|
II —
|
Til en række af de problemer, som er nævnt i disse spørgsmål, findes der allerede afgørelser fra Domstolen. Det forekommer mig derfor formålstjenligt at fremstille grundtrækkene i denne retspraksis, før jeg tager stilling til de enkelte præjudicielle spørgsmål.
Domstolen har i sin dom af 8. april 1976 i sag 48/75 - Royer - (Sml. 1976, s. 497), vedrørende opholdsretten for en medlemsstats statsborgere på en anden medlemsstats område, fastslået:
Retten for statsborgere i en medlemsstat til at rejse ind på en anden medlemsstats område og tage ophold dér er en ret, der umiddelbart ifølge traktaten — navnlig dennes artikler 48, 52 og 59 — eller ifølge bestemmelser udstedt til dennes gennemførelse, tilkommer enhver, der henhører under fællesskabsrettens anvendelsesområde, uanset om værtslandet har udstedt opholdstilladelse eller ej.
Domstolen har vedrørende den retlige natur af opholdsbeviset i henhold til artikel 4, stk. 2 i Rådets direktiv nr. 68/360 af 15. oktober 1968 (EFT 1968 (II), s. 477; org.ref. AB1. L 257 af 19. 10. 1968, s. 13) statueret, at dets udstedelse ikke skal betragtes som en retsskabende akt, men derimod som en akt, der fra en medlemsstats side er bestemt til at fastslå den individuelle retsstilling for en statsborger i en anden medlemsstat efter fællesskabsrettens bestemmelser (jf. dommen i sag 48/75, præmisserne 31-33, Sml. 1976, s. 512). Opholdsbeviset tjener kun som dokumentation for opholdsretten, og skal tildeles alle personer, som beviser, at de tilhører personkredsen af berettigede (jf. dommen i sag 48/75, præmisserne 34-36, domskonklusion nr. 2, Sml. 1976, s. 513, 518).
Vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt nationale regler for kontrollen med udlændinge er tilstedelige over for statsborgere fra andre medlemsstater har Domstolen i den nævnte dom i sag 48/75 (præmis nr. 42, Sml. 1976, s. 514) statueret:
Desuden er fællesskabsretten ikke til hinder for, at medlemsstaterne knytter sådanne passende sanktioner — bortset fra udvisning — til undladelsen af at opfylde nationale påbud i forbindelse med kontrollen med udlændinge, som måtte være nødvendige for at sikre de nævnte reglers efterlevelse.
Denne ret for medlemsstaterne til at anvende og gennemføre nationale regler for kontrol med udlændinge, også over for andre medlemsstaters statsborgere, har Domstolen udtrykkelig bekræftet ved sin dom af 7. juli 1976 i sag 118/75 -Watson og Belmann — (Sml. 1976, s. 1185, særlig præmisserne 17 — 18, s. 1198). For så vidt angår eventuelle sanktioner, har Domstolen i den samme dom (jf præmis 21, s. 1198) statueret:
Selv om de nationale myndigheder kan underkaste den manglende iagttagelse af bestemmelserne om udlændinges op-holdserklæringer med sanktioner svarende til dem, der finder anvendelse ved nationale lovovertrædelser af samme omfang, er det imidlertid ikke berettiget at knytte en bøde- eller fængselsstraf hertil, idet denne står i et sådant misforhold til lovovertrædelsens grovhed, at den kommer til at udgøre en hindring for den frie bevægelighed for personer.
Når jeg i lyset af denne retspraksis betragter de præjudicielle spørgsmål i denne sag, kommer jeg til følgende resultat:
|
1.
|
Det første spørgsmål drejer sig om, hvorvidt den rent konstaterende betydning af opholdsbeviset (Aufenthaltserlaubnis) ifølge artikel 4 i Rådets direktiv nr. 68/360, der i spørgsmålet betegnes som »Aufenthaltsbescheinigung«, er forenelig med Domstolens retspraksis. Dermed bliver den særlige retlige karakter af dette bevis (Bescheinigung), der adskiller sig fra opholdstilladelserne (Aufenthaltserlaubnis) efter den tyske lov om udlændinge, som har retsskabende virkning, udtrykkelig understreget. Hvis en opholdstilladelse udløber i medfør af § 2, stk. 1 i lov om udlændinge, ophører den pågældende udlændings opholdsret i Forbundsrepublikken Tyskland samtidig. Hvis opholdsbeviset i medfør af artikel 4 i Rådets direktiv nr. 68/360 derimod udløber, mangler indehaveren blot det skriftlige bevis for sin uforandrede, fortsat bestående opholdsret, et bevis, hvis forlængelse eller nyudstedelse han har krav på. Opholdsbeviset for statsborgere i en EØF-medlemsstat står altså ifølge sin retlige karakter en statsborgers identitetskort meget nærmere end den almindelige opholdstilladelse efter den tyske lov om udlændinge. Allerede som følge af disse almindelige betragtninger forekommer det mig udelukket at sidestille de to slags opholdstilladelser i forvaltnings- og strafferetlig henseende.
Spørgsmålet sigter alene konkret på, om straffebestemmelserne i § 47, stk. 1, nr. 1 og 2 i den tyske lov om udlændinge er anvendelige på opholdsbeviset efter artikel 4 i Rådets direktiv nr. 68/360. Kommissionen har med rette anført herom, at udstrækningen af spørgsmålet til § 47, stk. 1, nr. 1 (indrejse uden opholdstilladelse) må bero på en fejltagelse. Thi ifølge § 2, stk. 1 i den tyske lov om indrejse og ophold for statsborgere fra Det europæiske økonomiske Fællesskabs medlemsstater af 22. juli 1969 tillades indrejse uden opholdstilladelse for personer, som er berettiget til fri bevægelighed. Bestemmelserne i denne lov går ifølge dens § 15 forud for loven om udlændinge. Indrejse uden opholdstilladelse er derfor allerede i medfør af Forbundsrepublikken Tysklands interne ret ikke strafbar for de ifølge EØF-traktatens artikel 48 berettigede.
Hvad nu angår § 47, stk. 1, nr. 2 i lov om udlændinge, tilkommer det ikke Domstolen at fortolke bestemmelsen i den tyske lov med henblik på, om denne ved »opholdstilladelse« (Aufenthaltser lau bnis) forstår den materielle ret til ophold, eller om den også sigter til det dokument, som alene indeholder beviset for en bestående opholdsret. Det fremgår imidlertid af fællesskabsretlige betragtninger, at opholdsbeviset i medfør af artikel 4 i Rådets direktiv nr. 68/360 ikke kan falde ind under denne straffebestemmelse i den almindelige lov om udlændinge. Ifølge den almindelige regel i EØF-traktatens artikel 7, stk. 1, som i traktatens artikel 48, stk. 2 har fundet særligt udtryk for arbejdstagere, er al forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere, der udøves på grundlag af nationalitet, forbudt. Statsborgere fra medlemsstaterne skal altså faktisk ligestilles med indlændinge. Som jeg allerede har anført det, er det særlige opholdsbevis for statsborgere i en EØF-medlemsstat, for så vidt angår retsvirkninger, meget nærmere beslægtet med en statsborgers identitetskort end med den almindelige opholdstilladelse efter den tyske lov om udlændinge. Hvis en indlænding overtræder sin pligt til at være i besiddelse af et identitetskort, kan han ifølge tysk ret kun straffes med en bøde for overtrædelse af en ordensforskrift. En statsborger fra en anden EØF-medlemsstats uretmæssige adfærd som følge af krænkelse af pligten til at dokumentere en materielt bestående opholdsret kan imidlertid ikke behandles anderledes. En sådan retshåndhævelse ligger også på linje med Domstolens hidtidige retspraksis. Denne har ganske vist, som overfor anført, erklæret udstedelse og gennemførelse af nationale regler for kontrol med udlændinge — også for statsborgere i EØF-medlemsstater — for tilladelig; for så vidt angår sanktionerne har den imidlertid udtrykkelig fastslået, at disse skal opfylde princippet om national behandling og forholdet mellem mål og midler (jf dommen i sag 118/75, præmisserne 21 -22, Sml. 1976, s. 1198 -1199). Hvis man fortolker § 47, stk. 1, nr. 2 i den tyske lov om udlændinge således, at denne bestemmelse også finder anvendelse på opholdsbeviset i henhold til artikel 4 i Rådets direktiv nr. 68/360, ville dette altså for det første medføre en krænkelse af forbudet mod forskelsbehandling i EØF-traktatens artikel 7, stk. 1. For det andet ville en sådan fortolkning føre til anvendelse af fuldstændig uforholdsmæssige straffetrusler mod uretmæssig adfærd ved krænkelse af nationale ordensforskrifter i forbindelse med kontrollen med udlændinge; dette vil umiddelbart udgøre en hindring for den fællesskabsretligt garanterede frie bevægelighed og ville altså for så vidt krænke EØF-traktaten.
|
|
2.
|
Vedrørende spørgsmål 2 skal det bemærkes, at det går ud fra den forkerte forudsætning, at anvendelsen af straffebestemmelsen i § 47, stk. 1, nr. 2 i den tyske lov om udlændinge kan afhænge af, hvilken form den udstedende myndighed vælger for opholdstilladelsen. Da opholdsretten for medlemsstaternes statsborgere umiddelbart hviler på traktaten eller de i tilknytning hertil udstedte fællesskabsretlige bestemmelser, kan dens retlige natur ikke forandres, fordi de kompetente myndigheder fejlagtigt udsteder en almindelig opholdstilladelse efter loven om udlændinge. Da en statsborger fra en medlemsstat, som er opholdsberettiget i henhold til EØF-traktatens artikel 48, desuden, som det også allerede er anerkendt i retspraksis, har krav på tildeling af det særlige opholdsbevis i henhold til artikel 4, stk. 2 i Rådets direktiv nr. 68/360, ville tildelingen af en almindelig opholdstilladelse efter § 2, stk. 1 i den tyske lov om udlændinge også være i strid med fællesskabsretten.
|
|
3.
|
For så vidt angår spørgsmål 3, kan jeg fatte mig i korthed. Som jeg allerede har fremført vedrørende spørgsmål 1, er den i spørgsmål 3 omtalte forskelsbehandling klart i strid med forbudet mod forskelsbehandling i EØF-traktatens artikel 7, stk. 1.
|
|
4.
|
Svaret til spørgsmål 4 fremgår ligeledes af, hvad jeg har anført i forbindelse med spørgsmål 1. Som Kommissionen desuden med rette bemærker, kan en første dom, som er i strid med fællesskabsretten, ikke have nogen indflydelse på bedømmelsen af det samme forhold ved en fornyet retsforfølgelse.
|
|