het “in het vrije verkeer brengen” aan het einde van de douaneregeling.

6. Datum van toepassing van het vereiste om ervoor te zorgen dat verpakkingen recyclebaar zijn

Wettelijke bepalingen:

Artikel 6, lid 1: “Alle verpakkingen die in de handel worden gebracht, moeten recyclebaar zijn.”

Artikel 6, lid 2: “Verpakkingen worden als recyclebaar beschouwd indien zij aan de volgende voorwaarden voldoen:

zij zijn ontworpen met het oog op materiaalrecycling, wat het gebruik mogelijk maakt van daaruit resulterende secundaire grondstoffen die in vergelijking met het oorspronkelijke materiaal van voldoende kwaliteit zijn om te worden gebruikt in plaats van primaire grondstoffen, overeenkomstig lid 4, en

wanneer zij afval worden, kunnen zij afzonderlijk worden ingezameld overeenkomstig artikel 48, leden 1 en 5, en worden gesorteerd in specifieke afvalstromen, zonder dat dit afdoet aan de recyclebaarheid van andere afvalstromen, en op grote schaal worden gerecycled volgens de overeenkomstig lid 5 van dit artikel bepaalde methode.

Verpakkingen die in overeenstemming zijn met de op grond van lid 4 vastgestelde gedelegeerde handelingen, worden geacht aan de in punt a) van de eerste alinea van dit lid vermelde voorwaarde te voldoen.

Verpakkingen die in overeenstemming zijn met de op grond van lid 4 vastgestelde gedelegeerde handelingen en de op grond van lid 5 vastgestelde uitvoeringshandelingen, worden geacht aan de in de eerste alinea van dit lid vermelde voorwaarden te voldoen.

Punt a) van de eerste alinea van dit lid is van toepassing vanaf 1 januari 2030 of 24 maanden vanaf de datum van inwerkingtreding van de op grond van de eerste alinea van lid 4 vastgestelde gedelegeerde handelingen, indien dat later is.

Punt b) van de eerste alinea van dit lid is van toepassing vanaf 1 januari 2035 of, wat betreft de eisen voor recycling op grote schaal vanaf 1 januari 2035 of vijf jaar vanaf de datum van inwerkingtreding van de op grond van lid 5 vastgestelde uitvoeringshandelingen, indien dat later is.”

Interpretatie van de Commissie:

In artikel 6, lid 1, is bepaald dat alle verpakkingen die in de handel worden gebracht, recyclebaar moeten zijn zonder dat er een specifieke uiterste datum wordt vastgesteld voor de toepassing van deze bepaling, wat betekent dat zij van toepassing is met ingang van 12 augustus 2026.

Artikel 6, lid 2, punt a), “is van toepassing vanaf 1 januari 2030 of 24 maanden vanaf de datum van inwerkingtreding van de op grond van de eerste alinea van lid 4 vastgestelde gedelegeerde handelingen, indien dat later is”. Overeenkomstig artikel 6, lid 4, moet deze gedelegeerde handeling, die de ontwerpcriteria voor recycling en de bijbehorende beoordelingsmethode volledig zal harmoniseren, uiterlijk op 1 januari 2028 door de Commissie worden vastgesteld.

Artikel 6, lid 1, is vergelijkbaar met een essentiële eis in punt 3, a), van bijlage II bij Richtlijn 94/62/EG betreffende verpakking en verpakkingsafval (hierna “de verpakkingsrichtlijn” genoemd) met betrekking tot terugwinning in de vorm van recycling van materialen, maar is niet hetzelfde. Zo bevatte de verpakkingsrichtlijn weliswaar “essentiële eisen” voor de samenstelling en het ontwerp van verpakkingen, maar werd er geen uniforme verplichting tot technische documentatie ingevoerd die gekoppeld was aan geharmoniseerde criteria voor recyclebaarheid. Ook was de formulering van de essentiële eis inzake “terugwinning in de vorm van recycling van materialen” (bijlage II, punt 3, a), van de verpakkingsrichtlijn) vaag en lastig juridisch afdwingbaar. Bijgevolg hoeven fabrikanten tot de datum van toepassing van artikel 6, lid 2, punt a), van de verpakkingsverordening betreffende de ontwerpcriteria voor recycling alleen te voldoen aan de eisen overeenkomstig de verpakkingsrichtlijn en de daarmee verband houdende geharmoniseerde normen (bv. EN 13430:2004 — Eisen voor verpakking terugwinbaar door materiaalrecycling (19)).

Vanaf de vaststelling van de gedelegeerde handeling krachtens artikel 6, lid 4, hebben fabrikanten 24 maanden de tijd om aan de ontwerpcriteria voor recycling te voldoen en ervoor te zorgen dat alleen verpakkingen die recyclebaar zijn in de zin van de verpakkingsverordening in de handel worden gebracht. Indien deze gedelegeerde handeling na 1 januari 2028 in werking treedt, worden de criteria 24 maanden na die datum van toepassing.

Wat de recyclebaarheid betreft, hoeven fabrikanten de conformiteitsbeoordelingsprocedure overeenkomstig artikel 38 van de verpakkingsverordening en bijlage VII daarbij niet uit te voeren tot de gedelegeerde handeling(en) als voorzien in artikel 6, lid 4, van de verpakkingsverordening in werking treden.

7. Vrijstellingen van de doelstellingen voor het gehalte aan gerecycled materiaal

Wettelijke bepalingen:

Overweging 50: “Materialen die met levensmiddelen in contact komen en gerecyclede kunststof bevatten, moeten voldoen aan de voorschriften, mede inzake recyclingtechnologieën, van Verordening (EU) 2022/1616 van de Commissie. Voor kunststof verpakkingen, behalve als die verpakkingen gemaakt zijn van polyethyleentereftalaat (pet), is het passend de beschikbaarheid van geschikte recyclingtechnologieën tijdig voor de datum van toepassing van de desbetreffende eisen voor het gehalte aan gerecycled materiaal opnieuw te beoordelen. Bij de beoordeling moet ook rekening worden gehouden met de toelatingsstatus volgens de desbetreffende Unievoorschriften en de daadwerkelijke invoering van die technologieën. Op basis van die beoordeling kan het voor bepaalde contactgevoelige kunststof verpakkingen nodig zijn om in afwijkingen van de eisen inzake het gehalte aan gerecycled materiaal te voorzien, of om de in deze verordening vastgestelde lijst van uitzonderingen te wijzigen. Daarom moet aan de Commissie de bevoegdheid worden overgedragen om overeenkomstig artikel 290 VWEU handelingen vast te stellen.”

Artikel 7, lid 5, bepaalt dat “[d]e leden 1 en 2 [...] niet van toepassing [zijn] op:

a)	kunststof verpakkingen die bedoeld zijn om met levensmiddelen in contact te komen indien de hoeveelheid gerecycled materiaal een bedreiging vormt voor de menselijke gezondheid en ertoe leidt dat verpakte producten niet voldoen aan Verordening (EG) nr. 1935/2004;

b)	elk kunststof gedeelte dat minder dan 5 % van het totale gewicht van de volledige verpakkingseenheid uitmaakt”.

Artikel 7, lid 12: “Uiterlijk op 1 januari 2028 beoordeelt de Commissie of het nodig is om van de minimumpercentages voor gerecycled materiaal van lid 1, punten b) en d), af te wijken voor specifieke kunststof verpakkingen, of om de lijst van uitzonderingen in lid 4 voor specifieke kunststof verpakkingen te herzien.

Indien, op basis van de in de eerste alinea van dit lid bedoelde beoordeling, geschikte recyclingtechnologieën voor de recycling van kunststof verpakkingen niet zijn toegestaan volgens de desbetreffende Unieregels of in de praktijk niet voldoende beschikbaar zijn, rekening houdend met eventuele veiligheidsvoorschriften, met name met betrekking tot contactgevoelige kunststof verpakkingen, met inbegrip van levensmiddelenverpakkingen, is de Commissie bevoegd overeenkomstig artikel 64 gedelegeerde handelingen vast te stellen tot wijziging van deze verordening om:

a)	te voorzien in afwijkingen van het toepassingsgebied, het tijdschema of de hoogte van het in lid 1, punten b) en d), van dit artikel bedoelde minimumpercentage voor specifieke kunststof verpakkingen, en

b)	in voorkomend geval de lijst van uitzonderingen in lid 4 van dit artikel te wijzigen.”

Interpretatie van de Commissie:

Artikel 7, lid 5, voorziet in specifieke vrijstellingen van de verplichting betreffende het gehalte aan gerecycled materiaal. De vrijstelling waarin artikel 7, lid 5, punt a), voorziet, heeft betrekking op kunststof verpakkingen die bedoeld zijn om met levensmiddelen in contact te komen indien de hoeveelheid gerecycled materiaal een bedreiging vormt voor de menselijke gezondheid en ertoe leidt dat verpakte producten niet voldoen aan Verordening (EG) nr. 1935/2004 (20). De vrijstelling waarin in artikel 7, lid 5, punt b), voorziet, heeft betrekking op kunststof gedeelten die minder dan 5 % van het totale gewicht van de volledige verpakkingseenheid uitmaken. Het begrip “kunststof gedeelten” moet worden uitgelegd in overeenstemming met de definitie van “samengestelde verpakking” van artikel 3, lid 1, punt 24, van de verpakkingsverordening.

Beide vrijstellingen zijn rechtstreeks van toepassing en hoeven derhalve niet specifiek door de Commissie of de nationale bevoegde autoriteiten te worden verleend. Om de vrijstellingen te kunnen toepassen, moet de fabrikant in de technische documentatie aantonen dat aan de vereisten voor de vrijstellingen is voldaan, door gedocumenteerd bewijsmateriaal te verstrekken (bv. over het ontbreken van erkende recyclingtechnologieën).

Om in aanmerking te komen voor de vrijstelling van artikel 7, lid 5, punt a), moet in de technische documentatie voor elk kunststof gedeelte dat 5 % of meer van het totale gewicht van de volledige verpakkingseenheid uitmaakt, het gebruikte polymeer worden vermeld. Daarbij moet worden bevestigd, rekening houdend met het beoogde gebruik van de verpakking en het streefcijfer:

—	“dat bijlage I bij Verordening (EU) 2022/1616 geen geschikte recyclingtechnologieën voor dat polymeer bevat”, en

—	“dat er geen recyclingtechnologie beschikbaar is op industriële schaal om dat polymeer volgens de in artikel 4, lid 3, van die verordening beschreven processen te vervaardigen”.

Tot slot zal de Commissie uiterlijk op 1 januari 2028 beoordelen of er verdere vrijstellingen van de verplichtingen inzake het gehalte aan gerecycled materiaal voor kunststof verpakkingen moeten worden verleend of dat de bestaande vrijstellingen van artikel 7, lid 4, van de verpakkingsverordening moeten worden herzien.

8. Flexibiliteit voor de lidstaten om composteerbare verpakkingen verplicht te stellen en het vermoeden van conformiteit

Wettelijke bepalingen:

Overweging 53: “De bioafvalstroom is vaak verontreinigd met conventionele kunststoffen en de materiaalrecyclingstromen zijn vaak verontreinigd met composteerbare kunststoffen. Deze kruisverontreiniging leidt tot verspilling van hulpbronnen en tot een lagere kwaliteit van secundaire grondstoffen, en moet daarom bij de bron worden voorkomen. Met het oog op dit punt van zorg moeten de lidstaten voor composteerbare verpakkingen specificeren welke afvalbeheeroptie geschikt is voor hun grondgebied. Aangezien het voor consumenten steeds onduidelijker wordt waar zij composteerbare kunststof verpakkingen moeten weggooien, is het gerechtvaardigd en noodzakelijk duidelijke en gemeenschappelijke voorschriften voor het gebruik van die verpakkingen vast te stellen, en deze alleen verplicht te stellen wanneer het gebruik ervan duidelijk nut heeft voor het milieu en de gezondheid van de mens. Dit is met name het geval wanneer het gebruik van composteerbare verpakkingen bijdraagt tot het inzamelen of weggooien van bioafval, bijvoorbeeld bij producten waarvoor het scheiden van de inhoud en de verpakking bijzonder complex is, zoals theezakjes.”

Overweging 54: “Voor een beperkt aantal verpakkingstoepassingen van biologisch afbreekbare kunststof polymeren levert het gebruik van composteerbare verpakkingen aantoonbaar milieuvoordelen op als die verpakkingen in gecontroleerde omstandigheden composteerinstallaties, waaronder installaties voor anaerobe vergisting, binnenkomen. Een lidstaat die artikel 22, lid 1, tweede alinea, van Richtlijn 2008/98/EG toepast en over passende afvalinzamelingsregelingen en een adequate afvalverwerkingsinfrastructuur beschikt, moet de nodige flexibiliteit krijgen om het al dan niet voor het eerst op zijn grondgebied aanbieden van composteerbare niet-metalen verpakkingen voor eenmalig gebruik voor dranksystemen (koffie, thee of andere dranken), zeer lichte en lichte kunststof draagtassen toe te staan en het voor het eerst op zijn grondgebied ander verpakkingsmateriaal waarvan de composteerbaarheid aldaar reeds voor de datum van toepassing van deze verordening verplicht was, toe te staan. Om verwarring onder consumenten over de juiste manier van weggooien te voorkomen en de milieubaten van circulariteit van koolstof in aanmerking te nemen, moet het materiaal van alle andere verpakkingen worden gerecycled en moet met het ontwerp daarvan worden voorkomen dat dit afbreuk doet aan de recyclebaarheid van ander afvalstromen.”

Overweging 56: “Zoals beschreven in het “EU-beleidskader inzake biogebaseerde, biologisch afbreekbare en composteerbare kunststoffen”, in de mededeling van de Commissie van 30 november 2022, valt biologisch afbreken bij thuiscompostering niet onder de normen voor industriële compostering. Industriële compostering vereist hoge temperaturen en hoge vochtigheidsniveaus. Bij thuiscompostering, die wordt uitgevoerd door particulieren, ook in gemeenschappen, hangen de feitelijke omstandigheden sterk af van de plaatselijke klimaatomstandigheden en consumentenpraktijken. Daarom bestaat het risico dat de biologische afbraak bij thuiscompostering trager verloopt dan bij industriële compostering of niet wordt voltooid. Met name thuiscompostering voor kunststof verpakkingen mag alleen worden overwogen voor specifieke toepassingen en in de context van specifieke lokale omstandigheden onder toezicht van de betrokken autoriteiten.”

Artikel 9, lid 2: “Indien lidstaten in afwijking van artikel 6, lid 1, op grond van artikel 22, lid 1, van Richtlijn 2008/98/EG toestaan dat afval met een vergelijkbare biologische afbreekbaarheid en composteerbaarheid als bioafval samen met dat bioafval wordt ingezameld en er passende afvalinzamelingsregelingen en afvalverwerkingsinfrastructuur beschikbaar zijn om te waarborgen dat composteerbare verpakkingen in de beheerstroom voor bioafval terechtkomen, kunnen die lidstaten vereisen dat de volgende verpakkingen alleen voor het eerst op hun grondgebied in de handel mogen worden gebracht als ze composteerbaar zijn:

a)	niet-metalen verpakkingen als bedoeld in artikel 3, lid 1, punt 1, g), zeer lichte kunststof draagtassen en lichte kunststof draagtassen;

b)	andere dan de in punt a) van dit lid bedoelde verpakkingen waarvoor de lidstaat het reeds voor de datum van toepassing van deze verordening verplicht heeft gesteld dat zij composteerbaar zijn.”

Interpretatie van de Commissie:

De lidstaten kunnen tot en met 12 augustus 2026 beslissen of ook aanvullende verpakkingen dan de in artikel 9, lid 1, en artikel 9, lid 2, punt a), vermelde verpakkingsformaten op hun grondgebied composteerbaar moeten zijn. De lidstaten kunnen alleen besluiten dat dergelijke aanvullende composteerbare verpakkingsformaten industrieel composteerbaar moeten zijn. Om verwarring te voorkomen, moeten de lidstaten de marktdeelnemers, het grote publiek en de Europese Commissie duidelijk in kennis stellen van de nationale regels die composteerbaarheid verplicht stellen voor aanvullende verpakkingsmaterialen. De lidstaten wordt aangeraden expliciete lijsten van dergelijke artikelen op te stellen en openbaar te maken zodat marktdeelnemers aan de desbetreffende etiketterings- en composteerbaarheidseisen kunnen voldoen.

Hoewel de verordening thuiscomposteerbaarheid toestaat voor een beperkt aantal in artikel 9, lid 1, vermelde kunststof verpakkingen, rekening houdend met lidstaten die thuiscompostering toepassen als een van de afvalbeheeropties voor bioafval, mag thuiscompostering alleen worden overwogen in de context van specifieke lokale omstandigheden en worden uitgevoerd onder toezicht van de betrokken autoriteiten. Om verwarring te voorkomen moeten de lidstaten alle nationale regels waarbij thuiscomposteerbaarheid verplicht wordt gesteld, duidelijk meedelen aan de marktdeelnemers en het grote publiek, alsook aan de Europese Commissie. De lidstaten wordt aangeraden expliciete lijsten van dergelijke artikelen op te stellen en openbaar te maken zodat marktdeelnemers aan de desbetreffende etiketterings- en composteerbaarheidseisen kunnen voldoen.

De verpakkingsverordening biedt de lidstaten de mogelijkheid om thuiscomposteerbaarheid verplicht te stellen voordat de relevante geharmoniseerde normen worden vastgesteld, of zelfs in afwezigheid daarvan.

Wat het vermoeden van conformiteit van thuiscomposteerbare verpakkingen betreft, kunnen bestaande nationale normen inzake thuiscomposteerbaarheid en bestaande certificeringsregelingen door fabrikanten worden gebruikt om de naleving van artikel 9 aan te tonen, maar dergelijke certificeringen creëren geen vermoeden van conformiteit met de composteerbaarheidseis.

Uiterlijk op 12 februari 2026 zal de Commissie krachtens artikel 9, lid 6, de Europese normalisatie-instellingen verzoeken een nieuwe, EU-brede norm voor thuiscomposteerbaarheid op te stellen.

De bestaande norm EN 13432 inzake industriële compostering (21) kan als leidraad dienen totdat de nieuwe norm is vastgesteld. Het vermoeden van conformiteit met de nieuwe geharmoniseerde normen voor composteerbare verpakkingen zal echter pas opnieuw kunnen worden toegepast vanaf de datum waarop een nieuw besluit met een lijst van relevante geharmoniseerde normen, zoals verzocht door de Commissie op grond van artikel 9, lid 6, wordt bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie.

9. Definitie van de termen “doorlaatbaar” en “zacht na gebruik” in de context van composteerbare verpakkingen

Wettelijke bepalingen:

Artikel 3, lid 1, bepaalt het volgende: “Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:

[…]

f)	een doorlaatbaar zakje, met thee, koffie of andere dranken, of object bestemd voor eenmalig gebruik dat thee, koffie of een andere drank insluit en zacht wordt na gebruik, en dat bestemd is om samen met het product te worden gebruikt en weggegooid.”

Interpretatie van de Commissie:

Artikel 9, lid 1, is een materiaalneutrale bepaling en kan verwijzen naar doorlaatbare zakjes met thee, koffie of andere dranken of naar objecten bestemd voor eenmalig gebruik die thee, koffie of een andere dranken insluiten en zacht worden na gebruik, ongeacht het materiaal, waaronder objecten voor eenmalig gebruik van papier. Daarom moeten dergelijke verpakkingen overeenkomstig artikel 9 uiterlijk op 12 februari 2028 composteerbaar zijn.

10. Minimalisering van verpakkingen

Wettelijke bepalingen:

Overweging 60: “[...] Hoewel marketing en aanvaarding door de consument relevant blijven voor het ontwerp van verpakkingen, mogen zij geen prestatiecriteria zijn waarmee zwaardere en grotere verpakkingen zouden worden gerechtvaardigd. […]”

Artikel 10, lid 1: “Uiterlijk op 1 januari 2030 zorgt de fabrikant of de importeur ervoor dat de in de handel gebrachte verpakkingen zodanig worden ontworpen dat het gewicht en het volume ervan worden beperkt tot het minimum dat nodig is om de functionaliteit ervan te waarborgen, rekening houdend met de vorm en het materiaal waarvan de verpakkingen zijn vervaardigd.”

Artikel 10, lid 2: “De fabrikant of importeur zorgt ervoor dat verpakkingen die niet aan de prestatiecriteria van bijlage IV [...] voldoen [...] niet in de handel worden gebracht, tenzij [...].”

Artikel 10, lid 2, punten a) en b), voorzien in twee vrijstellingen, namelijk:

het verpakkingsontwerp wordt beschermd door een Gemeenschapsmodel op grond van Verordening (EG) nr. 6/2002 van de Raad of door de modellen die onder het toepassingsgebied van Richtlijn 98/71/EG van het Europees Parlement en de Raad vallen, onder meer in het kader van internationale overeenkomsten die in een van de lidstaten van toepassing zijn, of de vorm ervan een handelsmerk is dat onder het toepassingsgebied van Verordening (EU) 2017/1001 van het Europees Parlement en de Raad of Richtlijn (EU) 2015/2436 van het Europees Parlement en de Raad valt, met inbegrip van handelsmerken die zijn geregistreerd uit hoofde van internationale overeenkomsten die in een van de lidstaten van toepassing zijn, de modelrechten en handelsmerken uiterlijk vóór 11 februari 2025 zijn beschermd, en de toepassing van de eisen uit hoofde van dit artikel het ontwerp van de verpakking zodanig zou beïnvloeden dat de nieuwheid of het eigen karakter ervan zou worden gewijzigd of het handelsmerk zodanig zou beïnvloeden dat het merkproduct niet langer te onderscheiden valt van het product van andere ondernemingen, of

voor het verpakte product of de verpakte drank een herkomstaanduiding geldt die bescherming geniet krachtens het Unierecht, bijvoorbeeld krachtens Verordening (EU) nr. 1308/2013 wat betreft wijn, Verordening (EU) 2019/787 wat betreft gedistilleerde dranken of Verordening (EU) 2023/2411 wat betreft ambachtelijke en industriële producten, of die valt onder een kwaliteitsregeling als bedoeld in Verordening (EU) 2024/1143.

Artikel 10, lid 3: “Uiterlijk op 12 februari 2027 verzoekt de Commissie de Europese normalisatieorganisaties om, waar passend, geharmoniseerde normen op te stellen of bij te werken met het oog op de vaststelling van een methode voor het berekenen en meten van de naleving van de voorschriften inzake de minimalisering van verpakkingen op grond van deze verordening. Voor de meest gangbare verpakkingstypen en -formaten moeten in die normen de maximale gewichts- en volumegrenzen en, indien van toepassing, de wanddikte en de maximale lege ruimte worden gespecificeerd.”

Bijlage IV, deel A, punt 4: “Functionaliteit van de verpakking: het verpakkingsontwerp waarborgt de functionaliteit ervan, rekening houdend met het doel van het product en de bijzonderheden die tot de verkoop ervan leiden, zoals verkoop voor geschenken of seizoensgebonden gebeurtenissen.”

Interpretatie van de Commissie:

De eisen inzake de minimalisering van verpakkingen helpen de lidstaten hun algemene doelstellingen voor de vermindering van verpakkingsafval op geharmoniseerde wijze te verwezenlijken en verminderen de noodzaak om uiteenlopende nationale maatregelen te gebruiken om te voldoen aan de in artikel 43 vastgestelde doelstellingen voor afvalpreventie.

Dit zijn geen nieuwe eisen. Zij maakten al deel uit van de verpakkingsrichtlijn als essentiële eisen met een bijbehorende geharmoniseerde norm voor nalevingsmethoden (EN 13428:2004) (22). Hoewel de criteria voor de beoordeling van de minimalisering van verpakkingen zijn verplaatst van de geharmoniseerde norm naar de verpakkingsverordening, zijn “aanvaarding door de consument” en “marketing” geschrapt als redenen (“prestatiecriteria”) die zwaardere en grotere verpakkingen rechtvaardigen. Anderzijds werden andere redenen, zoals recyclebaarheid, het gehalte aan gerecycled materiaal of hergebruik, toegevoegd als nieuwe criteria.

Met het oog op de uitvoering van deze wijziging wordt de Commissie in de verpakkingsverordening opgedragen het CEN te verzoeken de bestaande norm uiterlijk op 12 februari 2027 bij te werken. Behalve in een bijgewerkte beoordelingsmethode zal de geactualiseerde norm voorzien in de maximale gewichts- en volumegrenzen voor de meest gangbare verpakkingstypen en -formaten.

Normalisatie helpt de industrie om aan te tonen dat aan de eisen inzake minimalisering wordt voldaan, aangezien de naleving van een geharmoniseerde norm een vermoeden van naleving van de duurzaamheidsvoorschriften creëert. De lidstaten moeten dergelijke conforme verpakkingen aanvaarden en toestaan dat deze op hun markt worden aangeboden zonder dat zij andere of aanvullende nationale eisen kunnen vaststellen.

Overeenkomstig artikel 70, lid 1, punt b), blijven de bestaande eisen inzake minimalisering van verpakkingen en de bijbehorende nalevingsnorm van kracht tot eind 2029. Daarna zullen zowel lid 1 als lid 2 van artikel 10 met ingang van 1 januari 2030 van toepassing worden, terwijl de bestaande geharmoniseerde norm EN 13428:2004 nog steeds als leidraad kan worden gebruikt, maar alleen totdat er een nieuwe of bijgewerkte norm beschikbaar komt.

De industrie zal in het kader van het reguliere normalisatieproces via eigen deskundigen kunnen bijdragen aan de ontwikkeling van nieuwe normen. Bij dit proces zal naar behoren rekening worden gehouden met aspecten als de “vorm” en de functionaliteit van de verpakking.

11. Verband tussen de eisen inzake minimalisering in artikel 10 en het percentage lege ruimte in artikel 24

Wettelijke bepalingen:

Artikel 10, lid 2: “De fabrikant of de importeur zorgt ervoor dat verpakkingen die niet aan de prestatiecriteria van bijlage IV bij deze verordening voldoen en verpakkingen met kenmerken die uitsluitend zijn bedoeld om de indruk van een groter productvolume te wekken, zoals dubbele wanden, valse bodems en onnodige lagen, niet in de handel worden gebracht, tenzij: […]”

Artikel 24, lid 1: “Uiterlijk op 1 januari 2030, of drie jaar vanaf de inwerkingtreding van de op grond van lid 2 vastgestelde uitvoeringshandelingen, indien dat later is, waarborgen marktdeelnemers die verzamelverpakkingen, verzendverpakkingen of verpakkingen voor elektronische handel vullen, dat de lege ruimte, uitgedrukt als percentage, niet meer dan 50 % bedraagt.”

Interpretatie van de Commissie:

Het percentage lege ruimte, zoals bepaald in artikel 24, is van toepassing op verzamelverpakkingen, verzendverpakkingen en verpakkingen voor elektronische handel; hieraan moet worden voldaan door de natuurlijke of rechtspersonen die deze verpakkingen gebruiken of vullen. De Commissie zal de methode voor de berekening van het percentage lege ruimte vaststellen in een uitvoeringshandeling die vóór 12 februari 2028 zal worden vastgesteld.

Voor verkoopverpakkingen zijn de eisen inzake minimalisering met betrekking tot de lege ruimte niet gekoppeld aan een vooraf vastgestelde grenswaarde. Zij zullen daarom moeten worden beoordeeld op basis van de bestaande norm EN 13428:2004 (23), die van toepassing is tot en met 1 januari 2030 en zal worden geactualiseerd overeenkomstig de bijgewerkte prestatiecriteria van deel A van bijlage IV en de eisen in artikel 10. De aan deze verplichtingen gebonden partij is de fabrikant die de conformiteitsbeoordeling moet uitvoeren en de technische documentatie en de EU-conformiteitsverklaring voor de verpakking moet opstellen.

12. Herbruikbare verpakkingen die in de handel zijn gebracht vóór de toepassing van de eisen in artikel 11

Wettelijke bepalingen:

Artikel 11, lid 1: “Verpakkingen die in de handel worden gebracht vanaf 11 februari 2025 worden geacht herbruikbaar te zijn indien zij aan alle volgende voorwaarden voldoen:

a)	zij zijn bedacht, ontworpen en in de handel gebracht met het oog op meermalig hergebruik;

b)	zij zijn bedacht en ontworpen om onder normaal voorspelbare gebruiksomstandigheden zo veel mogelijk omlopen te verrichten;

c)	zij voldoen aan de toepasselijke vereisten inzake consumentengezondheid, veiligheid en hygiëne;

d)	zij kunnen worden geleegd of gelost zonder op een manier te worden beschadigd dat de verpakking niet verder zou kunnen worden gebruikt of hergebruikt;

e)	zij kunnen worden geleegd, gelost, nagevuld of herladen zonder afbreuk te doen aan de kwaliteit en de veiligheid van het verpakte product en aan de toepasselijke veiligheids- en hygiëne-eisen, onder meer op het gebied van voedselveiligheid;

f)	zij kunnen worden hersteld overeenkomstig deel B van bijlage VI zonder dat wordt afgedaan aan hun beoogde functie;

zij maken het mogelijk om etikettering aan te brengen en informatie te verstrekken over de eigenschappen van dat product en over de verpakking zelf, waaronder eventueel relevante instructies en informatie om de veiligheid, het correcte gebruik, de traceerbaarheid en de houdbaarheid van het product te waarborgen;

h)	zij kunnen worden geleegd, gelost, nagevuld of herladen zonder gevaar voor de gezondheid en veiligheid van degenen die daarvoor verantwoordelijk zijn, en

i)	zij voldoen aan de specifieke eisen voor recyclebare verpakkingen als vervat in artikel 6, zodat zij kunnen worden gerecycled wanneer zij afval worden.”

Artikel 11, lid 2: “Uiterlijk op 12 februari 2027 stelt de Commissie overeenkomstig artikel 64 een gedelegeerde handeling vast om deze verordening aan te vullen door vaststelling van een minimumaantal omlopen voor herbruikbare verpakkingen, met het oog op lid 1, punt b), van dit artikel voor verpakkingsformaten die het vaakst worden gebruikt voor hergebruik, rekening houdend met hygiëne- en andere eisen, zoals logistieke.”

Artikel 15, lid 9: “In afwijking van lid 8 van dit artikel is de verplichting om verpakkingen waarvan wordt aangenomen dat zij niet voldoen aan de eisen die zijn vastgesteld in of op grond van de artikelen 5 tot en met 12, conform te maken, uit de handel te nemen of terug te roepen, niet van toepassing op herbruikbare verpakkingen die vóór 11 februari 2025 in de handel zijn gebracht.”

Interpretatie van de Commissie:

In artikel 11 worden de criteria voor hergebruik vastgesteld die van toepassing zijn vanaf 11 februari 2025, de datum van inwerkingtreding van de verordening. De verordening is echter van toepassing met ingang van 12 augustus 2026. Dit betekent dat herbruikbare verpakkingen die reeds vóór de datum van inwerkingtreding van de verordening (11 februari 2025) in de Unie in de handel zijn gebracht, niet met terugwerkende kracht aan deze eisen hoeven te voldoen. Dit staat uitdrukkelijk vermeld in artikel 15, lid 9, van de verordening.

Herbruikbare verpakkingen die na 11 februari 2025 in de handel worden gebracht, moeten aan de verordening voldoen. De bevoegde autoriteiten kunnen echter pas na 12 augustus 2026 controleren of dergelijke verpakkingen aan artikel 11 en andere bepalingen van de verordening voldoen.

De eisen van artikel 11 zijn sterk vergelijkbaar met de eisen inzake herbruikbare verpakkingen van de eerdere verpakkingsrichtlijn en de daarmee verband houdende geharmoniseerde norm EN 13429:2004 inzake hergebruik van verpakkingen (24). Dit betekent dat de eisen inzake herbruikbare verpakkingen in de verpakkingsverordening niet volledig nieuw zijn.

13. Toepassingsgebied van de geharmoniseerde etikettering van verpakkingen

Wettelijke bepalingen:

Artikel 12, lid 1: “Vanaf 12 augustus 2028 of 24 maanden vanaf de datum van inwerkingtreding van de op grond van lid 6 of lid 7 van dit artikel vastgestelde uitvoeringshandelingen, indien dat later is, wordt op verpakkingen die in de handel worden gebracht een geharmoniseerd etiket aangebracht met informatie over de materiële samenstelling ervan om het sorteren door de consument te vergemakkelijken. Het etiket is gebaseerd op pictogrammen en is eenvoudig te begrijpen, ook voor personen met een handicap. […]”

Interpretatie van de Commissie:

De etikettering van verpakkingen in het kader van artikel 12 is uitputtend en volledig geharmoniseerd, behalve wat statiegeldregelingen betreft. Nationale regels die sorteerinstructies toevoegen, zijn niet toegestaan op grond van het beginsel van voorrang van het Unierecht. De lidstaten mogen hun nationale etiketten na 12 augustus 2028 of 24 maanden na de datum van inwerkingtreding van de uitvoeringshandeling tot vaststelling van de etiketteringsvoorschriften en pictogrammen niet langer gebruiken naast de geharmoniseerde EU-etiketten. Aangezien marktdeelnemers een overgangsperiode nodig hebben om zich aan te passen aan de nieuwe etiketteringsregeling, moeten de nationale maatregelen vóór die datum worden ingetrokken of worden aangepast om de overgang mogelijk te maken. Indien nationale maatregelen met betrekking tot sorteerinstructies gezien de gevolgen ervan voor de interne markt onevenredig kunnen worden geacht, moeten die maatregelen zo spoedig mogelijk worden ingetrokken, ongeacht de datum van inwerkingtreding van de geharmoniseerde EU-voorschriften die overeenkomstig artikel 12, lid 6, door de Commissie moeten worden vastgesteld.

Beschikking 97/129 van de Commissie van 28 januari 1997 tot vaststelling van het identificatiesysteem voor verpakkingsmaterialen (25), waarbij een systeem van cijfercodes en afkortingen is ingevoerd om de materiële samenstelling van verpakkingen te identificeren, dat voornamelijk bedoeld is voor afvalbeheerders om hen te helpen bij het sorteren van verpakkingsafval, blijft van toepassing tot en met 12 augustus 2028. De toepassing van deze beschikking en het gebruik van het daarbij ingevoerde systeem van afkortingen is vrijwillig voor fabrikanten, maar de lidstaten zijn verplicht ervoor te zorgen dat geen ander systeem voor de identificatie van verpakkingsmaterialen wordt gebruikt dan het systeem dat in de beschikking is vastgesteld. Met andere woorden, wanneer een identificatiesysteem wordt gebruikt, moet dit het systeem zijn dat in de beschikking is vastgesteld. Het gebruik van de in de beschikking vastgestelde afkortingen zal echter na 12 augustus 2028 niet meer zijn toegestaan. De reden hiervoor is dat de technologische vooruitgang bij de scheiding van afval na inzameling de noodzaak van dergelijke markeringen voor recyclers en geharmoniseerde etikettering voor de hele eengemaakte markt doet afnemen.

De etiketteringsvoorschriften van artikel 12, lid 1, hebben tot doel de sortering van verpakkingsafval door consumenten te verbeteren. Daarom zijn deze voorschriften niet van toepassing op de verpakking van bepaalde producten, zoals geneesmiddelen voor menselijk of diergeneeskundig gebruik en medische hulpmiddelen of medische hulpmiddelen voor in-vitrodiagnostiek, die alleen door professionele eindgebruikers mogen worden gebruikt in het kader van hun industriële of beroepsactiviteiten. In de verordening worden verzendverpakkingen, met uitzondering van verpakkingen voor elektronische handel, en verpakkingen die onder een statiegeldsysteem vallen, uitdrukkelijk uitgesloten van deze etiketteringsverplichtingen. De specificaties voor de afvalscheidingsetiketten zullen uiterlijk op 12 augustus 2026 in een uitvoeringshandeling worden vastgesteld.

Wat de etikettering van herbruikbare verpakkingen overeenkomstig artikel 12, lid 2, betreft, mogen de lidstaten hun nationale etiketten na 12 februari 2029 of dertig maanden na de datum van inwerkingtreding van de uitvoeringshandeling waarin de desbetreffende etiketteringsvoorschriften worden gespecificeerd, niet langer gebruiken naast de geharmoniseerde EU-etiketten.

Het gebruik van afvalscheidingsetiketten en etiketten voor herbruikbare verpakkingen is verplicht.

De etiketten voor het gehalte aan gerecycled materiaal en aan biogebaseerd materiaal uit hoofde van artikel 12, lid 4, worden vanaf 12 augustus 2028 of 24 maanden na de inwerkingtreding van de desbetreffende uitvoeringshandeling volledig geharmoniseerd, maar het gebruik van deze etiketten is vrijwillig. Dit betekent dat marktdeelnemers niet verplicht zijn het gehalte aan gerecycled of biogebaseerd materiaal op hun verpakking te vermelden, maar als zij dit willen vermelden, moeten zij de geharmoniseerde technische specificaties van de EU volgen.

Met betrekking tot de etikettering van verpakkingen die onder de verplichte statiegeldsystemen van artikel 50, lid 1, vallen, kunnen de lidstaten eisen dat die verpakkingen worden voorzien van een geharmoniseerd kleurenetiket (artikel 12, lid 1, vierde alinea).

Hoewel de lidstaten niet verplicht zijn het op EU-niveau geharmoniseerde statiegeldetiket te gebruiken, kunnen zij het aanbrengen van statiegeldetiketten op hun markt niet verbieden voor verpakte producten met statiegeldetiketten die in andere lidstaten zijn aangebracht. Dit geldt voor zowel verplichte als niet-verplichte statiegeldsystemen. Door het geharmoniseerde etiket te gebruiken, verminderen de lidstaten het risico dat er belemmeringen voor de interne markt ontstaan als gevolg van nationale statiegeldetiketten. Bij het vaststellen van regels voor nationale statiegeldetiketten wordt de lidstaten aanbevolen rekening te houden met de mededeling van de Commissie “Drankverpakkingen, statiegeldregelingen en vrij verkeer van goederen” (2009/C 107/01) (26).

Wat etiketten voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid betreft (27), verbiedt de verpakkingsverordening het gebruik van fysieke etiketten; zij staat alleen toe dat deze informatie of etiketten in digitaal formaat worden verstrekt (artikel 12, lid 9).

Wat de afwijking van artikel 12, lid 11, betreft, bevatten de Verordeningen (EU) 2017/745 en (EU) 2107/746 geen definities voor binnen- en buitenverpakkingen voor medische hulpmiddelen en medische hulpmiddelen voor in-vitrodiagnostiek. Om ervoor te zorgen dat de afwijking voor die producten correct wordt toegepast, moet de verwijzing naar de primaire verpakking worden opgevat als een verwijzing naar de verpakking die in contact komt met het hulpmiddel, terwijl de buitenverpakking moet worden opgevat als een verwijzing naar de verkoopverpakking van het hulpmiddel.

Aangezien artikel 12 de etikettering van verpakkingen in de Unie volledig harmoniseert, mogen de lidstaten geen andere nationale verplichte etiketteringsvoorschriften voor verpakkingen vaststellen. Reden hiervoor zijn de aanzienlijke gevolgen die etiketteringsvoorschriften voor verpakkingen hebben voor de interne markt.

14. Etikettering van bestaande herbruikbare verzendverpakkingen

Wettelijke bepalingen:

Volgens artikel 12, lid 2, “[worden] herbruikbare verpakkingen die in de handel worden gebracht vanaf 12 februari 2029 of 30 maanden vanaf de datum van inwerkingtreding van de op grond van lid 6 vastgestelde uitvoeringshandeling, indien dat later is, [...] voorzien van een etiket waarop de gebruikers worden geïnformeerd dat de verpakking herbruikbaar is. Nadere informatie over herbruikbaarheid, met inbegrip van de beschikbaarheid van een lokaal, nationaal of Uniebreed systeem voor hergebruik en van informatie over inzamelpunten, wordt beschikbaar gesteld via een QR-code of een ander type gestandaardiseerde, open, digitale gegevensdrager die het volgen van de verpakking en de berekening, of een gemiddelde schatting ingeval de berekening niet haalbaar is, van trajecten en omlopen vergemakkelijkt. […]”

Volgens artikel 12, lid 3, zijn deze vereisten niet van toepassing op “openkringloopsystemen zonder systeembeheerder in overeenstemming met bijlage VI”.

Artikel 12, lid 6, draagt de Commissie op om de specificaties voor de etikettering van verpakkingen vast te stellen: “Uiterlijk op 12 augustus 2026 stelt de Commissie uitvoeringshandelingen vast tot vaststelling van een geharmoniseerd etiket en specificaties voor de etiketteringseisen en de formaten, ook in geval van verstrekking langs digitale weg, van de etikettering van verpakkingen, als bedoeld in de leden 1, 2 en 4 van dit artikel. […]”

Artikel 12, lid 12, bepaalt: “Verpakkingen als bedoeld in de leden 1, 2 en 4, die vóór de in die leden bedoelde termijnen in de Unie zijn vervaardigd of ingevoerd en die niet voldoen aan de in die leden vastgelegde criteria, mogen tot drie jaar vanaf de datum van inwerkingtreding van de in die leden vastgelegde etiketteringsvoorschriften op de markt worden aangeboden.”

In artikel 15, lid 9, wordt bepaald: “In afwijking van lid 8 van dit artikel is de verplichting om verpakkingen waarvan wordt aangenomen dat zij niet voldoen aan de eisen die zijn vastgesteld in of op grond van de artikelen 5 tot en met 12, conform te maken, uit de handel te nemen of terug te roepen, niet van toepassing op herbruikbare verpakkingen die vóór 11 februari 2025 in de handel zijn gebracht.”

Interpretatie van de Commissie:

Er moet onderscheid worden gemaakt tussen:

a)	herbruikbare verzendverpakkingen die in de handel zijn gebracht vóór de inwerkingtreding van de verpakkingsverordening, d.w.z. vóór 11 februari 2025, en

herbruikbare verzendverpakkingen die in de handel zijn gebracht na 11 februari 2025 (d.w.z. na de inwerkingtreding van de verpakkingsverordening), maar vóór de datum van toepassing van de uitvoeringshandeling inzake de etikettering van herbruikbare verpakkingen, die uiterlijk op 12 augustus 2026 moet worden vastgesteld en van toepassing moet zijn vanaf 12 februari 2029 of 30 maanden na de datum van inwerkingtreding van de uitvoeringshandeling, d.w.z. herbruikbare verzendverpakkingen die tussen 11 februari 2025 en 12 februari 2029 in de handel worden gebracht.

Herbruikbare verpakkingen als bedoeld in punt a), mogen in omloop blijven totdat zij wegens functionele veroudering of operationele beperkingen uit het systeem voor hergebruik worden verwijderd.

Herbruikbare verpakkingen als bedoeld in punt b), moeten uiterlijk in februari 2032 aan de etiketteringsvoorschriften voldoen. Aangezien de nieuwe etiketteringsvoorschriften reeds bij de vaststelling van de uitvoeringshandeling, d.w.z. in augustus 2026, bij de sector bekend zullen zijn, zal slechts een beperkte hoeveelheid herbruikbare verzendverpakkingen in overeenstemming met de voorschriften moeten worden gebracht. In de praktijk zullen verpakkingen die in de periode tussen februari 2025 en augustus 2026 in de handel worden gebracht, uiterlijk in februari 2032 moeten zijn voorzien van etiketten die aan de nieuwe voorschriften voldoen. Opgemerkt moet worden dat exploitanten na de inwerkingtreding van de verpakkingsverordening er niet langer van uit mogen gaan dat zij de nieuwe etiketteringsvoorschriften niet hoeven toe te passen.

Aan de voorwaarden van artikel 12, lid 5, die bepalen wanneer informatie via websites of begeleidende documentatie mag worden verstrekt, is voldaan wanneer herbruikbare verzendverpakkingen worden gebruikt tussen bedrijven (d.w.z. wanneer de consument niet de eindgebruiker van de verzendverpakking is), en deze door een systeembeheerder in een gesloten systeem worden beheerd.

15. Verslagleggingsverplichtingen van afvalverwerkers

Wettelijke bepalingen:

Volgens artikel 23, lid 1, “[verstrekken] verpakkingsafvalverwerkers [...] de bevoegde autoriteiten op jaarlijkse basis de in tabel 3 van bijlage XII bij deze verordening bedoelde informatie over verpakkingsafval, met uitzondering van informatie over verpakkingen die voor het eerst op het grondgebied van de lidstaat worden aangeboden, via het elektronische register of de elektronische registers, overeenkomstig artikel 35, lid 1, van Richtlijn 2008/98/EG.

De verpakkingsafvalverwerkers verstrekken de producenten, in het geval van individuele nakoming van de verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, of de met de uitvoering van die verplichtingen belaste organisatie voor producentenverantwoordelijkheid, in het geval van gezamenlijke nakoming van de verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, op jaarlijkse basis alle informatie die nodig is om te voldoen aan de in artikel 44, lid 10, vastgelegde informatieverplichtingen.

De lidstaten kunnen, overeenkomstig het nationale recht, bepalen dat indien overheidsinstanties verantwoordelijk zijn voor de organisatie van het beheer van verpakkingsafval, de verpakkingsafvalverwerkers die overheidsinstanties op jaarlijkse basis moeten voorzien van alle informatie die nodig is om te voldoen aan de in artikel 44, lid 10, vastgelegde informatieverplichtingen, of van andere middelen ter aanvulling van het elektronische register of de elektronische registers overeenkomstig artikel 35, lid 1, van Richtlijn 2008/98/EG”.

Volgens artikel 44, lid 10, “[verstrekken] de producenten, in het geval van individuele nakoming van de verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, de organisatie voor producentenverantwoordelijkheid belast met het uitvoeren van die verplichtingen, in het geval van gezamenlijke nakoming van de verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, of de exploitanten van het systeem voor hergebruik, in het geval dat systemen voor hergebruik de verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid nakomen, [...] jaarlijks met betrekking tot elk voorgaand kalenderjaar de in deel B, punt 3, van bijlage IX bedoelde informatie aan de bevoegde autoriteit.

Indien overheidsinstanties uit hoofde van het nationale recht verantwoordelijk zijn voor de organisatie van het beheer van verpakkingsafval, kunnen de lidstaten bepalen dat die instanties de in deel B, punt 3, van bijlage IX bedoelde informatie verstrekken”.

Interpretatie van de Commissie:

Onder “afvalverwerker” moet elke exploitant worden verstaan die zich bezighoudt met “inzameling, vervoer, nuttige toepassing en verwijdering van afvalstoffen, met inbegrip van het toezicht op die handelingen en de nazorg voor de stortplaatsen na sluiting en met inbegrip van activiteiten van handelaars of makelaars”, zoals gedefinieerd in artikel 3, punt 9, van de kaderrichtlijn afvalstoffen.

In artikel 23 wordt niet gespecificeerd welke verpakkingsafvalverwerker aan deze verplichtingen gebonden zijn, hoe de informatie moet worden ingediend of in welke gevallen deze moet worden ingediend. Daarom is de Commissie van mening dat de verplichting voor afvalverwerkers om informatie over verpakkingsafval te verstrekken, moet worden geïnterpreteerd als een algemeen vereiste om de organisaties voor producentenverantwoordelijkheid, producenten en bevoegde autoriteiten te helpen hun verslagleggingsverplichtingen uit hoofde van artikel 44, lid 10, na te komen. De lidstaten zouden daarom moeten specificeren in welke gevallen een verpakkingsafvalverwerker de vereiste informatie moet verstrekken.

In artikel 23, lid 1, eerste alinea, is bepaald dat verpakkingsafvalverwerkers de bevoegde autoriteiten de in tabel 3 van bijlage XII vermelde informatie moeten verstrekken, met uitzondering van informatie over gevaarlijk verpakkingsafval die al wordt gerapporteerd aan de bevoegde autoriteiten, zoals gespecificeerd in artikel 35, lid 1, van de kaderrichtlijn afvalstoffen, en verpakkingen die voor het eerst op het grondgebied van de lidstaat worden aangeboden of uitgepakt, aangezien verpakkingsafvalverwerkers niet over die informatie kunnen beschikken. Aangezien de bevoegde autoriteiten de in tabel 3 van bijlage XII vermelde informatie zullen ontvangen via het krachtens artikel 44 op te zetten producentenregister, hoeven verpakkingsafvalverwerkers deze informatie alleen te verstrekken indien dit nodig is om kruiscontroles uit te voeren, teneinde na te gaan of de door de organisatie voor producentenverantwoordelijkheid, de producent of een andere bevoegde autoriteit gerapporteerde gegevens juist zijn, of in andere door een lidstaat gespecificeerde gevallen.

16. Verband tussen de richtlijn kunststoffen voor eenmalig gebruik en de verpakkingsverordening wat betreft verpakkingsverboden

Wettelijke bepalingen:

Overweging 13: “[...] De definitie van samengestelde verpakking in deze verordening mag verpakkingen voor eenmalig gebruik die gedeeltelijk van kunststof zijn gemaakt, ongeacht het drempelniveau, niet vrijstellen van de vereisten van Richtlijn (EU) 2019/904 van het Europees Parlement en de Raad.”

Overweging 180: “[...] In deze verordening wordt voorzien in een beperking op het in de handel brengen van de in bijlage V, punt 3, vermelde kunststof producten, terwijl de lidstaten krachtens Richtlijn (EU) 2019/904 de nodige maatregelen kunnen nemen om het gebruik van die kunststof producten voor eenmalig gebruik te verminderen. Aangezien nationale uitvoeringsmaatregelen op grond van Richtlijn (EU) 2019/904 minder beperkend kunnen zijn dan een verbod op het in de handel brengen, moet deze verordening voorrang krijgen op Richtlijn (EU) 2019/904 met betrekking tot de producten die onder de definitie van verpakking vallen, teneinde de vermindering van kunststof verpakkingen voor eenmalig gebruik te stimuleren en de hoeveelheid kunststof verpakkingen voor eenmalig gebruik in het milieu te verminderen. […]”

Artikel 3, lid 1, punt 24: ““samengestelde verpakking”: een verpakkingseenheid van twee of meer verschillende materialen die deel uitmaken van het gewicht van het hoofdmateriaal van de verpakking en die niet handmatig van elkaar kunnen worden gescheiden en daarom een geheel vormen, tenzij één van de materialen een onbeduidend deel van de verpakkingseenheid en in geen geval meer dan 5 % van de totale massa van de verpakkingseenheid uitmaakt, met uitzondering van etiketten, vernis, verf, inkt, kleefstoffen en lak; zulks onverminderd het bepaalde in Richtlijn (EU) 2019/904;”

Artikel 25, lid 1: “Vanaf 1 januari 2030 brengen marktdeelnemers geen verpakkingen in de handel in de formaten en voor de vormen van gebruik die zijn vermeld in bijlage V.”

Bijlage V, punt 3: “Kunststof verpakkingen voor eenmalig gebruik voor voedsel en dranken die worden gevuld en geconsumeerd op locaties in de horecasector, met inbegrip van alle eetruimten binnen en buiten een bedrijfsruimte die is voorzien van tafels en zitplekken of staanplaatsen, en van eetruimten die door verschillende marktdeelnemers of derden samen worden aangeboden voor de consumptie van voedsel en dranken. Inrichtingen in de horecasector die geen toegang hebben tot drinkwater, zijn vrijgesteld.”

In Richtlijn (EU) 2019/904 (richtlijn kunststoffen voor eenmalig gebruik) (28) (artikel 3, punt 2) worden kunststofproducten voor eenmalig gebruik gedefinieerd als “een product dat geheel of gedeeltelijk van kunststoffen is gemaakt en niet werd bedacht, ontworpen of in de handel gebracht om binnen zijn levensduur meerdere cycli te maken door te worden teruggestuurd naar een producent om opnieuw gevuld te worden of opnieuw gebruikt te worden voor het doel waarvoor het gemaakt was”.

Overeenkomstig artikel 4 van de richtlijn kunststoffen voor eenmalig gebruik en deel A van de bijlage daarbij hebben de lidstaten de mogelijkheid om nationale beperkingen op te leggen aan het verbruik van harde kunststof voedselverpakkingen voor eenmalig gebruik die voor de onmiddellijke consumptie van voedingsmiddelen worden gebruikt, alsook van drinkbekers.

Overeenkomstig artikel 67, lid 1, punt a) (29), heeft de richtlijn kunststoffen voor eenmalig gebruik in geval van strijdigheid voorrang op de verpakkingsverordening, tenzij anders is bepaald. In artikel 67, lid 1, punt b), is anders bepaald voor de in punt 3 van bijlage V genoemde verpakkingsverboden.

Volgens artikel 70, lid 4, “[mogen] de lidstaten [...] nationale bepalingen tot beperking van het in de handel brengen van verpakkingen in de formaten en voor gebruiken die zijn vermeld in bijlage V, punten 2 en 3, handhaven tot 1 januari 2030. Artikel 4, lid 3, is niet van toepassing op die nationale maatregelen tot 1 januari 2030”.

Interpretatie van de Commissie:

De richtlijn kunststoffen voor eenmalig gebruik en de verpakkingsverordening zijn twee rechtsinstrumenten die naast elkaar bestaan en verschillende doeleinden hebben.

In de overwegingen 13 en 180 wordt ingegaan op het verband tussen de verpakkingsverordening en de richtlijn kunststoffen voor eenmalig gebruik en wordt aangegeven dat samengestelde verpakkingen volgens de verpakkingsverordening kunnen worden beschouwd als kunststof verpakkingen voor eenmalig gebruik.

In de verpakkingsverordening wordt in de definitie van “samengestelde verpakking” een drempel van 5 % gehanteerd: als die drempel niet wordt gehaald, wordt een verpakking als een monomateriaal beschouwd. Daarom kan de term “kunststof verpakkingen voor eenmalig gebruik” in bijlage V alleen verwijzen naar verpakkingen die meer dan 5 % kunststof bevatten. De definitie van “samengestelde verpakking” laat de richtlijn kunststoffen voor eenmalig gebruik echter onverlet (zie artikel 3, lid 1, punt 24, en overweging 13 van de verpakkingsverordening). Bijgevolg vallen samengestelde verpakkingen, met inbegrip van papieren verpakkingen die 5 % of meer kunststof bevatten, onder het verpakkingsverbod van artikel 25 van de verpakkingsverordening en de punten 1 tot en met 4 van bijlage V daarbij, terwijl verpakkingen die minder dan 5 % kunststof bevatten niet onder dit verbod vallen.

Aangezien de verpakkingsverordening en de richtlijn kunststoffen voor eenmalig gebruik naast elkaar bestaan, moeten hun respectieve toepassingsgebieden in onderlinge samenhang worden bezien. De verpakkingsverordening heeft voorrang voor wat betreft de verpakkingsformaten, materialen en vormen van gebruik vermeld in bijlage V. In die gevallen moeten de lidstaten de verpakkingsverordening toepassen en mogen zij zich niet baseren op artikel 4 van de richtlijn kunststoffen voor eenmalig gebruik om nationale maatregelen in te voeren. Anderzijds blijven verpakkingen die niet onder de beperkingen van bijlage V vallen, onderworpen aan de richtlijn kunststoffen voor eenmalig gebruik wanneer zij kunnen worden aangemerkt als een kunststofproduct voor eenmalig gebruik in de zin van artikel 3, punt 2, van de richtlijn. In dergelijke gevallen blijft artikel 4 van de richtlijn kunststoffen voor eenmalig gebruik van toepassing, op grond waarvan de lidstaten maatregelen moeten nemen om het verbruik te verminderen van drinkbekers en harde kunststof voedselverpakkingen voor eenmalig gebruik die voor de onmiddellijke consumptie van voedingsmiddelen worden gebruikt. Dergelijke nationale maatregelen ter vermindering van het verbruik kunnen ook na 1 januari 2030 van kracht blijven. De lidstaten moeten per geval aantonen dat die nationale maatregelen in verhouding staan tot de door de richtlijn kunststoffen voor eenmalig gebruik nagestreefde doelstellingen en niet op grond van het EU-recht als discriminerend kunnen worden aangemerkt. Daarbij moet rekening worden gehouden met de mogelijke gevolgen voor de interne markt; de Europese Commissie zal beoordelen of de desbetreffende nationale maatregelen aan deze vereisten voldoen.

De verplichting in artikel 25, lid 2, van de verpakkingsverordening om de nationale beperkingen uiterlijk op 1 januari 2030 in te trekken, geldt alleen voor maatregelen met betrekking tot verpakkingsformaten, vormen van gebruik en materialen die onder bijlage V vallen.

Daarom geldt met betrekking tot de punten 2 tot en met 4 van bijlage V het volgende: wanneer een verpakkingsformaat, materiaal of vorm van gebruik niet onder de punten 2 tot en met 4 van bijlage V valt, maar in het kader van de richtlijn kunststoffen voor eenmalig gebruik als kunststofproduct voor eenmalig gebruik kan worden aangemerkt, is artikel 4 van de richtlijn kunststoffen voor eenmalig gebruik van toepassing.

Op die manier worden in de verpakkingsverordening geharmoniseerde beperkingen vastgesteld voor de verpakkingen die onder bijlage V vallen, terwijl de richtlijn kunststoffen voor eenmalig gebruik blijft gelden voor kunststofproducten voor eenmalig gebruik die buiten het toepassingsgebied van die specifieke beperkingen vallen.

Tot slot zal de Commissie, met het oog op de evaluatie van de richtlijn kunststoffen voor eenmalig gebruik die in 2027 moet plaatsvinden, beoordelen of de richtlijn moet worden herzien, mede om samenhang en consistentie met de verpakkingsverordening te waarborgen, een eengemaakte markt voor verpakkingen te bevorderen en te zorgen voor een gelijk speelveld.

Voedselverpakkingen, drankverpakkingen en drinkbekers van geëxpandeerd polystyreen (EPS) zijn reeds verboden op grond van de richtlijn kunststoffen voor eenmalig gebruik (artikel 5). Artikel 67, lid 5, van de verpakkingsverordening wijzigt de richtlijn kunststoffen voor eenmalig gebruik door er ook verpakkingsformaten van geëxtrudeerd polystyreen (XPS) in op te nemen. Deze wijziging is met ingang van 1 januari 2030 van toepassing; omzetting hiervan door de lidstaten is niet nodig.

17. Toepassingsgebied van de verpakkingsverboden in artikel 25 en bijlage V, punten 1 tot en met 4, wat betreft het gehalte aan kunststof

Wettelijke bepalingen:

Volgens artikel 25, lid 1, “[brengen marktdeelnemers] vanaf 1 januari 2030 [...] geen verpakkingen in de handel in de formaten en voor de vormen van gebruik die zijn vermeld in bijlage V”.

De punten 1 tot en met 4 van bijlage V beperken het gebruik van kunststof verpakkingen voor eenmalig gebruik voor verschillende verpakkingstoepassingen.

Interpretatie van de Commissie:

Het verbod op de in de punten 1 tot en met 4 van bijlage V vermelde verpakkingen heeft niet alleen betrekking op producten die voor 100 % uit kunststof bestaan. Als dat wel zo was, zou dit ertoe kunnen leiden dat verpakkingen door de toevoeging van een onbeduidende hoeveelheid ander materiaal van het verbod zouden worden uitgesloten.

Daarom moet er, bij gebrek aan een definitie van “kunststof verpakkingen voor eenmalig gebruik”, van worden uitgegaan dat samengestelde verpakkingen, met inbegrip van papieren verpakkingen die 5 % of meer kunststof bevatten, onder de verpakkingsverboden van artikel 25 van deze verordening en bijlage V, punten 1 tot en met 4, daarbij vallen. Verpakkingen die niet meer dan 5 % kunststof bevatten, vallen dus niet onder dit verbod.

18. Doelstellingen voor hergebruik bij verkoopverpakkingen die worden gebruikt voor het vervoer van producten

Wettelijke bepalingen:

Artikel 29, lid 1: “Met ingang van 1 januari 2030 zorgen marktdeelnemers die gebruikmaken van verzendverpakkingen of verkoopverpakkingen die worden gebruikt voor het vervoer, binnen het grondgebied van de Unie, van producten, met inbegrip van producten die worden gedistribueerd via elektronische handel, in de vorm van pallets, vouwbare kunststof dozen, dozen, bakken, kunststof kratten, bergingsmiddelen voor bulkgoederen, emmers, vaten en bussen van om het even welke afmetingen en materialen, met inbegrip van flexibele formaten of pallethoezen of riemen voor stabilisatie en bescherming van producten die tijdens het vervoer op pallets worden geplaatst, ervoor dat ten minste 40 % van die verpakkingen in totaal herbruikbaar is in het kader van een systeem voor hergebruik.”

In artikel 3, lid 1, punt 5, wordt een “verkoopverpakking” gedefinieerd als een “verpakking die zodanig is ontworpen dat deze voor de eindgebruiker op het verkooppunt een verkoopeenheid vormt die bestaat uit producten en verpakking”.

In artikel 3, lid 1, punt 7, wordt een “verzendverpakking” gedefinieerd als een “verpakking die zodanig is ontworpen dat het hanteren en vervoeren van een of meer verkoopeenheden of een verzameling verkoopeenheden, wordt vergemakkelijkt om schade aan het product als gevolg van hantering en transport te voorkomen, doch met uitzondering van weg-, spoor-, scheeps- en luchtvrachtcontainers”.

Interpretatie van de Commissie:

“Verkoopverpakkingen die worden gebruikt voor het vervoer van producten” zijn verpakkingsformaten die als verzendverpakking en als verkoopverpakking kunnen worden beschouwd. Sommige in artikel 29, lid 1, genoemde formaten waarin producten worden vervoerd, zoals emmers, vaten en bussen, worden echter gevuld met producten zoals pesticiden, verf, gips of kleefstoffen, waardoor hergebruik onmogelijk wordt of alleen mogelijk is met buitensporige kosten en de onevenredige inzet van middelen, omdat de viskeuze inhoud na opening in de verpakking kan verharden of in het verpakkingsmateriaal kan dringen, waardoor het wordt verontreinigd.

Of verkoopverpakkingen kunnen worden hergebruikt, hangt dus in de eerste plaats af van het product waarmee zij worden gevuld. Alleen verkoopverpakkingen met een duidelijke vervoersfunctie vallen onder de doelstellingen voor hergebruik. Aan het criterium “voor het vervoer van producten” kan bijvoorbeeld worden voldaan doordat de verpakking een speciaal ontwerp, een speciale vorm of een speciale omvang heeft.

Dit kan worden geïllustreerd aan de hand van de volgende voorbeelden:

—

Kunststof emmers gevuld met verf, chemicaliën of sauzen die de eigenschappen van de verpakking veranderen: residuen of geuren kunnen het hergebruik van herbruikbare verpakkingsformaten voor het vervoer van dergelijke producten bemoeilijken. Het verwijderen van deze residuen of geuren aan de binnenkant van de gebruikte emmers is technisch haalbaar. In bepaalde gevallen, en afhankelijk van het soort verpakt product, vereist de verwijdering van residuen echter een reinigingsproces dat een intensief verbruik van chemische stoffen, water of energie vergt. In dit geval is het hergebruik van de kunststof emmers alleen haalbaar als de intensieve reiniging niet te veel kosten en middelen vergt.

—

Ontbijtgranen of andere vaste levensmiddelen in harde verpakkingsformaten, bv. vaten: wanneer dergelijke levensmiddelen worden vervoerd in herbruikbare verpakkingsformaten, zoals vaten die binnen dezelfde onderneming (maar op verschillende locaties), tussen verbonden ondernemingen of binnen dezelfde lidstaat worden gebruikt, is hergebruik haalbaar. De residuen of geuren van de granen in de vaten tasten de binnenkant van de vaten niet aan, waardoor hergebruik een haalbare optie wordt.

—

Bulkmateriaal, bv. zand, gesteente vervoerd in flexibele zakken voor bulkgoederen: het vervoer van bulkmateriaal in herbruikbare flexibele zakken voor bulkgoederen is haalbaar. Deze producten veranderen de eigenschappen van de binnenkant van deze verpakkingen niet en intensieve reiniging is niet nodig.

—

Vers fruit dat in kunststof dozen of kratten wordt vervoerd: een doos of krat wordt als verkoopverpakking beschouwd wanneer deze met vers fruit is gevuld. Aangezien deze dozen of kratten doorgaans meer dan één portie vers fruit bevatten en naar verkooppunten wordt vervoerd, worden zij echter beschouwd als verkoopverpakkingen die voor vervoer worden gebruikt. Een dergelijk verpakkingsformaat kan herbruikbaar zijn.

19. Doelstellingen voor hergebruik bij verzendverpakkingen in de internationale handel

Wettelijke bepalingen:

Artikel 29:

“1) Met ingang van 1 januari 2030 zorgen marktdeelnemers die gebruikmaken van verzendverpakkingen of verkoopverpakkingen die worden gebruikt voor het vervoer, binnen het grondgebied van de Unie, van producten, met inbegrip van producten die worden gedistribueerd via elektronische handel, in de vorm van pallets, vouwbare kunststof dozen, dozen, bakken, kunststof kratten, bergingsmiddelen voor bulkgoederen, emmers, vaten en bussen van om het even welke afmetingen en materialen, met inbegrip van flexibele formaten of pallethoezen of riemen voor stabilisatie en bescherming van producten die tijdens het vervoer op pallets worden geplaatst, ervoor dat ten minste 40 % van die verpakkingen in totaal herbruikbaar is in het kader van een systeem voor hergebruik. [...]

2) Vanaf 1 januari 2030 en in afwijking van lid 1 van dit artikel zorgen marktdeelnemers die verzendverpakkingen of verkoopverpakkingen, in een van de vormen vermeld in lid 1 van dit artikel, gebruiken voor het vervoer van producten op het grondgebied van de Unie tussen verschillende locaties waar de marktdeelnemer zijn activiteit uitoefent, of tussen een van de locaties waar de marktdeelnemer zijn activiteit uitoefent en de locaties van een andere verbonden onderneming of partneronderneming, zoals gedefinieerd in artikel 3 van de bijlage bij Aanbeveling 2003/361/EG zoals die van toepassing is op 11 februari 2025, ervoor dat die verpakkingen herbruikbaar zijn in het kader van een systeem voor hergebruik.

3) Vanaf 1 januari 2030 en in afwijking van lid 1 zorgen marktdeelnemers die verzendverpakkingen of verkoopverpakkingen, in een van de vormen vermeld in lid 1, gebruiken om producten, met inbegrip van producten die worden gedistribueerd via elektronische handel, aan een andere marktdeelnemer binnen dezelfde lidstaat te leveren, ervoor dat die verpakkingen herbruikbaar zijn in het kader van een systeem voor hergebruik.”

Interpretatie van de Commissie:

De doelstellingen voor hergebruik bij verzendverpakkingen (en verkoopverpakkingen die worden gebruikt voor het vervoer van producten) gelden alleen in gevallen waarin dergelijke verpakkingen “op het grondgebied van de Unie” worden gebruikt. Beide marktdeelnemers, d.w.z. importeurs en distributeurs, moeten dus in de EU gevestigd zijn. In het geval van verzendverpakkingen (en verkoopverpakkingen die worden gebruikt voor het vervoer van producten) uit derde landen wordt dit voorschrift van toepassing geacht vanaf het moment dat de verpakking wordt ingevoerd en in de handel wordt gebracht, wat betekent dat zij alle vereiste invoerprocedures heeft voltooid en op de EU-markt in het verkeer mag worden gebracht. Dit gebeurt doorgaans op de plaats van eerste opslag in de EU.

De doelstellingen voor hergebruik zijn van toepassing op ingevoerde goederen in verzendverpakkingen nadat zij in de EU in de handel zijn gebracht. Deze doelstellingen zijn van toepassing vanaf de plaats van eerste opslag in de Unie tot de eindbestemming op het grondgebied van de Unie, indien de plaats van eerste opslag niet de eindbestemming van de zending is.

Voor de toepassing van deze bepaling wordt onder “plaats van eerste opslag” verstaan de voorziening in de Unie waar goederen in verzendverpakkingen voor het eerst aankomen en worden opgeslagen en uitgepakt met het oog op verdere distributie binnen de toeleveringsketen van de EU.

Zendingen die op de plaats van eerste opslag aankomen en voor één eindbestemming bestemd zijn, hoeven niet te worden uitgepakt en herverpakt in herbruikbare verpakkingen. Distributiecentra en logistieke knooppunten worden niet als eindbestemming beschouwd.

20. Marktdeelnemer die verantwoordelijk is voor de verwezenlijking van de doelstellingen voor hergebruik bij verzendverpakkingen

Wettelijke bepalingen:

Interpretatie van de Commissie:

De doelstellingen voor hergebruik van verzendverpakkingen worden vastgesteld op het niveau van de marktdeelnemers die gebruikmaken van verzendverpakkingen of verkoopverpakkingen die voor het vervoer worden gebruikt.

Daarom zijn de gebruikers van verzendverpakkingen of de gebruikers van verkoopverpakkingen die voor vervoer worden gebruikt, verantwoordelijk voor de verwezenlijking van de doelstellingen voor hergebruik. Gebruikers van verzendverpakkingen of gebruikers van verkoopverpakkingen die voor vervoer worden gebruikt, zijn marktdeelnemers die een product in een relevante verzendverpakking in de Unie in de handel brengen, als fabrikant, importeur of distributeur.

21. Vrijstelling van de doelstellingen voor hergebruik voor op maat ontworpen verzendverpakkingen

Wettelijke bepalingen:

Artikel 29, lid 4, bepaalt: “De in de leden 1, 2 en 3 vastgelegde verplichtingen zijn niet van toepassing op verzend- of verkoopverpakkingen:

a)	die worden gebruikt voor het vervoer van gevaarlijke goederen overeenkomstig Richtlijn 2008/68/EG;

b)	die worden gebruikt voor het vervoer van grote machines en van apparatuur en goederen waarvan de verpakking op maat is ontworpen om aan de individuele eisen van de opdrachtgevende marktdeelnemer te voldoen.”

Interpretatie van de Commissie:

Artikel 29, lid 4, punt b), voorziet in een vrijstelling voor verpakkingen die worden gebruikt voor het vervoer van grote machines en van apparatuur en goederen waarvan de verpakking op maat is ontworpen om aan de individuele eisen van de opdrachtgevende marktdeelnemer te voldoen. Grote machines, apparatuur en goederen moeten in deze context worden begrepen.

Marktdeelnemers die van deze vrijstelling gebruik willen maken, moeten passende documentatie verstrekken waaruit blijkt dat de verpakking op maat is ontworpen voor een specifiek product. Deze documentatie moet worden opgenomen in de technische documentatie voor de verpakking en moet informatie bevatten over het ontwerp, de vervaardiging en de werking van de verpakking die nodig is om te bepalen of wordt voldaan aan de voorwaarden voor de vrijstelling van artikel 29, lid 4, punt b).

22. Definitie van “aanbieden” in het kader van de naleving van de doelstellingen voor hergebruik bij dranken

Wettelijke bepalingen:

Artikel 29, lid 6, bepaalt dat “[m]et ingang van 1 januari 2030 [...] einddistributeurs die alcoholhoudende en alcoholvrije dranken in verkoopverpakkingen op het grondgebied van een lidstaat aanbieden aan consumenten, ervoor [zorgen] dat ten minste 10 % van die producten wordt aangeboden in herbruikbare verpakkingen in het kader van een systeem voor hergebruik”.

Volgens artikel 3, lid 1, punt 11, wordt onder “op het grondgebied van de lidstaat aanbieden” verstaan “het in het kader van een handelsactiviteit, al dan niet tegen betaling, verstrekken van, hetzij lege of een product bevattende, verpakking, met het oog op distributie, consumptie of gebruik op het grondgebied van de lidstaat”.

Een “einddistributeur” wordt in artikel 3, lid 1, punt 21, gedefinieerd als “de natuurlijke of rechtspersoon in de toeleveringsketen die verpakte producten, ook middels hergebruik, of producten die via navulling kunnen worden gekocht, levert aan de eindgebruiker”.

Interpretatie van de Commissie:

Voor de toepassing van deze verordening zijn einddistributeurs die dranken in verkoopverpakkingen aan consumenten aanbieden in de meeste gevallen winkels of cafés en restaurants in de horecasector. In het geval van verkoop op afstand is de einddistributeur de marktdeelnemer die de drank via een website in verkoopverpakkingen aan consumenten aanbiedt.

Voor het aanbieden is niet vereist dat de verkoop van de drank in een verkoopverpakking aan de consument daadwerkelijk wordt voltooid. Het volstaat dat de einddistributeur ten minste 10 % van zijn dranken in herbruikbare verkoopverpakkingen te koop aanbiedt.

De verwijzing naar een “systeem voor hergebruik” in artikel 29, lid 6, betekent dat moet worden voldaan aan de eisen die van toepassing zijn op systemen voor hergebruik zoals gedefinieerd in deel A van bijlage VI bij de verordening. Voor de goede werking van een dergelijk systeem moeten onder meer overeenkomstig artikel 12, lid 2, passende regelingen worden vastgesteld betreffende de verstrekking van informatie hierover aan de consument, met inbegrip van de weergave daarvan en de gebruikte communicatiemiddelen, zodat dranken die worden aangeboden in herbruikbare verkoopverpakkingen kunnen worden herkend en bevorderd, en zodoende op doeltreffende wijze in de handel kunnen worden gebracht en verhandeld.

De methode voor de berekening van de doelstellingen voor hergebruik bij dranken wordt vastgelegd in een krachtens artikel 30, lid 3, vastgestelde uitvoeringshandeling.

23. Doelstellingen voor hergebruik bij dranken in de horecasector

Wettelijke bepalingen:

Artikel 29, lid 6, eerste alinea, van de verpakkingsverordening bepaalt:

“Met ingang van 1 januari 2030 zorgen einddistributeurs die alcoholhoudende en alcoholvrije dranken in verkoopverpakkingen op het grondgebied van een lidstaat aanbieden aan consumenten, ervoor dat ten minste 10 % van die producten wordt aangeboden in herbruikbare verpakkingen in het kader van een systeem voor hergebruik.”

Interpretatie van de Commissie:

Dranken die in grote herbruikbare drankverpakkingen, zoals biervaten, worden verkocht aan cafés en restaurants (zakelijke relaties), zodat de exploitanten van die cafés en restaurants deze dranken aan consumenten kunnen aanbieden (d.w.z. in de horecasector), worden niet meegerekend bij de berekening van de doelstellingen voor hergebruik die gelden voor exploitanten in de horecasector. Deze dranken worden niet in verkoopverpakkingen aan de consument aangeboden. Alleen wanneer een gevulde grote herbruikbare verpakking aan een consument wordt aangeboden, kan die drankverpakking worden meegeteld bij de berekening van de doelstellingen voor hergebruik van de drankendistributeur.

Kleinere drankverpakkingen, zoals herbruikbare flessen, tellen daarentegen wel mee voor de berekening van de doelstellingen voor hergebruik, aangezien dit verkoopverpakkingen zijn die rechtstreeks aan consumenten kunnen worden verstrekt.

24. Nationale vrijstellingen van de doelstellingen voor hergebruik

Wettelijke bepalingen:

Artikel 29, lid 14, bevat de cumulatieve voorwaarden waaronder de lidstaten marktdeelnemers op hun grondgebied voor een periode van vijf jaar kunnen vrijstellen van de doelstellingen voor hergebruik. Die voorwaarden zijn:

“a)

de vrijstellende lidstaat haalt 5 procentpunten meer dan de tegen 2025 te halen doelstellingen voor recycling van verpakkingsafval per materiaal en zal volgens het verslag dat de Commissie drie jaar voor die datum publiceert, naar verwachting 5 procentpunten meer halen dan de doelstelling voor 2030;

de vrijstellende lidstaat ligt op schema om de desbetreffende doelstellingen voor afvalpreventie van artikel 43 te halen en kan aantonen dat hij uiterlijk in 2028 het per hoofd van de bevolking geproduceerde verpakkingsafval met ten minste 3 % heeft verminderd ten opzichte van het in 2018 per hoofd van de bevolking geproduceerde verpakkingsafval, en

c)	de marktdeelnemers hebben een bedrijfsplan voor afvalpreventie en -recycling vastgelegd dat bijdraagt tot de verwezenlijking van de doelstellingen inzake afvalpreventie en -recycling van respectievelijk artikel 43 en artikel 52.

Die periode van vijf jaar kan door de lidstaat worden verlengd mits aan alle voorwaarden is voldaan.”

De doelstellingen voor recycling die de lidstaten moeten halen, zijn vastgesteld in artikel 52. De doelstellingen gelden voor de volgende verpakkingsmaterialen: papier en karton, kunststof, glas, hout, metaal en aluminium.

Interpretatie van de Commissie:

a) De mogelijkheid voor een lidstaat om alle materiaalspecifieke doelstellingen voor recycling te overschrijden

Het gebruik van het meervoud (“doelstellingen”) is ingegeven door het feit dat er verschillende materiaalspecifieke doelstellingen bestaan; dat betekent echter niet al deze doelstellingen tegelijkertijd moeten worden overschreden om te voldoen aan de voorwaarden voor de toepassing van deze vrijstelling.

Als de recyclingdoelstelling voor aluminium bijvoorbeeld in een bepaalde lidstaat wordt overschreden, kan deze detailhandelaren toestaan om dranken die in aluminium blikjes worden verkocht, af te trekken van de producten die onder de verplichting vallen om 10 % van de dranken in herbruikbare verpakkingen te verkopen. De detailhandelaren zullen nog steeds moeten voldoen aan de doelstelling voor hergebruik bij dranken die worden verkocht in verpakkingen van andere materialen, zoals glas en kunststof, maar de doelstelling van 10 % wordt evenredig verlaagd voor het aandeel dranken dat in aluminium blikjes wordt verkocht.

b) Voorwaarden voor de vrijstelling voor samengestelde verpakkingen

In het geval van samengestelde verpakkingen moeten de relevante recyclingdoelstellingen voor de in de verpakking gebruikte materialen worden overschreden. In de praktijk moeten de recyclingdoelstellingen voor alle materialen die meer dan 5 % van het gewicht van de verpakkingseenheid uitmaken, worden overschreden.

c) Voorwaarden met betrekking tot de doelstelling voor afvalpreventie

De betrokken lidstaat moet op schema liggen om de algemene doelstelling voor afvalpreventie voor al het in de vrijstellende lidstaat geproduceerde verpakkingsafval te halen. Voor afvalpreventie bestaat geen materiaalspecifieke doelstelling.

d) Voorwaarden voor verlenging van de vrijstelling

Als een lidstaat na vijf jaar gebruik wil blijven maken van de vrijstelling van de doelstellingen voor hergebruik, moet hij de doelstellingen voor afvalpreventie voor 2035 en 2040 halen. Toen zij het mogelijk maakten om de vrijstelling te verlengen, beoogden de medewetgevers te waarborgen dat marktdeelnemers de doelstellingen voor hergebruik zouden halen en dat de lidstaten de productie van verpakkingsafval zouden blijven verminderen overeenkomstig de reductiedoelstellingen voor de jaren 2035 en 2040. Indien er nieuwe gegevens beschikbaar komen en nieuwe doelstellingen worden vastgesteld, moeten deze te hunner tijd in aanmerking worden genomen, anders zouden de doelstellingen van de verpakkingsverordening, met name de vermindering van verpakkingsafval, in het gedrang kunnen komen.

25. Flexibiliteit voor de lidstaten om nationale maatregelen vast te stellen

Wettelijke bepalingen:

Artikel 4:

“1. Verpakkingen worden uitsluitend in de handel gebracht indien zij voldoen aan deze verordening.

2. De lidstaten mogen het in de handel brengen van verpakkingen die voldoen aan de duurzaamheids-, etiketterings- en informatie-eisen die zijn vastgesteld in of op grond van de artikelen 5 tot en met 12, niet verbieden, beperken of belemmeren.

3. Indien lidstaten ervoor kiezen nationale duurzaamheids- of informatie-eisen te behouden of in te voeren naast de in deze verordening vastgelegde eisen, mogen die eisen niet in strijd zijn met de eisen van deze verordening en mogen de lidstaten het in de handel brengen van verpakkingen die aan deze verordening voldoen niet verbieden, beperken of belemmeren op grond van niet-naleving van die nationale eisen.”

Interpretatie van de Commissie:

De verpakkingsverordening laat de lidstaten op sommige gebieden een zekere beslissingsruimte of stelt alleen minimumvereisten vast of vereist uitvoering door de lidstaten van bepalingen die niet volledig geharmoniseerd zijn. Bovendien gelden er voor de toepassing van sommige bepalingen langere termijnen.

Verschillen in nationale bepalingen voor verpakkingen hebben gevolgen voor vrijwel elke economische sector en waardeketen. Daarom moeten de lidstaten ervoor zorgen dat nationale maatregelen geen onevenredige en ongerechtvaardigde handelsbelemmeringen op de interne markt of concurrentieverstoringen tot gevolg hebben.

De vervroegde toepassing van geharmoniseerde EU-regels, d.w.z. wanneer de lidstaten vóór de vastgestelde termijnen voor harmonisatie bindende uitvoeringswetgeving vaststellen, met name indien die bepalingen vereisen dat eerst uitvoeringsmaatregelen op EU-niveau worden vastgesteld, vormt een schending van het beginsel van loyale samenwerking dat is neergelegd in artikel 4, lid 3, VEU, alsook van artikel 288 VWEU, waarin het beginsel van rechtstreekse toepasselijkheid van verordeningen is neergelegd. Dergelijke vervroegde nationale wetgeving, die mogelijk is op grond van het bestaande rechtskader (de verpakkingsrichtlijn, het Verdrag), moet uiterlijk bij de inwerkingtreding van de geharmoniseerde bepalingen worden ingetrokken en reeds de beslissingsmarge in acht nemen waarin specifieke bepalingen van de verordening voorzien.

Wat betreft de mogelijkheid voor lidstaten om duurzaamheidseisen in te voeren die verder gaan dan die van de verordening, biedt artikel 4, lid 2, van de verpakkingsverordening marktdeelnemers de zekerheid dat verpakkingen die aan de eisen van de verordening voldoen, in de handel zullen kunnen worden gebracht zonder door nationale regels te worden beperkt.

Artikel 4, lid 3, van de verpakkingsverordening moet worden uitgelegd als een beperking van de handelingsvrijheid van de lidstaten en niet als een mogelijkheid om af te wijken van de algemene regel van artikel 4, lid 2, van de verpakkingsverordening. Daarom mogen nationale duurzaamheids- of etiketteringseisen het in de handel brengen van verpakkingen die voldoen aan de duurzaamheids- en etiketteringseisen van de verpakkingsverordening niet beperken, mogen zij niet in strijd zijn met deze eisen en mogen zij geen belemmeringen voor de interne markt opwerpen.

Verschillende bepalingen van de verordening specificeren de ruimte die de lidstaten hebben om nationale maatregelen vast te stellen of staan de lidstaten toe aanvullende vrijstellingen of eisen in te voeren. Dit is het geval voor de bepalingen inzake composteerbaarheid (artikel 9), de beperkingen op het gebruik van bepaalde verpakkingsformaten (artikel 25, leden 2 en 3, artikel 70, lid 4, bijlage V, punt 2, artikel 29 inzake de doelstellingen voor hergebruik (zie de leden 11, 12, 14, 15 en 16) en artikel 33, lid 6, inzake aanbod van hergebruik.

Verschillende bepalingen (30) vereisen nationale uitvoering (bv. om een bepaalde doelstelling te halen of verslag uit te brengen) of combineren volledig geharmoniseerde eisen met ruimte voor nationale flexibiliteit. De voorwaarden voor het gebruik van deze “flexibiliteit” zijn echter altijd “omkaderd” met geharmoniseerde voorwaarden; de lidstaten moeten aan deze voorwaarden voldoen om aan de verpakkingsverordening te voldoen (zie punt 29 over de doelstellingen voor recycling). Sommige van deze bepalingen bevatten ook rechtstreeks toepasselijke verplichtingen voor marktdeelnemers, bijvoorbeeld artikel 31 inzake verslaglegging aan de bevoegde autoriteiten over de doelstellingen voor hergebruik.

26. Flexibiliteit voor de lidstaten om aanvullende doelstellingen voor recycling vast te stellen

Wettelijke bepalingen:

Artikel 52, lid 6: “Een lidstaat kan, met inachtneming van de algemene voorschriften van het VWEU en overeenkomstig deze verordening handelend, bepalingen vaststellen die verder gaan dan de in dit artikel vastgelegde minimumdoelstellingen.”

Artikel 4, lid 3: “Indien lidstaten ervoor kiezen nationale duurzaamheids- of informatie-eisen te behouden of in te voeren naast de in deze verordening vastgelegde eisen, mogen die eisen niet in strijd zijn met de eisen van deze verordening en mogen de lidstaten het in de handel brengen van verpakkingen die aan deze verordening voldoen niet verbieden, beperken of belemmeren op grond van niet-naleving van die nationale eisen.”

Interpretatie van de Commissie:

De lidstaten kunnen hogere en aanvullende doelstellingen voor recycling vaststellen, mits deze de interne markt niet ondermijnen. Sommige lidstaten hebben al aanvullende doelstellingen vastgesteld, bijvoorbeeld voor drankenkartons.

De verpakkingsverordening volgt hiermee de lijn van de eerdere richtlijn betreffende verpakking en verpakkingsafval, die de lidstaten speelruimte bood bij het organiseren van hun afvalbeheer.

Aanvullende doelstellingen voor recycling kunnen de efficiëntie van de waardeketen voor verpakkingsafval verbeteren en zijn daarom gunstig voor marktdeelnemers. De lidstaten moeten echter per geval aantonen dat die doelstellingen niet in strijd zijn met de doelstellingen van de verpakkingsverordening voor de interne markt.

27. Flexibiliteit voor de lidstaten om aanvullende of hogere doelstellingen voor hergebruik vast te stellen

Wettelijke bepalingen:

Artikel 29, lid 15, bepaalt: “Met inachtneming van de in artikel 51 vermelde voorwaarden kunnen de lidstaten doelstellingen voor marktdeelnemers vaststellen die verder gaan dan de in de leden 1, 2, 3, 5 en 6 van dit artikel vastgelegde minimumdoelstellingen, voor zover de lidstaat hogere doelstellingen nodig heeft om een of meer van de in artikel 43 vastgelegde doelstellingen van te halen.”

Artikel 29, lid 16, bepaalt: “Met inachtneming van de in artikel 51 vermelde voorwaarden kunnen de lidstaten doelstellingen voor marktdeelnemers vaststellen met betrekking tot dranken die worden aangeboden in verkoopverpakkingen die niet onder lid 6 van dit artikel vallen, indien de lidstaat die extra doelstellingen nodig heeft om een of meer van de in artikel 43 vastgelegde doelstellingen te halen.”

In artikel 51 over hergebruik en navulling wordt bepaald:

(1) “De lidstaten treffen maatregelen om aan te moedigen dat op milieuvriendelijke wijze systemen voor hergebruik van verpakkingen met voldoende stimulansen voor terugname en dat systemen voor navulling worden opgezet. Die systemen moeten voldoen aan de eisen van de artikelen 27 en 28 en bijlage VI, en mogen geen afbreuk doen aan de levensmiddelenhygiëne of de veiligheid van consumenten.

(2) De maatregelen bedoeld in lid 1 kunnen met name betrekking hebben op: […]

het opleggen van een verplichting aan fabrikanten of einddistributeurs om een bepaald percentage andere producten dan de onder de doelstellingen voor hergebruik van artikel 29 vallende producten beschikbaar te stellen in herbruikbare verpakkingen die onder een systeem voor hergebruik of navulling vallen, op voorwaarde dat dit niet leidt tot verstoring van de interne markt of tot handelsbelemmeringen voor producten uit andere lidstaten.”

Artikel 33, lid 6, dat verband houdt met de verplichting inzake aanbod van hergebruik in de afhaalsector, verwijst naar de voorwaarden van artikel 51 op grond waarvan een lidstaat doelstellingen kan vaststellen die verder gaan dan de in artikel 33, lid 5, van de verpakkingsverordening vastgestelde indicatieve minimumdoelstelling van 10 % voor 2030 voor afhaalverpakkingen “voor zover de lidstaat hogere doelstellingen nodig heeft om een of meer van de in artikel 43 vastgelegde doelstellingen te halen”.

Interpretatie van de Commissie:

Om de in de verpakkingsverordening vastgestelde doelstellingen voor afvalpreventie te halen, moeten de lidstaten de EU-maatregelen mogelijk aanvullen met nationale maatregelen, zoals hogere of aanvullende nationale doelstellingen voor hergebruik van verpakkingen. Daarbij moeten de lidstaten echter aan bepaalde strikte voorwaarden voldoen:

Wat de voorwaarden van artikel 51 betreft, is de Commissie van mening dat de cumulatieve voorwaarden waaraan moet worden voldaan om de doelstellingen voor hergebruik van artikel 29, lid 15, te verhogen, ook moeten worden vervuld voor het vaststellen van nieuwe doelstellingen voor hergebruik overeenkomstig artikel 51, lid 2, punt c), op grond waarvan de lidstaten doelstellingen voor hergebruik kunnen vaststellen voor producten die niet onder de doelstellingen voor hergebruik van artikel 29 vallen. Deze voorwaarden zijn:

—	de lidstaat heeft de nieuwe doelstellingen nodig om zijn afvalreductiedoelstellingen te halen (5 % tegen 2030; 10 % tegen 2035; 15 % 2040); dit moet met feiten en gegevens worden aangetoond; en

—	de nieuwe doelstellingen leiden niet tot verstoring van de interne markt of handelsbelemmeringen voor producten; en

—

van de nieuwe doelstellingen wordt kennisgeving gedaan via de TRIS-procedure, op grond waarvan de lidstaten de Commissie in kennis moeten stellen van hun wetgevingsvoorstellen om te voorkomen dat er belemmeringen voor de interne markt ontstaan, aangezien dergelijke maatregelen technische voorschriften zijn.

Artikel 51, lid 2, punt c), staat de lidstaten toe doelstellingen voor hergebruik vast te stellen voor producten die niet onder de doelstellingen voor hergebruik van artikel 29 vallen en niet uitdrukkelijk zijn vrijgesteld in artikel 29, wat bijvoorbeeld betekent dat de lidstaten doelstellingen voor hergebruik mogen vaststellen voor de afhaalsector. Dit is ook uitdrukkelijk toegestaan op grond van artikel 33, lid 6, van de verpakkingsverordening.

Daarom moet een lidstaat die nieuwe nationale doelstellingen voor hergebruik wil vaststellen voor andere sectoren of voor andere verpakkingsformaten of producten dan die welke in artikel 29 zijn vermeld, aantonen dat dit noodzakelijk is om zijn afvalpreventiedoelstellingen te halen. De beoordeling hiervan moet worden bijgevoegd wanneer een lidstaat deze maatregelen meldt in het TRIS-kennisgevingssysteem.

Hoewel artikel 43 de lidstaten toestaat hogere nationale doelstellingen voor de preventie van verpakkingsafval vast te stellen dan die welke op EU-niveau zijn vastgesteld (31), kunnen hogere nationale preventiedoelstellingen niet worden gebruikt als rechtvaardiging om de op EU-niveau geharmoniseerde doelstellingen voor hergebruik te verhogen. Dit volgt uit het beginsel van voorrang van het Unierecht boven het nationale recht, aangezien anders de doelstelling van marktharmonisatie door de lidstaten in gevaar zou kunnen worden gebracht.

Tenzij anders bepaald, kunnen de lidstaten rechtstreeks toepasselijke en geharmoniseerde EU-bepalingen niet wijzigen. Zij kunnen:

—	geen doelstellingen voor hergebruik vaststellen voor verzendverpakkingen, zoals kartonnen dozen, die krachtens de verpakkingsverordening uitdrukkelijk zijn vrijgesteld van hergebruik, of

—	de indicatieve doelstellingen voor hergebruik voor het jaar 2040, zoals vastgesteld in de tweede alinea van artikel 29, leden 1, 5 en 6, niet bindend maken.

28. Nationale vrijstellingen van statiegeldsystemen

Wettelijke bepalingen:

In artikel 3, lid 1, punt 62, wordt een “statiegeldsysteem” gedefinieerd als “een systeem waarbij de eindgebruiker statiegeld wordt aangerekend bij de aankoop van een verpakt of gevuld product dat onder het systeem valt en dit statiegeld wordt terugbetaald wanneer de statiegeldverpakking via een van de daartoe door de nationale autoriteiten gemachtigde inzamelkanalen wordt teruggebracht naar een daartoe bestemd inzamelpunt”.

Volgens artikel 50, lid 1, “[...] treffen de lidstaten [uiterlijk op 1 januari 2029] de nodige maatregelen om te zorgen voor de gescheiden inzameling van ten minste 90 gewichtsprocent van de volgende verpakkingsformaten die in een bepaald kalenderjaar voor het eerst in die lidstaat op de markt worden aangeboden:

a)	kunststof drankflessen voor eenmalig gebruik met een inhoud van maximaal drie liter, en

b)	metalen drankverpakkingen voor eenmalig gebruik met een inhoud van maximaal drie liter”.

Artikel 50, lid 2, bepaalt dat “[o]m de in lid 1 vastgestelde doelstellingen te halen, [...] de lidstaten de nodige maatregelen [nemen] om ervoor te zorgen dat statiegeldsystemen worden opgezet voor de desbetreffende verpakkingsformaten als bedoeld in lid 1, en dat in het verkooppunt statiegeld in rekening wordt gebracht”.

Artikel 50, lid 5, biedt de lidstaten de mogelijkheid om onder de volgende voorwaarden te worden vrijgesteld van de verplichting van lid 2:

“a)

het percentage van het desbetreffende verpakkingsformaat dat uit hoofde van artikel 48 gescheiden moet worden ingezameld, bedraagt, volgens de verslaglegging aan de Commissie uit hoofde van artikel 56, lid 1, punt c), 80 gewichtsprocent of meer van die verpakkingen die op het grondgebied van die lidstaat in het kalenderjaar 2026 voor het eerst op de markt worden aangeboden, en

de lidstaat stelt de Commissie uiterlijk op 1 januari 2028 in kennis van zijn verzoek om vrijstelling en dient een uitvoeringsplan in met een strategie met concrete maatregelen, met inbegrip van hun tijdschema, om ervoor te zorgen dat het percentage van 90 gewichtsprocent gescheiden inzameling van de in lid 1 bedoelde verpakkingen wordt bereikt.”

Interpretatie van de Commissie:

De verpakkingsverordening voorziet niet in soepelere voorwaarden voor detailhandelaren in grensregio’s. Integendeel, zij legt grensoverschrijdende ondernemingen specifieke verplichtingen op (32) om omzeiling te voorkomen, aangezien dat de doelstellingen en vereisten van het statiegeldsysteem kan ondermijnen.

De vrijstellingsmogelijkheid voor de lidstaten op grond van artikel 50, lid 5, van de verpakkingsverordening is gekoppeld aan prestatiecriteria en niet aan geografische criteria en moet, net als alle uitzonderingen, restrictief worden uitgelegd.

De twee voorwaarden, namelijk het heffen van statiegeld en het opzetten van een statiegeldsysteem, zijn cumulatief omdat het heffen van statiegeld onmogelijk is zonder een statiegeldsysteem. Dit wordt benadrukt in de definitie van “statiegeldsysteem”. Bijgevolg kan een einddistributeur alleen worden vrijgesteld van de aanrekening van statiegeld indien de lidstaat als geheel is vrijgesteld van de verplichting om een statiegeldsysteem op te zetten. Met andere woorden, de einddistributeur kan niet worden vrijgesteld van de aanrekening van statiegeld indien de lidstaat waar hij is gevestigd over een statiegeldsysteem beschikt en dus verplicht is statiegeld in rekening te brengen aan consumenten uit andere lidstaten.

29. Minimumeisen voor bestaande statiegeldsystemen

Wettelijke bepalingen:

Overeenkomstig artikel 50, lid 11, van de verpakkingsverordening zorgen de lidstaten er uiterlijk op 1 januari 2029 voor dat ten minste de statiegeldsystemen voor kunststof drankflessen voor eenmalig gebruik en metalen drankverpakkingen voor eenmalig gebruik voldoen aan de minimumeisen van bijlage X.

Artikel 50, lid 11, bepaalt ook dat de in bijlage X vermelde minimumeisen niet gelden voor statiegeldsystemen die vóór de inwerkingtreding van de verpakkingsverordening zijn ingesteld en die uiterlijk op 1 januari 2029 de in artikel 50, lid 1, vastgelegde doelstelling van 90 % halen. De lidstaten streven er evenwel naar erop toe te zien dat de bestaande statiegeldsystemen bij de eerste evaluatie daarvan aan de minimumeisen van bijlage X voldoen. Indien de doelstelling van 90 % op 1 januari 2029 niet wordt gehaald, moeten de bestaande statiegeldsystemen uiterlijk op 1 januari 2035 voldoen aan de minimumeisen van bijlage X.

In overweging 145 wordt uitgelegd dat de minimumeisen van bijlage X zullen bijdragen tot meer consistentie en hogere inleverpercentages in de lidstaten. Zij zijn vastgesteld op basis van standpunten van belanghebbenden, analyse door deskundigen en beste praktijken in het kader van bestaande statiegeldsystemen.

Interpretatie van de Commissie:

Onder de evaluatie van een bestaand statiegeldsysteem moeten alle wettelijke regelgevende maatregelen worden verstaan waarbij een substantiële wijziging van het statiegeldsysteem wordt opgelegd.

De minimumeisen kunnen de milieuprestaties van het statiegeldsysteem, met name het inzamelingspercentage, helpen verbeteren. De lidstaten moeten vóór 1 januari 2029 bij de evaluatie van het statiegeldsysteem nagaan of de in artikel 50, lid 2, vastgestelde doelstelling van 90 % gescheiden inzameling met het systeem zal worden gehaald. Als met het statiegeldsysteem het beoogde percentage van gescheiden inzameling van ten minste 90 % wordt gehaald, hoeft de lidstaat niet aan de minimumeisen te voldoen. Als dit echter niet lukt, moet de lidstaat maatregelen overwegen om ervoor te zorgen dat het statiegeldsysteem voldoet aan de minimumeisen van bijlage X. Als een statiegeldsysteem voor drankverpakkingen voor eenmalig gebruik na 1 januari 2029 niet voldoet aan de verplichtingen inzake gescheiden inzameling, moet het systeem uiterlijk op 1 januari 2035 aan de minimumeisen voldoen.

30. Aanvaarding door detailhandelaren van drankverpakkingen met statiegeld

Wettelijke bepalingen:

Volgens punt l), van bijlage X “[zorgen] de lidstaten [...] ervoor dat einddistributeurs verplicht zijn statiegeldverpakkingen van het verpakkingsmateriaal en -formaat dat zij verdelen te accepteren en eindgebruikers het statiegeld terug te geven wanneer de statiegeldverpakking wordt ingeleverd, tenzij eindgebruikers over even toegankelijke middelen beschikken om het statiegeld na het gebruik van de statiegeldverpakking terug te laten betalen via een van de inzamelkanalen die, wat betreft verpakkingen van levensmiddelen, recycling van levensmiddelenkwaliteit waarborgen en daartoe door de nationale autoriteiten zijn erkend. Deze verplichting geldt niet wanneer de verkoopoppervlakte eindgebruikers niet in staat stelt statiegeldverpakkingen in te leveren. Einddistributeurs moeten lege verpakkingen van de door henzelf verkochte producten evenwel altijd terugnemen”.

Artikel 50, lid 11, bepaalt dat “[d]e lidstaten waarborgen dat minstens de op grond van lid 2 van dit artikel na de inwerkingtreding van deze verordening ingestelde statiegeldsystemen uiterlijk op 1 januari 2029 aan de minimumeisen van bijlage X voldoen. De in bijlage X vermelde minimumeisen gelden niet voor statiegeldsystemen die vóór de inwerkingtreding van deze verordening zijn ingesteld en die uiterlijk op 1 januari 2029 de in lid 1 van dit artikel vastgelegde doelstelling van 90 % halen. De lidstaten streven ernaar erop toe te zien dat de bestaande statiegeldsystemen voor eenmalig gebruik bij hun eerste evaluatie aan de minimumvereisten van bijlage X voldoen. Indien de doelstelling van 90 % uiterlijk op 1 januari 2029 niet wordt gehaald, voldoen de bestaande statiegeldsystemen voor eenmalig gebruik uiterlijk op 1 januari 2035 aan de minimumeisen van bijlage X”.

Interpretatie van de Commissie:

Volgens de minimumeisen voor statiegeldsystemen van bijlage X moeten einddistributeurs de lege verpakkingen van de producten die zij verkopen, aanvaarden en het statiegeld terugbetalen. Deze verplichting geldt zonder aankoopbewijs.

Voorts moeten de lidstaten ervoor zorgen dat einddistributeurs verplicht zijn alle statiegeldverpakkingen te aanvaarden die van hetzelfde verpakkingsmateriaal zijn gemaakt en hetzelfde formaat hebben als de verpakkingen die zij verkopen, en het statiegeld aan de eindgebruiker te betalen. De verplichting om het statiegeld terug te betalen is niet van toepassing wanneer de verkoopoppervlakte van de einddistributeur het voor de einddistributeur niet mogelijk maakt de statiegeldverpakking terug te nemen, of wanneer eindgebruikers over even toegankelijke middelen beschikken om het statiegeld terug te laten betalen via een ander erkend en even toegankelijk inzamelingskanaal voor drankverpakkingen voor eenmalig gebruik. De lidstaten moeten vaststellen hoe deze vrijstellingen worden toegepast.

De in bijlage X gespecificeerde eisen zijn alleen van toepassing op statiegeldsystemen die na 11 februari 2025 zijn vastgesteld of indien de doelstelling van 90 % gescheiden inzameling per 1 januari 2029 met het betreffende statiegeldsysteem niet wordt gehaald. Bijgevolg gelden de terugnameverplichtingen van de verpakkingsverordening niet voor statiegeldsystemen die niet aan de minimumeisen hoeven te voldoen.

31. Verwerking aan het einde van de levensduur van gescheiden ingezamelde verpakkingen die zijn ontworpen met het oog op recycling

Wettelijke bepalingen:

Volgens artikel 48, lid 1, “[zorgen] de lidstaten [...] ervoor dat er systemen en infrastructuur worden opgezet voor het inleveren en gescheiden inzamelen van alle verpakkingsafval van eindgebruikers [...], en om de voorbereiding voor hergebruik en de recycling van hoge kwaliteit ervan te vergemakkelijken. Verpakkingen die voldoen aan ontwerpcriteria voor recycling zoals vastgelegd in op grond van artikel 6, lid 4, van deze verordening vastgestelde gedelegeerde handelingen, worden ingezameld voor recycling. Verbranding en storting van die verpakkingen is verboden, met uitzondering van afval dat afkomstig is van daaropvolgende verwerkingsactiviteiten van gescheiden ingezameld verpakkingsafval waarvoor recycling niet haalbaar is of niet het beste milieuresultaat oplevert”.

Artikel 48, lid 2, bepaalt dat “[o]m hoogwaardige recycling te vergemakkelijken, [...] de lidstaten ervoor [zorgen] dat er systemen en infrastructuur voor uitgebreide inzameling en sortering aanwezig zijn om recycling mogelijk te maken en de beschikbaarheid van kunststof grondstoffen voor recycling te waarborgen”.

In artikel 48, lid 3, is bepaald dat “[d]e lidstaten kunnen afwijken van de in lid 1 van dit artikel genoemde verplichting tot het inleveren en gescheiden inzamelen van bepaalde formaten van afval, mits het inzamelen van fracties van verpakkingsafval samen, of het inzamelen van verpakkingsafval of fracties van dat verpakkingsafval samen of met ander afval geen afbreuk doet aan het vermogen om die verpakkingen of fracties verpakkingsafval voor te bereiden voor hergebruik, te recyclen of anderszins nuttig toe te passen [...], en die handelingen resulteren in een output van vergelijkbare kwaliteit als de output van gescheiden inzameling”.

Artikel 49: “Uiterlijk op 1 januari 2029 stellen de lidstaten verplichte doelstellingen voor inzameling vast en nemen zij de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de inzameling van de in artikel 52 genoemde materialen in overeenstemming is met de in dat artikel vastgelegde doelstellingen voor recycling en met de in artikel 7 vastgelegde verplichte doelstellingen voor het gehalte aan gerecycled materiaal.”

Interpretatie van de Commissie:

Overeenkomstig artikel 48, lid 1, van de verpakkingsverordening is het verbranden en storten van verpakkingen die voldoen aan de ontwerpcriteria voor recycling van artikel 6 niet toegestaan. Aangezien deze criteria uiterlijk op 1 januari 2028 zullen worden vastgesteld in gedelegeerde handelingen als bedoeld in artikel 6, lid 4, en twee jaar later van toepassing zullen zijn, treedt dit verbod in werking op 1 januari 2030.

De verpakkingen van formaten en materialen die niet moeten voldoen aan de ontwerpcriteria voor recycling, zijn ook vrijgesteld van het verbod op verbranding en storting. De vrijstellingen omvatten verpakkingsmaterialen zoals licht hout, kurk, textiel, rubber, keramiek, porselein of was. Er zijn ook vrijstellingen voor bepaalde verpakkingstoepassingen, zoals medische hulpmiddelen en het vervoer van gevaarlijke goederen. De vrijgestelde verpakkingen kunnen samen met het restafval worden ingezameld en worden verbrand of gestort. Alle andere verpakkingen die wel aan de ontwerpcriteria voor recycling moeten voldoen, moeten gescheiden worden ingezameld en in beginsel worden gerecycled.

Met het oog op recycling ontworpen verpakkingen mogen niet worden verbrand of gestort wanneer zij afval worden, met uitzondering van verpakkingsafval dat gescheiden is ingezameld, gesorteerd en verwerkt, maar waarvoor recycling niet haalbaar is of niet het beste milieuresultaat oplevert, zoals gespecificeerd in artikel 48, lid 1.

De lidstaten kunnen besluiten dat verpakkingsafval dat niet gescheiden wordt ingezameld, zoals hierboven beschreven, voorafgaand aan energieterugwinningsprocessen wordt gesorteerd om voor recycling ontworpen verpakkingen eruit te halen (artikel 48, lid 4, van de verpakkingsverordening).

Artikel 48, lid 3, staat een afwijking van de eisen inzake gescheiden inzameling toe indien, ten eerste, die inzameling geen afbreuk doet aan het vermogen om die verpakkingen of fracties verpakkingsafval voor te bereiden voor recycling en indien, ten tweede, het resulterende gerecyclede materiaal van vergelijkbare kwaliteit is als wanneer het gescheiden was ingezameld. Zelfs als van een dergelijke afwijking gebruik wordt gemaakt, is het verbod op verbranding en storting nog steeds van toepassing op verpakkingsafval dat wordt ingezameld door vermenging van verpakkingsafvalstromen.

De lidstaten hebben de verplichting ervoor te zorgen dat er voldoende systemen en infrastructuur worden opgezet voor de gescheiden inzameling van al het verpakkingsafval. Om ervoor te zorgen dat de inzameling van verpakkingsafval in overeenstemming is met de bindende doelstellingen voor recycling en eisen inzake het gehalte aan gerecycled materiaal, moeten de lidstaten uiterlijk op 1 januari 2029 ook verplichte doelstellingen voor inzameling vaststellen.

32. Percentage gescheiden inzameling van statiegeldverpakkingen in 2026 en verplichting om uiterlijk in 2029 een statiegeldsysteem op te zetten

Wettelijke bepalingen:

Artikel 50, lid 1, bepaalt dat “[de lidstaten] uiterlijk op 1 januari 2029 [...] de nodige maatregelen [treffen] om te zorgen voor de gescheiden inzameling van ten minste 90 gewichtsprocent van de volgende verpakkingsformaten die in een bepaald kalenderjaar voor het eerst in die lidstaat op de markt worden aangeboden: a) kunststof drankflessen voor eenmalig gebruik met een inhoud van maximaal drie liter, en b) metalen drankverpakkingen voor eenmalig gebruik met een inhoud van maximaal drie liter”.

In artikel 50, lid 2, wordt bepaald dat “[o]m de in lid 1 vastgestelde doelstellingen te halen, [...] de lidstaten de nodige maatregelen [nemen] om ervoor te zorgen dat statiegeldsystemen worden opgezet voor de desbetreffende verpakkingsformaten als bedoeld in lid 1, en dat in het verkooppunt statiegeld in rekening wordt gebracht”.

Artikel 50, lid 5, bepaalt dat “[lidstaten] onder de volgende voorwaarden kunnen [...] worden vrijgesteld van de verplichting van lid 2:

Voor de toepassing van punt a) verstrekt de lidstaat, wanneer de informatie over het percentage gescheiden inzameling van het desbetreffende verpakkingsformaat nog niet bij de Commissie is ingediend, een gemotiveerde toelichting over de wijze waarop anderszins aan de in dit lid vastgestelde voorwaarden voor vrijstelling wordt voldaan. De gemotiveerde toelichting wordt gebaseerd op gevalideerde nationale gegevens en omvat een beschrijving van de uitgevoerde maatregelen”.

Interpretatie van de Commissie:

De lidstaten moeten ervoor zorgen dat uiterlijk op 1 januari 2029 90 % van de kunststof drankflessen en metalen drankverpakkingen voor eenmalig gebruik, zoals gespecificeerd in artikel 50, lid 1, gescheiden wordt ingezameld. Om deze doelstelling voor inzameling te halen, moeten de lidstaten ervoor zorgen dat zij voor de betrokken verpakkingsformaten een statiegeldsysteem hebben opgezet dat uiterlijk op 1 januari 2029 volledig operationeel is, tenzij de lidstaat uiterlijk op 1 januari 2028 om een vrijstelling heeft verzocht en binnen drie maanden na ontvangst van het uitvoeringsplan daarop een positieve reactie of geen reactie heeft gekregen.

Indien een lidstaat voldoet aan de in artikel 50, lid 5, vastgestelde cumulatieve voorwaarden voor een vrijstelling van het opzetten van een statiegeldsysteem, kan hij worden vrijgesteld van de verplichting om een statiegeldsysteem op te zetten. Indien een lidstaat gebruik wenst te maken van die vrijstelling, moet hij 80 % van de kunststof drankflessen en metalen drankverpakkingen voor eenmalig gebruik die in het kalenderjaar 2026 op het grondgebied van die lidstaat zijn aangeboden, gescheiden inzamelen. Dit moet uiterlijk op 1 juli 2028 aan de Europese Commissie worden gemeld. Die gegevens zijn gebaseerd op geraamde inzamelingspercentages, maar de lidstaten moeten ook de beschikbare gegevens over de inzameling van kunststof flessen voor eenmalig gebruik opnemen, zoals vereist op grond van de richtlijn kunststoffen voor eenmalig gebruik. Als de lidstaat de doelstelling voor inzameling van 80 % niet haalt, komt hij niet in aanmerking voor een vrijstelling. Volgens de verpakkingsverordening moet een lidstaat ook uiterlijk op 1 januari 2028 een uitvoeringsplan indienen. De Commissie meent dat de optie voor een vrijstelling als een “eenmalige optie” moet worden beschouwd. Indien een lidstaat niet overeenkomstig de bepalingen en termijnen van artikel 50 een vrijstelling aanvraagt, moet hij een statiegeldsysteem opzetten.

Indien een lidstaat een vrijstelling heeft gekregen en gedurende drie opeenvolgende jaren niet 90 % van de drankverpakkingen voor eenmalig gebruik gescheiden inzamelt, is de vrijstelling niet langer van toepassing, zoals bepaald in artikel 50, lid 7, van de verpakkingsverordening. De betreffende lidstaat zal dan uiterlijk op 1 januari van het tweede kalenderjaar na het jaar waarin de Commissie de betrokken lidstaat ervan in kennis heeft gesteld dat de vrijstelling niet langer van toepassing is, een statiegeldsysteem moeten opzetten.

33. De inzamelingsdoelstelling van de lidstaten van 90 % voor kunststof drankflessen en metalen drankblikjes voor eenmalig gebruik en de bijdrage van regionale statiegeldregelingen

Wettelijke bepalingen:

In artikel 50, lid 2, is vastgesteld dat “[o]m de in lid 1 vastgestelde doelstellingen te halen, [...] de lidstaten de nodige maatregelen [nemen] om ervoor te zorgen dat statiegeldsystemen worden opgezet voor de desbetreffende verpakkingsformaten als bedoeld in lid 1, en dat in het verkooppunt statiegeld in rekening wordt gebracht”.

Interpretatie van de Commissie:

De doelstelling van 90 % gescheiden inzameling voor kunststof drankflessen en metalen drankverpakkingen voor eenmalig gebruik, zoals vastgesteld in artikel 50, lid 1, geldt voor de lidstaat als geheel en heeft betrekking op de hoeveelheid van deze verpakkingsformaten die in een jaar op het grondgebied van een lidstaat wordt aangeboden.

Alle kunststof drankflessen en metalen drankverpakkingen voor eenmalig gebruik, met uitzondering van die welke krachtens artikel 50, lid 4, uitdrukkelijk van deze verplichting zijn vrijgesteld, moeten onder een statiegeldsysteem vallen. De lidstaten moeten ervoor zorgen dat deze verpakkingsformaten op hun gehele grondgebied gescheiden worden ingezameld, maar kunnen op subnationaal niveau statiegeldregelingen toepassen om rekening te houden met de relevante nationale bestuurlijke indelingen en overzeese gebieden.

(1) Verordening (EU) 2025/40 van het Europees Parlement en de Raad van 19 december 2024 betreffende verpakkingen en verpakkingsafval, tot wijziging van Verordening (EU) 2019/1020 en Richtlijn (EU) 2019/904, en tot intrekking van Richtlijn 94/62/EG (Voor de EER relevante tekst) (PB L, 2025/40, 22.1.2025, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2025/40/oj).

(2) KRONE-Verlag, C-65/20, ECLI:EU:C:2021:471, punt 25.

(3) Richtlijn 94/62/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 1994 betreffende verpakking en verpakkingsafval (PB L 365 van 31.12.1994, blz. 10).

(4) Volgens artikel 3, lid 1, punt 5, wordt onder “verkoopverpakking” verstaan een “verpakking die zodanig is ontworpen dat deze voor de eindgebruiker op het verkooppunt een verkoopeenheid vormt die bestaat uit producten en verpakking”.

(5) Volgens artikel 3, lid 1, punt 1, d), “een artikel dat is ontworpen en bestemd om op het verkooppunt te worden gevuld teneinde het product uit te reiken, wat ook wel “serviceverpakking” wordt genoemd”.

(6) Volgens artikel 3, lid 1, punt 6, wordt onder “verzamelverpakking” verstaan een “verpakking die zodanig is ontworpen dat deze een groep van een bepaald aantal verkoopeenheden op het verkooppunt vormt, ongeacht of die verzameling verkoopeenheden als zodanig aan de eindgebruiker wordt verkocht, dan wel of de verpakking dient om de herbevoorrading van de rekken in het verkooppunt te vergemakkelijken of om een inventaris- of distributie-eenheid te creëren, en die van het product kan worden verwijderd zonder de kenmerken daarvan te beïnvloeden”.

(7) Volgens artikel 3, lid 1, punt 7, wordt onder “verzendverpakking” verstaan een “verpakking die zodanig is ontworpen dat het hanteren en vervoeren van een of meer verkoopeenheden of een verzameling verkoopeenheden, wordt vergemakkelijkt om schade aan het product als gevolg van hantering en transport te voorkomen, doch met uitzondering van weg-, spoor-, scheeps- en luchtvrachtcontainers”.

(8) Volgens artikel 3, lid 1, punt 4, wordt onder “primaireproductieverpakking” verstaan “een artikel dat ontworpen en bestemd is om te worden gebruikt als verpakking voor onverwerkte producten afkomstig uit primaire productie zoals gedefinieerd in Verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad”.

(9) Aanbeveling van de Commissie van 6 mei 2003 betreffende de definitie van kleine, middelgrote en micro-ondernemingen (kennisgeving geschied onder C(2003) 1422) (PB L 124 van 20.5.2003, blz. 36).

(10) Volgens bijlage VI, punt c), wordt onder een “systeem met een open kringloop” verstaan een systeem voor hergebruik waarin herbruikbare verpakkingen tussen een niet nader gespecificeerd aantal deelnemers circuleren en op een of meer punten van het hergebruiksproces van eigenaar veranderen.

(11) Volgens bijlage VI, punt b), wordt onder “systeem met een gesloten kringloop” verstaan een systeem voor hergebruik waarin een systeembeheerder, of een groep van deelnemers aan het systeem, herbruikbare verpakkingen laat circuleren zonder dat de verpakkingen van eigenaar veranderen.

(12) Verordening (EU) 2019/1020 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 betreffende markttoezicht en conformiteit van producten en tot wijziging van Richtlijn 2004/42/EG en de Verordeningen (EG) nr. 765/2008 en (EU) nr. 305/2011 (PB L 169 van 25.6.2019, blz. 1).

(13) Mededeling van de Commissie — De Blauwe Gids van 2022: richtlijnen voor de uitvoering van de productvoorschriften van de EU (PB C 247 van 29.6.2022, blz. 1).

(14) Volgens artikel 5 van het OESO-modelverdrag inzake belasting wordt onder “vaste inrichting” verstaan een vaste bedrijfsinrichting door middel waarvan de werkzaamheden van een onderneming geheel of gedeeltelijk worden uitgeoefend. Deze omvat met name: a) een plaats van leiding, b) een filiaal, c) een kantoor [...].

(15) Arresten van het Hof van Justitie van 7 april 2022, Berlin Chemie, C-333/20, ECLI:EU:C:2022:291, en 13 juni 2024, Adient, C-533/22, ECLI:EU:C:2024:501.

(16) mg/kg = ppm.

(17) μg/kg = ppb.

(18) Mededeling van de Commissie De Blauwe Gids van 2022: richtlijnen voor de uitvoering van de productvoorschriften van de EU (PB C 247 van 29.6.2022, blz. 1).

(19) Mededeling van de Commissie in het kader van de uitvoering van Richtlijn 94/62/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 1994 betreffende verpakking en verpakkingsafvalVoor de EER relevante tekst (PB C 44 van 19.2.2005, blz. 23).

(20) PB L 338 van 13.11.2004, blz. 4.

(21) Verpakking — Eisen voor verpakking terugwinbaar door compostering en biodegradatie — Beproevingsschema en evaluatiecriteria voor de eindacceptatie van verpakking.

(22) EN 13428:2004 — Verpakking — Specifieke eisen voor fabricage en samenstelling — Preventie door reductie aan de bron. Het referentienummer van deze geharmoniseerde norm is op bekendgemaakt in Mededeling van de Commissie in het kader van de uitvoering van Richtlijn 94/62/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 1994 betreffende verpakking en verpakkingsafval (PB C 44 van 19.2.2005, blz. 23).

(23) EN 13428:2004 — Verpakking — Specifieke eisen voor fabricage en samenstelling — Preventie door reductie aan de bron. Het referentienummer van deze geharmoniseerde norm is op bekendgemaakt in Mededeling van de Commissie in het kader van de uitvoering van Richtlijn 94/62/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 1994 betreffende verpakking en verpakkingsafval (PB C 44 van 19.2.2005, blz. 23).

(24) EN 13428:2004 — Verpakking — Specifieke eisen voor fabricage en samenstelling — Preventie door reductie aan de bron. Het referentienummer van deze geharmoniseerde norm is op bekendgemaakt in Mededeling van de Commissie in het kader van de uitvoering van Richtlijn 94/62/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 1994 betreffende verpakking en verpakkingsafval (PB C 44 van 19.2.2005, blz. 23).

(25) Beschikking van de Commissie van 28 januari 1997 tot vaststelling van het identificatiesysteem voor verpakkingsmaterialen overeenkomstig Richtlijn 94/62/EG van het Europees Parlement en de Raad betreffende verpakking en verpakkingsafval (PB L 50 van 20.2.1997, blz. 28).

(26) Mededeling van de Commissie — Drankverpakkingen, statiegeldsystemen en het vrije verkeer van goederen (PB C 107 van 9.5.2009, blz. 1).

(27) Zie artikel 45 van de verpakkingsverordening betreffende de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid. Volgens dit artikel “[berust] de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid [...] bij producenten in het kader van de overeenkomstig de artikelen 8 en 8 bis van Richtlijn 2008/98/EG en deze afdeling vastgestelde regelingen voor de verpakking, met inbegrip van verpakking van verpakte producten, die zij voor het eerst op het grondgebied van een lidstaat aanbieden of die zij uitpakken zonder eindgebruikers te zijn”.

(28) Richtlijn (EU) 2019/904 van het Europees Parlement en de Raad van 5 juni 2019 betreffende de vermindering van de effecten van bepaalde kunststofproducten op het milieu (PB L 155 van 12.6.2019, blz. 1).

(29) Artikel 67, lid 1, punt a), luidt als volgt: “Richtlijn (EU) 2019/904 wordt als volgt gewijzigd:

Artikel 2 wordt als volgt gewijzigd:

a)	lid 2 wordt vervangen door: “2. Wanneer deze richtlijn in strijd is met Richtlijn 94/62/EG of Richtlijn 2008/98/EG, heeft onderhavige richtlijn voorrang tenzij anders is bepaald bij Verordening (EU) 2025/40 van het Europees Parlement en de Raad.”;”

het volgende lid wordt toegevoegd:

“3. Wanneer artikel 4 van deze richtlijn in strijd is met artikel 25, leden 1 en 6, van Verordening (EU) 2025/40 in verband met kunststof verpakkingen voor eenmalig gebruik zoals genoemd in punt 3 van bijlage V bij die verordening, hebben artikel 25, leden 1 en 6, van die verordening voorrang.”

(30) De artikelen 13, 23, 31, 34, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 56, 57 58, 59, 60, 61, 62, 63, 67 en 68.

(31) Zie artikel 43, lid 7, dat bepaalt: “Voor de toepassing van lid 5 kunnen lidstaten maatregelen ter preventie van verpakkingsafval invoeren die verder gaan dan de minimum doelstellingen van lid 1, overeenkomstig deze verordening handelend.”

(32) Artikel 50, lid 11, bepaalt: “De lidstaten waarborgen dat minstens de op grond van lid 2 van dit artikel na de inwerkingtreding van deze verordening ingestelde statiegeldsystemen uiterlijk op 1 januari 2029 aan de minimumeisen van bijlage X voldoen.

[…]

Uiterlijk op 1 januari 2038 beoordeelt de Commissie, in samenwerking met de lidstaten, de uitvoering van dit artikel en bepaalt zij hoe de interoperabiliteit van statiegeldsystemen kan worden gemaximaliseerd.”

In bijlage X wordt bepaald: “Lidstaten met regio’s met intensieve grensoverschrijdende handel moeten ervoor zorgen dat de statiegeldsystemen voorzien in de mogelijkheid om verpakkingen uit andere lidstaten in te leveren bij aangewezen inzamelpunten, en moeten ernaar streven het mogelijk te maken om het statiegeld terug te krijgen dat aan de eindgebruiker in rekening werd gebracht bij de aankoop van de verpakking.”