Da der er tale om et område, som er forbeholdt Fællesskabets kompetence, og inden for hvilket medlemsstaterne derfor fremover kun kan handle i den fælles interesse, må en medlemsstat, så længe Rådet endnu ikke har truffet passende foranstaltninger, kun iværksætte sådanne midlertidige bevaringsforanstaltninger, der efter forholdene måtte være nødvendige, i samarbejde med Kommissionen og under skyldig hensyntagen til den generelle overvågningsrolle, som er pålagt denne institution ved artikel 155, jf. i det foreliggende tilfælde afgørelsen af 25. juni 1979 og de andre tilsvarende afgørelser.

I en situation, der var kendetegnet ved Rådets passivitet og ved, at de bevaringsforanstaltninger, som var i kraft ved udløbet af den i tiltrædelsesaktens artikel 102 omhandlede periode, i princippet fortsat bestod, indebar afgørelsen af 25. juni 1979 og de senere tilsvarende afgørelser — samt de krav, som er forbundet med Fællesskabets beskyttelse af den fælles interesse og af dets egne beføjelsers ukrænkelighed — ikke blot en forpligtelse for medlemsstaterne til i fornødent omfang at konsultere Kommissionen og loyalt søge dennes godkendelse, men også en forpligtelse til ikke at indføre nationale bevaringsforanstaltninger uden hensyn til de indvendinger, forbehold eller betingelser, som måtte være kommet til udtryk fra Kommissionens side.

Det følger klart af dette citat og af andre passager fra dommen, som jeg forudsætter er bekendt, og derfor ikke behøver citere ordret, at en af en medlemsstat udstedt bevaringsforanstaltning kun er gyldig, når den opfylder både fællesskabsrettens formelle og materielle krav, herunder især de i spørgsmål 3 nævnte bestemmelser.

Da Domstolen kom til det resultat, at de nævnte krav ikke var opfyldt ved udstedelsen af den pågældende bekendtgørelse, fastslog den hermed, at Det forenede Kongerige havde tilsidesat sine forpligtelser efter traktaten, dels derved, at det gennem den anvendte konsultationsprocedure har forhindret Kommissionen i at kunne tage de påtænkte foranstaltninger under nærmere overvejelse, dels ved at have sat dem i kraft trods Kommissionens indvendinger.

Dette anbringende er imidlertid — som også de andre i sagen deltagende har gjort gældende — af flere grunde ikke overbevisende. Som allerede nævnt, følger det klart af dommen i sag 804/79, at medlemsstaterne i henhold til kravene i EF-retten efter udløbet af den i tiltrædelsesaktens artikel 102 omhandlede periode i tilfælde af Rådets passivitet er forpliget til inden udstedelsen af en bevaringsforanstaltning at foretage en indgående konsultation hos Kommissionen og søge dennes godkendelse; videre må der ikke udstedes nationale bevaringsforanstaltninger i strid med Kommissionens indvendinger, forbehold eller betingelser. De af medlemsstaternes foranstaltninger, der er udstedt i strid med denne handle- og undladelsespligt, er derfor uforenelige med fællesskabsretten.

Domstolen fastslog på grund af denne retsstilling, at den konsultation, som Det forenede Kongeriges regering foretog, var utilfredsstillende og ikke var i overensstemmelse med kravene i Rådets afgørelser. Kommissionen fremsatte sine forbehold allerede i begyndelsen af konsultationsproceduren og gentog dem udtrykkeligt den 22. og 27. juni efter at have fået kendskab til foranstaltningernes ordlyd og tilkendegivet sin hensigt om ikke at godkende dem, før end en mere grundig undersøgelse havde gjort det muligt at finde et grundlag for enighed.

Med hensyn til spørgsmålet om, hvilke omstændigheder der lå til grund for Kommissionens indvendinger, fastslog Domstolen klart i dommen at,

Kommissionens kritik hviler på den betragtning, at sådanne foranstaltninger ikke kan gennemføres effektivt, medmindre det sker for hele Fællesskabet, at Rådet ville have været i stand til at gennemføre dem i den ved traktaten foreskrevne form, dersom ikke Det forenede Kongerige havde blokeret beslutningsprocessen i Rådet, og at Det forenede Kongerige ved ensidigt at træffe de pågældende foranstaltninger har tiltaget sig beføjelser, der fra den 1. januar 1979 i deres helhed tilkommer Fællesskabet.

Derimod gennemgik Kommissionen kun subsidiært indholdet af de forskellige trufne foranstaltninger for at vise, at selv om de er egentlige bevaringsforanstaltninger, betyder deres gennemførelse et brud på princippet om lige behandling af alle Fællesskabets fiskere, enten med hensyn til det tidspunkt, hvor de trådte i kraft, eller med hensyn til betingelserne for deres anvendelse. Det fremgår klart af disse betragtninger, at Kommissionens indvendinger ikke kun var rettet mod ikrafttrædelsesdatoen for de britiske foranstaltninger. Heraf følger videre, at Kommissionens væsentligste indvending — selv om de britiske foranstaltninger indholdsmæssigt stemte overens med de af Kommissionen foreslåede bevaringsforanstaltninger, da tiltalte blev opbragt — på dette tidspunkt ikke var bortfaldet på grund af den forløbne tid.

I denne forbindelse må det desuden ikke glemmes, at udgangspunktet for Kommissionens forslag, som er rettet til Rådet og ikke til medlemsstaterne, er en enig fælles politik, og at det derfor ikke principielt uden videre kan anses for ensbetydende med en anerkendelse af medlemsstaternes frihed til at optræde ensidigt på et område, der henhører under Fællesskabets kompetence.

Ikke mindst må man af hensyn til retssikkerheden kræve, at indvendinger, forbehold eller betingelser, som Kommissionen udtrykkeligt har fremsat inden udstedelsen af en national foranstaltning, kun kan anses for bortfaldet, hvis Kommissionen senere klart har givet udtryk for, at den ikke længere nærer betænkeligheder herved. Der er imidlertid intet til dato, der tyder herpå. Tværtimod har Kommissionen i meddelelse om Kommissionens godkendelse af nationale foranstaltninger til bevarelse af fiskeressourcerne, jf. EFT C 133 af 4. juni 1980, s. 2, undet datoen 3. august 1979 godkendt, at bars betragtes som beskyttet art uden dermed at godkende den pågældende order som sådan, og således givet udtryk for sin fortsatte misbilligelse af denne foranstaltning. Hvis Kommissionen havde anset sine indvendinger for bortfaldet efter den 1. september 1979, ville dette formodentlig også være kommet til udtryk i den mod Det forenede Kongerige anlagte traktatbrudssag, der først blev afgjort i maj 1981.

Som Det forenede Kongeriges regering med rette har anført, udtalte jeg i mit forslag til afgørelse i nævnte sag, fremsat den 12. ferbruar 1981, at godkendelsen af en national foranstaltning også kan ske stiltiende. Der kan naturligvis ikke længere være tale om en sådan stiltiende godkendelse, når Kommissionen allerede i begyndelsen af konsultationsproceduren har gjort forbehold gældende og udtrykkeligt opretholdt sine indvendinger. Den britiske regerings argumentation, hvorefter Kommissionen i andre tilfælde efterfølgende har godkendt foranstaltninger, der allerede var iværksat af medlemssstateme, ændrer intet herved, da det ikke kan udelukkes, at der i disse andre tilfælde havde fundet en stiltiende godkendelse af foranstaltningerne sted. Under alle imstændigheder kan disse tilfælde — som Domstolen ligeledes har fastslået i dommen i sag 804/79 — ikke sammenlignes med de af Det forenede Kongerige trufne omstridte foranstaltninger, over for hvilke Kommissionen allerede i begyndelsen af konsultationsproceduren gjorde sine forbehold gældende, og imod hvilke Kommissionen udtrykkeligt har opretholdt sine indvendinger.

Endelig taler retspolitiske overvejelser mod den antagelse, at den anfægtede foranstaltning som følge af sammenfald med Kommissionens forslag senere er blevet lovlig. Hvis man anerkendte en sådan senere gyldighed, uden at Kommissionen atter skulle konsulteres, ville dette medføre, at medlemsstaterne — når Rådet afviste et kommissionsforslag — kunne udstede tilsvarende nationale foranstaltninger, hvorved der ikke altid ville være garanti for varetagelsen af den fælles interesse f.eks. i tilfælde af en ændring af relevante biologiske og tekniske faktorer.

Heraf følger, at den omstridte foranstaltning kun ville have været forenelig med fællesskabsretten, hvis Det forenede Kongerige inden den 1. september 1979 i overensstemmelse med samtlige proceduremæssige krav atter havde forelagt foranstaltningen for Kommissionen med henblik på en grundig undersøgelse heraf. Da dette ikke er sket, kan det heller ikke over for Kommissionen gøres gældende, at den har gjort sig skyldig i retsmisbrug ved den senere misbilligelse af foranstaltningen.

Det forenede Kongeriges regering gør i denne forbindelse subsidiært gældende, at man — hvis der er overensstemmelse mellem den nationale ordning og Kommissionens forslag — trods tilsidesættelse af formforskrifter i EF-retten ikke uden videre kan gå ud fra, at den nationale foranstaltning ikke kan håndhæves. EF-bestemmelserne vedrørende bevaringsforanstaltninger er således kun rettet til medlemsstaterne og har derfor ingen direkte virkning i betydningen i Domstolens praksis, hvorfor privatpersoner ikke kan udlede subjektive rettigheder af den manglende overholdelse af bestemmelserne. Endelig er det også i Fællesskabets interesse, at privatpersoner ikke kan påberåbe sig disse bestemmelser, når en medlemsstat kun har overtrådt bestemmelserne om samarbejde med Kommissionen.

Udgangspunktet for denne argumentation, som åbenbart er knyttet til problemstillingen, om privatpersoner har rettigheder, som domstolene skal beskytte, er imidlertid — som især den franske regering og Kommissionen med rette har anført — fejlagtigt, da nærværende sag ikke angår spørgsmålet, om fællesskabsrettens direkte virkning i den forstand, at privatpersoner kan påberåbe sig denne ved de nationale domstole, men derimod spørgsmålet om fællesskabsrettens direkte anvendelighed i medlemsstaternes retsorden.

Da Domstolens praksis vedrørende problemet om fællesskabsretlige bestemmelsers direkte anvendelighed, såfremt nationale bestemmelser er udforenelige hermed, ligger fast, er det tilstrækkeligt, hvis jeg i stedet for at anføre en række afgørelser henviser til Domstolens dom af 9. marts 1978 i sag 106/77 — det italienske finansministerium mod SpA Simmenthal — (Sml. 1978, s. 629), hvor Domstolen sammenfattede betydningen af denne anvendelighed således (jf. s. 642 ff):

Den direkte anvendelighed betyder ..., at fællesskabsrettens regler skal udfolde deres virkninger fuldt ud og ensartet i alle medlemsstater fra deres ikrafttræden og under hele deres gyldighedsperiode; disse bestemmelser er således en umiddelbar kilde til rettigheder og forpligtelser for alle, som de vedrører, hvad enten det drejer sig om medlemsstater eller om private, som er parter i de retsforhold, der henhører under fællesskabsretten ....

I denne forbindelse må der yderligere henvises til grundsætningen om fællesskabsrettens forrang, hvorom det i dommen (s. 643) videre hedder:

at de bestemmelser i traktaten og retsakter fra institutionerne, som gælder umiddelbart, for medlemsstaternes nationale ret ikke blot, alene i medfør af deres ikrafttræden, bevirker, at enhver modstridende bestemmelse i den eksisterende nationale lovgivning uden videre bliver uanvendelig, men også — for så vidt som disse bestemmelser og retsorden, der gælder på den enkelte medlemsstats område — at nye nationale love ikke gyldigt kan udstedes i det omfang, de måtte være uforenelige med fællesskabsreglerne ;

såfremt det anerkendes, at nationale love, der trænger ind på det område, hvorpå Fællesskabets lovgivningsmagt udøves, eller på anden vis er uforenelige med fællesskabsrettens bestemmelser, skulle have nogen retlig gyldighed, ville der være tale om en benægtelse af, at medlemsstaterne ubetinget og uigenkaldeligt har påtaget sig forpligtelser i medfør af traktaten, og således om at bestride selve grundlaget for Fællesskabet.

På grundlag af disse betragtninger og under hensyn til opbygningen af EØF-traktatens artikel 177 fastlog Domstolen derfor.

at enhver national ret inden for sin kompetence har pligt til at anvende fællesskabsretten fuldt ud og til at beskytte de rettigheder, som fællesskabsretten tillægger private, idet den skal undlade at anvende enhver modstridende bestemmelse i national lov, hvad enten denne er vedtaget før eller efter fællesskabsreglen.

Dette gælder så meget mere, som Domstolen i en dom retskraftigt har statueret, at der er sket traktatbrud (jf. dom af 13. 7. 1972 i sag 48/71, Kommissionen mod Den italienske Republik (Sml. 1972, s. 135).

Det er i denne forbindelse — i modsætning til den britiske regerings opfattelse — uden betydning under en straffesag, om den relevante fællesskabsbestemmelse er egnet til at sikre privatpersoner subjektive rettigheder. Med hensyn til den umiddelbare anvendelighed og EFrettens forrang er det tværtimod fyldestgørende, at det EF-retlige på- eller forbud er tilstrækkeligt klart, hvilket ikke kan bestrides i nærværende sag, for så vidt angår medlemsstaternes pligt til ifølge artikel 5 at medvirke til opfyldelsen af fastsatte bevaringsforanstaltninger, således som det fremgår af dommen i sag 804/79.

Fællesskabsretten har imidlertid ikke disse virkninger, hvis en medlemsstat er berettiget til at straffe overtrædelser af en national retsbestemmelse, der er i strid med fællesskabsretten og derfor uanvendelig. Følgelig er en straffedom afsagt i henhold til en national lov, som er i strid med fællesskabsretten, ligeledes uforenelig med fællesskabsretten, hvilket Domstolen allerede fastslog i sag 88/77 (dom af 16. 2. 1978, den irske fiskeriminister mod C. A. Schonenberg m.fl., Smi. 1978, s. 473). Den omstændighed, at der foreligger et kommissionsforslag, der i det væsentlige stemmer overens med den nationale foranstaltning, ændrer for så vidt intet heri, da enhver foranstaltning, som skjuler den fællesskabsretlige natur af en retsregel for de retsundergivne, vil være utilladelig, jf. Domstolens dom af 10. oktober 1973 i sag 34/73, F.lli Variola SpA mod Amministrazione italiana delle Finanze, Smi. 1973, s. 981, især under henvisning til Domstolens kompetence i medfør af EØF-traktatens artikel 177.