[pic] | EUROPÄISCHE KOMMISSION |

Brüssel, den 3.2.2010

KOM(2010) 26 endgültig

2010/0031 (NLE)

Vorschlag für einen

BESCHLUSS DES RATES

zur Veröffentlichung der Empfehlung, in Griechenland die mangelnde Übereinstimmung mit den Grundzügen der Wirtschaftspolitik zu beenden und das Risiko einer Gefährdung des ordnungsgemäßen Funktionierens der Wirtschafts- und Währungsunion zu beseitigen

{SEK(2010) 93 endgültig}{SEK(2010) 94 endgültig}{SEK(2010) 95 endgültig}

BEGRÜNDUNG

1. Einleitung

In den vergangenen zehn Jahren verzeichnete Griechenland ein kräftiges Wirtschaftswachstum von 4 % jährlich, das unter anderem einer expansiv ausgerichteten Finanzpolitik zu verdanken war. Parallel dazu weiteten sich die binnen- und außenwirtschaftlichen Ungleichgewichte erheblich aus, was zu einer raschen Akkumulierung der Auslandsschulden bei außerordentlich hoher anhaltender Staatsverschuldung geführt hat. Angesichts der Auswirkungen der globalen Wirtschafts- und Finanzkrise auf die griechische Wirtschaft mussten die Risiken neu bewertet werden, was die Schuldenlast noch drückender macht.

Gemäß der Herbstprognose 2009 der Kommissionsdienststellen schwächte sich das reale BIP-Wachstum 2009 auf knapp über 1 % ab; für 2010 wird wieder mit Negativwachstum gerechnet. Der Abschwung hat die öffentlichen Finanzen und die Finanzierungsbedingungen schwer belastet. Mit einem gesamtstaatlichen Defizit, das in den vergangenen zehn Jahren im Durchschnitt deutlich über 3 % des BIP lag, und wiederholten umfangreichen schuldenstandserhöhenden Finanztransaktionen liegt die Schuldenquote bereits über 100 % des BIP. Griechenland steht vor der großen Herausforderung, eine substanzielle Haushaltskonsolidierung zu erreichen, dabei gleichzeitig die Qualität der öffentlichen Finanzen zu verbessern und die Faktoren, die für die hohen binnen- und außenwirtschaftlichen Ungleichgewichte verantwortlich sind, unter ungünstigen gesamtwirtschaftlichen Rahmenbedingungen zu korrigieren.

Die griechische Wirtschaft befindet sich in einer Situation, in der eine haushaltspolitische Krise mit größeren makroökonomischen Ungleichgewichten zusammentrifft, die ihren Grund in tief verwurzelten strukturellen Problemen haben. Angesichts dessen ist es angezeigt, die im Vertrag vorgesehenen Instrumente der wirtschafts- und haushaltspolitischen Überwachung kombiniert zur Anwendung zu bringen. Abgesehen davon, dass die objektive Schwere der Situation in Griechenland sowie ihre möglichen Spillover-Effekte auf andere Länder des Euroraums ein Reagieren erfordern, würde die gleichzeitige Mobilisierung der aufgrund des Vertrags zur Verfügung stehenden Überwachungsinstrumente auch die Wirksamkeit dieser Instrumente erhöhen.

In der vorliegenden Begründung wird kurz die makroökonomische und haushaltspolitische Lage Griechenlands umrissen, ferner werden die Modalitäten der Anwendung der einzelnen Instrumente und ihr Zusammenspiel näher erläutert. Abschließend wird dargelegt, welche Handlungsmöglichkeiten bestehen, um Empfehlungen gemäß Artikel 121 Artikel 4 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) an Griechenland zu richten, Maßnahmen nach Artikel 126 Absatz 9 AEUV zu treffen und im Einklang mit der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates[1] eine Stellungnahme zum aktualisierten Stabilitätsprogramm vom Januar 2010 abzugeben. Es ist das erste Mal, dass ein Beschluss nach Artikel 126 Absatz 9 – durch den ein Mitgliedstaat mit der Maßgabe in Verzug gesetzt wird, Maßnahmen zu ergreifen – mit einer Empfehlung nach Artikel 121 Absatz 4 kombiniert wird.

2. Makroökonomische Entwicklungen, Wettbewerbsfähigkeit und haushaltspolitische Ungleichgewichte

2.1. Jüngste makroökonomische Entwicklungen

Die makroökonomische und budgetäre Lage und Perspektive in Griechenland haben sich seit April 2009, als der Rat eine Entscheidung über das Bestehen eines übermäßigen Defizits in Griechenland angenommen und Empfehlungen nach Artikel 104 Absatz 7 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV) verabschiedet hat, deutlich verschlechtert. Das Vertrauen sowohl der Verbraucher als auch der Unternehmen wurde durch die Krise stark beeinträchtigt, was die Wirtschaftstätigkeit seit Ende 2008 abschwächte und auf den mittelfristigen Aussichten der Wirtschaft lastet. Die Wachstumsprojektionen wurden gegenüber der Zwischenprognose der Kommissionsdienststellen vom Januar 2009, die den Empfehlungen des Rates nach Artikel 104 Absatz 7 EGV vom April 2009 zugrunde lag, nach unten revidiert. Anstelle eines nahezu unveränderten BIP-Wachstums im Jahr 2009 und einer leichten Erholung im Jahr 2010 ist laut Herbstprognose 2009 der Kommissionsdienststellen[2] das reale BIP im Jahr 2009 um etwa 1 % zurückgegangen und dürfte – bei unveränderter Politik – im Jahr 2010 erneut um ¼ % sinken (siehe Tabelle 1). Angesichts der jüngsten Entwicklungen ist im Übrigen nicht auszuschließen, dass der Rückgang der Wirtschaftstätigkeit im Jahr 2010 noch stärker ausfallen wird als in der Herbstprognose 2009 vorausgesehen. Dies schlägt auch erheblich auf die Beschäftigung durch: die Beschäftigungsquote ging um über 1 % zurück, die Arbeitslosenquote stieg auf etwa 9 % an und wird sich – laut Kommissionsprognose – im Jahr 2010 weiter auf über 10 % erhöhen.

Die makroökonomischen Entwicklungen haben zu einer deutlichen Korrektur des Zahlungsbilanzdefizits (Finanzierungsdefizit/-überschuss gegenüber dem Rest der Welt) geführt, das von über 12 % des BIP im Jahr 2008 auf 7½ % des BIP im Jahr 2009 gesunken ist. Den Prognosen der Kommissionsdienststellen zufolge dürfte jedoch die mittelfristig zu erwartende weitere Verbesserung der Zahlungsbilanz und der Wettbewerbsfähigkeit angesichts der strukturellen Schwächen der Wirtschaft wahrscheinlich wesentlich moderater ausfallen. Insbesondere dürften sich die externen Ungleichgewichte – trotz einer leicht positiven Entwicklung – auch 2011 immer noch in einer Größenordnung von knapp 8 % des BIP bewegen. Im Kontext eines schwachen realen und nominalen Wachstums wird die Zahlungsbilanzlage zusehends angespannter und erfordert eine substanzielle Anpassung.

Tabelle 1: Makroökonomische Entwicklungen und Prognosen

Auswirkungen auf das Defizit (°) | Defizit 2009 |

Ursprüngliche Zielsetzung des Haushaltsgesetzes 2009 | 2,0 |

Stabilitätsprogrammaktualisierung vom Januar 2009 | 3,7 |

Jährlicher Basiseffekt | 1,4 |

Automatische Stabilisatoren | 1,5 |

Einmalige Ausgaben | 1,5 |

Auswirkung einnahmensteigernder Maßnahmen | -1,0 |

Auswirkung ausgabenbeschränkender Maßnahmen | -0,3 |

Einnahmenausfälle | 3,5 |

Ausgabenüberschreitungen | 2,2 |

Swap-Differenz | 0,2 |

Stabilitätsprogrammaktualisierung vom Januar 2010 | 12,7 |

(*) Die Tabelle fasst in % des BIP die wichtigsten Änderungen, Korrekturen und Abweichungen im Haushalt 2009 seit seiner Annahme durch die (ehemalige) griechische Regierung Ende 2008 und das neue Stabilitätsprogramm zusammen. (°) Ein '+' bedeutet defiziterhöhend, ein '-' bedeutet defizitsenkend. |

Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass, wenngleich sich die gesamtwirtschaftliche Lage drastischer verschlechtert hat als vorhergesehen, die rapide Verschärfung der haushaltspolitischen Ungleichgewichte nur zum Teil den sich schlechter als erwartet darstellenden makroökonomischen Bedingungen anzulasten ist.

2.5. Finanzstatistik

Was das griechische Statistiksystem betrifft, stellen die Defizite der staatlichen Finanzstatistik nach wie vor ein ernsthaftes Problem dar. Am 22. Oktober 2009 hat Eurostat auf Grund „signifikanter Unsicherheiten“ in den von Griechenland gemeldeten Daten einen generellen Vorbehalt hinsichtlich der Qualität der von Griechenland übermittelten Angaben eingelegt und die Daten somit auch nicht bestätigt. Die Daten zum öffentlichen Defizit und Schuldenstand für die vergangenen Jahre wurden in der Datenmeldung vom Oktober 2009 erheblich revidiert.

Das gesamtstaatliche Defizit 2008 wurde auf fast 7¾ % des BIP nach oben korrigiert, also um 4 Prozentpunkte gegenüber dem aktualisierten Stabilitätsprogramm vom Januar 2009 und um 2¾ Prozentpunkte des BIP gegenüber der Datenmeldung vom April 2009. Im jüngsten Kommissionsbericht zu den Statistiken Griechenlands über das öffentliche Defizit und den öffentlichen Schuldenstand[24] wurde Folgendes festgestellt: „Schwerwiegende Unregelmäßigkeiten bei den VÜD-Datenübermittlungen vom April und vom Oktober 2009, einschließlich der Vorlage nicht korrekter Daten, sowie Missachtung von Rechnungslegungsvorschriften und des Zeitplans für die Meldung der Daten; schlechte Zusammenarbeit zwischen den mit der Erstellung von VÜD-Zahlen befassten nationalen Stellen sowie zu geringe Unabhängigkeit des ESYE und des Obersten Rechungshofs gegenüber dem Finanzministerium; ein institutioneller Rahmen und ein staatliches Rechnungslegungssystem, die für eine korrekte Meldung von VÜD-Statistiken ungeeignet sind, speziell eine nicht transparente bzw. unzureichend dokumentierte Buchführung, die zu mehreren, in einigen Fällen erheblichen Datenkorrekturen geführt hat, die durch die griechischen Stellen über einen längeren Zeitraum vorgenommen wurden; mangelhaft wahrgenommene Rechenschaftspflicht bei der Bereitstellung von Zahlen, die für VÜD-Datenübermittlungen herangezogen wurden (z. B. fehlende schriftliche Unterlagen oder Zertifizierung in einigen Fällen, Datenaustausch per Telefon); unklare Zuständigkeiten und/oder mangelndes Verantwortungsbewusstsein der nationalen Stellen, die Quelldaten liefern oder Statistiken erstellen, in Kombination mit nicht eindeutig definierten Befugnissen der für die Daten verantwortlichen Mitarbeiter.“ Daher sind weitere Anstrengungen vonnöten, um die Erhebung und Verarbeitung von Daten zum Gesamtstaat zu verbessern. Angesichts der wiederholten Versäumnisse Griechenlands in Bezug auf die Bereitstellung angemessener staatlicher Defizitstatistiken im Kontext der Umsetzung des Stabilitäts- und Wachstumspakts müssen die Haushaltskonsolidierungsanstrengungen in den kommenden Jahren nicht nur anhand der Zahlen zum gesamtstaatlichen Defizit, sondern auch auf der Grundlage der Entwicklung des öffentlichen Schuldenstands überwacht werden.

Eine zeitnahe und wirksame Einnahmen- und Ausgabenkontrolle wurde durch strukturelle, griechenlandspezifische Probleme bei der Aufzeichnung der Haushaltsdaten erschwert. Von zentraler Bedeutung sind darüber hinaus verschiedene Maßnahmen zur Verbesserung des Haushaltsverfahrens, des Haushaltsvollzugs und der Qualität der Finanzdaten – im Rahmen einer dringend notwendigen grundlegenden Überprüfung des statistischen Systems Griechenlands (unter Einbeziehung des Obersten Rechnungshofs) sowie die Gewährleistung der fachlichen Unabhängigkeit der nationalen Statistikbehörden.

Die Kommission leitet derzeit ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Griechenland wegen Nichtumsetzung eine Reihe von EU-Rechtsakten ein, die die Erhebung und Übermittlung finanzstatistischer Daten betreffen.

3. Die Aktualisierung des Stabilitätsprogramms Griechenlands vom Januar 2010

Nach der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken legen die an der einheitlichen Währung teilnehmenden Mitgliedstaaten jährlich aktualisierte Stabilitätsprogramme vor. Gemäß Artikel 5 Absatz 3 dieser Verordnung kann der Rat die aktualisierten Stabilitätsprogramme auf der Grundlage der Bewertungen durch die Kommission und den Wirtschafts- und Finanzausschuss prüfen. Dabei prüft der Rat auch, ob die Wirtschaftspolitik des betreffenden Mitgliedstaats mit den Grundzügen der Wirtschaftspolitik vereinbar ist.

Am 23. Dezember 2009 verabschiedete das Parlament den Haushalt 2010, in dem für 2010 ein Defizitziel von 9,1 % des BIP vorgegeben wurde. Zwischenzeitlich teilten die griechischen Behörden ihre Absicht mit, bereits 2010 verstärkt auf eine Haushaltskorrektur hinzuarbeiten; für 2010 setzen sie sich ein ehrgeizigeres Defizitziel von 8,7 % des BIP. Das revidierte Haushaltsziel wurde in der am 15. Januar 2010 vorgelegten Aktualisierung des Stabilitätsprogramms, die den Zeitraum 2010-2013 abdeckt, bestätigt. Um sicherzustellen, dass die revidierten Ziele erreicht werden, sind im aktualisierten Stabilitätsprogramm mehrere Maßnahmen zur Ergänzung der im Haushaltsgesetz 2010 angekündigten Maßnahmen vorgesehen. Das Programm enthält ein umfassendes Paket von Maßnahmen zur Haushaltskonsolidierung im Jahr 2010, die insbesondere auf eine Verbesserung der Steuereinziehung und – in geringerem Maße – auf eine Eindämmung und Rationalisierung der öffentlichen Primärausgaben ausgelegt sind. Im Programm werden ferner die wichtigsten finanzpolitischen Maßnahmen des Jahres 2010 quantifiziert (Schätzungen) und ein Zeitplan für deren Annahme und Umsetzung festgelegt. Einige dieser Maßnahmen wurden dem Parlament bereits unterbreitet und werden in den ersten Monaten des Jahres 2010 durchgeführt. Die Pläne für 2011, 2012 und 2013 umfassen eine große Bandbreite von Strukturreformen, sind aber weniger detailliert ausgearbeitet und enthalten keinen genauen Zeitplan für die Umsetzung.

Die Kommissionsdienststellen, die sich bei ihren Berechungen nicht auf den Haushaltsplan 2010 stützen konnten, der erst nach dem Stichtag für die Herbstprognose 2009 vorgelegt wurde, projizierten sowohl für 2010 als auch für 2011 ein öffentliches Defizit von über 12 % des BIP. Ausgehend vom makroökonomischen Szenario, das dem Haushaltsgesetz 2010 zugrunde liegt und in der Aktualisierung des Stabilitätsprogramms vom Januar 2010 bestätigt wurde, soll das reale BIP-Wachstum im Jahr 2010 -0,3 % betragen und entspräche damit weitgehend den Vorhersagen der Herbstprognose 2009 der Kommissionsdienststellen. Diese basierte jedoch auf der Annahme einer unveränderten Politik und berücksichtigte noch nicht die jüngsten Reaktionen der Finanzmärkte, weshalb das im aktualisierten Programm skizzierte mittlere makroökonomische Szenario für 2010 als optimistisch zu betrachten ist.

Unter Berücksichtigung des in der Stabilitätsprogrammaktualisierung vom Januar 2010 festgelegten Haushaltsziels für das gesamtstaatliche Defizit 2010 muss die Haushaltskorrektur zu einer Verringerung der Defizitquote um 4 Prozentpunkte des BIP führen, die sich aus einem Anstieg der Gesamteinnahmenquote um 2,6 Prozentpunkte des BIP und einer Verringerung der Ausgabenquote um 1,4 Prozentpunkte des BIP zusammensetzt. Die Anpassung soll im Jahr 2010 somit in erster Linie einnahmenseitig erfolgen und sich auf befristete (einmalige) einnahmensteigernde Maßnahmen in Höhe von ungefähr ¼ % des BIP[25] und ein Maßnahmenpaket zur dauerhaften Steigerung der Steuereinnahmen, das vom Parlament im März 2010 angenommen werden soll, stützen. Ausgabenseitig reflektieren die geplanten Einsparungen den Wegfall der einmaligen Ausgaben von über 1 % aus dem Jahr 2009; die Wirkung der angekündigten dauerhaften Ausgabenkürzungen wird durch den Anstieg der Ausgaben im Bildungs- und im Gesundheitswesen sowie die Zunahme der öffentlichen Investitionen de facto neutralisiert.

Im Einzelnen enthält das Programm mehrere dauerhafte einnahmenseitige Konsolidierungsmaßnahmen, die im Jahr 2010 durchgeführt werden sollen und sich auf etwa 2½ % des BIP belaufen. Beschrieben sind Maßnahmen zur Erhöhung der Steuereinahmen, einschließlich einer Regelung zur progressiven Besteuerung sämtlicher Einkünfte der privaten Haushalte und der Streichung von Steuerbefreiungen (geschätzte budgetäre Auswirkungen von 0,4 % des BIP), einer Reform des Systems der Immobilienbesteuerung (geschätzte budgetäre Auswirkungen von 0,2 % des BIP), der Anhebung der Verbrauchsteuern auf Tabak- und Alkoholerzeugnisse (liegt dem Parlament bereits zur Prüfung vor; geschätzte budgetäre Auswirkungen von 0,4 % des BIP) und der Erhöhung der Nutzungsentgelte für Mobiltelefonie und der Mineralölsteuer[26] (geschätzte budgetäre Auswirkungen von 0,4 % des BIP). Allerdings hängt der für das Jahr 2010 projizierte dauerhafte Einnahmenanstieg zu einem großen Teil (rund 1 % des BIP) davon ab, dass die Steuerhinterziehung konsequenter verfolgt wird). Das Programm sieht u. a. eine Verbesserung der Steuereinziehung, eine Erweiterung der Steuerbasis und Maßnahmen zur Verbesserung der Steuermoral vor[27]. Die zur Umsetzung der meisten Steuermaßnahmen erforderlichen legislativen Änderungen sollen dem Parlament im März unterbreitet werden und müssen unverzüglich verabschiedet werden, wenn sie die erwartete Wirkung noch im Jahr 2010 entfalten sollen. Auch die zur Bekämpfung der Steuerhinterziehung geplanten Maßnahmen müssen angesichts der bisherigen Erfahrungen rigoros umgesetzt werden, um die erwarteten Gewinne tatsächlich realisieren zu können.

Ausgabenseitig ergibt sich die geplante Verringerung im Jahr 2010 hauptsächlich aus dem Wegfall der einmaligen Ausgaben des Jahres 2009. Trotz der Bemühungen um eine Verringerung der Lohnkosten im öffentlichen Sektor und eine Senkung von Betriebskosten und Verteidigungsausgaben (um etwa ¾ % des BIP) neutralisieren die höheren Ausgaben im Bildungswesen und bei den öffentlichen Investitionen (Anstieg um etwa ¾ % des BIP) die defizitsenkenden budgetären Auswirkungen, so dass die Nettoeffekte auf den Haushalt eher vernachlässigbar sein werden. Das aktualisierte Programm sieht Effizienzgewinne im öffentlichen Krankenhausbeschaffungswesen vor (geschätzte dauerhafte budgetäre Auswirkungen von 0,3 % des BIP); zudem verpflichtet sich die Regierung, die Betriebskosten um 0,1 % des BIP, die Kosten für die Beschaffung von Rüstungsgütern um 0,2 % des BIP und für Zulagen im öffentlichen Sektor um 0,3 % des BIP[28] zu senken, im Jahr 2010 keine Neueinstellungen im öffentlichen Sektor vorzunehmen und danach eine Regelung anzuwenden, der zufolge eine Stelle neu besetzt wird, wenn fünf Personen in den Ruhestand gegangen sind. Insgesamt dürften die Nominallöhne aufgrund der Lohndrift jedoch bei den Werten von 2009 bleiben.

Zusätzlich zu diesen Maßnahmen hat das Finanzministerium ohne Berücksichtigung budgetärer Auswirkungen beim Haushaltsziel Rückstellungen für unvorhergesehene Ausgaben geschaffen, ohne das Haushaltsziel aufgrund budgetärer Auswirkungen anzupassen, und sämtliche Haushaltsmittel der einzelnen Ministerien um 10 % eingefroren (außer Löhnen/Gehältern, Renten und Zinszahlungen). Je nach Ausgabenergebnis der ersten sechs Monate des Jahres 2010 brauchen die blockierten Haushaltsmittel nicht wieder vollständig den mittelbewirtschaftenden Ministerien zugewiesen zu werden, so dass bis Jahresende eine weitere Verringerung der Ausgaben erzielt werden könnte.

Ausgehend von den in der Aktualisierung enthaltenen detaillierten Informationen erscheint das Haushaltsziel 2010 trotz einiger Risiken insgesamt gesehen erreichbar, sofern alle angekündigten Maßnahmen rechtzeitig und erfolgreich umgesetzt werden. Die im aktualisierten Stabilitätsprogramm geplante Korrektur des Gesamtdefizits stützt sich zum Großteil auf den Wegfall einmaliger defiziterhöhender Maßnahmen des Jahres 2009 einerseits und die Umsetzung einmaliger defizitsenkender Maßnahmen im Jahr 2010 andererseits. Der in der Aktualisierung vorgesehene Wegfall einmaliger Ausgaben wird im Jahr 2010 eine automatische defizitsenkende Wirkung von knapp über 1 % des BIP haben, während sich die einmaligen einnahmensteigernden Maßnahmen mit einem Nettoeffekt von ungefähr ¼ % des BIP auf den Haushalt auswirken werden. Die budgetären Auswirkungen befristeter Elemente werden im Jahr 2010 das Gesamtdefizit somit um beinahe 1½ % des BIP verringern (und damit fast ein Drittel der für 2010 geplanten BIP-Konsolidierung um 4 Prozentpunkte leisten). Die nicht auf einmalige Maßnahmen gestützte Verringerung des Gesamtdefizits soll im Jahr 2010 in der Größenordnung von 2½ % des BIP liegen.

Im jetzigen Stadium besteht weiterhin große Ungewissheit hinsichtlich des Haushaltsziels 2010 von 8,7 % des BIP; zudem bergen hauptsächlich die optimistischen makroökonomischen Annahmen, die dem Programm zugrunde liegen, sowie die optimistisch geschätzten Mehreinnahmen aus der Bekämpfung der Steuerhinterziehung ein großes Risiko weiterer Abweichungen von den finanzpolitischen Zielen. Trotz der detaillierten Informationen zu den Maßnahmen, die das Haushaltsziel untermauern, (und zu deren geschätzten budgetären Auswirkungen) bleibt es von entscheidender Bedeutung, dass die angekündigte Politik ohne Verzögerungen und rigoros umgesetzt wird. Abgesehen von den unsicheren Auswirkungen der geplanten Konsolidierungsmaßnahmen unterliegen auch die Einnahmen- und Ausgabenprojektionen, auf die das Haushaltsziel 2010 sich stützt, gewissen Risiken. Insbesondere die in der Aktualisierung 2010 projizierten Zinsausgaben erscheinen angesichts des erwarteten Anstiegs der Schuldenquote um 7 Prozentpunkte des BIP im Jahr 2010 und der höheren Zinssätze für Neuemissionen (oder variablen Zinssätze) eher optimistisch. Zudem wurde das Haushaltsergebnis 2008 nicht von Eurostat bestätigt). Jegliche Anpassung der Daten vergangener Jahre kann 2010 zu Spillover-Effekten führen. Ein öffentliches Defizit 2009 oberhalb der geschätzten 12¾ % des BIP würde die Ausgangslage für 2010 in ähnlicher Weise beeinträchtigen[29]. Deshalb ist es von entscheidender Bedeutung, dass die im Stabilitätsprogramm beschriebenen (und um Angaben zu den geschätzten budgetären Auswirkungen ergänzten) Maßnahmen, die das Haushaltsziel untermauern, zügig und rigoros umgesetzt werden und dass Griechenland bereit ist, weitere Maßnahmen anzukündigen und umzusetzen, falls diese Risiken eintreten sollten.

Mittelfristig soll das gesamtstaatliche Defizit laut Programm weiter auf 5,6 % des BIP im Jahr 2011, 2,8 % des BIP im Jahr 2012 und 2 % des BIP im Jahr 2013 sinken. Auch der Primärsaldo soll nach einem Defizit von 7,7 % im Jahr 2010 bis zum Jahr 2009 einen Überschuss von 3,2 % des BIP ausweisen. Die skizzierte Haushaltsstrategie zielt darauf ab, das strukturelle Defizit von 11½ % des BIP im Jahr 2009 (nach Neuberechnungen der Kommissionsdienststellen anhand der gemeinsam vereinbarten Methodik) auf 7¾ % des BIP im Jahr 2010 und 1½ % bis 2013 zu verringern, während das mittelfristige Ziel eines strukturell ausgeglichenen Haushalts (d. h. konjunkturbereinigter Saldo ohne einmalige und sonstige befristete Maßnahmen) laut den Projektionen bis zum Ende des Programmzeitraums nicht erreicht werden dürfte. Die Haushaltskonsolidierung basiert in den Jahren von 2011 bis 2013 sowohl auf Einnahmenerhöhungen als auch auf Ausgabenkürzungen; Einzelheiten wurden bisher jedoch noch nicht bekanntgemacht. Die Haushaltsergebnisse 2011 und der Jahre danach sind deshalb mit Risiken behaftet. Zudem geht das zugrunde liegende mittlere makroökonomische Szenario von günstigen Wachstumsannahmen aus und projiziert für 2011 wieder ein positives reales BIP-Wachstum von 1,5 %, das 2012 1,9 % und bis 2013 2,5 % erreichen soll. Der mittelfristige Anpassungspfad weist insgesamt hohe Risiken auf.

Der öffentliche Bruttoschuldenstand wird im Jahr 2009 auf 113,4 % des BIP geschätzt und soll laut Stabilitätsprogramm im Jahr 2010 bis auf 120 % des BIP ansteigen, ehe im Jahr 2012 wieder eine rückläufige Entwicklung eintritt. Neben dem höheren Defizit und dem niedrigeren BIP-Wachstum trug im Jahr 2009 auch eine umfassende Bestandsanpassung im Zuge der finanziellen Transaktionen im Rahmen der Liquiditätsregelung für den Finanzsektor und der Begleichung von Zahlungsrückständen zu einem Anstieg der Schuldenquote bei. Auch die projizierte Entwicklung des Schuldenquote ist aufgrund der Risiken im Hinblick auf die Defizit- und BIP-Projektionen mit Aufwärtsrisiken behaftet. Diese könnten durch die Ungewissheit hinsichtlich der Bestandsanpassungen verstärkt werden; diese sind im Vergleich zur Vergangenheit zwar deutlich geschrumpft (0,2 % des BIP in jedem Jahr des Programmzeitraums), werden im Programm jedoch durch keine Angaben zu einzelnen Komponenten erläutert.

Die Stabilitätsprogrammaktualisierung vom Januar 2010 beschreibt eine große Bandbreite von Strukturreformen, die im Jahr 2010 anlaufen oder durchgeführt werden sollen. Der Aktualisierung zufolge wird sich die Qualität der öffentlichen Finanzen dank der zeitigen und erfolgreichen Umsetzung dieser Reformen positiv entwickeln; zudem können dadurch die hausgemachten strukturellen Schwächen der griechischen Wirtschaft angegangen werden. Die Regierung hat dem Parlament bereits einen Gesetzesentwurf unterbreitet, der dem statistischen Amt Unabhängigkeit verleihen soll, und plant die Schaffung eines Amtes, das unter Aufsicht des Parlaments die Haushaltsausführung überwacht. Zudem soll durch Verabschiedung verbindlicher Haushaltsregeln die mittelfristige Vorbereitung und Ausführung des Haushalts wirksamer werden. Die griechischen Behörden haben sich verpflichtet, mittelfristig, spätestens jedoch 2011, zur maßnahmenbezogenen Haushaltsplanung überzugehen, die das derzeitige System bis 2012 vollständig ersetzen wird. Diese wird in einen verbindlichen mehrjährigen Haushaltsrahmen eingebunden und erfolgt gemäß dem Prinzip der doppelten Buchführung. Ferner ist im Programm ein umfassendes Reformpaket beschrieben, das mehren Zielen dient: Förderung umweltfreundlicher Investitionsprojekte, Überarbeitung des aktuellen Investitionsgesetzes, Förderung öffentlich-privater Partnerschaften, Schaffung eines Hellenischen Entwicklungsfonds, Abschwächung des Inflationsdrucks durch bessere Marktregulierung, Umsetzung einer aktiven Arbeitsmarktpolitik, Verbesserung der öffentlichen Verwaltung, Stärkung von Transparenz und Verantwortlichkeit, Verringerung der Anzahl der Kommunen und kommunalen Gremien sowie Förderung von Investitionen in Forschung, Technologie und Innovation.

4. EU-Überwachung in der aktuellen Situation

4.1. Kombination der Überwachungsinstrumente

Viele EU-Staaten sind derzeit mit einem gesamtstaatlichen Defizit oberhalb des im Vertrag festgelegten Referenzwerts von 3 % des BIP konfrontiert. Der oftmals drastische Anstieg des Defizits und des Schuldenstands muss vor dem Hintergrund der beispiellosen Weltfinanzkrise und des globalen Konjunkturrückgangs gesehen werden. Verschiedene Faktoren kommen hier zum Tragen. Erstens hat der Konjunkturrückgang geringere Steuereinnahmen und steigende Sozialausgaben (z. B. für Leistungen bei Arbeitslosigkeit) zur Folge. Zweitens hat die Kommission in Anerkennung der wichtigen Rolle, die der Haushaltspolitik in der aktuellen wirtschaftlichen Ausnahmesituation zukommt, in ihrem Europäischen Konjunkturprogramm vom November 2008[30], das im Dezember vom Europäischen Rat gebilligt wurde[31], budgetäre Impulse gefordert. Dem Programm zufolge sollen diese Impulse zeitnah, gezielt und befristet sein; zudem sollten sie danach differenziert werden, in welcher Lage sich ein Mitgliedstaat im Hinblick auf die langfristige Tragfähigkeit seiner öffentlichen Finanzen und seine Wettbewerbsfähigkeit befindet, und wieder zurückgenommen werden, wenn sich die Wirtschaftslage bessert. Schließlich haben mehrere Länder Maßnahmen zur Stabilisierung des Finanzsektors ergriffen, die sich zum Teil auf den Schuldenstand ausgewirkt haben bzw. die Gefahr künftig höherer Defizite und Schulden bergen[32], auch wenn die Kosten der staatlichen Konjunkturförderung möglicherweise zum Teil wieder hereingeholt werden können.

Auch in Griechenland ist die derzeitige Verschlechterung der öffentlichen Finanzen vor diesem Hintergrund zu sehen, wobei jedoch hinzukommt, dass sich die öffentlichen Finanzen dort seit Jahren – und trotz der bis 2008 lebhaften Wirtschaftstätigkeit – in beträchtlicher und permanenter Schieflage befinden, was auf strukturelle Wurzeln schließen lässt. Insbesondere das öffentliche Defizit ist durch eine unzureichende Kontrolle der öffentlichen Ausgaben bedingt. Gleichzeitig haben sich die Projektionen des BIP-Wachstums systematisch als allzu optimistisch erwiesen. Darüber hinaus wurden eine zeitnahe und wirksame Kontrolle der Einnahmen und Ausgaben und die Überwachung auf makroökonomischer Ebene in jüngerer Vergangenheit durch strukturelle, griechenlandspezifische Probleme bei der Aufzeichnung der Haushaltsdaten erschwert. Die hohen Defizite führten zu einem Schuldenstand, der zu den höchsten innerhalb der EU zählt und nicht nur den Referenzwert von 60 % des BIP deutlich überschreitet, sondern sogar noch weiter ansteigt und somit auch Fragen hinsichtlich der Tragfähigkeit aufwirft.

Griechenland befindet sich somit nicht nur in einer Finanzkrise, sondern ist gleichzeitig mit umfassenden makroökonomischen Ungleichgewichten konfrontiert, die ihre Ursache in tief verwurzelten strukturellen Problemen haben, was sowohl eine Überwachung der Wirtschafts- als auch der Haushaltspolitik gemäß dem Vertrag und den einschlägigen sekundären Rechtsvorschriften erfordert. Deshalb ist es von entscheidender Bedeutung, verschiedene Instrumente zur Erreichung einer nachhaltigen Haushaltskonsolidierung kombiniert einzusetzen und mit den nötigen Strukturreformen in der Wirtschaft fortzufahren. Die gleichzeitige Verabschiedung einer Empfehlung nach Artikel 121 Absatz 4, einer Inverzugsetzung nach Artikel 126 Absatz 9 und einer Stellungnahme zur Aktualisierung des Stabilitätsprogramms vom Januar 2010 gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 (der so genannten „präventiven Komponente“ des Stabilitäts- und Wachstumspakts) dürfte die EU-Überwachung stärken.

4.2. Anwendung von Artikel 121 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union

Nach Artikel 121 Absatz 2 AEUV nimmt der Rat auf Empfehlung der Kommission und auf der Grundlage einer Schlussfolgerung des Europäischen Rates eine Empfehlung zu den Grundzügen der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten und der Union an. Nach Artikel 121 Absatz 3 des Vertrags überwacht der Rat anhand von Berichten der Kommission die wirtschaftliche Entwicklung in jedem Mitgliedstaat und in der Union sowie die Vereinbarkeit der Wirtschaftspolitik mit den Grundzügen der Wirtschaftspolitik. Wird festgestellt, dass die Wirtschaftspolitik eines Mitgliedstaats nicht mit den Grundzügen der Wirtschaftspolitik vereinbar ist oder das ordnungsgemäße Funktionieren der Wirtschafts- und Währungsunion zu gefährden droht, so kann die Kommission nach Artikel 121 Absatz 4 eine Verwarnung an den betreffenden Mitgliedstaat richten und dem Rat vorschlagen, die erforderlichen Empfehlungen an den betreffenden Mitgliedstaat zu richten. Angesichts der äußerst schwierigen Lage Griechenlands wäre es angebracht, dass der Rat die erforderliche Empfehlung annimmt, um zu gewährleisten, dass dem Beschluss gemäß Artikel 126 Absatz 9 nachgekommen wird. Der Rat kann zudem auf Vorschlag der Kommission beschließen, seine Empfehlungen zu veröffentlichen.

Am 14. Mai 2008 nahm der Rat die neuen Grundzüge der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft[33] an. Die Mitgliedstaaten sollten in Einklang mit den Grundzügen der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft (2008-2010) „ ihre mittelfristigen Haushaltsziele einhalten “ und im Falle eines übermäßigen Defizits „ wirksame Maßnahmen zu dessen Korrektur ergreifen .“ „ Mitgliedstaaten mit nicht nachhaltigen Leistungsbilanzdefiziten sollten diese Situation durch Strukturreformen zur Steigerung der externen Wettbewerbsfähigkeit und gegebenenfalls durch finanzpolitische Maßnahmen korrigieren. “ Angesichts dieser Sachlage hat der Rat in seiner Empfehlung vom 25. Juni 2009[34] darauf hingewiesen, dass für Griechenland „ ein intensiveres Vorgehen gegen die makroökonomischen Ungleichgewichte und die Strukturschwächen der griechischen Wirtschaft unumgänglich [sei], “ und Griechenland in den länderspezifischen Empfehlungen aufgefordert, die Haushaltskonsolidierung fortzusetzen, die Wettbewerbsfähigkeit bei den freien Berufen zu stärken, durch Reformen eine Steigerung der FuE-Investitionen herbeizuführen, die Strukturfonds wirksamer einzusetzen, die öffentliche Verwaltung zu reformieren und im Rahmen eines integrierten „Flexicurity“-Ansatzes eine ganze Bandbreite von Maßnahmen für den Arbeitsmarkt zu ergreifen. Gleichzeitig erhielt Griechenland als Mitglied des Euroraums vom Rat die Empfehlung, die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen zu sichern und deren Qualität zu verbessern, die öffentliche Verwaltung zu modernisieren und die gemeinsamen „Flexicurity“-Grundsätze der EU umzusetzen.

Angesichts der Auswirkungen der weltweiten Wirtschaft- und Finanzkrise auf die griechische Wirtschaft treibt die vorgesehene Neubewertung der Risiken den Schuldenstand weiter nach oben, erhöht die Risikoprämien für die Staatsschuld und kann Fragen hinsichtlich der Solvenz der griechischen Wirtschaft aufwerfen, die auch in den anderen Volkswirtschaften des Euroraums einen Niederschlag finden könnten.

4.3. Anwendung von Artikel 126 AEUV und bisherige Maßnahmen im Rahmen des Defizitverfahrens gegen Griechenland

In Artikel 126 AEUV ist ein Verfahren bei einem übermäßigen Defizit (Defizitverfahren) vorgesehen. Dessen Einzelheiten regelt die zum Stabilitäts- und Wachstumspakt gehörende Verordnung (EG) Nr. 1467/97 des Rates „über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit“[35].

Nach Artikel 126 Absatz 2 AEUV prüft die Kommission die Einhaltung der Haushaltsdisziplin anhand von zwei Kriterien, nämlich daran, a) ob das Verhältnis des geplanten oder tatsächlichen öffentlichen Defizits zum Bruttoinlandsprodukt den Referenzwert von 3 % überschreitet (es sei denn, dass entweder das Verhältnis erheblich und laufend zurückgegangen ist und einen Wert in der Nähe des Referenzwerts erreicht hat oder der Referenzwert nur ausnahmsweise und vorübergehend überschritten wird, und das Verhältnis in der Nähe des Referenzwertes bleibt); und b) ob das Verhältnis des öffentlichen Schuldenstands zum BIP den Referenzwert von 60 % überschreitet (es sei denn, das Verhältnis ist hinreichend rückläufig und nähert sich rasch genug dem Referenzwert).

Nach Artikel 126 Absatz 3 AEUV (ex-Artikel 104 Absatz 3 EGV) hat die Kommission einen Bericht zu erstellen, falls ein Mitgliedstaat keines oder nur eines dieser Kriterien erfüllt. In diesem Bericht wird auch „berücksichtigt, ob das öffentliche Defizit die öffentlichen Ausgaben für Investitionen übertrifft; berücksichtigt werden ferner alle sonstigen einschlägigen Faktoren, einschließlich der mittelfristigen Wirtschafts- und Haushaltslage des Mitgliedstaats“.

Auf der Grundlage der Angaben zu Defizit und Schuldenstand aus der VÜD-Datenmeldung Griechenlands vom Oktober 2008[36], die anschließend von Eurostat bestätigt wurden[37], und unter Berücksichtigung der Zwischenprognose der Kommissionsdienststellen vom Januar 2009 hat die Kommission am 18. Februar 2009 einen Bericht nach Artikel 104 Absatz 3 EGV über Griechenland[38] angenommen. Der Wirtschafts- und Finanzausschuss (WFA) hat am 27. Februar 2009 gemäß Artikel 104 Absatz 4 EGV eine Stellungnahme zu dem Bericht der Kommission abgegeben. Am 24. März 2009 legte die Kommission dem Rat gemäß Artikel 104 Absatz 5 EGV ihre Stellungnahme vor, in der sie unter Berücksichtigung ihres eigenen Berichts nach Artikel 104 Absatz 3 EGV und der Stellungnahme des WFA die Auffassung vertrat, dass in Griechenland ein übermäßiges Defizit besteht.

Am 27. April 2009 hat der Rat auf Empfehlung der Kommission gemäß Artikel 104 Absatz 6 EGV entschieden, dass in Griechenland ein übermäßiges Defizit besteht.[39]. Gleichzeitig richtete der Rat gemäß Artikel 104 Absatz 7 EGV Empfehlungen an Griechenland mit dem Ziel, das gesamtstaatliche Defizit bis 2010 auf glaubhafte und nachhaltige Weise unter 3 % des BIP zu senken und damit die Situation eines übermäßigen Defizits zu beenden. Der Rat empfahl zudem: „Zu diesem Zweck sollten die griechischen Behörden i) die Haushaltsanpassung im Jahr 2009 durch dauerhafte Maßnahmen zur Kürzung der Ausgaben verstärken, auch durch die Umsetzung der bereits angekündigten Maßnahmen; ii) im Jahr 2010 zusätzliche dauerhafte Maßnahmen durchführen, damit das Gesamtdefizit bis Jahresende deutlich unter den Referenzwert des Vertrags von 3 % des BIP gesenkt werden kann; iii) weiterhin bestrebt sein, andere Faktoren als die Nettokreditaufnahme, die zu einer Veränderung des Schuldenniveaus beitragen können, in den Griff zu bekommen, um zu gewährleisten, dass die Bruttoschuldenquote des Staates hinreichend rückläufig ist und sich, einhergehend mit der Korrektur des übermäßigen Defizits, rasch genug dem Referenzwert nähert und iv) die Bemühungen im Hinblick auf eine verbesserte Erhebung und Verarbeitung der Daten der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung und insbesondere der Daten zum Gesamtstaat fortsetzen“. Der Rat setzte Griechenland die Frist 27. Oktober 2009 für die Ergreifung wirksamer Maßnahmen, die darauf ausgerichtet sind, bereits 2009 einen strikteren Konsolidierungspfad einzuschlagen, und darzulegen, welche Maßnahmen erforderlich erscheinen, um angemessene Fortschritte in Richtung einer Korrektur des übermäßigen Defizits bis 2010 zu gewährleisten.

Am 11. November 2009 bewertete die Kommission die Maßnahmen, die Griechenland getroffen hatte, um das übermäßige Defizit im Anschluss an die Empfehlung des Rates vom 27. April 2009 bis zum Jahr 2010 zu korrigieren. Sie kam dabei zu dem Schluss, dass die von Griechenland getroffenen Maßnahmen unzulänglich waren und übermittelte dem Rat eine Empfehlung für eine Entscheidung[40]. Der Rat entschied entsprechend am 2. Dezember 2009 gemäß Artikel 126 Absatz 8 AEUV.

Artikel 5 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 lautet wie folgt: „ Beschließt der Rat, den betreffenden teilnehmenden Mitgliedstaat gemäß Artikel 104 Absatz 9 des Vertrags (Artikel 126 Absatz 9 AEUV) mit der Maßgabe in Verzug zu setzen, Maßnahmen zum Defizitabbau zu treffen, so ergeht dieser Beschluss innerhalb von zwei Monaten, nachdem der Rat gemäß Artikel 104 Absatz 8 (Artikel 126 Absatz 8 AEUV) festgestellt hat, dass keine wirksamen Maßnahmen ergriffen wurden. In der Inverzugsetzung ersucht der Rat den Mitgliedstaat, eine jährliche Mindestverbesserung des konjunkturbereinigten Saldos zu erzielen, [..], um die Korrektur des übermäßigen Defizits innerhalb der in der Inverzugsetzung gesetzten Frist zu gewährleisten. “

5. NOTWENDIGKEIT EINER HAUSHALTSANPASSUNG IM JAHR 2010 UND IN DEN JAHREN DANACH UND VERLÄNGERUNG DER FRIST FÜR DIE KORREKTUR DES ÜBERMÄSSIGEN DEFIZITS

Auf der Grundlage der makroökonomischen Prognosen der Kommissionsdienststellen vom Herbst 2009 und des geschätzten Potenzialwachstums beträgt das strukturelle Defizit im Jahr 2009 11½ % des BIP. Damit benötigt Griechenland eine strukturelle Anpassung von über 9 % des BIP, um das Gesamtdefizit unter den Referenzwert von 3 % des BIP zurückzuführen. Eine Korrektur des übermäßigen Defizits im Jahr 2010, wie ursprünglich vom Rat empfohlen, ist somit nicht mehr realistisch.

Nur eine vorgezogene und glaubwürdige strukturelle Haushaltskonsolidierung kann die mittelfristigen Wachstumsaussichten Griechenlands verbessern, aber eine solche Anstrengung ist in einem einzigen Jahr offensichtlich nicht machbar; eine Anpassung diesen Umfangs bleibt selbst über einen Zeitraum von drei Jahren eine Herausforderung. Dennoch geben sowohl die großen und fortbestehenden Ungleichgewichte der öffentlichen Finanzen in Verbindung mit dem hohen und rasch ansteigenden Schuldenstand als auch die aktuell verfügbaren Indikatoren für die längerfristige Nachhaltigkeit Anlass zu ernster Besorgnis und erfordern entschlossenes, kurzfristiges Handeln. Laut Nachhaltigkeitsbericht 2009 der Kommissionsdienststellen[41] weist Griechenland ein hohes langfristiges Risiko in Bezug auf die langfristige Tragfähigkeit seiner öffentlichen Finanzen auf. Die langfristige Auswirkung der Bevölkerungsalterung auf die öffentlichen Haushalte liegt weit über dem EU-Durchschnitt, was hauptsächlich darauf zurückzuführen ist, dass die Rentenausgaben im Verhältnis zum BIP in den kommenden Jahrzehnten relativ stark steigen werden. Dies lässt sich nur durch eine Reform des Rentensystems ändern. Die Haushaltsposition 2009 verstärkt die budgetären Auswirkungen der Bevölkerungsalterung auf die Nachhaltigkeitslücke. Mittelfristige Primärüberschüsse und insbesondere eine weitere Reform des Rentensystems zur Eindämmung des kräftigen Anstiegs der alterungsbedingten Ausgaben würden dazu beitragen, die Risiken für die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen zu verringern. Wenn Griechenland seine Haushaltsungleichgewichte nicht umgehend korrigiert, wird sich dies negativ auf die Erwartungen der Wirtschaftsteilnehmer auswirken und die Wachstumsaussichten nicht erst längerfristig, sondern schon in naher Zukunft beeinträchtigen.

Angesichts dieser Sachlage ist die Kommission der Auffassung, dass die in der Stabilitätsprogrammaktualisierung vom Januar 2010 vorgeschlagene Verlängerung der Frist für die Beseitigung des übermäßigen Defizits in Griechenland bis 2012 die Voraussetzungen für eine ausgewogene und anhaltende Konsolidierung schaffen würde (die anschließende Korrektur muss das mittelfristige Ziel eines nahezu ausgeglichenen oder einen Überschuss aufweisenden Haushalts gewährleisten). Um dieses Ziel zu erreichen, sollte die griechische Regierung die in der Stabilitätsprogrammaktualisierung vom Januar 2010 genannten defizitsenkenden Maßnahmen und Strukturreformen rigoros durchführen und bereit sein, zusätzliche Maßnahmen zu ergreifen, falls die Anpassung nicht ausreicht. Dies würde zur Glaubwürdigkeit des Ziels beitragen, das öffentliche Defizit im Jahr 2012 unter 3 % des BIP zu senken.

Wenn die Gesamtdefizitquote 2010 auf der Grundlage der geplanten dauerhaften Maßnahmen auf 8,7 % des BIP verringert wird, dann würde ein glaubhafter Anpassungspfad zur dauerhaften Senkung des Defizits unter 3 % des BIP bis spätestens 2012 auch in den Jahren 2011 und 2012 eine deutliche Verbesserung des strukturellen Saldos (konjunkturbereinigter Haushaltssaldo ohne Anrechnung einmaliger und befristeter Maßnahmen) erfordern. Dies bedeutet, dass die strukturelle Konsolidierung in den Jahren 2010 und 2011 mindestens 3½ % des BIP und im Jahr 2012 2½ % des BIP erreichen sollte.

Falls die Einnahmen sich 2010 unerwartet gut entwickeln, sollten die griechischen Behörden den zusätzlichen Spielraum dazu nutzen, das Defizit weiter zu verringern und den öffentlichen Schuldenstand auf einen nachhaltigen Abwärtspfad zu bringen. Im gegenteiligen Fall sollte die griechische Regierung die erforderlichen Maßnahmen ergreifen, um den Einnahmenausfällen durch Einschnitte bei den laufenden Ausgaben entgegenzuwirken.

Den Schuldenstand beeinflussende Faktoren außer Nettokreditaufnahme und nominalem BIP-Wachstum (d. h. Finanzgeschäfte und andere Komponenten der so genannten Bestandsanpassung) haben trotz abnehmender Bedeutung die Schuldenquote in den vergangenen Jahren nach oben getrieben, sollen im Jahr 2010 jedoch an Gewicht verlieren. Auch wenn die geplante Entwicklung von Bestandsanpassungen im Vergleich zur Vergangenheit eine Verbesserung darstellt, gibt der Beitrag zum Gesamtanstieg des Schuldenstands weiterhin Anlass zur Sorge. Deshalb muss die griechische Regierung neben der Defizitkontrolle weitere Maßnahmen treffen, um schuldenerhöhende Transaktionen besser zu beherrschen.

Der gesamtstaatliche Schuldenstand sollte in den Jahren 2010 bis 2012 nicht stärker ansteigen als angesichts der nominalen Defizitziele von höchstens 8,7 % des BIP im Jahr 2010, 5,6 % des BIP im Jahr 2011 und 2,8 % des BIP im Jahr 2012 einerseits sowie der für die Begleichung von Zahlungsrückständen und das normale Liquiditätsmanagement erforderlichen Ausgabe von Schuldverschreibungen andererseits nötig ist. Das heißt, der Bruttoschuldenstand sollte 22,240 Mrd. EUR im Jahr 2010, 11,320 Mrd. EUR im Jahr 2011 und 4,510 Mrd. EUR im Jahr 2012 nicht überschreiten. Dies entspricht einer jährlichen Gesamtbestandsanpassung von jeweils ¼ % des BIP in den Jahren 2010, 2011 und 2012.

Nach Korrektur des übermäßigen Defizits wird Griechenland die notwendigen Maßnahmen ergreifen, um sicherzustellen, dass schnell ein strukturell ausgeglichener Haushalt erreicht wird und damit die Voraussetzungen für eine ausreichende und nachhaltige Verringerung des Schuldenstands geschaffen werden. Ein ausgeglichener Haushalt, der bei einem Konjunkturrückgang eine angemessene Haushaltsführung ermöglicht, bleibt von zentraler Bedeutung.

Der Zahlungsbilanzsaldo der griechischen Wirtschaft hat sich in den vergangenen Jahren mit hohen und bleibenden Ungleichgewichten, die großenteils auf die signifikante Verschlechterung der Finanzlage des Landes zurückzuführen waren, äußerst negativ entwickelt. Die internationale Nettoposition hat sich seit 2004 deutlich verschlechtert. Der negative Netto-Auslandsvermögensstatus überschreitet 2009 bereits 115 % des BIP. Damit absorbiert der Staatssektor nicht nur den größten Teil der verfügbaren ausländischen Finanzierungsmittel, sondern verdrängt auch den Privatsektor beim Zugang zur Finanzierung. Daher ist eine mutige Haushaltskonsolidierung auch von entscheidender Bedeutung für die Wiederherstellung verloren gegangener Wettbewerbsfähigkeit und den Ausgleich der vorhandenen Zahlungsbilanzungleichgewichte. Auch strukturelle Maßnahmen und Lohnmäßigung können eine wichtige Rolle spielen, um die preisliche Wettbewerbsfähigkeit wiederherzustellen und externe Ungleichgewichte zu korrigieren.

Ohne Haushaltskonsolidierung wird es nicht möglich sein, dem Verlust an Wettbewerbsfähigkeit und den bestehenden außenwirtschaftlichen Ungleichgewichten entgegenzuwirken. Zu diesem Zweck sollten die griechischen Behörden dauerhafte Maßnahmen zur Kontrolle der laufenden Primärausgaben, einschließlich der Lohnkosten im öffentlichen Sektor, ergreifen und dringend Strukturreformen durchführen. Die griechischen Behörden sollten insbesondere sicherstellen, dass die zur Haushaltskonsolidierung getroffenen Maßnahmen auch darauf gerichtet sind, die Qualität der öffentlichen Finanzen im Rahmen eines umfassenden Reformprogramms zu verbessern, und dafür sorgen, dass die Reform der Steuerverwaltung fortgesetzt wird.

Die Kommission empfiehlt, dass Griechenland bis zum 16. März 2010 einen Bericht vorlegt, in dem Maßnahmen und ein Zeitplan für die Erreichung der Haushaltsziele für das Jahr 2010 beschrieben sind. Ferner sollte Griechenland bis zum 15. Mai 2010 (und danach auf vierteljährlicher Basis) einen Bericht erstellen, in dem mitgeteilt wird, welche Maßnahmen gemäß der Empfehlung des Rates nach Artikel 121 Absatz 4 und dem Beschluss nach Artikel 126 Absatz 9 durchgeführt werden sollen. Dieser Bericht sollte insbesondere detaillierte Informationen darüber enthalten, welche konkreten Maßnahmen bis zum Datum der Vorlage des Berichts durchgeführt wurden, um dem Beschluss nachzukommen, und welche konkreten Maßnahmen für den Zeitraum nach Vorlage des Berichts geplant sind, um dem Beschluss nachzukommen; ferner den Zeitplan für die Verabschiedung der in der Stabilitätsprogrammaktualisierung vom Januar 2010 skizzierten strukturellen Maßnahmen, Angaben zur monatlichen Ausführung des Staatshaushalts, Jahreszwischendaten über den Haushaltsvollzug durch Sozialversicherung und Gebietskörperschaften und über die Verwendung außerplanmäßiger Mittel, Informationen über die Ausgabe von Schuldverschreibungen durch den Staat und Rückerstattungen, über dauerhafte und vorübergehende Entwicklungen der Beschäftigtenzahl im öffentlichen Sektor, über Staatsausgaben vor Auszahlung (kumulierte Rückstände) und die finanzielle Lage von öffentlichen Unternehmen und anderen öffentlichen Stellen (jährliche Frequenz).

*

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In Anbetracht der vorstehenden Bewertung empfiehlt die Kommission dem Rat i), Empfehlungen an Griechenland zu richten, die darauf abzielen, die Unvereinbarkeit mit den Grundzügen der Wirtschaftspolitik abzustellen und die Gefahren für das ordnungsgemäße Funktionieren der Wirtschafts- und Währungsunion gemäß Artikel 121 Absatz 4 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union zu bannen, ii) Griechenland gemäß Artikel 126 Absatz 9 mit der Maßgabe in Verzug zu setzen, Maßnahmen für den nach Auffassung des Rates zur Sanierung erforderlichen Defizitabbau zu treffen, und iii) eine Stellungnahme zum aktualisierten Stabilitätsprogramm abzugeben. Ferner ist die Kommission der Auffassung, dass die Veröffentlichung der Empfehlung gemäß Artikel 121 Absatz 4 die Koordinierung der Wirtschaftspolitiken der Mitgliedstaaten und der Union erleichtern und zu einem besseren Verständnis zwischen den Wirtschaftsakteuren beitragen wird, so dass die empfohlenen Maßnahmen leichter umgesetzt werden können. Deshalb schlägt die Kommission dem Rat vor zu beschließen, die beigefügte Empfehlung zu veröffentlichen; die anderen Empfehlungen und der Beschluss sind ebenfalls öffentlich.

2010/0031 (NLE)

Vorschlag für einen

BESCHLUSS DES RATES

zur Veröffentlichung der Empfehlung, in Griechenland die mangelnde Übereinstimmung mit den Grundzügen der Wirtschaftspolitik zu beenden und das Risiko einer Gefährdung des ordnungsgemäßen Funktionierens der Wirtschafts- und Währungsunion zu beseitigen

DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION -

gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 121 Absatz 4,

auf Vorschlag der Kommission,

in Erwägung nachstehender Gründe:

1. Am [16. Februar 2010] verabschiedete der Rat die Empfehlung [Nr. …] mit dem Ziel, in Griechenland die mangelnde Übereinstimmung mit den Grundzügen der Wirtschaftspolitik zu beenden und das Risiko einer Gefährdung des ordnungsgemäßen Funktionierens der Wirtschafts- und Währungsunion zu beseitigen.

2. Die Veröffentlichung der Empfehlung dürfte die Koordinierung der Wirtschaftspolitiken der Mitgliedstaaten und der Europäischen Union erleichtern und zu einem besseren Verständnis zwischen den Wirtschaftsakteuren beitragen, so dass die empfohlenen Maßnahmen leichter umgesetzt werden können -

HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:

Artikel 1

Die Empfehlung [Nr. vom 16. Februar 2010] mit dem Ziel, in Griechenland die mangelnde Übereinstimmung mit den Grundzügen der Wirtschaftspolitik zu beenden und das Risiko einer Gefährdung des ordnungsgemäßen Funktionierens der Wirtschafts- und Währungsunion zu beseitigen, wird im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht.

Artikel 2

Dieser Beschluss wird am [16. Februar 2010] wirksam.

Geschehen zu Brüssel am [16. Februar 2010].

Im Namen des Rates

Der Präsident

[1] ABl. L 209 vom 2.8.1997, S. 1.

[2] European Economy 10/2009: European Economic Forecast – autumn 2009.

[3] ABl. L 183 vom 15.7.2009, S. 1.

[4] European Economy 2/2009: Ageing Report: economic and budgetary projections for the EU-27 Member States (2008-2060).

[5] Labour market and wage developments in 2008, European Economy 8/2009.

[6] Für den Vergleich wurden aus der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung stammende Daten zum Durchschnittsentgelt pro Beschäftigten in der öffentlichen Verwaltung und zum Durchschnittsentgelt pro Beschäftigten in der Wirtschaft im Zeitraum 2000-2007 herangezogen. Auch fiel der Anstieg der Löhne im öffentlichen Sektor gegenüber den Löhnen in der Privatwirtschaft in Griechenland höher aus als in anderen Mitgliedstaaten des Euroraums, für die Daten vorliegen, z. B. in Spanien oder Italien.

[7] European Economy 9/2009.

[8] In der Tat gehen die entsprechenden Projektionen übereinstimmend davon aus, dass die demografische Herausforderung für Griechenland im Vergleich zu den anderen EU-Mitgliedstaaten überdurchschnittlich groß sein wird, und die Eurostat-Projektionen 2008 zeigen einen Anstieg des Altersabhängigkeitsquotienten von 27,8 % im Jahr 2008 auf 57,1 % im Jahr 2060. Das Verhältnis zwischen Versicherten und Rentnern beträgt derzeit 1,75:1; für ein tragfähiges Rentensystem im Umlageverfahren erforderlich wäre ein Verhältnis von 4:1.

[9] Unter „Rentenniveau“ wird das Verhältnis zwischen der durchschnittlichen gesetzlichen Altersrente und dem Durchschnittslohn in der Gesamtwirtschaft verstanden.

[10] Mit dem Gesetz Nr. 3655/2008 werden einige Verwaltungsdefizite des griechischen Rentensystems angegangen und gleichzeitig eine Reihe parametrischer Anpassungen eingeführt. Zunächst einmal wird die Anzahl der Fonds von 113 auf 13 reduziert; damit werden die Verwaltungskosten gesenkt und die Überwachung verbessert. Zum Zweiten wird mit Blick auf eine bessere Ausgabenkontrolle und die Verhinderung von Beitragshinterziehungen eine persönliche Sozialversicherungsnummer eingeführt. Zum Dritten wird zur Sicherung der künftigen Rentenauszahlungen ein Versicherungsfonds für die Solidarität zwischen den Generationen eingerichtet. Darüber hinaus werden durch das Gesetz finanzielle Anreize geschaffen für die Verlängerung des Erwerbslebens um bis zu drei Jahre nach Erreichen des gesetzlichen Renteneintrittsalters und die Vorschriften zum Mutterschaftsurlaub mit dem Ziel gestärkt, die Arbeitsmarktbeteiligung der Frauen zu erhöhen.

[11] OECD (2009), Economic Survey of Greece 2009 , Kapitel 3: „Improving the performance of the health care system“.

[12] Quelle: EU KLEMS 2005.

[13] Die belegen die OECD-Indikatoren 2007 für die Regulierung in den Bereichen Energie, Verkehr und Kommunikation. In Griechenland liegt der Indikator für die Regulierung im Elektrizitätssektor bei 2,1 und für die Regulierung im Gassektor bei 3,5; die Durchschnittswerte für die der EU angehörenden OECD-Länder liegen bei 1,5 bzw. 2,5.

[14] 2007: OECD-Index von 5,3 gegenüber 3,4 in den der EU angehörenden OECD-Ländern.

[15] „Getting Electricity. A pilot indicator set from the Doing Business project“, Weltbank, 2010.

[16] Der Zugang zu Ausleihungen im Rahmen des Eurosystems wurde durch Änderungen der EZB-Regelungen über die Notenbankfähigkeit von Sicherheiten ermöglicht. Es ist jedoch davon auszugehen, dass das Eurosystem Ende 2010 wieder die vor der Krise geltenden Kriterien für die Notenbankfähigkeit von Sicherheiten einführen wird.

[17] Am 21. September 2009 wurde der Aspis Pronoia S.A. ebenso wie den vier anderen kleineren Versicherungsgesellschaften der Aspis-Gruppe in Griechenland die Erlaubnis zum Geschäftsbetrieb entzogen. Grund hierfür waren in erster Linie Bedenken hinsichtlich der Solidität der Bilanzen dieser Unternehmen. Der Betrag, den der griechische Staat unter Umständen übernehmen muss, um die Stabilität des Sektors zu gewährleisten, ist jedoch gering.

[18] Dieser Effekt lässt sich weiter aufschlüsseln in eine defiziterhöhende Wirkung einmaliger Ausgaben in Höhe von 1¼ % of GDP und einmaliger Einnahmen in Höhe von etwa ¼ % des BIP. Diese Einnahmen beinhalten einmalige Einnahmen aus der Sondereinkommensteuer für einkommensstarke Haushalte und aus der im Jahr 2009 eingeführten Steueramnestie.

[19] http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication_summary16253_en.htm.

[20] Gemäß Artikel 15 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 479/2009 des Rates hat Eurostat auf Grund „signifikanter Unsicherheiten“ in den von Griechenland gemeldeten Daten einen generellen Vorbehalt hinsichtlich der Qualität der von Griechenland übermittelten Angaben eingelegt (Eurostat-Pressemitteilung Nr. 149/2009 vom 21. Oktober 2009). Der Vorbehalt hinsichtlich der öffentlichen Finanzstatistik Griechenlands wurde von Eurostat bislang nicht zurückgezogen. Siehe auch Bericht der Kommission zu den Statistiken Griechenlands über das öffentliche Defizit und den öffentlichen Schuldenstand – KOM(2010) 1 vom 8.1.2010.

[21] Sonderbeihilfe für Haushalte mit niedrigem Einkommen (203 Mio. EUR), Verwaltungskosten im Zusammenhang mit den vorgezogenen Wahlen vom Oktober 2009 (244 Mio. EUR) und Begleichung der Zahlungsrückstände von Krankenhäusern (975 Mio. EUR), Subventionen und Finanzhilfen für andere öffentliche Stellen (394 Mio. EUR), Zahlung eines Strafgelds im Anschluss an eine Gerichtshofsentscheidung, die die nationale Luftfahrtgesellschaft betraf, und sonstige Ausgaben (541 Mio. EUR). Der Gesamtbetrag beläuft sich auf 3 228 Mio. EUR bzw. 1¼ % des BIP.

[22] Der größte Teil der geplanten Maßnahmen zielte vor allem darauf ab, die Einnahmen vorübergehend (durch Steuerausgleich, eine zusätzliche Steuerabgabe für Bezieher hoher Einkommen, eine Abgabe auf Gebäude, die gegen Flächennutzungspläne verstoßen, usw.) oder dauerhaft (Erhöhung der Verbrauchssteuern auf Tabak und Alkohol, Erhöhung des Steuersatzes für Dividenden und Aktienoptionen usw.) zu steigern. Auch ausgabenseitig wurden im Laufe des Jahres einige Maßnahmen angekündigt (wie eine Verringerung der laufenden Ausgaben, das Einfrieren von Löhnen, Gehältern und Pensionen im öffentlichen Sektor, Kürzungen bei der Entwicklungshilfe usw.).

[23] So wurde beispielsweise die im Juni 2009 angekündigte Abgabe auf Gebäude, die gegen Flächennutzungspläne verstoßen (deren Auswirkung auf den Haushalt auf etwa ½ % des BIP geschätzt wurde) nicht erhoben, da sie von den zuständigen griechischen Gerichten für verfassungswidrig erklärt worden war. Weitere Beispiele für Maßnahmen, die weniger eingebracht haben als ursprünglich geplant, sind das Einfieren der Löhne, Gehälter und Pensionen im öffentlichen Sektor, die Fristverlängerung für den Steuerausgleich, Abgaben für die Mobilfunknutzung, Abgaben für Yachtbesitzer usw.

[24] http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/product_details/publication?p_product_ code=COM_2010_report_greek

[25] Die Nettoauswirkungen auf den Haushalt ergeben sich aus einmaligen Einnahmen in Höhe von ½ % des BIP (Einnahmen im Zusammenhang mit der Liquiditätsregelung für den Finanzsektor und Sondersteuer für hochprofitable Unternehmen und Großimmobilien) einerseits und einmaligen Ausgaben in Höhe von ¼ % des BIP (infolge der Zahlung der zweiten Tranche des Solidaritätszuschlags für bedürftige Haushalte) andererseits.

[26] Die Erhöhung der Nutzungsentgelte für die Mobiltelefonie und der Mineralölsteuer wurde bereits vom letzten Parlament vor den allgemeinen Wahlen im Oktober beschlossen.

[27] Vereinheitlichung der Einzugsverfahren für Steuern und Sozialversicherungsbeiträge, Anwendung eines risikoorientierten Konzepts für Betriebsprüfungen, rechtliche Verpflichtung der Unternehmen zur Führung von Geschäftskonten bei Geschäftsbanken und zur Zahlungsabwicklung über das Bankensystem, Überprüfung bestehender Quercheckverfahren, Verschiebung des Schwerpunkts von formalen Kontrollen der Bücher und Unterlagen zu gründlichen Buchprüfungen, Erfassung von Daten der Versorgungsunternehmen (Strom, Telefon, Wasser) und deren Nutzung für Quercheckverfahren, Erfassung der Details aller ausgestellten Belege, Unterbindung der Verhandlung von Sanktionen und Übergang zu einem Punktsystem auf der Grundlage objektiver Kriterien, Schaffung und Anwendung eines IT-gestützten Systems für Buchprüfungen, Steueramnestie für Personen und Unternehmen, die mithelfen, korrupte Beamte vor Gericht zu bringen, Ausschluss der Direktoren regionaler Steuerämter aus dem Schlichtungsprozess durch Beilegung von Streitigkeiten an zentraler Stelle, Verringerung der Zahl regionaler Steuerämter durch Schaffung neuer Möglichkeiten für die Beantragung von Formularen, Hilfeleistungen und Antragsbearbeitung (Web-Dienste, Postweg, Callcenter) usw.

[28] Monatliche Zulagen, die im öffentlichen Sektor zu den Nominallöhnen hinzukommen, sind nicht einheitlich über Verwaltungen und Behörden hinweg geregelt. In manchen Ministerien erreichen Zulagen über 100 % des gesetzlichen Nominallohns und führen somit zu einer Verdopplung der Monatsgehälter, während sie in anderen Ministerien und öffentlichen Stellen maximal 30 % des gesetzlichen Nominallohns nicht überschreiten.

[29] Bisher lassen die verfügbaren, noch nicht vollständigen Indikatoren darauf schließen, dass der Wert von 12,7 % des BIP im Jahr 2009, wenn überhaupt, nur geringfügig überschritten wird. Gemäß der Verordnung (EG) Nr. 479/2009 des Rates wird das nationale statistische Amt Griechenlands die ersten Ergebnisse für das Haushaltsjahr 2009 bis zum 1. April 2010 mitteilen.

[30] „Europäisches Konjunkturprogramm“, Mitteilung der Kommission an den Europäischen Rat, KOM(2008) 800, 26.11.2008.

[31] Siehe Schlussfolgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rates vom 11. und 12. Dezember 2008 in Brüssel (17271/1/08 REV 1).

[32] Siehe Eurostat-Beschluss über die statistische Erfassung öffentlicher Interventionen zur Unterstützung von Finanzinstituten und Finanzmärkten während der Finanzkrise, Eurostat-Pressemitteilung Nr. 103/2009 vom 15. Juli 2009, und „Accounting for Bank Rescues“ in: Public Finances in EMU-2009, European Economy , Bd. 5, S. 59-63.

[33] Empfehlung 2008/390/EG des Rates (ABl. L 137 vom 27.5.2008, S. 13).

[34] ABl. L 183 vom 15.7.2009, S. 1.

[35] ABl. L 209 vom 2.8.1997, S. 6. Bei dem Verfahren berücksichtigt wird auch die am 20. November 2009 vom Rat „Wirtschaft und Finanzen“ gebilligte Stellungnahme des Wirtschafts- und Finanzausschusses zu den „Spezifikationen für die Umsetzung des Stabilitäts- und Wachstumspakts sowie Leitlinien zu Inhalt und Form der Stabilitäts- und Konvergenzprogramme“, abrufbar unter:http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/deficit/legal_texts/index_en.htm

[36] Nach der Verordnung (EG) Nr. 3605/93 des Rates (die mittlerweile durch die Verordnung (EG) Nr. 479/2009 des Rates ersetzt wurde) müssen die Mitgliedstaaten der Kommission zweimal jährlich die Höhe des tatsächlichen und geplanten öffentlichen Defizits und Schuldenstands mitteilen. Die aktuellsten Datenmeldungen Griechenlands sind einzusehen unter:http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance_statistics/procedure/edp_notification_tables

[37] Siehe Eurostat-Pressemitteilung Nr. 147 vom 22.10.2008.

[38] Alle VÜD-Dokumente für Griechenland können auf folgender Website abgerufen werden:http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/deficit/countries/index_en.htm

[39] Entscheidung 2009/415/EG des Rates (ABl. L 135 vom 30.5.2009, S. 21).

[40] http://ec.europa.eu/economy_finance/index_de.htm

[41] Den Projektionen des Nachhaltigkeitsberichts 2009 (European Economy, 9) zufolge könnten die alterungsbedingten Staatsausgaben von 2010 bis 2060 bei unveränderter Politik um 16 Prozentpunkte des BIP steigen, davon entfallen 12,5 Prozentpunkte auf die Renten. Siehe auch Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat – Langfristig tragfähige öffentliche Finanzen für eine sich erholende Volkswirtschaft, KOM (2009) 545, 14.10.2009.