1.

W niniejszym odwołaniu (były) ( 2 ) urzędnik Sekretariatu Generalnego Rady wnosi o uchylenie wyroku Sądu z dnia 10 kwietnia 2024 r., AL/Komisja ( 3 ).

2.

W zaskarżonym wyroku utrzymano w mocy decyzję Komisji Europejskiej ( 4 ) nakazującą zwrot określonych kwot wypłaconych skarżącemu z tytułu dodatków rodzinnych.

3.

W myśl utrwalonego orzecznictwa Trybunału zgodność z prawem aktu niekorzystnego, zaskarżonego za pomocą skargi o stwierdzenie nieważności, należy co do zasady oceniać w świetle okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili jego wydania.

4.

Należy teraz ustalić, czy Sąd dopuścił się przeinaczenia okoliczności faktycznych, nie biorąc pod uwagę mocy wstecznej prawomocnego wyroku krajowego należycie załączonego do akt sprawy, który zapadł po wydaniu aktu niekorzystnego, lecz przed zakończeniem pisemnego etapu postępowania w sprawie skargi o stwierdzenie nieważności.

I.

Ramy prawne. Regulamin pracowniczy ( 5 )

5.

Zgodnie z art. 85 regulaminu pracowniczego:

II.

Okoliczności powstania sporu

6.

Okoliczności powstania sporu zostały szczegółowo przedstawione w pkt 2–13 zaskarżonego wyroku. Ograniczę się do wskazania tych, które są istotne dla niniejszej opinii.

7.

AL został powołany na urzędnika w dniu 1 grudnia 2007 r. i zatrudniony w Sekretariacie Generalnym Rady w Belgii.

8.

W dniu 28 lipca 2010 r. właściwy organ rumuński zarządził umieszczenie w rodzinie zastępczej dwojga dzieci, powierzając je AL ( 6 ). Zezwolono im na przeprowadzkę do Belgii w celu zamieszkania z AL i jego żoną.

9.

Na podstawie art. 2 załącznika VII do regulaminu pracowniczego AL złożył wniosek o przyznanie dodatku na dzieci pozostające na utrzymaniu, który przyznano mu i wypłacano od dnia 1 sierpnia 2010 r. do dnia 31 lipca 2013 r. ( 7 ) Na poparcie swojego wniosku przedstawił dokumenty konsularne równoważne ze zgodą rodziców.

10.

W dniu 30 stycznia 2013 r., w następstwie wspólnego wniosku AL i rodziców dzieci, złożonego w dniu 16 października 2012 r., komisja do spraw ochrony małoletnich wydała dwie decyzje o zakończeniu umieszczenia dzieci w rodzinie zastępczej ( 8 ).

11.

Z akt sprawy wynika, że tych dwóch decyzji krajowych z dnia 30 stycznia 2013 r., wydanych pod nieobecność wnioskodawców, nigdy nie doręczono AL ( 9 ).

12.

W dniu 22 marca 2021 r. Komisja – opierając się na ustaleniach dochodzenia wszczętego przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) w 2016 r. – na podstawie decyzji (UE) 2019/792 ( 10 ) nakazała, zgodnie z art. 85 regulaminu pracowniczego ( 11 ), zwrot (wśród innych dodatków) dodatków nienależnie wypłaconych AL na oboje dzieci za okres od 1 sierpnia 2010 r. do 31 lipca 2013 r.

13.

AL zareagował na to, korzystając z dwóch środków zaskarżenia:

–

Wraz z rodzicami dzieci wniósł w dniu 16 marca 2021 r. skargę o stwierdzenie nieważności decyzji krajowych z dnia 30 stycznia 2013 r. do Tribunalul Bucureşti (sądu okręgowego w Bukareszcie, Rumunia) ( 12 ). Podniesiono w niej sprzeczność tych decyzji z nadrzędnym interesem dzieci, brak doręczenia i inne błędy formalne.

–

Złożył zażalenie na decyzję z dnia 22 marca 2021 r. na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego.

14.

Efekt wykorzystania tych dwóch środków zaskarżenia był następujący:

–

Co się tyczy zaskarżenia decyzji krajowych z dnia 30 stycznia 2013 r., Tribunalul Bucureşti (sąd okręgowy w Bukareszcie) wyrokiem z dnia 16 maja 2022 r. ( 13 ) stwierdził ich bezwzględną nieważność z mocą wsteczną. Wyrok uprawomocnił się w dniu 16 sierpnia 2022 r. ( 14 )

–

Co się tyczy zażalenia złożonego do Komisji, w dniu 22 października 2021 r. organ powołujący częściowo je uwzględnił w taki sposób, że: a) przywrócił dodatek na okres od 1 sierpnia 2010 r. do 29 stycznia 2013 r.; oraz b) nakazał zwrot dodatków wypłaconych nienależnie po wydaniu decyzji krajowych z dnia 30 stycznia 2013 r. za okres sześciu miesięcy na jedno z dzieci i dwóch miesięcy na drugie z dzieci ( 15 ). Mimo że organ powołujący został we właściwym czasie poinformowany o toczącym się postępowaniu przed Tribunalul Bucureşti (sądem okręgowym w Bukareszcie), nie uznał, by miało ono znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zażalenia ( 16 ).

III.

Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok

15.

W dniu 21 stycznia 2022 r. AL wniósł do Sądu skargę o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 22 października 2021 r.

16.

Na poparcie swojego żądania podniósł pięć zarzutów nieważności. Zarzut czwarty dotyczył naruszenia art. 85 regulaminu pracowniczego i błędu w ocenie w odniesieniu do dodatku wypłacanego na dwoje dzieci za okres po wydaniu decyzji krajowych z dnia 30 stycznia 2013 r. do upływu terminu, na jaki został przyznany (od dnia 1 lutego do dnia 31 lipca 2013 r.).

17.

W ramach tego zarzutu nieważności AL:

–

Powtórzył, że nie wiedział o decyzjach krajowych z dnia 30 stycznia 2013 r., a tym samym nie miał zamiaru umyślnego wprowadzenia administracji w błąd co do daty zakończenia okresu umieszczenia dzieci w rodzinie zastępczej ( 17 ).

–

Podkreślił, że przed Tribunalul Bucureşti (sądem okręgowym w Bukareszcie) toczy się postępowanie odwoławcze ( 18 ).

–

Podniósł, że decyzje krajowe z dnia 30 stycznia 2013 r. nie miały wpływu na ważność dokumentów konsularnych, które jego zdaniem uzasadniały przyznanie dodatku na dziecko pozostające na utrzymaniu.

18.

W późniejszym piśmie (w replice), złożonym w dniu 30 sierpnia 2022 r., AL poinformował Sąd o wyniku postępowania przed Tribunalul Bucureşti (sądem okręgowym w Bukareszcie), przekazując mu odpis wyroku z dnia 16 maja 2022 r.

19.

W duplice Komisja podniosła, że wyrok z dnia 16 maja 2022 r. nie może mieć wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, ponieważ należy ją oceniać wyłącznie w świetle okoliczności istniejących w chwili jej wydania ( 19 ).

20.

W zaskarżonym wyroku Sąd:

–

Orzekł w odpowiedzi na czwarty zarzut nieważności, że administracja mogła słusznie uznać, że AL umyślnie wprowadził ją w błąd, nie informując o zakończeniu umieszczenia dzieci w rodzinie zastępczej z dniem 1 lutego 2013 r. ( 20 )

–

Uznał, iż „dla celów stosowania art. 85 regulaminu pracowniczego nie ma znaczenia okoliczność, że przed sądami rumuńskimi toczy się postępowanie odwoławcze od decyzji o zakończeniu umieszczenia dzieci w rodzinie zastępczej, ponieważ decyzja ta rzeczywiście wywołała skutki prawne od stycznia 2013 r.” ( 21 ).

–

Uznał, że organ powołujący nie popełnił błędu w ocenie, żądając zwrotu wypłaconych dodatków w następstwie wydania decyzji krajowych z dnia 30 stycznia 2013 r. Chociaż dodatki zostały przyznane i utrzymane w mocy na podstawie dokumentów konsularnych wykazujących, że dzieci mieszkały ze skarżącym, to ich przyznanie było uzasadnione kosztami utrzymania dzieci ( 22 ).

21.

Sąd oddalił zatem zarzut czwarty skargi o stwierdzenie nieważności jako bezzasadny.

IV.

Przebieg postępowania przed Trybunałem

22.

W odwołaniu wniesionym w dniu 19 grudnia 2024 r. AL zwraca się do Trybunału o:

–

uchylenie zaskarżonego wyroku;

–

stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 22 października 2021 r. w zakresie, w jakim w decyzji oddalono zażalenie wniesione na decyzję z dnia 22 marca 2021 r.;

–

zezwolenie na podniesienie nowych powiązanych ze sprawą zarzutów w razie ujawnienia nowych okoliczności faktycznych lub prawnych;

–

podniesienie wszelkich innych kwestii interesu publicznego, jakie uzna za słuszne;

–

nakazanie Komisji pokrycia kosztów poniesionych przez nią oraz przez wnoszącego odwołanie.

23.

Komisja wnosi do Trybunału o:

–

oddalenie odwołania;

–

obciążenie wnoszącego odwołanie kosztami postępowania.

V.

W przedmiocie drugiego zarzutu odwołania

24.

W odwołaniu AL podnosi trzy zarzuty mające na celu uchylenie zaskarżonego wyroku, spośród których, jak już wskazałem, zajmę się jedynie drugim. Zarzut ten dzieli się na trzy części.

A.

Argumentacja AL i Komisji

25.

W części pierwszej zarzutu drugiego odwołania AL zarzuca Sądowi przeinaczenie okoliczności faktycznych poprzez orzeczenie (pkt 100 zaskarżonego wyroku), że w odniesieniu do decyzji krajowych z dnia 30 stycznia 2013 r. „toczy[ło] się postępowanie” przed sądami rumuńskimi, podczas gdy w rzeczywistości postępowanie to zostało zakończone wyrokiem z dnia 16 maja 2022 r. załączonym do akt postępowania w replice.

26.

W części drugiej zarzutu drugiego odwołania AL podnosi, że w następstwie wyroku z dnia 16 maja 2022 r. Sąd dopuścił się naruszenia prawa, stwierdzając (pkt 100 zaskarżonego wyroku), że decyzje krajowe z dnia 30 stycznia 2013 r. wywołały skutki prawne od stycznia 2013 r.

27.

W części trzeciej zarzutu drugiego odwołania AL utrzymuje, że Sąd naruszył zasadę paralelizmu formalnego, orzekając (pkt 101 zaskarżonego wyroku), że organ powołujący nie popełnił błędu w ocenie, nakazując zwrot wypłaconych dodatków na podstawie decyzji krajowych z dnia 30 stycznia 2013 r.

28.

Komisja sprzeciwia się temu zarzutowi odwołania, powtarzając, że w celu dokonania oceny zgodności z prawem aktu niekorzystnego Sąd powinien wziąć pod uwagę moment, w którym organ powołujący wydał zaskarżony akt, czyli dzień 22 października 2021 r. W tym dniu postępowanie przed Tribunalul Bucureşti (sądem okręgowym w Bukareszcie) było nadal w toku.

29.

Podążając tym tokiem rozumowania, Komisja podkreśla, że w dniu 22 października 2021 r. nie orzeczono jeszcze nieważności ex tunc decyzji krajowych z dnia 30 stycznia 2013 r.

30.

Wreszcie Komisja kwestionuje część trzecią zarzutu drugiego odwołania ze względu na brak jasności i odpowiedniej podstawy.

B.

Ocena

1.

Uwagi wstępne

31.

Części pierwsza i druga zarzutu drugiego odwołania są ze sobą ściśle powiązane. Choć z różnych perspektyw, w obu zarzuca się Sądowi, że nie wziął pod uwagę: a) wyniku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wszczętego przed Tribunalul Bucureşti (sądem okręgowym w Bukareszcie); oraz b) konsekwencji wyroku z dnia 16 maja 2022 r. dla skutków prawnych decyzji krajowych z dnia 30 stycznia 2013 r.

32.

Na wstępie przypomnę, że (prawomocny) wyrok z dnia 16 maja 2022 r. stwierdził nieważność ab origine decyzji krajowych z dnia 30 stycznia 2013 r. Te ostatnie nigdy nie wywołały zatem żadnych skutków prawnych. W szczególności nie zakończyły one z prawnego punktu widzenia środka w postaci umieszczenia dzieci w rodzinie zastępczej pozostającego w mocy w 2013 r.

33.

AL pobierał dodatek na dzieci pozostające na utrzymaniu do dnia 31 lipca 2013 r. W związku z tym w okresie, w którym pobierał ten dodatek, umieszczenie w rodzinie zastępczej zarządzone decyzją z dnia 28 lipca 2010 r. należało uznać za ważne i skuteczne: zgodnie z art. 2 ust. 2 załącznika VII do regulaminu pracowniczego dzieci mogły być traktowane jak dzieci pozostające na utrzymaniu.

34.

Do celów zastosowania art. 85 regulaminu pracowniczego nie istniały zatem ani nienależne kwoty wypłacone z tytułu dodatku na dziecko pozostające na utrzymaniu ( 23 ), ani oczywisty zamiar „umyślnego wprowadzenia w błąd administracji” w odniesieniu do daty zakończenia środka w postaci umieszczenia dzieci w rodzinie zastępczej.

35.

W tym kontekście krytyka skierowana przez AL wobec pkt 100 zaskarżonego wyroku ma dwojaki aspekt:

–

W odniesieniu do stwierdzenia, że skarga o stwierdzenie nieważności decyzji krajowych z dnia 30 stycznia 2013 r. była nadal w toku, AL wyraźnie powołuje się na „istotne przeinaczenie okoliczności faktycznych” ( 24 ).

–

Co się tyczy skutków decyzji krajowych z dnia 30 stycznia 2013 r. począwszy od ich uprawomocnienia, AL kwestionuje dokonaną przez Sąd wykładnię wyroku stwierdzającego nieważność tych decyzji.

2.

W przedmiocie części pierwszej zarzutu drugiego odwołania

36.

Jak już wskazałem, AL zarzuca Sądowi przeinaczenie okoliczności faktycznych poprzez stwierdzenie, że skarga o stwierdzenie nieważności decyzji krajowych z dnia 30 stycznia 2013 r. była nadal zawisła przed sądem rumuńskim, mimo że w rzeczywistości postępowanie to było już zakończone. Zarzuca mu również, że nie uwzględnił (prawomocnego) wyroku z dnia 16 maja 2022 r., którym zakończono sprawę skargi o stwierdzenie nieważności.

37.

Jako zarzut o „wyjątkowym charakterze” ( 25 ) przeinaczenie okoliczności faktycznych należy interpretować w sposób ścisły. Aby można było ocenić, czy do niego doszło, muszą zostać spełnione następujące przesłanki:

–

wymaga się, aby wnoszący odwołanie „dokładnie wskazał, które dowody zostały jego zdaniem przeinaczone przez Sąd, oraz wykazał błędy w ocenie, które w jego opinii doprowadziły tenże Sąd do takiego przeinaczenia” ( 26 );

–

błąd popełniony przez Sąd musi polegać na istotnej nieprawidłowości jego ustaleń, wynikającej w sposób oczywisty z akt sprawy, bez konieczności dokonywania nowej oceny okoliczności faktycznych ( 27 );

–

przeinaczenie okoliczności faktycznych, jeśli zostanie udowodnione, powinno być w stanie wpłynąć na zasadność zaskarżonego wyroku ( 28 ).

38.

W odniesieniu do pierwszej przesłanki, w mojej opinii, AL spełnił obowiązek uzasadnienia i przedstawienia dowodu na poparcie swojego twierdzenia: wskazał dokładnie okoliczność faktyczną, która miała zostać przeinaczona, oraz błąd w analizie wynikający z tego przeinaczenia ( 29 ).

39.

Co się tyczy trzeciej przesłanki, znaczenie wyroku z dnia 16 maja 2022 r., w którym stwierdzono nieważność ab initio decyzji krajowych z dnia 30 stycznia 2013 r., wydaje mi się niezaprzeczalne. Jak już wskazałem, zdaniem sądu rumuńskiego te ostatnie nigdy nie wywołały żadnych skutków prawnych, co ma bezpośredni wpływ na „zasadność” zaskarżonego wyroku.

40.

Natomiast ocena drugiej przesłanki wiąże się z większymi trudnościami ze względu na moment wydania wyroku z dnia 16 maja 2022 r. Wyrok ten zapadł po wydaniu zaskarżonej decyzji, lecz przed zakończeniem pisemnego etapu postępowania w sprawie skargi o stwierdzenie nieważności zawisłej przed Sądem.

41.

W tym względzie podkreślę dwa istotne aspekty.

42.

Na wstępie jest bezsporne, że AL przedstawił przed Sądem wyrok z dnia 16 maja 2022 r., załączając go do swojej repliki wraz z tłumaczeniem na język postępowania.

43.

Jest również bezsporne, że Sąd nie dokonał oceny istnienia i skutków prawnych wyroku z dnia 16 maja 2022 r. dla decyzji krajowych z dnia 30 stycznia 2013 r.

44.

Podzielam stanowisko wyrażone przez rzecznika generalnego P. Mengozziego: przeinaczenie okoliczności faktycznych może mieć miejsce „niezależnie od tego, czy chodzi o oczywiście błędne ustalenie treści uwzględnionego materiału dowodowego, czy też […] o pominięcie lub wybór materiału dowodowego skutkujący powstaniem oczywiście mylnego i błędnego obrazu rzeczywistości” ( 30 ).

45.

Do przeinaczenia okoliczności faktycznych dojdzie zatem w przypadku nieuzasadnionego lub arbitralnego pominięcia lub wyboru materiału dowodowego.

46.

Komisja utrzymuje, że w niniejszej sprawie pominięcie było nie tylko uzasadnione, lecz wymagane przez orzecznictwo Trybunału dotyczące momentu, w którym należy oceniać zgodność z prawem zaskarżonego aktu w świetle okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili jego wydania ( 31 ).

47.

Z powodów, które przedstawię poniżej, uważam, że argument ten nie może zostać uwzględniony w niniejszej sprawie.

a)

Elementy „istniejące” w chwili wydania zaskarżonej decyzji

48.

Czy Sąd powinien był oprzeć swoją ocenę wyłącznie na okolicznościach istniejących w chwili wydania przez administrację zaskarżonej decyzji z dnia 22 października 2021 r. ( 32 )?

49.

Moim zdaniem zarówno Komisja (w odpowiedzi na odwołanie), jak i Sąd (w zaskarżonym wyroku) przyjmują błędną perspektywę przy ustalaniu, które okoliczności faktyczne i prawne „istniały” w tamtej chwili. Obie instytucje opierają się na czysto materialnym ujęciu istotnych czynników, w związku z czym:

–

W dniu 22 października 2021 r. de facto „istniały” (w tym znaczeniu, że zostały wydane) krajowe decyzje z dnia 30 stycznia 2013 r., których (pozorne) skutki prawne polegały na zakończeniu środka w postaci umieszczenia dzieci w rodzinie zastępczej.

–

Dla odmiany, w dniu 22 października 2021 r. wyrok z dnia 16 maja 2022 r. jeszcze nie „istniał”. Słuszne jest zatem stwierdzenie, że skarga o stwierdzenie nieważności była zawisła przed Tribunalul Bucureşti (sądem okręgowym w Bukareszcie).

50.

Podejście to powoduje jednak pominięcie podstawowego problemu powstałego w sprawie, a mianowicie rozważenia mocy wstecznej i jedynie deklaratoryjnej wyroku z dnia 16 maja 2022 r. wraz z przysługującą mu powagą rzeczy osądzonej.

51.

Wyrok z dnia 16 maja 2022 r. uniemożliwiał Sądowi uznanie skuteczności orzeczeń krajowych z dnia 30 stycznia 2013 r., nieważnych de iure, w celu określenia ram faktycznych i prawnych.

52.

Pomijając tę okoliczność (tj. nie uznając, że w dniu 22 października 2021 r. decyzje krajowe z dnia 30 stycznia 2013 r. nie mogły zostać uznane za ważne), Sąd nie wziął pod uwagę mocy wstecznej wyroku z dnia 16 maja 2022 r. ( 33 ) W ten sposób przeinaczył on kluczową okoliczność faktyczną sporu, a mianowicie charakter powiązania dzieci z AL, oraz rozumienie prawa rumuńskiego mającego zastosowanie ratione temporis do okoliczności faktycznych.

53.

Dla stwierdzenia przeinaczenia okoliczności faktycznych jest bez znaczenia, że nieważność decyzji krajowych z dnia 30 stycznia 2013 r. wynikała z prawomocnego wyroku wydanego po wydaniu zaskarżonej decyzji, gdy – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – dosłowne brzmienie tego wyroku wskazuje, że jego skutki prawne mają moc wsteczną, sięgając do wcześniejszej daty.

54.

Wyrok z dnia 16 maja 2022 r., powtarzam, zmienił sytuację „istniejącą” w styczniu 2013 r. wskutek jednoznacznego stwierdzenia, z mocą wsteczną, bezwzględnej nieważności decyzji krajowych z dnia 30 stycznia 2013 r. Te ostatnie zostały usunięte radykalnie (ex tunc) z rumuńskiego porządku prawnego.

55.

Ponadto wyrok z dnia 16 maja 2022 r. nie miał autonomicznego skutku konstytutywnego: ograniczono się w nim do „stwierdzenia” wady decyzji krajowych z dnia 30 stycznia 2013 r. od chwili ich wydania ( 34 ). Stwierdzając nieważność tych decyzji krajowych, sąd rumuński przywrócił wcześniejszy stan prawny, istniejący przed ich wydaniem (stan określony w decyzji z dnia 28 lipca 2010 r.) ( 35 ).

56.

Wreszcie wyrok z dnia 16 maja 2022 r. był ostateczną (i prawomocną) odpowiedzią sądu rumuńskiego na skargę kwestionującą ważność aktu krajowego, w odniesieniu do którego Sąd nie ma jurysdykcji. Sąd powinien był zgodzić się z oceną sądu rumuńskiego i uznać powagę rzeczy osądzonej tego wyroku ( 36 ).

57.

W świetle treści wyroku z dnia 16 maja 2022 r. pragnę powtórzyć, że sytuację istniejącą w dniu 22 października 2021 r. należało oceniać w ten sposób, że umieszczenie dzieci w rodzinie zastępczej trwające w dniu 22 października 2021 r. nie zostało zmienione de iure decyzjami krajowymi z dnia 30 stycznia 2013 r.

58.

Aby osiągnąć próg przeinaczenia okoliczności faktycznych jest konieczne, by Sąd „w sposób oczywisty przekroczył granice racjonalnej oceny” dowodów znajdujących się w aktach sprawy ( 37 ). Wykładnia zaproponowana przez stronę, która się na nią powołuje, musi być jedyną wykładnią, jaką można zastosować do akt sprawy. Odmienna ocena tych dokumentów dokonana przez Sąd musi wskazywać na zniekształcenie ich treści „w sposób oczywiście sprzeczny z ich brzmieniem” ( 38 ).

59.

Uważam, że tak właśnie jest w tym przypadku.

60.

Brzmienie wyroku z dnia 16 maja 2022 r. nie dopuszcza innej wykładni niż ta oparta na nieważności ab initio i ex tunc decyzji krajowych z dnia 30 stycznia 2013 r. ( 39 ) Lektura tego wyroku nie potwierdza rekonstrukcji ustaleń faktycznych dokonanych w pkt 100 zaskarżonego wyroku.

61.

Powyższe wystarcza do stwierdzenia, że Sąd przeinaczył okoliczności faktyczne w odniesieniu do stanu postępowania w sprawie skargi przed Tribunalul Bucureşti (sądem okręgowym w Bukareszcie) i do znaczenia wyroku z dnia 16 maja 2022 r. jako kluczowego czynnika w zastosowaniu art. 85 regulaminu pracowniczego.

62.

Jest logiczne, że wydając zaskarżoną decyzję (w dniu 22 października 2021 r.), administracja nie wiedziała o istnieniu wyroku z dnia 16 maja 2022 r. i bezwzględnej nieważności decyzji krajowych z dnia 30 stycznia 2013 r. Niewiedza ta nie ma jednak wpływu na to, co właśnie stwierdziłem, jak wyjaśnię w dalszej części opinii.

b)

Wymóg uprzedniego zapoznania się przez administrację z informacjami „istniejącymi” w chwili wydania zaskarżonej decyzji

63.

Abstrakcyjnie można by argumentować, że okoliczności leżące u podstaw oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji powinny być nie tylko „istniejące” w chwili jej wydania, ale również „znane” przez organ, który wydał akt ( 40 ).

64.

Uważam jednak, że uprzednie zapoznanie się przez administrację nie jest warunkiem nieodzownym. Orzecznictwo dotyczące kontroli zgodności z prawem (uznające autonomię decyzyjną administracji wobec Sądu) ( 41 ) pozwala na wyłączenie wymogu uprzedniego zapoznania się w określonych przypadkach.

65.

Wymóg, by administracja była w stanie poznać i ocenić, uprzednio i w sposób autonomiczny, okoliczności faktyczne i prawne, na których opiera się kontrola zgodności z prawem aktu niekorzystnego, okazuje się, w zależności od przypadku, zbędny ( 42 ) lub, przeciwnie, niezbędny ( 43 ) w ramach tej kontroli.

66.

Odmienności w traktowaniu wymogu uprzedniego zapoznania się (przez administrację) zależą od: a) struktury i celów postępowania administracyjnego w różnych obszarach prawa Unii; oraz b) różnych punktów równowagi między tymi celami a (odmiennym) interesem adresata aktu niekorzystnego, który to adresat korzysta z prawa do skutecznej ochrony sądowej ( 44 ).

67.

Punkt równowagi nierozerwalnie związany z dziedziną służby publicznej wymaga racjonalnego wyważenia dwóch odrębnych elementów:

–

z jednej strony, celów właściwych zażaleniu przewidzianemu w dziedzinie służby publicznej, w szczególności w przypadkach dotyczących stosowania art. 85 regulaminu pracowniczego;

–

z drugiej strony, konsekwencji wykładni zawężającej, która mogłaby naruszać prawo skarżącego do skutecznej ochrony sądowej (w szczególności jego prawo do obrony).

68.

W odniesieniu do pierwszego elementu Trybunał podkreślił „zasadę przypominaną w utrwalonym orzecznictwie, zgodnie z którą art. 91 regulaminu pracowniczego ma na celu umożliwienie i wspieranie polubownego rozstrzygania sporów między urzędnikami a administracją. Aby spełnić ten wymóg, ta ostatnia powinna być w stanie zapoznać się wystarczająco dokładnie z zarzutami lub życzeniami zainteresowanego” już na etapie zażalenia ( 45 ).

69.

Co się tyczy w szczególności art. 85 regulaminu pracowniczego, ma on na celu ochronę interesów finansowych Unii ( 46 ): po ustaleniu przesłanek koniecznych do jego stosowania administracja jest zobowiązana do odzyskania w całości nienależnie wypłaconych kwot.

70.

Tymczasem w kontekście art. 85 regulaminu pracowniczego zażalenie zmierza nie tyle do osiągnięcia prawdziwego polubownego rozstrzygnięcia sporu opartego na wzajemnych ustępstwach obu stron, co raczej do uniknięcia niepotrzebnego korzystania z drogi sądowej.

71.

Z tej perspektywy interwencja wnoszącego zażalenie urzędnika umożliwi administracji uzyskanie wyjaśnień co do obiektywnych i subiektywnych przesłanek stosowania art. 85 regulaminu pracowniczego oraz, w razie potrzeby, sprostowanie wcześniejszej decyzji w świetle nowych zebranych informacji.

72.

Wymaganie oceny zgodności z prawem działań administracji ograniczonej do dowodów rzeczywiście znanych w chwili wydania zaskarżonej decyzji mogłoby w pewnych okolicznościach ograniczyć prawo skarżącego do obrony.

73.

W szczególności doszłoby do nieuzasadnionego ograniczenia, gdyby skarżący nie mógł przedstawić sądowi Unii wszystkich okoliczności, które – nawet jeśli zostały odkryte później – są istotne dla jego obrony w zakresie, w jakim mają wpływ na zgodność z prawem niekorzystnego dla niego aktu.

74.

Ogólnie rzecz biorąc, w przypadku decyzji administracyjnej już prawomocnej, z uwagi na upływ terminów wnoszenia zażalenia i skargi, Trybunał Sprawiedliwości ( 47 ) zapewnia równowagę między tym celem a prawem skarżącego do obrony, umożliwiając skarżącemu zwrócenie się do administracji, w rozsądnym terminie ( 48 ), o ponowne zbadanie jego sytuacji w przypadku wyjścia na jaw nowej i „istotnej” okoliczności faktycznej ( 49 ). Skarżący będzie mógł zakwestionować przed Sądem zgodność z prawem decyzji podjętej w wyniku tej ponownej analizy.

75.

Rozwiązanie to zachowuje zarówno autonomię decyzyjną administracji, jak i prawo skarżącego do obrony, co pozwala uniknąć ostatecznego charakteru wcześniejszej decyzji.

76.

O ile się nie mylę, Trybunał nie miał jeszcze okazji orzekać w sprawie takiej jak niniejsza, w której nowa ( 50 ) istotna okoliczność faktyczna powstaje, gdy zaskarżona decyzja nie stała się jeszcze prawomocna, ponieważ skarga wniesiona przeciwko niej do Sądu jest nadal zawisła (art. 270 TFUE).

77.

W takim przypadku zawężająca wykładnia orzecznictwa wiążąca zgodność z prawem aktu niekorzystnego z okolicznościami nie tylko istniejącymi, lecz także znanymi organowi administracji:

–

uniemożliwiłaby Sądowi uwzględnienie okoliczności faktycznych zaistniałych po wydaniu zaskarżonej decyzji pomimo ich włączenia w odpowiednim czasie do akt sprawy i ich ewentualnego skutku z mocą wsteczną;

–

zobowiązywałaby skarżącego, jako warunek przysługującego mu prawa do powołania się na wszystkie istniejące okoliczności faktyczne działające na jego korzyść, do ponownego zwrócenia się do administracji w celu przedstawienia nowych i istotnych okoliczności faktycznych pozostających w związku z już prawomocnymi decyzjami.

78.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie byłoby ani rozsądne, ani proporcjonalne wymaganie od AL złożenia nowego zażalenia do administracji.

79.

Wymaganie, aby AL wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy przez administrację (wyłącznie w celu umożliwienia jej, w razie potrzeby, uniknięcia skorzystania z drogi sądowej w związku z tą nową i istotną okolicznością), nie jest uzasadnione w sytuacji, gdy toczyło się już postępowanie sądowe dotyczące wpływu tej samej okoliczności faktycznej na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji ( 51 ).

80.

Taki wymóg wykraczałby poza to, co jest konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu i zapewnienia należytego sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Stanowiłby ponadto przeszkodę dla merytorycznego i szybkiego rozstrzygnięcia sporu przez sąd Unii.

81.

Moim zdaniem, uznając ją za „nową i istotną” okoliczność faktyczną, Sąd był w stanie ocenić ją bezpośrednio i w sposób autonomiczny po jej należytym włączeniu do akt sprawy i poddaniu kontradyktoryjnej debacie między stronami. Mógł zatem wyciągnąć własne wnioski co do wpływu tej okoliczności faktycznej na zgodność z prawem działania administracyjnego w dacie odniesienia.

82.

Proponowane przeze mnie rozwiązanie wydaje mi się ponadto zgodne z orzecznictwem Trybunału dotyczącym zgodności zażalenia i skargi.

83.

Co do zasady, zasada zgodności, podobnie jak zasada dotycząca kontroli zgodności z prawem, ogranicza możliwość bezpośredniego przedstawienia sądowi na etapie postępowania sądowego okoliczności i zarzutów, które nie zostały podniesione i omówione w uprzednim zażaleniu w drodze administracyjnej.

84.

Trybunał orzekł zaś, że takie zażalenie, choć obowiązkowe, „nie ma na celu związania w sposób rygorystyczny i ostateczny ewentualnego etapu postępowania sądowego, pod warunkiem że skarga do sądu nie zmienia ani podstawy, ani przedmiotu zażalenia” ( 52 ). „Ogólna koncepcja zarówno postępowania administracyjnego poprzedzającego wniesienie skargi, jak i postępowania sądowego, stoi na przeszkodzie takiej wykładni art. 91 ust. 2, która traktując przepis w sposób dosłowny, jedynie niepotrzebnie przedłużałaby postępowanie” ( 53 ).

85.

Rozważania te można zastosować do ograniczenia ustanowionego w orzecznictwie dotyczącym kontroli zgodności z prawem. Ograniczenie swobody oceny Sądu nie powinno sięgać tak daleko, by zawężać możliwość uwzględniania dowodów przedstawionych przez skarżącego, które nie zmieniając przedmiotu lub zakresu sporu, odnoszą się do podniesionych już zarzutów i mają na celu wykazanie okoliczności faktycznie istniejących w dacie odniesienia.

86.

W kontekście art. 85 regulaminu pracowniczego administracji nie przysługuje w rzeczywistości zakres swobodnego uznania. Jej rola ogranicza się do sprawdzenia, czy spełnione zostały przesłanki obiektywne (zaistnienie nienależnej wypłaty) i subiektywne (świadomość lub dowód braku podstawy prawnej wypłaty) uzasadniające zastosowanie tego przepisu.

87.

Nie istnieje zatem ryzyko zastąpienia uzasadnienia (któremu stara się zapobiec orzecznictwo dotyczące kontroli zgodności z prawem) ( 54 ) w sytuacji, w której Sąd stwierdziłby, że przesłanki obiektywne lub subiektywne, o których mowa powyżej, nie zostały spełnione.

88.

Rozważania te skłaniają mnie do potwierdzenia, że brak uprzedniego zapoznania się administracji z nieważnością decyzji krajowych z dnia 30 stycznia 2013 r. nie uniemożliwiał przeprowadzenia przez Sąd kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

89.

Sąd miał obowiązek poszanowania mocy wstecznej wyroku z dnia 16 maja 2022 r. w celu ustalenia okoliczności „istniejących” z prawnego punktu widzenia w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Nie czyniąc tego, Sąd przeinaczył okoliczności faktyczne.

90.

Proponowane przeze mnie rozwiązanie jest zgodne ze szczególnymi okolicznościami niniejszej sprawy. Nie sądzę, aby odwołanie to było właściwą okazją do rozstrzygnięcia dostrzegalnej rozbieżności między wyrokami Trybunału Sprawiedliwości dotyczącymi granic kontroli zgodności z prawem ( 55 ). Gdyby jednak należało jednej linii orzeczniczej dać pierwszeństwo nad innymi, jestem zdania, że orzecznictwo przedstawione w wyroku Galp Energía España powinno mieć ogólne zastosowanie.

91.

Należy zatem uwzględnić część pierwszą zarzutu drugiego. Jeżeli Trybunał tak uzna, nie będzie konieczne badanie pozostałej części zarzutu drugiego. W każdym razie uczynię to pomocniczo.

3.

W przedmiocie części drugiej zarzutu drugiego odwołania

92.

AL zarzuca Sądowi błędne stwierdzenie, że decyzje krajowe z dnia 30 stycznia 2013 r. wywołały skutki prawne od stycznia 2013 r. Jego zdaniem w chwili ogłoszenia zaskarżonego wyroku zostało już ustalone, że decyzje te były dotknięte bezwzględną nieważnością i nigdy nie wywołały żadnych skutków prawnych.

93.

AL krytykuje dokonaną przez Sąd wykładnię mającego zastosowanie prawa rumuńskiego nie tylko w odniesieniu do ważności decyzji krajowych z dnia 30 stycznia 2013 r., ale również, pośrednio, w odniesieniu do czasowej skuteczności umieszczenia dzieci w rodzinie zastępczej ( 56 ).

94.

Chociaż AL nie powołuje się w tej części zarzutu drugiego, przynajmniej wyraźnie, na przeinaczenie prawa rumuńskiego, uważam, że taka krytyka jest dorozumiana i wynika logicznie z części pierwszej tego zarzutu.

95.

Istnieje ścisły związek między „okolicznością faktyczną”, której przeinaczenie zarzuca AL (istnienie wyroku z dnia 16 maja 2022 r.) a mającym zastosowanie „prawem” (skutki prawne tego wyroku dla decyzji krajowych z dnia 30 stycznia 2013 r.) ( 57 ).

96.

Odrzucenie dopuszczalności części drugiej zarzutu drugiego odwołania tylko z tego powodu, że AL nie użył w jego sformułowaniu terminu „przeinaczenie”, byłoby przesadnym formalizmem. Aby ocenić, czy miało to miejsce w odniesieniu do prawa rumuńskiego, wystarczy zbadać, czy spełnione są przesłanki opisane już w poprzednich punktach niniejszej opinii ( 58 ).

97.

Zdaniem Trybunału przeinaczenie prawa ma miejsce wówczas, gdy „Sąd dokonał ocen, które byłyby ewidentnie sprzeczne z treścią zawartych w tym prawodawstwie przepisów czy też przypisał im taki zakres [zastosowania], którego one ewidentnie nie posiadają” ( 59 ).

98.

W szczególności, co się tyczy odwołania, „Trybunał jest właściwy do dokonania oceny przede wszystkim, czy Sąd, na podstawie dokumentów i innych dowodów, jakie zostały mu przedłożone, nie przeinaczył treści przedmiotowych przepisów krajowych lub odnoszącego się do nich orzecznictwa krajowego, lub też dotyczących ich publikacji doktryny, następnie do zbadania, czy w odniesieniu do tych szczegółowych danych Sąd nie poczynił ustaleń pozostających w sposób oczywisty w sprzeczności z ich treścią, i wreszcie – czy Sąd, badając całość tych okoliczności, nie przypisał jednej z nich – celem ustalenia treści przedmiotowego ustawodawstwa krajowego – zakresu, który nie jest właściwy w stosunku do innych okoliczności, jeśli wynika to w sposób oczywisty z dokumentacji w aktach sprawy” ( 60 ).

99.

Do Sądu należy zatem „zbadanie całości okoliczności”, które zostały skutecznie włączone do akt sprawy, w celu przypisania każdej z nich zakresu, jaki przysługuje jej „w stosunku do innych okoliczności”.

100.

W tej sprawie Sąd miał określić „na podstawie dokumentów i innych dowodów, jakie zostały mu przedłożone”, dokładny czasowy zakres zastosowania środka w postaci umieszczenia dzieci w rodzinie zastępczej. W tym celu konieczne było dokonanie oceny wszystkich rozstrzygnięć rumuńskich wydanych w tym względzie, w tym wyroku z dnia 16 maja 2022 r., oraz istniejącego między nimi związku.

101.

Z powodów, które już przedstawiłem, Sąd, uznając, że decyzje krajowe z dnia 30 stycznia 2013 r. wywołały skutki prawne od stycznia 2013 r., nadał im zakres, który – zgodnie z porządkiem prawnym, z którego się wywodziły – im nie przysługiwał.

102.

W konsekwencji dokonano oczywiście błędnej, w odniesieniu do prawa rumuńskiego, oceny zakresu czasowego umieszczenia dzieci w rodzinie zastępczej. Ocena ta miała wpływ, zarówno bezpośredni, jak i nieprawidłowy, na stosowanie art. 85 regulaminu pracowniczego ( 61 ).

103.

Uważam zatem, że część drugą zarzutu drugiego również należy uwzględnić.

4.

W przedmiocie części trzeciej zarzutu drugiego odwołania

104.

W świetle rozwiązania, za którym opowiadam się w odniesieniu do części pierwszej i drugiej zarzutu drugiego odwołania, nie ma potrzeby orzekania w przedmiocie części trzeciej. Uczynię to jednak, na wypadek gdyby Trybunał zajął odmienne stanowisko.

105.

W tej części zarzutu drugiego AL powtarza niemal dosłownie zarzuty podniesione przed Sądem ( 62 ), nie przedstawiając argumentacji mającej konkretnie na celu określenie naruszenia prawa w zaskarżonym wyroku.

106.

W tych okolicznościach część trzecia zarzutu drugiego nie spełnia wymogów art. 58 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz art. 168 § 1 lit. d) i art. 169 regulaminu postępowania przed Trybunałem, w związku z czym należy ją uznać za niedopuszczalną.

107.

Podsumowując, proponuję, aby Trybunał uwzględnił części pierwszą i drugą zarzutu drugiego odwołania i uchylił odpowiednie punkty wyroku Sądu.

VI.

W przedmiocie skargi przed Sądem

108.

Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w przypadku uchylenia orzeczenia Sądu Trybunał może wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala, lub skierować sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd.

109.

Biorąc pod uwagę ograniczony charakter mojej analizy odwołania, ograniczającej się do zarzutu drugiego, nie jestem w stanie zaproponować Trybunałowi wydania ostatecznego orzeczenia w sprawie.

110.

Mógłby to jednak zrobić, gdyby chodziło jedynie o ten zarzut, zamiast przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd, biorąc pod uwagę, że powyższe rozważania prowadzą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

VII.

Zwrot kosztów

111.

Z tych samych względów nie ma potrzeby orzekania przeze mnie w przedmiocie obciążenia kosztami postępowania.

VIII.

Wnioski

112.

W świetle całości powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał uwzględnił zarzut drugi odwołania od wyroku Sądu z dnia 10 kwietnia 2024 r., AL/Komisja (T‑50/22, EU:T:2024:220) i uchylił tę część wyroku, do której się on odnosi.