Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
T. ĆAPETA
van 17 september 2026 (1)
Zaak C‑470/25
E. sp. z o.o.
tegen
Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie,
andere partijen in de procedure:
Rzecznik Praw Obywatelskich,
Prokuratura Krajowa
[verzoek van de Naczelny Sąd Administracyjny (hoogste bestuursrechter, Polen) om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Landbouw – Bescherming van de financiële belangen van de Unie – Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad – Artikel 4, lid 3 – Gemeenschappelijk landbouwbeleid – Financiering, beheer en monitoring – Verordening (EU) nr. 1306/2013 – Artikel 60 – Omzeilingsclausule – Gevolgen van een vaststelling dat de voorwaarden voor de verkrijging van een voordeel kunstmatig zijn gecreëerd – Begrip ‚voordeel’ – Weigering of ontneming van het volledige steunbedrag of slechts van het bedrag dat voortvloeit uit de kunstmatig gecreëerde voorwaarden ”
I. Inleiding
1. Indien blijkt dat een landbouwer kunstmatig voorwaarden heeft gecreëerd door één landbouwbedrijf op te splitsen om in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (hierna: „GLB”) een hoger bedrag aan steun te verkrijgen dan waarop hij anders op grond van de toepasselijke Unieregels recht had gehad, moet dan het volledige steunbedrag worden geweigerd, of slechts het bedrag dat voortvloeit uit de kunstmatig gecreëerde voorwaarden?
2. Dit is in de onderhavige zaak in essentie de prejudiciële vraag van de Naczelny Sąd Administracyjny (hoogste bestuursrechter, Polen). Het Hof wordt hiermee verzocht uitlegging te geven aan het begrip „voordeel” zoals gebruikt in artikel 4, lid 3, van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95(2) betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Unie, en in artikel 60 van verordening (EU) nr. 1306/2013(3) inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het GLB.
II. Toepasselijke bepalingen
3. Artikel 4 van verordening nr. 2988/95 bepaalt:
„1. Iedere onregelmatigheid leidt in de regel tot ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel:
– door de verplichting de verschuldigde bedragen te betalen of de wederrechtelijk geïnde bedragen terug te betalen;
– door het volledige of gedeeltelijke verlies van de zekerheid die is gesteld ter ondersteuning van het verzoek om het toegekende voordeel of bij de inning van het voorschot.
2. De toepassing van de in lid 1 bedoelde maatregelen wordt beperkt tot de ontneming van het verkregen voordeel, vermeerderd met de rente – die forfaitair kan worden vastgesteld – in geval van een daartoe strekkende bepaling.
3. Wanneer vaststaat dat handelingen tot doel hebben om, door kunstmatig de voorwaarden te scheppen die voor het verkrijgen ervan nodig zijn, een voordeel te verkrijgen dat in strijd is met de doelstellingen van het ter zake toepasselijke [Unierecht], wordt, naargelang van het geval, dit voordeel niet toegekend of wordt het ontnomen.
4. De in dit artikel bedoelde maatregelen worden niet als sancties beschouwd.”
4. Artikel 5 van verordening nr. 2988/95 bepaalt:
„1. Opzettelijk of uit nalatigheid begane onregelmatigheden kunnen tot de volgende administratieve sancties leiden:
a) betaling van een administratieve boete;
b) betaling van een bedrag dat groter is dan de wederrechtelijk ontvangen of ontdoken bedragen, eventueel vermeerderd met rente; dit extra bedrag, dat wordt vastgesteld op grond van een in de specifieke regelingen vast te stellen percentage, mag niet hoger liggen dan het niveau dat strikt noodzakelijk is om er een afschrikkend karakter aan te verlenen;
c) volledige of gedeeltelijke intrekking van een bij de [Unieregeling] toegekend voordeel, ook al heeft de betrokkene dit voordeel slechts ten dele wederrechtelijk genoten;
d) uitsluiting of intrekking van het voordeel voor een periode die volgt op die waarin de onregelmatigheid heeft plaatsgevonden;
e) tijdelijke intrekking van een voor deelneming aan een [...] steunregeling [van de Unie] nodige goedkeuring of erkenning;
f) het verlies van een zekerheid of borgsom die is gesteld ter waarborging van de naleving van de voorwaarden waarin een regeling voorziet of het opnieuw verschaffen van het bedrag van een ten onrechte vrijgegeven zekerheid;
g) andere – naar aard en draagwijdte gelijkwaardige – sancties met een louter economisch karakter, als bepaald in sectoriële regelingen die door de Raad worden aangenomen op grond van de specifieke behoeften van de sector en onder eerbiediging van de door de Raad aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden.
2. Onverminderd de op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening bestaande sectoriële regelingen, kunnen andere onregelmatigheden slechts tot de in lid 1 bedoelde sancties, die niet met een strafsanctie kunnen worden gelijkgesteld, aanleiding geven, voor zover deze sancties onvermijdelijk zijn om de juiste toepassing van de regelgeving te waarborgen.”
5. Artikel 60 van verordening nr. 1306/2013 heeft als opschrift „Omzeilingsclausule” en luidt als volgt:
„Onverminderd specifieke bepalingen wordt geen van de voordelen waarin de sectorale landbouwwetgeving voorziet, toegekend aan natuurlijke personen of rechtspersonen van wie is komen vast te staan dat zij kunstmatig de voorwaarden hebben gecreëerd om voor dergelijke voordelen in aanmerking te komen en dus een voordeel zouden genieten dat niet in overeenstemming is met de doelstellingen van die wetgeving.”
III. Hoofdgeding, prejudiciële vraag en procedure bij het Hof
6. E. is een Poolse vennootschap (hierna: „vennootschap E.”) met de status van landbouwproducent.
7. Vennootschap E. heeft in het kader van landbouwsteunregelingen van de Unie voor het jaar 2019 betalingen voor landbouwpercelen aangevraagd. Het ging daarbij om 1) rechtstreekse betalingen, te weten de enkele areaalbetaling, de vergroeningssteun en de herverdelingsbetaling, 2) agromilieu- en klimaatbetalingen, en 3) betalingen voor gebieden met natuurlijke of andere specifieke beperkingen.
8. Deze betalingen vielen binnen de financieringsperiode 2014‑2020 van het GLB. Ze waren onderworpen aan de destijds geldende Uniewetgeving, die onder meer verordening (EU) nr. 1307/2013(4) inzake rechtstreekse betalingen en verordening (EU) nr. 1305/2013(5) inzake plattelandsontwikkeling omvatte. De gemeenschappelijke regels voor de financiering, het beheer en de monitoring van steun in het kader van het GLB waren neergelegd in verordening nr. 1306/2013, terwijl verordening nr. 2988/95 algemene regels bevat voor controles, administratieve maatregelen en sancties met betrekking tot onregelmatigheden, die gericht zijn op de bescherming van de financiële belangen van de Unie op alle gebieden van het Unierecht, en dus ook op het gebied van het GLB.(6)
9. Bij een administratieve controle heeft het bestuursorgaan van eerste aanleg(7) vastgesteld dat de vertegenwoordiger van vennootschap E. tevens de vertegenwoordiger was van B., een Poolse vennootschap (hierna: „vennootschap B.”) die ook de status van landbouwproducent had en dezelfde betalingen had aangevraagd als vennootschap E. De enige vennoot van de vennootschappen E. en B. was N., een andere Poolse vennootschap (hierna: „vennootschap N.”).
10. In de loop van de procedure heeft het bestuursorgaan van eerste aanleg vastgesteld dat er banden bestonden tussen deze drie vennootschappen en tussen de personen die deze vennootschappen hadden opgericht, die tevens familie van elkaar waren. Met betrekking tot de vennootschappen E. en B. werd het bestaan van dergelijke banden ook bevestigd door omstandigheden als identieke beheermethoden en het gebruik van diensten van dezelfde entiteiten (entiteiten die agrotechnische behandelingen uitvoeren, landbouwadviseurs en juristen). Het bestuursorgaan van eerste aanleg kwam tot de slotsom dat er tussen deze twee vennootschappen personele en kapitaalbanden bestonden. Ook viel het dit orgaan met name op dat de twee vennootschappen bijna tegelijkertijd waren opgericht en leaseovereenkomsten met elkaar hadden gesloten, en dat zij in 2015 in het kader van hetzelfde pakket en dezelfde optie waren begonnen met de uitvoering van de agromilieu- en klimaatverbintenis. Bijgevolg heeft dit orgaan besluiten genomen waarbij de toekenning van de betalingen aan vennootschap E werd geweigerd.
11. In administratief beroep heeft het bestuursorgaan van tweede aanleg(8) dit bij besluiten van 30 november 2021 bevestigd.
12. Als aanvullend bewijs heeft dit orgaan een fictieve berekening opgesteld van elk van de betalingen die de vennootschappen E., B. en N. zouden hebben ontvangen indien zij deze als één enkele entiteit hadden aangevraagd. Vervolgens is deze berekening vergeleken met de som van de betalingen die de drie vennootschappen na afzonderlijke aanvragen zouden ontvangen. Het verschil tussen de twee bedragen was 69 916,37 zloty (PLN) (ongeveer 16 445 EUR). Dit bestuursorgaan beschouwde deze berekening als een aanwijzing dat er sprake was van een voordeel op basis van voorwaarden die kunstmatig waren gecreëerd om een hogere betaling te verkrijgen.
13. Het was dan ook van mening dat de vennootschappen E., B. en N. hun structuur op een kunstmatige wijze hadden opgezet door een landbouwbedrijf op te splitsen om de betalingen die zij in het kader van landbouwsteunregelingen van de Unie ontvingen, te maximaliseren en zo de degressiviteit van de areaalgebonden betalingen te omzeilen.
14. Vennootschap E. heeft tegen de besluiten van het bestuursorgaan van tweede aanleg beroepen ingesteld bij de Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (bestuursrechter in eerste aanleg, Rzeszów, Polen).
15. Deze rechterlijke instantie heeft die beroepen bij beslissing van 7 april 2022 verworpen. Volgens haar had vennootschap E. kunstmatig de voorwaarden gecreëerd om maximaal te profiteren van de subsidies van de Unie. Deze rechterlijke instantie heeft deze vaststelling toegepast op het totale bedrag van de door vennootschap E. aangevraagde betalingen.
16. Vennootschap E. heeft tegen deze beslissing cassatieberoep ingesteld bij de Naczelny Sąd Administracyjny, de verwijzende rechter in de onderhavige zaak.
17. Ter ondersteuning van dit cassatieberoep voert vennootschap E. met name aan dat zij geen kunstmatige voorwaarden heeft gecreëerd en, subsidiair, dat het toepasselijke Unierecht onjuist is uitgelegd, aangezien het gestelde feit dat er kunstmatig voorwaarden waren gecreëerd alleen had mogen leiden tot een verlaging van de betalingen met het uit de kunstmatige voorwaarden voortvloeiende bedrag, en niet tot volledige weigering van de betalingen.
18. De verwijzende rechter vat de rechtspraak van het Hof inzake de vaststelling van kunstmatig gecreëerde voorwaarden samen(9), maar verzoekt het Hof niet om aanwijzingen over dit aspect van de zaak. Hij vraagt uitsluitend om een uitlegging van het Unierecht met betrekking tot de gevolgen van een vaststelling dat een aanvrager kunstmatig voorwaarden heeft gecreëerd. Volgens artikel 4, lid 3, van verordening nr. 2988/95 heeft het kunstmatig scheppen van voorwaarden tot gevolg dat „[het] voordeel niet [wordt] toegekend of wordt [...] ontnomen”, terwijl in artikel 60 van verordening nr. 1306/2013 staat te lezen dat „geen van de voordelen [wordt] toegekend” aan entiteiten die kunstmatig voorwaarden hebben gecreëerd. Partijen zijn het oneens over de uitlegging van het in beide bepalingen voorkomende begrip „voordeel”.
19. De verwijzende rechter merkt op dat de uitdrukking „geen van de voordelen” in artikel 60 van verordening nr. 1306/2013 erop kan wijzen dat de betaling van het volledige bedrag wordt geweigerd, maar dat artikel 4, lid 4, van verordening nr. 2988/95, waarin is bepaald dat de maatregelen niet als sancties mogen worden beschouwd, impliceert dat alleen de bedragen mogen worden geweigerd die op grond van de kunstmatig gecreëerde voorwaarden zijn berekend, en niet het volledige steunbedrag.
20. Voorts merkt deze rechter op dat kan worden gekozen voor ofwel een benadering waarbij de voordelen die voortvloeien uit de kunstmatig gecreëerde voorwaarden niet worden toegekend, ofwel een benadering waarbij geen enkele steun wordt verleend. Hij wijst erop dat dit in de rechtspraak van de rechterlijke instanties van de lidstaten op uiteenlopende wijze wordt benaderd. Sommige rechterlijke instanties, bijvoorbeeld in Polen, kiezen voor de laatste benadering – die wordt aangeduid als de „bestraffende uitlegging” – waarbij een persoon volledig wordt uitgesloten van de subsidieregeling indien wordt vastgesteld dat er kunstmatig voorwaarden zijn gecreëerd. Andere rechterlijke instanties, bijvoorbeeld die in Duitsland, geven de voorkeur aan de eerste benadering – die wordt aangeduid als de „corrigerende uitlegging” – volgens welke alleen het uit de kunstmatig gecreëerde voorwaarden voortvloeiende deel van de betaling wordt geweigerd. Deze uiteenlopende uitleggingen kunnen nadelige gevolgen hebben voor Poolse landbouwers en kunnen de doeltreffendheid en de uniformiteit van het Unierecht ondermijnen.
21. In deze omstandigheden heeft de Naczelny Sąd Administracyjny de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Moet het begrip ‚voordeel’ in de zin van artikel 4, lid 3, van [verordening nr. 2988/95] alsmede van artikel 60 van [verordening nr. 1306/2013] aldus worden uitgelegd dat het betekent dat de gehele betaling die uit de sectorale landbouwwetgeving voortvloeit niet wordt toegekend of wordt ontnomen, dan wel dat slechts het deel van de betaling dat uit kunstmatig gecreëerde voorwaarden voortvloeit niet wordt toegekend of wordt ontnomen?”
22. Het Hof heeft schriftelijke opmerkingen ontvangen van vennootschap E., de Republiek Polen, de Italiaanse Republiek, de Portugese Republiek, Roemenië en de Europese Commissie.
23. Ter terechtzitting van 4 juni 2026 hebben vennootschap E., de Rzecznik Praw Obywatelskich (ombudsman, Polen), de Republiek Polen, het Koninkrijk Denemarken, de Portugese Republiek en de Commissie pleidooi gehouden.
IV. Analyse
A. Ontvankelijkheid
24. Polen betoogt dat het verzoek om een prejudiciële beslissing in de onderhavige zaak niet-ontvankelijk is omdat de verwijzende rechterlijke instantie niet naar behoren is samengesteld. Het verzoek is ingediend door een rechtsprekende formatie van drie rechters van de Naczelny Sąd Administracyjny, van wie er één tot rechter van die rechterlijke instantie is benoemd in het kader van een procedure waarbij de KRS(10) in zijn nieuwe samenstelling betrokken was. Polen beroept zich met name op de rechtspraak van het Hof waarbij is geoordeeld dat de Sąd Najwyższy (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Polen) niet voldeed aan de Unierechtelijke vereisten die voortvloeien uit artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).(11) Polen is van mening dat, aangezien de institutionele positie van de Naczelny Sąd Administracyjny vergelijkbaar is met die van de Sąd Najwyższy, dezelfde vereisten gelden voor de beoordeling van de regelmatigheid van de samenstelling van de Naczelny Sąd Administracyjny.
25. Mijns inziens moet het bezwaar van Polen worden afgewezen.
26. Zoals ik onlangs in mijn conclusie in de zaak Naski(12) heb uiteengezet, heeft het Hof geoordeeld dat het loutere feit dat een rechter is benoemd op basis van een voordracht van de KRS in zijn nieuwe samenstelling, niet volstaat om te concluderen dat niet is voldaan aan de vereisten van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en artikel 47 van het Handvest. Veeleer moeten alle omstandigheden rond de benoeming van de betrokken rechter in aanmerking worden genomen. Bovendien leidt niet elke onregelmatigheid in de benoemingsprocedure tot ongeldigheid van de samenstelling van een rechterlijke instantie; enkel onregelmatigheden die dermate fundamenteel van aard zijn dat ze bij de justitiabelen ernstige en legitieme twijfels kunnen doen rijzen over de vraag of die rechter niet wordt beïnvloed van buitenaf, in het bijzonder door de andere takken van de overheid, zijn relevant.
27. Zoals ik ook heb uiteengezet in mijn conclusie in de zaak Naski(13), heeft bepaalde door Polen aangehaalde rechtspraak(14) betrekking op specifieke omstandigheden waarbij personen betrokken waren die tot rechters in bepaalde kamers van de Sąd Najwyższy waren benoemd, hetgeen het Hof ertoe bracht te oordelen dat het vermoeden dat een nationale rechterlijke instantie voldoet aan de vereisten van een „rechterlijke instantie” in de zin van artikel 267 VWEU, was weerlegd.(15)
28. In casu heeft Polen geen specifieke of concrete bewijselementen aangevoerd om aan te tonen dat een van de rechters van de rechtsprekende formatie van de verwijzende rechterlijke instantie is benoemd via een procedure die vergelijkbaar is met de omstandigheden die zich in die rechtspraak voordeden. Polen heeft het Hof ook niet gewezen op specifieke omstandigheden met betrekking tot de betrokken rechter, maar heeft zich uitsluitend gebaseerd op het feit dat deze rechter is benoemd op voordracht van de KRS in zijn nieuwe samenstelling.
29. Ik ben dan ook van mening dat het vermoeden dat de vraag is voorgelegd door een „rechterlijke instantie” in de zin van artikel 267 VWEU in casu niet is weerlegd en dat het verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk is.
B. Ten gronde
30. De verwijzende rechter wenst met zijn vraag te vernemen hoe het in artikel 4, lid 3, van verordening nr. 2988/95 en in artikel 60 van verordening nr. 1306/2013 gebruikte begrip „voordeel” moet worden opgevat. Deze uitlegging is noodzakelijk opdat deze rechter kan beslissen of, in omstandigheden waarin vaststaat dat een persoon de voorwaarden voor het verkrijgen van betalingen uit hoofde van de landbouwwetgeving van de Unie kunstmatig heeft gecreëerd, het volledige steunbedrag moet worden geweigerd of ontnomen, dan wel slechts het bedrag dat voortvloeit uit de kunstmatig gecreëerde voorwaarden.
31. Er zij aan herinnerd dat de vraag enkel betrekking heeft op de gevolgen van de vaststelling dat er kunstmatig voorwaarden zijn gecreëerd, en niet op de beoordeling of er überhaupt kunstmatig voorwaarden zijn gecreëerd, hoewel vennootschap E. ook dit laatste voor de verwijzende rechter betwist. De aan het Hof voorgelegde vraag gaat er dus van uit dat er sprake is van kunstmatig gecreëerde voorwaarden.
32. De partijen in de procedure voor het Hof nemen hierover twee verschillende standpunten in. In wezen stellen vennootschap E., de ombudsman, Denemarken, Roemenië en de Commissie dat het begrip „voordeel” alleen betrekking heeft op het bedrag dat voortvloeit uit de kunstmatig gecreëerde voorwaarden. Ik zal deze benadering aanduiden als de „corrigerende uitlegging”. Polen, Italië en Portugal betogen daarentegen dat dit begrip betrekking heeft op het volledige steunbedrag. Dit zal ik aanduiden als de „bestraffende uitlegging”.
33. De aanhangers van de corrigerende uitlegging en die van de bestraffende uitlegging baseren zich op de bewoordingen, de context en het doel van dezelfde bepalingen, maar komen tot tegengestelde conclusies.
34. In deze conclusie zal ik eerst de botsende argumenten van partijen schetsen en deze systematiseren aan de hand van de gebruikelijke methoden voor de uitlegging van het Unierecht, om aan te tonen dat beide uitleggingen mogelijk zijn. Vervolgens zal ik een keuze maken en uiteenzetten waarom de corrigerende uitlegging mijns inziens de voorkeur verdient, met name gelet op de structuur en de doelstellingen van de betrokken Unieregeling.
1. Korte uiteenzetting van de voornaamste argumenten van partijen
a) Bewoordingen
35. Vennootschap E. voert aan dat de uitdrukking „dergelijke voordelen”(16) in artikel 60 van verordening nr. 1306/2013 erop wijst dat er een rechtstreeks verband moet bestaan tussen het voordeel en de kunstmatig gecreëerde voorwaarden, zodat alleen dat deel van de betaling moet worden geweigerd of ontnomen.
36. Polen en Portugal betogen daarentegen dat de bewoordingen „geen van de voordelen”(17) in artikel 60 van verordening nr. 1306/2013 onmogelijk slechts betrekking kunnen hebben op het deel van de betaling dat voortvloeit uit de kunstmatig gecreëerde voorwaarden. Met deze bewoordingen wordt een „voordeel” bedoeld dat valt onder de ruimere categorie van „voordelen waarin de sectorale landbouwwetgeving voorziet”. Dit is een omschrijving van de steun die kan worden verkregen, zodat het „voordeel” moet worden gelijkgesteld met het bedrag aan steun dat is aangevraagd door de persoon die de voorwaarden kunstmatig heeft gecreëerd.
37. Volgens Polen volgt voorts uit een letterlijke analyse van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 2988/95 dat het gebruik van het begrip „voordeel” in het enkelvoud erop wijst dat het betrekking heeft op de gehele uitkering. Het begrip „voordeel” is een generieke term die alle betalingen omvat, zodat het een uitlegging contra legem zou zijn om dit begrip tot een aanvullend bedrag te beperken.
38. Italië voert aan dat in de bewoordingen van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 2988/95, anders dan in die van andere bepalingen van deze verordening, zoals artikel 5, lid 1, onder c), en artikel 4, lid 2, geen onderscheid wordt gemaakt tussen het gedeeltelijk en het volledig toegekende voordeel.(18) Wanneer de Uniewetgever uitsluitend wil verwijzen naar het deel van het voordeel dat onrechtmatig is verkregen, doet hij dat dus uitdrukkelijk. Bovendien concludeert Italië, op basis van een systematische lezing van de bewoordingen van artikel 4 van verordening nr. 2988/95, dat de beperking van de ontneming van het verkregen voordeel tot hetgeen ten onrechte is verkregen, uitsluitend is geregeld in lid 2 van dit artikel, dat op zijn beurt uitsluitend verwijst naar lid 1, zodat het begrip „voordeel” in lid 3 duidt op het volledige bedrag aan ontvangen steun.
b) Context
39. Wat de directe context betreft, dat wil zeggen andere bepalingen van de handelingen van de Unie waarin de bepalingen waarvan om uitlegging wordt verzocht, zijn opgenomen, beroepen partijen zich – ongeacht of zij aanhanger zijn van de corrigerende of de bestraffende uitlegging – op het onderscheid tussen administratieve maatregelen en sancties, maar trekken zij uit dit onderscheid verschillende conclusies.
40. De aanhangers van de corrigerende uitlegging benadrukken dat artikel 4, lid 3, van verordening nr. 2988/95, dat betrekking heeft op administratieve maatregelen, en artikel 60 van verordening nr. 1306/2013, dat deze bepaling in het kader van het GLB uitvoert, de ten onrechte betaalde bedragen schrappen en de situatie herstellen zoals die zonder kunstmatig gecreëerde voorwaarden zou zijn geweest. Het begrip „voordeel” in deze bepalingen bestrijkt dus alleen het gedeelte van de steun dat een landbouwer ontvangt doordat kunstmatig voorwaarden zijn gecreëerd, en niet de steun waarop de landbouwer zonder dergelijke voorwaarden recht heeft, aangezien dit zou neerkomen op een bestraffing van die persoon.
41. Zoals vennootschap E. en de ombudsman ter terechtzitting hebben benadrukt, kunnen deze bepalingen, die betrekking hebben op administratieve maatregelen, op zichzelf geen rechtsgrondslag vormen voor de lidstaten om sancties op te leggen aan landbouwers. De Commissie is van mening dat, indien er in de rechtsorde van een lidstaat niet is voorzien in regels betreffende de oplegging van sancties, deze leemte niet kan worden opgevuld door artikel 60 van verordening nr. 1306/2013 ruimer uit te leggen. Volgens Denemarken en de Commissie moeten de betrokken bepalingen in alle lidstaten op uniforme wijze worden toegepast, maar kunnen er, indien de lidstaten verder willen gaan en sancties willen opleggen, wat dat betreft verschillen tussen de lidstaten bestaan.
42. De aanhangers van de bestraffende uitlegging beschouwen het weigeren of ontnemen van het volledige steunbedrag echter niet als een sanctie. In dit opzicht is „bestraffende uitlegging” wellicht een verkeerde benaming voor deze benadering, maar ik zal deze benaming aanhouden, omdat zij door alle deelnemers aan de onderhavige procedure wordt gebruikt.
43. Volgens Polen wijst het onderscheid tussen administratieve maatregelen en sancties in verordening nr. 2988/95 er in feite op dat volledige uitsluiting geen strafmaatregel ten aanzien van de begunstigde is, maar een maatregel tot herstel van de rechtmatigheid: de economische gevolgen van de onterechte betaling worden eenvoudigweg ongedaan gemaakt. Daarnaast kunnen de lidstaten sancties opleggen.
44. Volgens Italië vormt het kunstmatig creëren van voorwaarden echter een opzettelijke gedraging die wordt gekenmerkt door bedrog. Dit is dus een opzettelijke onregelmatigheid in de zin van artikel 5 van verordening nr. 2988/95, waaraan artikel 60 van verordening nr. 1306/2013 uitvoering geeft. De onwaardigheid van het gedrag van een aanvrager kan niet worden gekwantificeerd, aangezien kunstmatig gecreëerde voorwaarden de vertrouwensrelatie tussen de autoriteit die het voordeel toekent en de persoon die het ontvangt, ondermijnen. Derhalve dient het volledige steunbedrag te worden geweigerd of ontnomen.
c) Doelstellingen
45. Vennootschap E., Denemarken, Roemenië en de Commissie betogen dat de corrigerende uitlegging in overeenstemming is met de doelstellingen van de betrokken bepalingen, terwijl Polen en Portugal betogen dat de bestraffende uitlegging in overeenstemming is met die doelstellingen.
46. Vennootschap E. voert in dit verband aan dat het GLB tot doel heeft om landbouwers te ondersteunen die echte landbouwactiviteiten uitoefenen. Uit dit doel volgt dat, wanneer slechts het deel van de steun dat verband houdt met de kunstmatig gecreëerde voorwaarden wordt geweigerd of ontnomen, landbouwers de steun ontvangen waarop zij recht hebben; anders zou een landbouwer geen steun ontvangen ondanks het feit dat hij daadwerkelijk landbouwactiviteiten uitoefent. Vennootschap E. beroept zich bovendien op het ne-bis-in-idembeginsel en het evenredigheidsbeginsel: een uitlegging van de bepalingen volgens welke het ten onrechte ontvangen bedrag moet worden terugbetaald, neemt het risico weg dat een strafmaatregel tweemaal aan dezelfde entiteit wordt opgelegd, en uitsluiting van betalingsregelingen, ongeacht de hoogte van het verkregen voordeel, is onevenredig en schadelijk voor landbouwers.
47. De Commissie beroept zich op de bescherming van de financiële belangen van de Unie als doelstelling van de betrokken bepalingen. Deze belangen worden beschermd door het toegekende bedrag te verlagen met het ten onrechte toegekende deel ervan.
48. Denemarken is van mening dat het weigeren of ontnemen van enkel het steunbedrag dat de landbouwer op grond van kunstmatig gecreëerde voorwaarden heeft ontvangen, een oplossing is waarmee een juist evenwicht wordt bereikt tussen de doelstellingen van het GLB en de bescherming van de financiële belangen van de Unie.
49. Ook Polen is van mening dat de doelstellingen van de betrokken bepalingen erin bestaan de doeltreffende uitvoering van het GLB te waarborgen en de financiële belangen van de Unie te beschermen. Deze doelstellingen zouden echter niet worden bereikt indien zou worden aanvaard dat een deel van de steun kan worden verkregen ondanks het feit dat kunstmatig voorwaarden zijn gecreëerd, aangezien dit niet bevorderlijk is voor een correct en doeltreffend gebruik van de middelen van de Unie. Er moet rekening worden gehouden met artikel 325 VWEU en artikel 4, lid 3, VEU, volgens welke de lidstaten verplicht zijn steunregelingen uit te voeren en concrete maatregelen te nemen om misbruik te bestrijden.
50. Bovendien kan de weigering of ontneming van het volledige steunbedrag volgens Polen niet aldus worden opgevat dat de landbouwer een recht wordt ontzegd. Het recht op steun heeft nooit bestaan, aangezien een aanvrager die op grond van kunstmatig gecreëerde voorwaarden steun heeft verkregen, niet aan de materiële voorwaarden voldeed, zodat de volledige betaling onterecht was. In deze zin is de weigering of ontneming van de volledige betaling evenredig, aangezien de gevolgen van de kunstmatig gecreëerde voorwaarden volledig worden geneutraliseerd, en passend, omdat het effect van de kunstmatig gecreëerde voorwaarden rechtstreeks wordt weggenomen. Minder strenge maatregelen zouden minder doeltreffend zijn, aangezien een deel van de gevolgen van de omzeiling onverlet blijft indien alleen het te veel betaalde bedrag wordt teruggevorderd.
51. Volgens Portugal is de volledige uitsluiting van steun in overeenstemming met de doelstellingen van doeltreffendheid en afschrikking die de administratieve maatregelen overeenkomstig artikel 2, lid 1, tweede volzin, van verordening nr. 2988/95 moeten hebben teneinde de financiële belangen van de Unie te beschermen.
d) Wetsgeschiedenis
52. Alleen Polen voert argumenten aan die betrekking hebben op de wetsgeschiedenis. Polen wijst erop dat in eerdere GLB-verordeningen van de Unie omzeilingsclausules waren opgenomen die vergelijkbaar waren met artikel 60 van verordening nr. 1306/2013, en dat daarin reeds was bepaald dat er geen voordelen mochten worden toegekend aan personen van wie was vastgesteld dat zij kunstmatig voorwaarden hadden gecreëerd. Artikel 60 van verordening nr. 1306/2013 verwijst niet uitdrukkelijk naar het niet toekennen of ontnemen van betalingen, maar de wetsgeschiedenis staat niet in de weg aan deze oplossing. Bijgevolg kan moeilijk worden aangenomen dat de Uniewetgever de volledige uitsluiting van steun in geval van omzeiling van de toepasselijke regeling slechts beperkt heeft willen toepassen.
53. Naar mijn mening staaft het betoog van Polen inzake de wetsgeschiedenis noch de bestraffende, noch de corrigerende uitlegging, aangezien niets erop wijst dat eerdere bepalingen die vergelijkbaar zijn met artikel 60 van verordening nr. 1306/2013 op basis van de ene of de andere oplossing moeten worden uitgelegd.(19) Met andere woorden, die bepalingen waren net zo dubbelzinnig als artikel 60 van verordening nr. 1306/2013.(20)
2. Voorgestelde uitlegging
54. Aangezien het begrip „voordeel” noch in verordening nr. 2988/95, noch in verordening nr. 1306/2013 wordt toegelicht, is het niet mogelijk om uitsluitend op basis van de bewoordingen te concluderen of dit begrip betrekking heeft op het volledige steunbedrag, of juist alleen op het bedrag dat voortvloeit uit de kunstmatig gecreëerde voorwaarden.
55. Op zichzelf beschouwd kunnen de bewoordingen van deze bepalingen namelijk leiden tot aanvaarding van zowel een corrigerende als een bestraffende uitlegging. Zoals ik in eerdere conclusies heb aangegeven, is het in de meeste gevallen niet mogelijk om de betekenis van Unierechtelijke bepalingen louter op basis van de gebruikte bewoordingen te begrijpen. In deze gevallen kunnen de bewoordingen van dergelijke bepalingen niet los worden gezien van de context en de doelstellingen ervan.(21)
56. Ik herinner eraan dat de onderhavige zaak betrekking heeft op steun in het kader van het GLB. Het uitgangspunt van deze zaak, zoals die aan het Hof is voorgelegd, is dat de landbouwbedrijven van de vennootschappen E., B. en N. kunstmatig zijn gesplitst om een hogere betaling te verkrijgen dan waarop zij recht zouden hebben gehad indien zij als één entiteit een aanvraag hadden ingediend. Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter lijkt in casu echter niet te worden betwist dat vennootschap E. in de periode waarvoor de steun zou worden toegekend, landbouwactiviteiten heeft uitgeoefend. Bijgevolg lijkt het erop dat vennootschap E. recht zou hebben op steun, maar dat het steunbedrag lager zou zijn vanwege het systeem van degressieve betalingen, dat ten behoeve van kleinere landbouwbedrijven is ingevoerd.
57. In deze omstandigheden is de omzeilingsclausule van artikel 60 van verordening nr. 1306/2013 de rechtstreeks relevante bepaling op basis waarvan de verwijzende rechter moet beslissen of het volledige bedrag dan wel alleen het aanvullende bedrag moet worden geweigerd. Om het bij hem aanhangige geding te beslechten, moet de verwijzende rechter de betekenis van het begrip „voordeel” in die bepaling begrijpen.
58. Artikel 60 van verordening nr. 1306/2013 maakt deel uit van titel V, „Controlesystemen en sancties”. Blijkens artikel 58, de eerste bepaling van deze titel, hebben de controlesystemen en sancties die de lidstaten moeten invoeren tot doel om de financiële belangen van de Unie te beschermen. De relevante context voor de uitlegging van de bepalingen van deze titel is dus verordening nr. 2988/95, dat wil zeggen algemene regelgeving ter bescherming van de financiële belangen van de Unie op alle gebieden die onder de begroting van de Unie vallen, met inbegrip van het GLB.
59. Dit wordt bevestigd door overweging 39 van verordening nr. 1306/2013, waarin staat te lezen: „Ter bescherming van de financiële belangen van de begroting van de Unie moeten de lidstaten maatregelen nemen om zich ervan te vergewissen dat de door de Fondsen gefinancierde verrichtingen daadwerkelijk plaatsvinden en correct worden uitgevoerd. Ook moeten de lidstaten het nodige doen om onregelmatigheden of niet-naleving van verplichtingen door begunstigden te voorkomen, op te sporen en doeltreffend aan te pakken. In dit verband is [verordening nr. 2988/95] van toepassing.”(22)
60. Het Hof heeft artikel 4 van verordening nr. 2988/95 reeds aldus uitgelegd dat het administratieve maatregelen bevat ter bescherming van de ontvangsten en uitgaven van de begroting van de Unie. Hierbij heeft het Hof een onderscheid gemaakt tussen administratieve maatregelen en sancties. Een dergelijke conclusie vloeit immers voort uit artikel 4, lid 4, van verordening nr. 2988/95, volgens hetwelk „[d]e in dit artikel bedoelde maatregelen [...] niet als sancties [worden] beschouwd”.
61. Dit wordt bevestigd door de rechtspraak, waarin het Hof steeds heeft geoordeeld dat „[d]e verplichting tot terugbetaling [...] immers geen sanctie [is], waarvoor een duidelijke en ondubbelzinnige rechtsgrondslag vereist is, maar het loutere gevolg van de vaststelling dat de voorwaarden om recht te hebben op het uit de [regeling van de Unie] voortvloeiende voordeel, kunstmatig zijn gecreëerd, zodat de toegekende restituties onverschuldigd waren, en dus moeten worden terugbetaald”(23).
62. In het licht hiervan heeft het Hof in de zaak Cimmino e.a.(24) geoordeeld dat de marktdeelnemer die zelf kunstmatig een situatie in het leven heeft geroepen waarin hij wederrechtelijk gebruik kan maken van het preferentiële tarief voor de invoer van bananen, de rechten op de betrokken producten moest betalen, onverminderd eventuele door de nationale wetgeving vastgestelde sancties.
63. Kortom, verordening nr. 2988/95 maakt aldus een onderscheid tussen administratieve maatregelen en sancties, waarbij de eerste zijn neergelegd in artikel 4 en de laatste in artikel 5 van deze verordening, en uit de rechtspraak blijkt duidelijk dat administratieve maatregelen tot doel hebben om de begroting van de Unie te beschermen, en niet om personen te bestraffen die regels van de Unie omzeilen. In de woorden van advocaat-generaal Sharpston: „bij die maatregelen [gaat het] in wezen om de invordering van specifieke bedragen die de begroting van de Unie ten goede hadden moeten komen zonder dat dit is gebeurd, of van bedragen die ten onrechte ten laste van die begroting zijn gekomen”(25). In de onderhavige zaak gaat het om bedragen die niet ten laste van de begroting van de Unie mogen komen.
64. Alle partijen bij de onderhavige procedure, met uitzondering van Italië(26), zijn het erover eens dat artikel 60 van verordening nr. 1306/2013 geen sanctie maar een administratieve maatregel is en aldus in het kader van het GLB uitvoering geeft aan artikel 4 van verordening nr. 2988/95.
65. Zoals de Commissie in wezen opmerkt, weerspiegelt de opzet van verordening nr. 1306/2013 – die in artikel 60 en (een deel van) artikel 63 regels inzake administratieve maatregelen bevat en in (een deel van) artikel 63 en in artikel 64 regels inzake administratieve sancties – het onderscheid tussen de artikelen 4 en 5 in verordening nr. 2988/95.
66. In tegenstelling tot de aanhangers van de corrigerende uitlegging is Polen, dat het ermee eens is dat artikel 60 van verordening nr. 1306/2013 betrekking heeft op administratieve maatregelen en niet op sancties, niet van mening dat de weigering of ontneming van het volledige steunbedrag een sanctie vormt. Deze lidstaat en Portugal voeren aan dat indien alleen het aanvullende bedrag aan steun wordt geweigerd of ontnomen, deze bepaling van elke afschrikkende werking zou worden beroofd, waardoor het stelsel van bescherming van de financiële belangen van de Unie kan worden verzwakt.
67. Dit argument van afschrikking heeft echter betrekking op sancties, en niet op administratieve maatregelen. Anders dan Portugal stelt, doet het feit dat artikel 2, lid 1, van verordening nr. 2988/95 bepaalt dat „[c]ontroles en administratieve maatregelen en sancties [...] doeltreffend, evenredig en afschrikkend” moeten zijn, hieraan niet af, aangezien die formulering algemene beginselen van de bij die verordening in titel I ingevoerde regeling tot uitdrukking brengt, terwijl het onderscheid tussen maatregelen en sancties pas later, in titel II van die verordening, wordt gemaakt.
68. Bovendien bepaalt artikel 62 van verordening 2021/2116, dat artikel 60 van verordening nr. 1306/2013 inmiddels heeft vervangen, het volgende: „Onverminderd specifieke bepalingen van het Unierecht treffen de lidstaten doeltreffende en evenredige maatregelen tegen omzeiling van bepalingen van het Unierecht, en zorgen zij er met name voor dat geen van de voordelen uit hoofde van de landbouwwetgeving wordt toegekend aan natuurlijke of rechtspersonen van wie is vast komen te staan dat zij, in strijd met de doelstellingen van deze verordening, kunstmatig voorwaarden hebben gecreëerd om voor dergelijke voordelen in aanmerking te komen.”(27)
69. Aangezien in deze nieuwe bepaling het voegwoord „en” wordt gebruikt, lijkt ze te bevestigen dat preventieve maatregelen inderdaad noodzakelijk zijn, maar dat deze moeten worden onderscheiden van administratieve maatregelen, die erop gericht zijn de gevolgen van misbruik in voorkomend geval ongedaan te maken.
70. Bovendien is het, anders dan Polen stelt, voor het bereiken van het doel van de administratieve maatregelen niet noodzakelijk om het volledige steunbedrag te weigeren of te ontnemen, maar alleen het bedrag dat niet ten laste van de begroting van de Unie mag komen of ten onrechte ten laste van die begroting is gekomen.
71. Een lidstaat die verder wil gaan door een hoger bedrag te schrappen, moet dit doen op grond van een afzonderlijke rechtsgrondslag. Hij kan zich niet beroepen op artikel 4, lid 3, van verordening nr. 2988/95 of artikel 60 van verordening nr. 1306/2013.
72. Zonder een dergelijke duidelijke rechtsgrondslag voor een sanctie zou er sprake zijn van een schending van het legaliteitsbeginsel. Het Hof heeft geoordeeld dat weigering of ontneming van de onterechte betaling niet in strijd is met het legaliteitsbeginsel, aangezien die betaling is ontvangen op grond van misbruik van regels van de Unie.(28) Het weigeren van het volledige bedrag terwijl een landbouwer in het kader van het GLB recht zou hebben op een vorm van steun, zou echter neerkomen op het bestraffen van die landbouwer.
73. Wat dit betreft lijkt er een belangrijk verschil te bestaan tussen de situatie in Portugal en die in Polen. Portugal heeft ter terechtzitting aangegeven dat in deze lidstaat nationale wetgeving is vastgesteld die uitdrukkelijk bepaalt dat aan begunstigden geen betaling mag worden toegekend indien zij de voorwaarden voor het verkrijgen van voordelen kunstmatig hebben gecreëerd. Zoals de ombudsman heeft benadrukt en Polen heeft bevestigd, bestaat dergelijke wetgeving in Polen echter niet.
74. Een uitlegging van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 2988/95 en artikel 60 van verordening nr. 1306/2013, volgens welke een lidstaat het volledige steunbedrag louter op grond van deze bepalingen zou kunnen weigeren, is in strijd met het beginsel nulla poena sine lege, aangezien het opleggen van sancties een duidelijke rechtsgrondslag vereist die de adressaten vooraf laat weten dat een bepaalde gedraging tot een sanctie zal leiden.
75. Bovendien is een dergelijke uitlegging niet nodig om de doeltreffendheid van administratieve maatregelen te waarborgen, aangezien die tot doel hebben om de financiële belangen van de Unie te beschermen en niet om misbruik te bestraffen. De financiële belangen van de Unie worden reeds beschermd door alleen het bedrag aan steun te weigeren of te ontnemen dat verband houdt met de kunstmatig gecreëerde voorwaarden.
76. Bovendien is de voorgestelde oplossing, zoals Denemarken heeft opgemerkt, ook in overeenstemming met de doelstellingen van het GLB. Een van deze doelstellingen is het verlenen van steun aan landbouwers die echte landbouwactiviteiten uitoefenen. Zoals vennootschap E., Denemarken en Roemenië hebben opgemerkt, moet op basis van de omstandigheden van het specifieke geval worden beoordeeld of dit zo is. Indien een landbouwer steun heeft ontvangen maar geen landbouwactiviteiten heeft uitgeoefend, zou dit de weigering of ontneming van het volledige steunbedrag rechtvaardigen. Indien een landbouwer echter de activiteiten heeft uitgeoefend waarvoor hij de steun heeft ontvangen, zou het in strijd zijn met deze doelstelling van het GLB om hem de steun voor die activiteiten te ontnemen.
77. Dit betekent mijns inziens dat het Hof het begrip „voordeel” in artikel 4, lid 3, van verordening nr. 2988/95 en artikel 60 van verordening nr. 1306/2013 aldus zou moeten uitleggen dat het slechts de weigering of ontneming vereist van het steunbedrag dat niet is verschuldigd omdat het uit de kunstmatig gecreëerde voorwaarden voortvloeit, en niet van het volledige steunbedrag, mits de landbouwactiviteiten zijn uitgeoefend. Deze uitlegging zou de doelstellingen van het GLB en de bescherming van de financiële belangen van de Unie het best met elkaar verzoenen.
78. Rest mij nog een aantal praktische argumenten te onderzoeken die de aanhangers van de bestraffende uitlegging hebben aangevoerd.
79. Polen betoogt dat een uitlegging volgens welke alleen het aanvullende bedrag moet worden geweigerd of ontnomen, tot willekeur en onvoorspelbaarheid zou leiden, aangezien de autoriteiten hypothetische scenario’s moeten opstellen om te berekenen op welk bedrag een landbouwer recht zou hebben gehad en welk bedrag moet worden geweigerd of ontnomen. Deze lidstaat heeft ter terechtzitting benadrukt dat dergelijke beoordelingen aanzienlijke moeilijkheden opleveren.
80. Portugal betoogt dat het constateren van kunstmatig gecreëerde voorwaarden hoge administratieve kosten met zich meebrengt, aangezien de autoriteiten in dat geval een onjuiste steunaanvraag moeten vervangen door een juiste.
81. Ik acht deze argumenten relevant, maar dergelijke praktische moeilijkheden lijken niet onoverkomelijk. Uit de onderhavige zaak blijkt dat het mogelijk is de berekeningen te maken die hiervoor nodig zijn (zie punt 12 van deze conclusie).
82. Bovendien zou, zoals de Commissie heeft opgemerkt, de eventuele belasting voor de autoriteiten niet buitensporig hoeven te zijn wanneer slechts redelijke inspanningen worden verlangd. Ook worden de relevante beoordelingen doorgaans al uitgevoerd in het kader van het onderzoek naar kunstmatig gecreëerde voorwaarden.
83. Niettemin lijkt de rechtspraak erop te duiden dat weigering of ontneming van het volledige steunbedrag gerechtvaardigd is in gevallen waarin het niet mogelijk is om de nodige berekeningen te maken.(29)
84. Bijgevolg lijken de argumenten inzake praktische moeilijkheden onvoldoende tegen de voorgestelde uitlegging te pleiten.
V. Conclusie
85. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vraag van de Naczelny Sąd Administracyjny te beantwoorden als volgt:
„Het begrip ‚voordeel’ in artikel 4, lid 3, van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen en artikel 60 van verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad
moet aldus worden uitgelegd dat alleen het bedrag aan steun dat voortvloeit uit kunstmatig gecreëerde voorwaarden moet worden geweigerd of ontnomen.”
1 Oorspronkelijke taal: Engels.
2 Verordening van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (PB 1995, L 312, blz. 1).
3 Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 549). Deze verordening is vervangen door verordening (EU) 2021/2116 van het Europees Parlement en de Raad van 2 december 2021 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordening (EU) nr. 1306/2013 (PB 2021, L 435, blz. 187).
4 Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordening (EG) nr. 637/2008 van de Raad en verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 608). Deze verordening is vervangen door verordening (EU) 2021/2115 van het Europees Parlement en de Raad van 2 december 2021 tot vaststelling van voorschriften inzake steun voor de strategische plannen die de lidstaten in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid opstellen (strategische GLB-plannen) en die uit het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) worden gefinancierd, en tot intrekking van verordeningen (EU) nr. 1305/2013 en (EU) nr. 1307/2013 (PB 2021, L 435, blz. 1).
5 Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (ELFPO) en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 487). Ook deze verordening is vervangen door verordening 2021/2115.
6 Zie met name artikel 1, lid 1, artikel 2, lid 1, en de derde, negende en dertiende overweging van verordening nr. 2988/95.
7 Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (hoofd van het districtskantoor van het agentschap voor de herstructurering en modernisering van de landbouw, Polen; hierna: „bestuursorgaan van eerste aanleg”).
8 Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie (directeur van het in Rzeszów gevestigde regionaal bureau voor Subkarpaten van het agentschap voor de herstructurering en modernisering van de landbouw, Polen; hierna: „bestuursorgaan van tweede aanleg”).
9 De verwijzende rechter houdt rekening met de rechtspraak van het Hof, volgens welke alleen kan worden gesproken van misbruik indien twee elementen aanwezig zijn: ten eerste, een geheel van objectieve omstandigheden waaruit blijkt dat in weerwil van de formele naleving van de door de relevante regeling opgelegde voorwaarden, het door deze regeling beoogde doel niet werd bereikt, en ten tweede, een subjectief element, namelijk de bedoeling om een door de Unieregeling toegekend voordeel te verkrijgen door kunstmatig de voorwaarden te scheppen waaronder het recht op dat voordeel ontstaat. Hij noemt met name de arresten van 12 september 2013, Slancheva sila (C‑434/12, EU:C:2013:546), en 7 april 2022, Avio Lucos (C‑176/20, EU:C:2022:274).
10 Krajowa Rada Sądownictwa (nationale raad voor de rechtspraak, Polen; hierna: „KRS”).
11 Polen verwijst naar de arresten van 21 december 2023, Krajowa Rada Sądownictwa (Aanblijven van een rechter) (C‑718/21, EU:C:2023:1015), en 4 september 2025, AW „T” (C‑225/22, EU:C:2025:649), alsmede naar het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 8 november 2021, Dolińska-Ficek en Ozimek tegen Polen (CE:ECHR:2021:1108JUD004986819).
12 Zie mijn conclusie in de zaak Naski (C‑273/24, EU:C:2026:609, met name punten 36‑38), waarin wordt verwezen naar de arresten van 26 maart 2020, Réexamen Simpson/Raad en HG/Commissie (C‑542/18 RX-II en C‑543/18 RX-II, EU:C:2020:232), en 24 maart 2026, Rzecznik Praw Obywatelskich (Wraking van een gewone rechter) (C‑521/21, EU:C:2026:242). Zie ook laatstelijk arresten van 16 juli 2026, Gekus (C‑748/23, EU:C:2026:594, met name punten 35‑37), en 16 juli 2026, Rzecznik Dyscyplinarny Sądu Najwyższego (C‑96/24, C‑103/24 en C‑112/24, EU:C:2026:595, met name punten 52‑54).
13 Zie mijn conclusie in de zaak Naski (C‑273/24, EU:C:2026:609, met name punten 39‑42).
14 Te weten arrest van 21 december 2023, Krajowa Rada Sądownictwa (Aanblijven van een rechter) (C‑718/21, EU:C:2023:1015), en EHRM, 8 november 2021, Dolińska-Ficek en Ozimek tegen Polen (CE:ECHR:2021:1108JUD004986819).
15 Die omstandigheden waren met name dat de president van de Republiek Polen personen tot rechters bij de Sąd Najwyższy had benoemd ondanks het feit dat de bevoegde Poolse rechterlijke instantie had beslist tot opschorting van de tenuitvoerlegging van de betrokken besluiten van de KRS, en het feit dat het EHRM en de Naczelny Sąd Administracyjny van oordeel waren dat deze specifieke benoemingsprocedures voor bepaalde personen niet voldeden aan het onafhankelijkheidsvereiste.
16 Cursivering van mij.
17 Cursivering van mij.
18 Hierbij moet echter worden opgemerkt dat de Italiaanse taalversie van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 2988/95 in zoverre afwijkt van andere taalversies dat daarin wordt verwezen naar de ontneming van „het onrechtmatig verkregen voordeel”, terwijl in andere taalversies wordt gesproken van „het verkregen voordeel”.
19 Polen verwijst in dit verband in wezen naar: 1) Artikel 193 van verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad van 22 oktober 2007 houdende een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en specifieke bepalingen voor een aantal landbouwproducten (integrale-GMO-verordening) (PB 2007, L 299, blz. 1); 2) artikel 30 van verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1782/2003 (PB 2009, L 30, blz. 16); 3) artikel 4, lid 8, van verordening (EU) nr. 65/2011 van de Commissie van 27 januari 2011 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad met betrekking tot de toepassing van controleprocedures en van de randvoorwaarden in het kader van de steunmaatregelen voor plattelandsontwikkeling (PB 2011, L 25, blz. 8), en 4) artikel 145 van uitvoeringsverordening (EU) nr. 543/2011 van de Commissie van 7 juni 2011 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad, wat de sectoren groenten en fruit en verwerkte groenten en fruit betreft (PB 2011, L 157, blz. 1).
20 Dit geldt ook voor andere handelingen van de Unie. Zie bijvoorbeeld artikel 7 van verordening (EG) nr. 1259/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor de regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB 1999, L 160, blz. 113), of artikel 29 van verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers en houdende wijziging van de verordeningen (EEG) nr. 2019/93, (EG) nr. 1452/2001, (EG) nr. 1453/2001, (EG) nr. 1454/2001, (EG) nr. 1868/94, (EG) nr. 1251/1999, (EG) nr. 1254/1999, (EG) nr. 1673/2000, (EEG) nr. 2358/71 en (EG) nr. 2529/2001 (PB 2003, L 270, blz. 1).
21 Zie in dit verband mijn conclusies in de zaken Rigall Arteria Management (C‑64/21, EU:C:2022:453, punt 43), en G. K. e.a. (Europees Openbaar Ministerie) (C‑281/22, EU:C:2023:510, punt 33).
22 In dit verband heeft het Hof geoordeeld dat de bepalingen van verordening nr. 1306/2013 moeten worden uitgelegd in overeenstemming met de algemene regels van verordening nr. 2988/95. Zie arrest van 29 februari 2024, Eesti Vabariik (Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet) (C‑437/22, EU:C:2024:176, punt 51).
23 Het Hof heeft dit voor het eerst verduidelijkt in het arrest van 14 december 2000, Emsland-Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695, punt 56) (cursivering van mij), dat betrekking had op misbruik op het gebied van uitvoerrestituties in het kader van het GLB. In die zaak was artikel 4, lid 3, van verordening nr. 2988/95 echter ratione temporis niet van toepassing. In latere zaken, waarin deze verordening van toepassing was, heeft het Hof dit herhaald. Zie bijvoorbeeld arresten van 4 juni 2009, Pometon (C‑158/08, EU:C:2009:349, punt 28); 9 juli 2015, Cimmino e.a. (C‑607/13, EU:C:2015:448, punt 73), en 4 oktober 2024, Commissie/PB (C‑721/22 P, EU:C:2024:836, punt 46).
24 Arrest van 9 juli 2015 (C‑607/13, EU:C:2015:448, punt 75).
25 Conclusie van advocaat-generaal Sharpston in de zaak Cimmino e.a. (C‑607/13, EU:C:2015:67, punt 112).
26 Italië stelt dat artikel 60 van verordening nr. 1306/2013 uitvoering geeft aan artikel 5 van verordening nr. 2988/95. Zie punt 44 van deze conclusie.
27 Cursivering van mij.
28 Zie bijvoorbeeld arrest van 4 juni 2009, Pometon (C‑158/08, EU:C:2009:349, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
29 De Commissie verwijst in dit verband naar het arrest van 13 december 2012, FranceAgriMer (C‑670/11, EU:C:2012:807), betreffende artikel 4, lid 1, van verordening nr. 2988/95, waarin het Hof heeft geoordeeld dat de nationale autoriteiten het volledige bedrag konden terugvorderen omdat een deel van het voordeel niet afzonderlijk kon worden geïdentificeerd.