I det omfang, hvori dette spørgsmål vedrører beskyttelsesforanstaltningens egnethed, finder Kommissionen, at der er grund til at undersøge litra a og b i dette spørgsmål under ét.

I realiteten knytter artikel 1 i forordning nr. 1427/71 in terminis kravet om egnethed af de foranstaltninger, der skal træffes, til virkeliggørelsen af de i Traktatens artikel 39 omhandlede mål. Den bemærker desuden, at det følger heraf, at stk. 1, litra b, i sidstnævnte bestemmelse, som tilsigter at sikre en rimelig levestandard for landbefolkningen, også bør tages i betragtning.

ror så vidt angår den tvivl, der på grund af mulighederne for bedrageri og omgåelser udtrykkes med hensyn til, hvorvidt den omtvistede forholdsregel er egnet, bemærker den, i det omfang hvori denne kritik er generel, at et tilsvarende system hjemles i Traktatens artikel 44.

Ministerrådet har endda, i sin beslutning af 4. april 1962 (JO nr. 30 af 20. 1962, s. 995/62), hvorved den gennemførte de to mindsteprisordninger omhandlet i artikel 44, tilkendegivet, at det foretrækker det system, der af sagsøgeren betragtes som uhensigtsmæssigt, i forhold til det system, der består i totalt eller partielt forbud mod import under mindsteprisen, fordi det hæmmer importen i mindre grad.

Der må derfor efter Kommissionens opfattelse påvises særlige omstændigheder, for at det kan fastslås, at den omtvistede mindsteprisordning ikke er hensigtsmæssig i sig selv. Man kan ikke i denne henseende gå ud fra de illegale muligheder for at omgå reglerne. Hvad angår de legale omgåelsesmuligheder navnlig ved indkoblingen af filialer af importfirmaet med sæde i eksportlandet, bemærker Kommissionen, at de ikke påvirker mindsteprisordningens effektivitet som foranstaltning bestemt til at begrænse importen og stabilisere markederne. Det vil kun forholde sig anderledes, hvis importfirmaet udnyttede den fordel, det havde opnået ved indkoblingen af sin filial som mellemled, til at sælge under minimalprisen på import-markedet. En sådan følge er, efter Kommissionens opfattelse, hverken nødvendig eller automatisk. Hertil kommer, at oprettelsen af filialer i eksportlandet kun vil være rimelig i det omfang, hvori indgrebet er af en vis varighed, hvilket er usikkert, beskyttelsesforanstaltningens midlertidige karakter taget i betragtning. Kommissionen fortsætter med at konstatere, at importen af tomatkoncentrat fra Grækenland har udvist en mærkbar tilbagegang efter indførelsen af beskyttelsesforanstaltninger.

Endelig går Kommissionen imod sagsøgerens opfattelse, hvorefter den i sagen omhandlede lovgivning skulle være fuldstændig usædvanlig inden for EØF's fællesmarkedsordninger. Selv om det er rigtigt, at den kritiserede lovgivning er det første eksempel på anvendelsen af en mindsteprisordning, hvor der foreligger en beskyttelsesklausul, eksisterer der imidlertid inden for andre områder regler, der gør importreguleringen betinget af, at en mindstepris respekteres.

Under dette spørgsmål fremdrager Kommissionen fire klagepunkter:

Til dette bemærker den følgende:

Kommissionen er af den opfattelse, at der ikke eksisterer noget konkret indicium, hvoraf man kan slutte, at mindstepriserne blev fastsat på et for højt niveau og således har udgjort en urimelig hindring for import fra Grækenland.

For at finde frem til forholdet mellem de græske tilbudspriser frit grænsen og kostprisen inden for Fællesskaberne (de græske priser repræsenterer 60-70 % af den nævnte kostpris inden for Fællesskaberne) støttede Kommissionen sig på de officielle oplysninger fra det italienske landbrugsministerium, idet Italien udgør hovedproduktionslandet for det pågældende produkt.

Oplysningerne er blevet verificeret af Kommissionens kontorer, som ikke har set grund til at drage deres nøjagtighed i tvivl. Fremstillingsprisen for franske tomatkoncentrater ligger i øvrigt endnu højere.

Kommissionen gendriver sagsøgerens anbringende, hvorefter den omstridte foranstaltnings prohibitive virkning fremgår af nedgangen i importen af græske koncentrater, der skulle være faldet fra 12947 tons i 1970 til 6448 tons i 1971, og mener, at det strider mod det anbringende, hvorefter den omstridte foranstaltning er ineffektiv.

Ifølge Kommissionen svarer importniveauet for de 5 sidste måneder af 1971 til en tilbagevenden til det normale niveau for importen, således som det var i 1968 efter en usædvanlig forøgelse, hvilket tyder på, at den af Kommissionen fastsatte pris var passende, det vil sige hverken for høj, således at den var prohibitiv, eller for lav, således at den var ineffektiv.

Sagsøgeren har endvidere gjort gældende, at den prohibitive virkning af beskyttelsesforanstaltningen følger af niveauet for tilbudsprisen frit den tyske grænse for italiensk tomatkoncentrat, som for perioden fra august 1971 til januar 1972 lå under den fastsatte mindstepris. Kommissionen bestrider ikke rigtigheden af dette forhold. Disse priser har imidlertid ikke nogen vejledende betydning med hensyn til fællesskabsindustriens kostpriser: det drejer sig kun om individuelle tilbud, og selvom de var symptomatiske, ville de blot vise, at følgen af prisstabiliseringen endnu ikke havde vist sig i de første måneder, efter at der var truffet beskyttelsesforanstaltninger. Kommissionen er ude af stand til nøjagtig at angive årsagerne til det konstaterede fænomen. Adskillige hypoteser er mulige. Betydelige kvanta tomater blev importeret fra Grækenland og øvede indflydelse på markedsprisen efter beskyttelsesforanstaltningen. Det drejede sig måske om græsk tomatkoncentrat blandet med den italienske vare. Det er endda muligt, at de italienske producenter har været nødt til at tilbyde deres varer til urentable priser for at kunne konkurrere med de billigere produkter fra tredjelande, som endnu fandtes på markedet. Det kunne ligeledes i visse tilfælde dreje sig om græske produkter, som svigagtigt var indført til en lavere pris end mindsteprisen.

Kommissionen finder, at dette spørgsmål, som vedrører den eventuelle prioritering af de foranstaltninger, der skal tages, melder sig på forskellig måde i Rådets forordning nr. 1428/71 (artikel 2, stk. 1) og i artikel 41 i associeringsaftalen med Grækenland.

I Rådsforordning nr. 1428/71 er de to mulige foranstaltninger dels den totale eller partielle suspension af importen eller eksporten dels en mindsteprisordning. I artikel 41 i associeringsaftalen med Grækenland er der derimod opstil let to mindsteprisordninger. Den ene medfører en midlertidig nedsættelse eller standsning af importen (benævnt det tysk-italienske system), det andet, der i det foreliggende tilfælde anvendes af Kommissionen, består slet og ret i at pålægge importen pligt til at respektere mindsteprisen.

Kommissionen, som måtte tage såvel forordningen som associeringsaftalen i betragtning, da den indførte den omstridte beskyttelsesforanstaltning, havde alle gode grunde til at foretrække det andet system, der udgør, om ikke den uomgængeligt nødvendige, så dog den mest indlysende og rimelige løsning. Man kan i øvrigt ikke drage nogen slutning af det forhold, at artikel 2, stk. 1, i første række nævner standsning af importen. Man kan lige så godt argumentere, at lovgiveren først har nævnt den mest indgribende foranstaltning.

Nar der er tale om at bedømme, hvilken af de to foranstaltninger der bedst svarer til proportionalitetskriteriet, kan man ikke generelt sige, at mindsteprisordningen har mere indgribende virkninger end en importbegrænsning.

I den foreliggende konkrete situation har adskillige grunde retfærdiggjort det trufne valg. Mindsteprisordningernes mere smidige system gør det muligt at tage bedre højde for den fremtidige udvikling. Herudover har selve årsagerne til denne udvikling — nemlig de græske producenters konkurrence på omkostningsniveauet — tilskyndet til en prisreguleringsforanstaltning. Mindsteprisordningen har ved den ventilvirkning, der tillader en begrænset men fortsat indførsel til Fællesskabet, nedsat risikoen for, at markedet vil blive oversvømmet af betydelige varemængder ved åbningen af grænserne.

Den afgørende grund til det valg, der er truffet, er ønsket om ikke at fastfryse handelsforbindelserne med Grækenland ved en kvantitativ begrænsning og at overlade dem en naturlig udviklingsmargen med forbehold af, at Fællesskabets kostpris respekteres.

Undersøgelsen af artikel 41 i associeringsaftalen som sådan afslører heller ikke noget, der kan støtte, at man giver forrang til den mindsteprisordning, der benævnes den tysk-italienske.

Kommissionen er endog tilbøjelig til at give for den anden ordning (bragt i anvendelse over for Grækenland) fortrinsstilling, nemlig i det omfang man kan tillægge de objektive principper, som Rådet har fastsat i sin beslutning vedrørende mindstepriser af 4. april 1962 som gennemførelsesforanstaltning til artikel 44, en vis betydning for anvendelsen af associeringsaftalens artikel 41.

Da desuden gennemførelsen af forordningerne nr. 1427 og 1428/71 under alle omstændigheder bør finde sted inden for de grænser, der fastsættes af associeringsaftalen, mener Kommissionen, at den hvis den havde indført en kvantitativ importbegrænsning, kun kunne have gjort dette inden for rammen af et system med mindstepriser, hvor importen kan standses eller begrænses midlertidigt, når prisen kommer under mindsteprisen. Efter Kommissionens opfattelse var dette praktisk ugørligt, fordi et sådant system ikke baseres på importpriserne men på periodiske noteringer af produktet på Fællesskabets interne marked. Selv om man gik ud fra, at der eksisterede en periodisk notering for det pågældende produkt på EØF's marked, og at det således ville have været teoretisk muligt at udarbejde et sådant system, ville man være stødt på sådanne usikkerhedsfaktorer, og havde måttet anvende så megen tid til at føre det ud i livet, at det ville have været udelukket som beskyttelsesforanstaltning. Kommissionens konklusion går derfor ud på, at det valg, der er foretaget til gunst for den anden mulighed i det alternativ, der findes i forordning nr. 1428/71, artikel 2, ikke blot var rimeligt men praktisk uomgængeligt, når man tager Fællesskabets internationale forpligtelser over for Grækenland i betragtning. Kommissionen foreslår Domstolen at besvare de tre første spørgsmål derhen, at undersøgelsen af de nævnte problemer ikke har bragt noget for dagen, som kan give støtte for den opfattelse, at artikel 2 i forordning nr. 1643/71 ikke er gyldig. Hvad angår det fjerde spørgsmål, mener den, at hverken artikel 2, stk. 1, i Rådets forordning nr. 1428/71, eller artikel 41 i associeringsaftalen med Grækenland bør fortolkes på den måde, at der mellem de der angivne foranstaltninger eksisterer en prioritetsrækkefølge, hvis ikke iagttagelse kan kaste tvivl over gyldigheden af artikel 2 i forordning nr. 1643/71.

Rådet begrænser sine bemærkninger til det fjerde spørgsmål.

Det bemærker, at selv om artikel 2 i forordning nr. 1428/71 hjemler indførelsen enten af kvantitative restriktioner eller af en mindsteprisordning, hjemler artikel 41 i Athenaftalen udelukkende indførelsen af en mindsteprisordning, der kan medføre enten anvendelse af kvantitative restriktioner eller, at importen gøres betinget af, at en mindstepris respekteres.

Rådet er af den opfattelse, at artikel 2 i forordning nr. 1428/71 ikke opstiller nogen rangfølge mellem de to slags beskyttelsesforanstaltninger. Fortolkningen af teksten viser kun, at opremsningen af to elementer nødvendigvis indebærer, at det ene nævnes før det andet.

Hvad angår den systematiske fortolkning under hensyntagen til proportionalitets-princippet, følger det efter Rådets opfattelse heraf, at Kommissionen har truffet det rigtige valg, da det umiddelbart betragtet kan forekomme, at mindsteprissystemet er mindre indgribende, idet det ikke forbyder indførslen men tillader den til en forhøjet pris. Rådet er faktisk af den opfattelse, at hvert af de to systemer har sine fordele og fremtræder som mere eller mindre hensigtmæssige efter omstændighederne.

Rådet rejser det spørgsmål, om ikke det andet system faktisk er det eneste, der er foreneligt med Athenaftalens artikel 41, stk. 1. Denne artikel giver hjemmel for et mindsteprissystem i to forskellige former: det første (kaldet det tysk-italienske system) består i at fastsætte mindstepriser, der skal tjene som sammenligningsgrundlag ved konstateringen af en kritisk situation. Når priserne raider under en sådan mindstepris, kan importen midlertidigt standses eller begrænses. Da dette system ikke er blevet optaget i teksten til artikel 2 i Rådets forordning nr. 1428/71, kan man på grundlag af fællesskabslovgivningen rejse tvivl om, hvorvidt det kan finde anvendelse i forholdet til Grækenland.

Rådet er som følge heraf af den opfattelse, at der ikke eksisterer nogen rangfølge mellem de to slags foranstaltninger hjemlet ved artikel 2 i forordning nr. 1428/71, og at i øvrigt anvendelsen af en mindsteprisordning på importen af tomatkoncentrat fra Grækenland sandsynligvis er det eneste, der er foreneligt med artikel 41 i Athenaftalen.

Kadet henleder Domstolens opmærksomhed på det forhold, at det ikke fremgår klart af henvisningskendelsen, om svaret på det stillede spørgsmål er tilstrækkeligt til at afgøre det fortolkningsspørgsmål, der er rejst for Verwaltungsgericht af sagsøgeren. Denne har i realiteten anmodet Domstolen om at erklære, at afslaget på importlicensen var ulovligt, og at sagsøgte skulle meddele den begærede importlicens for græsk tomatkoncentrat.

Kadet finder, at det ikke er indlysende, at svaret på det fjerde spørgsmål, selv om det gav grundlag for at slutte, at forordning nr. 1643/71 var ulovlig, og at afslaget på importlicensen som følge heraf var ulovligt, under alle omstændigheder giver grundlag for at fastslå, at importlicensen burde have været meddelt. Man kan ikke på forhånd bedømme, hvilken holdning Kommissionen havde kunnet eller burdet indtage, hvis den ikke havde udstedt den forordning, som hævdes at være ulovlig. Tværtimod, hvis ulovligheden var en følge af, at der burde have været fastsat en standsning af importen i stedet for et mindsteprissystem, kunne der ikke være givet nogen tilladelse.

Under retsmødet den 22. november 1972 har sagsøgeren og Kommissionen svaret på de spørgsmål, der blev stillet af Domstolen.

Etter at være anmodet om en forklaring vedrørende den mængde tomatkoncentrat, der er indført fra tredjelande og særligt fra Grækenland, og som tjener som råmateriale for den italienske industri og ikke er bestemt til direkte forbrug, gør Kommissionen følgende gældende: I Italien anvendes den samlede indførsel i den egentlige tomatkoncentratindustri og inden for senere led i forædlingsindustrien. Da der efter Kommissionens opfattelse ikke findes nogen koncentratindustri af betydning i Tyskland eller i Benelux, er importen til disse lande udelukkende bestemt til øjeblikkeligt forbrug og til den videre forædlingsindustri. Situationen er ikke anderledes i Frankrig.

Efter ved et andet spørgsmål at være anmodet om at præcisere, om det ligeledes er nødvendigt i den samlede fællesskabs-og italienske produktion at tage den mængde tomatkonserves, der ikke er bestemt til direkte forbrug (toldposition 07.03, statistisk nomenklatur 07.03.75), i betragtning, forklarer Kommissionen, at beskyttelsesforanstaltningen udelukkende angik tomatkoncentrat bestemt til øjeblikkeligt forbrug eller til forarbejdning (toldposition 20.02, statistisk nomenklatur 20.02-30) med udelukkelse såvel af tomatkonserves, der indeholder flåede tomater, almindeligvis bestemt til direkte forbrug (den samme toldposition 20.02) og midlertidigt konserverede tomater (ikke flåede), udelukkende bestemt til forarbejdning (toldposition 07.03, statistisk nomenklatur 07.03-75).

Sagsøgeren er derimod af den opfattelse, at man skal betragte produkterne i toldpositionerne 20.02 og 07.03 under et, idet de sidstnævnte kan erstatte tomat-koncentrat ved fabrikationen af færdige produkter.

Til besvarelse af spørgsmålet om, hvorfor beskyttelsesforanstaltningen ikke kunne begrænses til en del af Fællesskaberne, gør Kommissionen gældende, at en sådan begrænsning på to måder ville have haft en skadelig virkning, idet den dels ville forringe de italienske produkters konkurrencemæssige stilling inden for de andre medlemsstater, idet disse ville ligge åbne for import hidrørende fra tredjelande, og på den anden side ville forøge, den italienske industris kostpriser, idet den ikke længere ville kunne forsyne sig med produkter fra tredjelande til en fordelagtig pris. Med hensyn til årsagerne til, at et vist antal virksomheder er forsvundet fra markedet, skønner Kommissionen, at dette i det mindste delvis skyldes det forhold, at disse virksomheder ikke — i modsætning til de store virksomheder — kunne sænke deres produktionsomkostninger ved at forsyne sig med billige varer.

Udspurgt om størrelsen af det italienske produktionsoverskud af tomater i produktionsåret 1971, der var anslået til 200000 tons, hvis der ikke var blevet truffet nogen foranstaltning, meddeler Kommissionen, at dette overskud andrager ca. 31000 tons, hvoraf den slutter, at den trufne foranstaltning har været effektiv.

I besvarelse af et sidste spørgsmål vedrørende de priser, der blev tilbudt for italiensk tomatkoncentrat frit den tyske grænse for perioden efter den 15. januar 1970, bemærker Kommissionen endelig, at disse priser har svinget mellem 310 og 340 regningsenheder indtil henimod juni måned 1972, og at de derefter har svinget mellem 360 og 371 regningsenheder, hvilket viser, at de har nået det niveau for kostpriserne, der er angivet af de italienske myndigheder.