|
II —
|
In deze vragen komen verschillende problemen aan de orde, waarover het Hof zich reeds heeft uitgesproken. Het lijkt mij nuttig een overzicht te geven van de hoofdlijnen van deze uitspraken, alvorens op de eigenlijke vragen in te gaan.
Bij arrest van 8 april 1976 in de zaak 48/75 (Royer; Jurispr. 1976, blz. 520) heeft het Hof omtrent het verblijfsrecht van onderdanen van een Lid-Staat op het grondgebied van een andere Lid-Staat geoordeeld:
„Het recht voor de onderdanen van een Lid-Staat om het grondgebied van een andere Lid-Staat binnen te komen en er te verblijven, komt aan eenieder die onder het toepassingsgebied van het gemeenschapsrecht valt, rechtstreeks toe uit het Verdrag — met name de artikelen 48, 52 en 59 — of, al naar het geval, uit de ter uitvoering daarvan vastgestelde bepalingen, onafhankelijk van enige door de Lid-Staat van ontvangst afgegeven verblijfsvergunning.”
Volgens de overwegingen 31-33 van dit arrest is de afgifte van de verblijfsvergunning ex artikel 4, lid 2, van richtlijn 66/360 van 15 oktober 1968 (PB L 257 van 1968, blz. 18) geen rechtscheppende handeling, maar een handeling waarbij een Lid-Staat de individuele positie van een onderdaan van een andere Lid-Staat ten opzichte van de bepalingen van het gemeenschapsrecht. slechts vaststelt. Volgens de overwegingen 34-36 (dictum 2) dient de verblijfskaart slechts tot vaststelling van het verblijfsrecht dat moet worden toegekend aan eenieder die bewijst dat hij onder een der categorieën van begunstigden valt.
Aangaande de vraag, in hoeverre tegen onderdanen van een andere Lid-Staat maatregelen van vreemdelingentoezicht kunnen worden genomen, heeft het Hof in genoemd arrest overwogen (overwegingen 41-42) dat
„het gemeenschapsrecht de Lid-Staten niet belet aan de veronachtzaming van de nationale voorschriften inzake het toezicht op vreemdelingen alle passende sancties — buiten de maatregel tot verwijdering van het grondgebied — te verbinden, ten einde de doeltreffendheid dier bepalingen te verzekeren”.
Dit recht van de Lid-Staten om voorschriften inzake het toezicht op vreemdelingen met de bijbehorende sancties ook op onderdanen van andere Lid-Staten toe te passen, heeft het Hof uitdrukkelijk bevestigd bij zijn arrest van 7 juli 1976 in de zaak 118/75 (Watson en Belmann; Jurispr. 1976, blz. 1185, zie overwegingen 17-18, blz. 1198). Omtrent eventuele sancties overwoog het Hof (overwegingen 21-22) dat
„Wat de andere straffen betreft, zoals geldboete en gevangenisstraf, ofschoon de nationale instanties overtreding van de bepalingen betreffende de voor vreemdelingen geldende aanmeldingsplicht met gelijksoortige straffen kunnen bedreigen als van toepassing zijn op overtredingen van vergelijkbare ernst, gepleegd door eigen onderdanen, het niettemin niet gerechtvaardigd is daarop een straf te stellen die zozeer onevenredig is aan de ernst van de overtreding dat zij een hinderpaal voor het vrije personenverkeer wordt.”
In het licht van deze uitspraken wil ik thans de in het onderhavig geval gestelde vragen bezien.
|
1.
|
Vraag 1 gaat, in aansluiting op 's Hofs rechtspraak, uit van de enkel declaratoire strekking van de verblijfsvergunning ex artikel 4 van richtlijn 68/360, welke in de vraag wordt aangeduid als „verblijfskaart”. Daarmee wordt het bijzondere rechtskarakter van dit document, dat zich onderscheidt van de constitutief werkende verblijfsvergunning naar Duits recht, uitdrukkelijk onderstreept. Bij afloop van de verblijfsvergunning ex artikel 2, lid 1, Auslandergesetz vervalt ook het verblijfsrecht van de betrokken vreemdeling in de Bondsrepubliek Duitsland. Wanneer daarentegen de verblijfsvergunning ex artikel 4 van richtlijn 68/360 afloopt, raakt de betrokkene alleen het schriftelijk bewijs van zijn ongewijzigd in stand gebleven verblijfsrecht kwijt, en kan hij aanspraak maken op een verlenging of vernieuwing van dat bewijs. De verblijfsvergunning voor onderdanen van een Lid-Staat vertoont in haar rechtskarakter dan ook veel meer overeenkomst met het identiteitsbewijs van een eigen onderdaan dan met de algemene verblijfsvergunning volgens de Auslandergesetz. Alleen al op grond van deze algemene overwegingen acht ik het derhalve uitgesloten de beide verblijfsvergunningen administratief- en strafrechtelijk gelijk te stellen.
Gevraagd wordt met name of de strafbepalingen van artikel 47, lid 1, sub 1 en 2, Auslandergesetz van toepasing zijn op de verblijfsvergunning ex artikel 4 van richtlijn 68/360. De Commissie heeft ten deze terecht opgemerkt dat in de vraag bij vergissing gewag moet zijn gemaakt van artikel 47, lid 1, sub 1 (binnenkomst zonder verblijfsvergunning), daar ingevolge artikel 2, lid 1, van de Duitse „Gesetz über Einreise und Aufenthalt von Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der Europaischen Wirtschaftsgemeinschaft” van 22 juli 1969 deze tot het vrije verkeer gerechtigde personen het land mogen binnenkomen zonder verblijfsvergunning. Laatstgenoemde wet heeft ingevolge haar artikel 15 voorrang boven de Auslandergesetz. Derhalve is voor de ex artikel 48 EEG-Verdrag gerechtigde personen de binnenkomst zonder verblijfsvergunning reeds naar het nationale recht van de Bondsrepubliek Duitsland niet strafbaar.
Wat nu artikel 47, lid 1, sub 2, Auslandergesetz betreft, ligt het niet op de weg van het Hof om uit te maken of in deze Duitse wetsbepaling onder „verblijfsvergunning” de toekenning van het materiele recht tot' verblijf wordt verstaan of mede wordt gedoeld op het enkele bewijsstuk van een bestaand verblijfsrecht. Dat echter de verblijfsvergunning ex artikel 4 van richtlijn 68/360 niet onder deze strafbepaling van de algemene Ausländergesetz kan vallen, volgt uit het gemeenschapsrecht. Immers, de algemene regel van artikel 7, eerste alinea, EEG-Verdrag, die voor werknemers nog nader is uitgewerkt in artikel 48, lid 2, EEG-Verdrag, verbiedt elke discriminatie en afwijkende behandeling van onderdanen van Lid-Staten op grond van nationaliteit. Onderdanen van andere Lid-Staten moeten derhalve gelijk worden gesteld met eigen onderdanen. Zoals ik reeds zei, vertoont de bijzondere verblijfsvergunning voor onderdanen van andere Lid-Staten rechtens veel meer gelijkenis met het identiteitsbewijs van een eigen onderdaan dan met de algemene verblijfsvergunning volgens de Ausländergesetz. Komt een eigen onderdaan zijn verplichting om een identiteitsbewijs te hebben niet na, dan kan hij naar Duits recht alleen wegens overtreding met een boete worden gestraft. De niet-nakoming van de verplichting tot bewijs van een bestaand materieel verblijfsrecht door een onderdaan van een andere Lid-Staat is evenwel uit een oogpunt van strafwaardigheid niet anders te beschouwen. Dit ligt ook in de lijn van 's Hofs rechtspraak, waarin de toepassing van bepalingen van vreemdelingentoezicht ook op onderdanen van andere Lid-Staten weliswaar geoorloofd werd verklaard, doch anderzijds uitdrukkelijk te kennen werd gegeven dat bij een eventuele bestraffing deswege het beginsel van gelijke behandeling en het evenredigheidsbeginsel in acht moeten worden genomen (reeds genoemd arrest 118/75, overwegingen 21-22). Een uitlegging van artikel 47, lid 1, sub 2, Ausländergesetz in die zin dat deze bepaling ook geldt voor de verblijfsvergunning van artikel 4 van richtlijn 68/360, zou derhalve om te beginnen al ingaan tegen het discriminatieverbod van artikel 7, eerste alinea, EEG-Verdrag, doch bovendien strafsancties meebrengen buiten iedere proportie tot de strafwaardigheid van het vergrijp tegen de formaliteiten van de vreemdelingenpolitie en bijgevolg als rechtsstreekse belemmering voor het gemeenschapsrechtelijk gewaarborgde vrije verkeer ook reeds in zoverre indruisen tegen het EEG-Verdrag.
|
|
2.
|
Wat nu vraag 2 betreft, lijkt mij dat deze uitgaat van de onjuiste premisse dat voor de toepassing van de strafbepaling van artikel 47, lid 1, sub 2, Ausländergesetz beslissend kan zijn, in welke vorm de betrokken autoriteit de verblijfsvergunning verkiest te geven. Immers, voor het rechtskarakter van het rechtsstreeks op het Verdrag en de communautaire uitvoeringsbepalingen steunende verblijfsrecht van de onderdanen der Lid-Staten, kan het geen verschil maken dat de betrokken autoriteit verkeerdelijk een algemene verblijfsvergunning op grond van de Ausländergesetz afgeeft. Aangezien daarenboven, zoals ook reeds in de jurisprudentie is erkend, een krachtens artikel 48 EEG-Verdrag tot verblijf gerechtigde onderdaan van een Lid-Staat aanspraak kan maken op de bijzondere verblijfskaart van artikel 4, lid 2, van richtlijn 68/360, zou de afgifte van een algemene verblijfsvergunning op grond van artikel 2, lid 1, Ausländergesetz eveneens in strijd zijn met het gemeenschapsrecht.
|
|
3.
|
Over vraag 3 slechts een enkele opmerking: zoals ik al bij vraag 1 heb gezegd, is de verschillende behandeling, 'waarvan sprake in vraag 3, onmiskenbaar in strijd met het discriminatieverbod van artikel 7, eerste alinea, EEG-Verdrag.
|
|
4.
|
Ook het antwoord op vraag 4 vloeit voort uit mijn uiteenzetting onder vraag 1. Zoals de Commissie hier terecht opmerkt, kan een met het gemeenschapsrecht strijdige eerste veroordeling niet van invloed zijn op de berechting van hetzelfde feit bij een nieuwe vervolging.
|
|