13.Cette participation conjointe résulte de ce qu'il a été décidé que le financement du stock régulateur incombait aux États membres et non à la Communauté, ce qui implique la participation des premiers, conformément à votre avis 1/78, relatif à l'accord international sur le caoutchouc, dans lequel vous avez estimé que la question de l'exclusivité de la compétence de la Communauté dépend, en l'espèce, des modalités du financement des opérations du stock régulateur qu'il est envisagé d'instituer par cet accord ... Si ces charges étaient supportées directement par les États membres, cette circonstance impliquerait la participation de ces États à l'accord avec la Communauté Précité, voir ci-dessus note 9, p. 2920, souligné par nous.
.
44.Sous le bénéfice de ces observations, il apparaît en définitive que Maclaine Watson vous soumet, dans l'ordre, les neuf moyens suivants :- 1)la Communauté est responsable des agissements du CIE qui, avant son effondrement, aurait contracté des dettes supérieures à celles qu'il était capable d'honorer; si le CIE n'est pas une personne morale, ses fautes sont directement imputables à ses membres; si, en revanche, il doit être considéré comme une personne morale, ses membres sont responsables par application des principes généraux communs aux droits des États membres régissant la responsabilité des directeurs des sociétés commerciales;
- 2)la Communauté aurait omis d'avertir la requérante du risque qu'il y avait à opérer avec l'organisation et a manqué, de manière plus générale, à son obligation de sollicitude;
- 3)la Communauté a agi illégalement en signant le sixième accord et en participant à la décision de le mettre provisoirement en vigueur compte tenu de son caractère intrinsèquement vicié et incompatible avec le traité CEE;
- 4)la Communauté a manqué d'exercer la plénitude de ses pouvoirs lors de la négociation du sixième accord et de la participation à ce dernier et, plus spécifiquement, elle n'aurait pas exigé des États membres le respect de son droit à décider des questions relevant de sa compétence exclusive;
- 5)le Conseil et la Commission n'ont jamais consulté le Parlement européen, alors qu'une telle consultation aurait été utile dans la mesure où la mise au grand jour des défauts de l'accord aurait amené la Communauté, comme les États-Unis ou la Bolivie, à refuser d'y participer;
- 6)la Commission n'a pas réalisé les démarches nécessaires auprès des États membres de la Communauté tant en ce qui concerne leur ratification du sixième accord que leur contribution au stock régulateur, y compris le versement de contributions supplémentaires; il s'agissait là d'une violation de l'article 5 du traité CEE en présence de laquelle il était loisible aux institutions de prendre les initiatives appropriées, ainsi, en ce qui concerne la Commission, l'engagement d'une procédure au titre de l'article 169;
- 7)la Communauté, compte tenu du nombre de ses voix, serait responsable en droit des actes et omissions du CIE en raison de son influence au sein de ce dernier, qu'elle n'a pas exercée dans l'intérêt communautaire et de manière à contrôler les opérations de l'organisation;
- 8)la Communauté aurait commis une faute en n'empêchant pas l'abus de position dominante dont les activités du CIE auraient été constitutives;
- 9)indépendamment de toute conduite illégale, la Communauté doit réparer le préjudice subi par la requérante du fait du risque lié au sixième accord et aux activités du CIE.
45.A cette impressionnante série de griefs, la Commission et le Conseil, soutenus par le Royaume-Uni, opposent une exception d'irrecevabilité qui comporte trois moyens distincts :le recours est irrecevable car il vise des actes et comportements de la Communauté relatifs à la conduite des relations internationales;
le recours constitue un détournement de la voie de droit de l'article 215, notamment parce qu'il tend, en réalité, à faire supporter à la Communauté la responsabilité contractuelle du CIE, à faire annuler un grand nombre d'actes passés de la Communauté, du CIE ou de ses membres, et à imposer à la défenderesse une responsabilité de l'organisation qui ne relève pas de votre juridiction;
le recours serait prématuré et abstrait, en ce qu'il vous inviterait à prononcer le principe d'une responsabilité hypothétique et conditionnelle, tant que l'échec des actions engagées contre le CIE devant les juridictions britanniques ne serait pas définitif.
<TI><NP><NO.P>I —</NO.P><TXT>Le caractère prématuré ou abstrait du recours</TXT></NP></TI>47.Compte tenu de l'existence d'instances judiciaires engagées par Maclaine Watson à l'encontre du CIE, pendantes devant les juridictions britanniques, le préjudice allégué serait purement hypothétique. En effet, les requérantes ne pourraient pas rapporter la preuve que le CIE ait pris une décision définitive de ne pas payer. Dans ces conditions, le recours serait irrecevable puisqu'il viserait à obtenir de votre Cour un arrêt prononçant une déclaration abstraite de responsabilité.48.Tout d'abord, l'existence du préjudice constitue, à notre avis, une question qui relève de l'examen au fond. Certes, votre jurisprudence a parfois déclaré irrecevables comme prématurés des recours en responsabilité, mais nous relevons que vous avez, par ailleurs, affirmé que les objections du Conseil concernent en réalité des conditions de fond auxquelles se trouve subordonnée la responsabilité de la Communauté, à savoir l'existence d'un dommage. Elles seront donc appréciées dans le cadre de l'examen au fondArrêt du 17 dicembre 1981, Ludwigshafener Walzmühle, point 12 (197/80 à 200/80, 243/80, 245/80 et 247/80, Rec. p. 3211), souligné par nous.
.
49.En toute hypothèse, il nous apparaît très contestable que le préjudice allégué en l'espèce revête un caractère éventuel. Ce qui est incertain — compte tenu du laps de temps qui s'est écoulé depuis le 24 octobre 1985 — c'est, nous semble-t-il, le paiement des dettes du CIE.50.Par ailleurs, nous relevons que vous avez déjà admis la recevabilité d'actions en déclaration de responsabilité , vous inspirant, à cet égard, de solutions adoptées par le droit de plusieurs États membres, en indiquant quel'article 215 du traité n'empêche pas de saisir la Cour pour faire constater la responsabilité de la Communauté pour dommages imminents et prévisibles avec une certitude suffisante, même si le préjudice ne peut pas encore être chiffré avec précision Arrêt du 2 juin 1976, Kampfmeyer (56/74 à 70/74, Rec. p. 711).
.
51.A fortiori, la solution nous paraît-elle devoir être identique lorsque le dommage est patent et que c'est sa disparition qui est subordonnée à un paiement que les circonstances de l'espèce conduisent à considérer comme incertain.52.Enfin, dans l'affaire GranariaArrêt du 28 mars 1979 (90/78, Rec. p. 1081).
, vous avez rappelé que vous pouvez être amenés à statuer, dans une première phase de la procédure, sur la question de savoir si le comportement des institutions est de nature à engager la responsabilité de la Communauté, réservant l'examen des questions relatives à la causalité, ainsi qu'à la nature et à la portée du préjudice à une phase ultérieure éventuelle Point 6.
.
53.II ne nous paraît pas indifférent de constater que, pour admettre la recevabilité du recours, vous avez précisé que, en l'espèce, le problême du fondement juridique de la responsabilité se prête particulièrement bien à être tranché séparément selon cette pratique Ibidem, souligné par nous.
.
54.Sans doute, tel est également le cas du présent recours. Aussi, nous vous invitons à écarter ce moyen d'irrecevabilité.<TI><NP><NO.P>II —</NO.P><TXT>Le contrôle juridictionnel et les relations extérieures de la Communauté</TXT></NP></TI>55.Un examen attentif de votre jurisprudence révèle que ce n'est pas, en réalité, la première fois que les institutions communautaires vous invitent à déclarer irrecevable une action introduite à l'encontre d'actes relatifs aux relations extérieures de la Communauté.56.Ainsi, dans l'arrêt Fediol 1Arrêt du 4 octobre 1983 (191/82, Rec. p. 2913).
, vous aviez, en effet, été amenés à vous prononcer sur un moyen d'irrecevabilité soulevé par la Commission à propos d'un recours dirigé contre le refus d'ouvrir une enquête concernant le Brésil en matière de procédures anti-subventions. Il était, en effet, allégué que les appréciations portées dans ce domaine relevaient d'un pouvoir de nature politique, exclusif de tout contrôle juridictionnel.57.Vous avez écarté ce moyen en relevant les droits procéduraux précis que l'industrie communautaire tirait de la réglementation applicable. Vous avez, à ce propos, affirmé que la position de la Commission était excessive en ce qu'elle tendait à faire exclure par principe tout recours en rappelant qu'il vous incombe d'assurer le respect du droit aux termes de l'article 164 du traité et d'exercer un contrôle judiciaire approprié à la nature des pouvoirs réservés, en la matière, aux institutions de la Communauté.58.Vous avez précisé que, sans qu'il puisse intervenir dans l'appréciation réservée aux autorités communautaires par le règlement cité, le juge est appelé à exercer le contrôle qui est normalement le sien en présence d'un pouvoir discrétionnaire conféré à l'autorité publique Point 30.
,
et vous avez défini l'étendue de votre contrôle minimal à cet égard. Cette solution a été confirmée par votre arrêt TimexArrêt du 20 mars 1985, point 16 (264/82, Rec. p. 849).
.
59.Dans l'affaire AdamsArret du 7 novembre 1985 (53/84, Rec. p. 3595).
, la Commission a également invoqué le pouvoir souverain d'appréciation qui était le sien dans la conduite des relations extérieures à propos du grief du requérant relatif à l'omission de saisine du comité mixte institué par l'accord de libre-échange conclu entre la Suisse et la Communauté. Mais c'est comme moyen de fond que l'argument a été invoqué et c'est comme tel que vous l'avez examiné pour rejeter la requête en indiquant qu'une décision de saisir ou de ne pas saisir le comité mixte de cette affaire ne peut être prise qu'en vue des seuls intérêts généraux de la Communauté, à la suite d'une appréciation essentiellement politique qu'un particulier ne peut pas attaquer en justice Point 15.
.
60.Par ailleurs, vous avez été, à plusieurs reprises, amenés à examiner des actes de la Communauté dans le domaine des relations extérieures, sans même qu'une exception d'irrecevabilité soit soulevée. Relevons certains exemples significatifs.61.Dans l'affaire FaustArret du 28 octobre 1982 (52/81, Rec. p. 3745).
, un importateur allemand de champignons chinois recherchait la responsabilité de la Communauté pour le contingentement des importations en provenance de T'ai-wan consécutif à un accord commercial conclu avec la Chine populaire.62.Vous avez examiné les griefs du requérant, relatifs notamment à la violation de la confiance légitime, sans qu'une quelconque irrecevabilité soit alléguée ou par vous soulevée, en jugeant que, les institutions communautaires disposant d'une marge d'appréciation lors du choix des moyens nécessaires pour la réalisation de leur politique, les opérateurs économiques ne sont pas justifiés à placer leur confiance légitime dans le maintien d'une situation existante qui peut être modifiée par des décisions prises par ces institutions dans le cadre de leur pouvoir d'appréciation Point 27.
.
63.L'arrêt Aide spéciale à la TurquieArret du 27 septembre 1988 (204/86, Rec. p. 5323).
nous paraît également devoir être mentionné. Il s'agissait, vous vous en souvenez, de connaître du recours de la République hellénique à l'encontre d'une décision du Conseil relative, en substance, à une aide à l'État turc. Il est manifeste que les relations extérieures étaient en cause et nous n'avons pas à insister sur la dimension politique de l'affaire. La limitation de votre contrôle n'a pas même été évoquée.64.L'affaire ClemessyArret du 24 juin 1986 (267/82, Rec. p. 1907).
a donné lieu à un examen au fond des griefs allégués à l'encontre de la Commission à propos des interventions de cette dernière dans l'adjudication d'un marché pour la construction de l'immeuble de l'institut pharmaceutique somalien. On n'a pas alors excipé du chef d'irrecevabilité tenant au fait que le recours aurait été relatif aux relations extérieures de la Communauté.65.Enfin, et surtout, mais nous reviendrons ultérieurement sur cette question, il convient d'évoquer tant votre compétenceArticle 228.1, deuxième alinéa.
en matière de contrôle préalable des accords externes que les indications touchant à leur contrôle a posteriori contenues dans votre avis 1/7511 novembre 1975, Rec. p. 1355.
.66.Compte tenu de l'importance de la question de principe en cause, il convient sans aucun doute de rechercher quelles solutions les droits des États membres ont consacrées dans le domaine du contrôle juridictionnel des relations extérieures.67.En droit italien, l'article 113 de la Constitution prévoit en termes généraux la protection juridictionnelle des particuliers à l'encontre des actes de l'administration publiquePour une application, voir, par exemple, l'affaire Governo della Gran Bretagna contre Guerrato où la cour constitutionnelle a déclaré inconstitutionnel un décret en ce qu'il excluait tout recours à l'encontre des décisions du ministre de la Justice relatives aux saisies des biens appartenant à des États étrangers; la haute juridiction a indiqué: Il fatto invero che tale esame possa in determinati casi riuscire delicato e financo difficile, non esclude che si tratta sempre di un accertamento di dati di fatto e giuridici che non può essere sottratto al sindacato giurisdizionale , 13 juillet 1963, La giurisprudenza costituzionale in materia internazionale, 1976, Starace-De Caro, p. 126, 131.
. Mais l'article 28 de la loi relative à la cour constitutionnelle prévoit que le contrôle de la haute juridiction exclut toute appréciation politique relative au pouvoir discrétionnaire du Parlement. Par ailleurs, tout recours est exclu devant le Conseil d'État lorsque les actes du gouvernement ont été adoptés dans l'exercice de son pouvoir politique.68.La conclusion et la ratification des traités internationaux, et, de manière générale, les actes touchant aux rapports internationaux sont considérés comme actes politiques dont la corte di cassazione a indiqué en termes particulièrement nets qu'ils bénéficiaient d'une immunité absolue: La responsabilità degli organi di governo per gli atti intemazionali si pone sul piano politico, e può essere fatto valere non dinanzi a gli organi della giurisdizione, ma con i mezzi ed attraverso gli istituti nei quali si concreta il controllo politico sull'attività di governo Rivista di diritto internazionale, voi. II 1969, p. 583, 586.
.
69.Enfin, on relève une tendance marquée à cantonner le domaine de l' acte politique par le truchement de la notion d' acte de haute administration , soumis à tous égards au contrôle juridictionnel.70.En droit danois, la question serait discutée de savoir si un particulier peut agir à l'encontre d'un acte touchant aux pouvoirs conférés directement au gouvernement par la Constitution, tel celui d'établir une ambassade ou de reconnaître un État. Il semble, à cet égard, que les obstacles seraient relatifs aux conditions générales des voies de recours, à savoir, pour un recours en indemnité, l'existence d'un intérêt juridiquement protégé. En revanche, la doctrine estimerait que les actes relatifs à la protection diplomatique d'un Danois à l'étranger peuvent être mis en cause tant par un recours en annulation que par un recours en indemnité. Enfin, il serait, en toute hypothèse, exclu que la conclusion d'un traité puisse faire l'objet d'un contrôle de légalité ou d'une action en responsabilité à l'initiative d'un particulier.71.Bien que les juridictions et la doctrine allemandes semblent se partager sur le point de savoir s'il existe des actes de gouvernement ( Regierungsakte ) ou des actes insusceptibles de recours juridictionnel ( Justizfreie Hoheitsakte ), le résultat concret des deux analyses ne conduit pas, en réalité, à des solutions très divergentes. En effet, un recours introduit par un particulier ne sera recevable que si l'acte attaqué porte atteinte à ses droits subjectifs, et les actes par lesquels les grandes orientations politiques sont arrêtées comporteront rarement de tels effets.72.Par ailleurs, la cour constitutionnelle a rappelé que l'exercice de la fonction judiciaire suppose l'existence de règles juridiques. On peut mentionner, à cet égard, une décision rejetant un recours contre une déclaration d'état d'alerte militaire au motif de l'absence de critères juridiquesBundesverwaltungsgericht, 12 octobre 1962, BVenv GE 15, p. 63, 65.
. Selon la doctrineErgee, R.: Le contrôle juridictionnel de l'administration dans les matières qui se rattachent aux rapports internationaux: actes de gouvernement ou reserve du pouvoir discrétionnaire , Revue de droit international et de droit comparé, 1986, p. 72,77.
, c'est une démarche analogue que la cour constitutionnelle a adoptée dans son arrêt du 16 décembre 1983Archiv des Völkerrechts, 1984, p. 220.
, relatif à la décision du gouvernement fédéral d'autoriser l'installation des missiles Pershing. En effet, si la haute juridiction a estimé que certains griefs ne pouvaient donner lieu à contrôle du juge compte tenu de la marge d'appréciation des autorités politiques dans la conduite de la politique de défense, elle a, par ailleurs, recherché s'il existait un principe général de droit international public, au sens de l'article 25 de la loi fondamentale, interdisant la possession et l'utilisation d'armes nucléaires, pour conclure par la négative. Ce faisant, on a pu estimer que la Cour s'était refusée à user de l'échappatoire qu'offre la théorie de l'acte de gouvernement Ergee, op. cit. p. 78.
en optant pour une démarche qui allie la sagesse politique et le réalisme au souci de maintenir l'action des autorités publiques dans les bornes constitutionnelles. Celles-ci existent-elles, comme l'article 25 de la loi fondamentale, la Cour assume son rôle et confronte l'acte incriminé aux normes vantées Ibid.
.73.D'une manière générale, la marge d'appréciation reconnue aux autorités politiques dans le domaine des relations extérieures est considérable, car le gouvernement fédéral doit être, notamment, en mesure de tenir compte des réactions de ses partenaires dans l'adoption de ses décisions.74.Le droit britannique a été abondamment évoqué par les parties qui ne semblent pas s'accorder sur son état exact à cet égard. En réalité, deux séries de situations semblent devoir être distinguées.75.D'une part, les actes politiques mettant en cause les relations de la Couronne avec d'autres États, tels que conclusion et exécution des traités, déclarations de guerre: tout recours en validité est exclu à l'encontre de tels actesRustomjcc/The Queen (1876) 2 QBD69,73, CA.
. Quant au contentieux de la responsabilité, il semble que la summa divisio dépende du point de savoir si l'acte a été commis à l'extérieur ou à l'intérieur du territoire britannique. L'arrêt Buron/Denmann aurait exclu les recours introduits par un étranger pour un acte perpétré à son encontre à l'extérieur du territoireIl s'agirait alors d'un Act of State ; mais, comme le relève Lord Wilberforce dans l'affaire Buttes (AC. 1982, p. 939, 930-931), le terme Act of State peut également désigner des hypothèses où il s'agit, pour le juge, de déterminer l'application d'une législation étrangère dans son propre territoire.
. La question ne serait pas résolue de savoir si la même solution s'applique pour un ressortissant britanniqueAttorney General/Nissan (1970), A. C. 1979 HL.
. En revanche, si l'acte a été commis à l'intérieur du territoire britannique, il ne pourrait être invoqué comme moyen de défense à l'encontre de tout plaideurIbid.
.76.D'autre part, les Cours britanniques ont parfois adopté des solutions de réserve juridictionnelle en présence de recours entre des parties privées mettant en cause indirectement le comportement d'États étrangers souverains. On cite, à ce propos, l'affaire Buttes dans laquelle Lord Wilberforce a indiqué: Leaving aside all possibility of embarrassment in our foreign relations (which it can be said not to have been drawn to the attention of the Court by the executive) there are ... no judicial or manageable standards by which to judge these issues, or to adopt another phrase, the Court would be in a judicial no-man's landThe law reports, 1982, p. 938.
.77.Il convient de relever, à cet égard, que la jurisprudence américaine connaît, sous le nom de doctrine de l' Act of State , des solutions analogues: les juges s'abstenant en présence de recours entre particuliers mettant en cause les comportements d'États tiers. Cette jurisprudence se fonde explicitement sur le pouvoir exclusif de l'exécutif dans le domaine des relations extérieuresUnderhill/Hernandez, 168 US 250, 252 (1897) en a fondé le principe: Every sovereign State is bound to respect the independence of every other sovereign State, and the courts of one country will not sit in judgment on the acts of the government of another done within its own territory. Redress of grievances by reason of such acts must be obtained through the means open to be availed of by sovereign powers as between themselves.
. Et cette doctrineLa doctrine se plaît à souligner la différence entre acte de gouvernement et Act of State ainsi entendu: Construction jurisprudentielle d'origine essentiellement anglo-saxonne, la doctrine de l'Act of State consiste à exclure de l'appréciation du juge la régularité des actes de souveraineté des États étrangers, alors que la théorie de l'acte de gouvernement se rapporte aux actes de l'État du juge saisi. La doctrine de l'Act of State ressortit principalement du droit international public et du droit international privé, alors que l'acte de gouvernement se meut essentiellement dans la sphère du droit public interne (Ergec, Le contrôle juridictionnel de l'administration dans des matières qui se rattachent aux rapports internationaux , Revue de droit international et de droit comparé, 1986, p. 73, 74); dans le même ordre d'idée, on a estimé que l' Act of State serait une règle de conflits de lois du deuxième degré , Falck, cité par Brazyova Reflections on Immunity of States from the point of view of international law , Questions of International Law, vol. 3, Dordrecht, 1986, p. 46.
est écartée lorsque le département d'État a expressément indiqué que son application en l'espèce ne servait pas les intérêts de la politique étrangère des États-UnisDans l'arrêt First National City Bank, le juge Rehnquist a indiqué: It would be wholly illogical to insist that such a rule (l'Act of State'), fashioned because of fear that adjudication would interfere with the conduct of foreign relations, be applied in the face of an assurance from that branch of the Federal Government that conducts foreign relations that such a result would not obtain , p. 483.
.78.Par ailleurs, il n'est pas sans intérêt de faire ici une allusion à la doctrine américaine des political questions qui peut conduire le juge à s'abstenir en présence de litiges pour lesquels il estime qu'il n'existe pas de solution judiciaireSur l'ensemble de la question, voir Lenaerts, K.: Le juge et la Constitution aux États-Unis d'Amérique et dans l'ordre juridique européen , p. 98 et suiv. et les références citées p. 104-105.
. Il convient simplement de relever, à cet égard, que l'existence de critères judiciaires d'appréciationPour écarter l'application de la doctrine en cause dans l'affaire Baker/Carr, le juge Brennan a indiqué Nor need the appellants, in order to succeed in this action, ask the Court to enter upon policy determinations for which judicially manageable standards are linking, 369 US 186, p. 691.
constitue l'un des facteurs déterminantsMais non exclusifs, voir l'énumération des conditions indiquées par Brennan, J. in Baker/Carr, précité, p. 691; voir, également, Lenaerts, précité.
pour apprécier sa compétence.79.Le droit français exclut tout débat contentieux à propos des actes mettant en cause les rapports du gouvernement avec un État étranger ou un organisme international. Tel est, notamment, le cas pour l'ensemble des actes relatifs à la négociation, à la conclusion et à la mise en œuvre d'accords internationauxJurisprudence constante; voir, par exemple, Conseil d'État (CE), 5 février 1926, Dame Caraco, p. 125; CE, 16 mars 1962, Prince Sliman Bey, p. 179; CE, 13 juillet 1979, Cofarex, p. 319.
. D'une manière plus générale, échappe au contrôle juridictionnel l'activité des autorités françaises dans la conduite des relations étrangèresSuspension de la navigation dans une zone de sécurité maritime pour effectuer des essais nucléaires (CE, 11 juillet 1975; Paris de la Bollardière, p. 423); intervention auprès d'un État étranger pour protéger les biens ou intérêts d'un Français (CE, 2 mars 1966, Cramennel, p. 157); refus de saisir une juridiction internationale (CE, 9 janvier 1952, Geny, p. 17); refus de communiquer å un syndicat des propositions adressées à un organisme international (CE, 10 février 1978, CFDT, p. 61).
. Il s'agit là, pour le juge français, d'actes qui, par nature, ne sont pas susceptibles de recours, ou, encore, d'actes de gouvernement. Cependant, le champ d'application de cette immunité tend à rétrécir sous l'effet d'une double évolution:la théorie des actes détachables qui permet de soumettre ces derniers au juge dès l'instant que les autorités françaises jouissent d'une certaine indépendance dans le choix des procédés par lesquels elles exécutent leurs obligations internationales, qu'elles ont l'initiative des moyens grâce auxquels elles se conforment aux dites obligationsConclusions Odent sous Tribunal des conflits, 2 février 1950, Radiodiffusion française, RDP, 1950, p. 423, 427.
; on mentionnera, à cet égard, les décisions prises en matière d'expulsion et d'extradition des étrangers;
la consécration du principe d'une responsabilité sans faute de l'État du fait d'une convention internationaleUne partie de la doctrine souligne que, si les traités internationaux intéressent évidemment les relations de l'Etat français avec les États étrangers, ils ne sont pas des actes de gouvernement. Au fait qu'ils ne sont pas des actes de droit interne, puisqu'ils n'émanent pas du seul gouvernement français, s'ajoute le fait que leur régime est tout autre que celui des actes de gouvernement , Chapus, Droit administratif général, 1985, p. 618-619.
régulièrement publiée, à condition que le préjudice allégué soit anormal et spécial et que sa réparation n'ait pas été exclue par la convention elle-mêmeConseil d'État, Compagnie générale d'énergie radioélectrique, 30 mars 1966, Rec. Lebon, p. 257; sur cet arrêt, voir AJDA, 20 juin 1966, Chronique Puissochet et Lecat, p. 349; celte jurisprudence marque, en fait, l'extension aux accords internationaux de la responsabilité sans faute du fait des lois.
; à ce jour, cette solution n'a pas été étendue aux actes et comportements relatifs à la conduite des relations extérieures.
80.Il convient, par ailleurs, de constater que l' acte de gouvernement a fait l'objet de sévères critiquesOn a estimé que l'acte de gouvernement devait être banni du droit public de tout pays civilisé , Duguit, Traité de droit institutionnel, 3e éd., III 1930.
, mais s'est trouvé également défendu comme étant la simple expression de l'incompétence du juge en présence de l'activité du gouvernement, distincte de l'activité administrativeChapus: L'acte de gouvernement, monstre ou victime? , D. 1958, Chr. p. 5; d'autres auteurs estiment que l'incompétence résulte de la nature mixte de l'acte: Virally: L'introuvable acte de gouvernement RDP 1952, p. 338.
.81.Dans des décisions relativement anciennesConseil d'État, 20 janvier 1876, Mangin; Conseil d'État, 26 avril 1933, Pasicrisie VIII 108; voir Bonn, A.: Le contentieux administratif en droit luxembourgeois , p. 144, no 157, et Schockweiler, F.: Le contentieux administratif cl la procédure administrative non contentieuse en droit luxembourgeois , p. 28, no 74.
, le Conseil d'État luxembourgeois a appliqué la notion d' acte de gouvernement telle qu'admise en droit français. On relève qu'en l'état actuel du droit seuls les rapports du souverain avec un État étrangerF. Schockweiler, op. cit.
pourraient bénéficier d'une immunité juridictionnelle.82.Le droit hellénique connaît une notion d'acte de gouvernement exclusif de tout contrôle de légalité. Tel est notamment le cas de la conclusion des traités internationaux. Quant au contentieux de la responsabilité, la doctrine se partage sur la recevabilité des recours en la matière qui ne semble pas avoir été judiciairement résolue.83.En Belgique, la question est discutée de savoir si la théorie de l'acte de gouvernement a été reçue par la juridiction nationale. Une récente étudeErgec, op. cit.
, très fouillée, relative au contrôle juridictionnel de l'activité de l'administration dans le domaine des rapports internationaux incline à analyser la jurisprudence comme révélant davantage une réserve du pouvoir discrétionnaire.84.En tout état de cause, il apparaît utile de mentionner les formules retenues par les arrêts. Ainsi, à propos de l'indépendance du Congo, la cour d'appel de Bruxelles a jugé que le grief s'adresse, sinon au pouvoir législatif, au pouvoir exécutif, dont les décisions souveraines échappent à la censure des tribunaux4 décembre 1963, JT 15 décembre 1963, p. 782, voir également Civ. Bruxelles, 23 septembre 1964, JT 25 octobre 1964, p. 600.
. Cette même juridiction, dans un litige en responsabilité opposant un particulier à l'État belge et à l'ONU à propos de l'intervention au Katanga, a jugé que les cours et tribunaux sont sans pouvoir pour apprécier l'action diplomatique du pouvoir exécutif 15 septembre 1969, Pasicrisie helge, p. 247, 249.
.85.Dans l'affaire Pittakos, le tribunal de Bruxelles, que le demandeur invitait à se prononcer sur des fautes relatives à l'octroi de l'indépendance du Congo sans transfert préalable au nouvel État du passif de la colonie, a jugé que l'État belge objecte à bon droit que ce moyen nouveau ... est en tout cas mal fondé, l'octroi de l'indépendance étant un acte de gouvernement qui échappe à la censure du pouvoir judiciaire 14 janvier 1963, JT 27 janvier 1963, p. 64, 66.
.86.Enfin, dans le domaine des accords commerciaux, le Conseil d'État a jugé qu'il n'appartient pas à la requérante de critiquer l'opportunité de conclure des traités de commerce 14 décembre 1973, Recueil des arrêts, p. 955.
.87.Le droit néerlandais ne paraît pas sanctionner par l'irrecevabilité les recours en responsabilité introduits par un particulier à l'encontre d'actes relatifs aux relations extérieures.88.Mais le considérable pouvoir discrétionnaire dont le gouvernement est investi en cette matière conduit le juge à observer une très nette réserve dans l'exercice de son contrôle. Cependant, il ne serait pas exclu qu'un recours puisse aboutir si un détournement ou un abus de pouvoir était clairement établi.89.Quant au domaine spécifique de la négociation et de la conclusion des traités internationaux, il convient de constater que le président du Rechtbank de La Haye21 mai 1984, KG 1984, 168.
a rejeté une demande d'interdiction portant sur un traité entre les Pays-Bas et la République fédérale d'Allemagne au motif que semblable interdiction serait contraire à l'organisation des pouvoirs publics du royaume. Il convient également de mentionner le rejet de la requête visant à obtenir une vérification de compatibilité avec le droit international du traité entre les Pays-Bas et les États-Unis relatifs à l'installation des missiles Pershing, compte tenu de ce que le processus d'élaboration d'un acte international échappe à l'office du jugePresident Rechtbank Den Haag, 5 novembre 1985, KG 1985, p. 376.
.90.Enfin, le Hoge Raad2 mars 1951, NJ 51.217.
a décidé qu'un acte portant directement atteinte à la liberté et à la vie des personnes ne saurait être admis en dépit de la très grande marge discrétionnaire de la puissance publique dans l'exécution d'un traité, en l'occurrence de l'accord entre les Pays-Bas et l'Indonésie relatif à l'évacuation de militaires néerlandais d'origine indonésienne.91.L'adoption de la Constitution espagnole de 1978En particulier, l'article 24.1 d'après lequel toute personne a le droit d'obtenir la protection effective des juges et des. tribunaux pour exercer ses droits et intérêts légitimes, sans qu'en aucun cas cette protection puisse lui être refusée .
aurait abrogé l'immunité dont bénéficiaient les actes politiques devant la juridiction administrative par l'effet de l'article 2, sous b), de la loi du 17 décembre 1956. En tout état de cause, cette même disposition prévoyait la possibilité pour le juge d'accorder une indemnisation pour les actes concernés. Une attention toute particulière doit être portée à la jurisprudence du Tribunal suprême29 décembre 1986, REDI 1988 no 2, note Castro-Rial Garrone; voir également, 16 novembre 1974, Aranzadi, Jurisprudencia, 1974, no 4510; voir, à propos de cette décision, Discrecionalidad en el ejercicio de la protección diplomatica y responsabilidad del Estado en el orden interno , M. Paz Andrés Saenz de Santa Marla, ADI, vol. III (1976), p. 321.
accordant une indemnisation aux particuliers pour des dommages résultant directement ou indirectement de l'exercice par l'État de la protection diplomatique à leur égard.92.En l'état de nos informations, depuis 1922, le droit irlandais n'aurait pas fait application d'une notion équivalant à l' Act of State ou au Prerogative Act. Il semblerait, par ailleurs, qu'un particulier pourrait agir en justice pour obtenir réparation de tout préjudice financierByrne/Ireland, 1972, I. R. 241.
, et qu'une éventuelle immunité de l'État dans le domaine des relations étrangères ne pourrait être justifiée au regard de la ConstitutionCrotty/An Taoiseach (1987), 2 CMLR 657 qui affirme que le requérant jouit, en l'espèce, du droit d'agir pour soumettre ses griefs relatifs à la constitutionnalité de l'Acte unique européen.
.93.En droit portugais, l'article 4.1 de l'Estatuto dos Tribunais Administrativos et Fiscais (ETAF) exclut tout recours à l'encontre des actes politiques. Il n'est pas contestable que les actes diplomatiques, et notamment la négociation et l'approbation de conventions internationales, relèvent de cette catégorie. Cependant, la question reste posée de la conciliation de la loi précitée avec l'article 20 de la Constitution qui accorde à l'individu une protection juridictionnelle contre tout acte affectant ses droits et intérêts légitimement protégés .94.Quelles conclusions peut-on tirer de cet examen?95.Il serait, à notre avis, particulièrement hasardeux d'avancer que l'irrecevabilité des recours en responsabilité pour les actes de l'État dans le domaine des relations extérieures puisse s'analyser comme relevant des principes communs au droit des États membres .96.Mais, en revanche, l'extrême limitation du contrôle juridictionnel en ce domaine constitue indiscutablement le fil d'Ariane de ce bref examen du droit des États membres.97.Pour notre part, nous ne vous inviterons pas à adopter une notion analogue à celle de l' acte de gouvernement qui sanctionnerait par une irrecevabilité de principe l'introduction d'un recours en responsabilité relatif aux actes des institutions en matière de relations extérieures. Elle se révélerait, à notre avis, difficilement conciliable avec votre jurisprudence. Elle conduirait à introduire une condition supplémentaire à la recevabilité des recours directs des particuliers, car nul doute que la solution adoptée en matière de responsabilité ne doive être ensuite transposée au contentieux de légalité qui comporte, à notre avis, suffisamment d'obstacles en l'état actuel de votre jurisprudence.98.Par ailleurs, elle ne pourrait se réclamer d'un véritable principe commun au droit des États membres, mais solliciterait excessivement la notion d'acte de gouvernement, fréquemment critiquée, et dont le champ d'application tend à se réduire sensiblement dans certains sytèmes juridiques qui l'ont consacrée avec le plus de rigueur.99.Cependant, la fonction judiciaire réside dans le contrôle du respect du droit. Or, certains actes reposent sur des appréciations que le droit positif ne permet pas au juge de contrôler sans que ce dernier substitue alors sa propre décision à celle de l'institution dont le comportement lui est soumis. C'est là, nous l'avons vu, l'analyse explicitement retenue, notamment, par la cour constitutionnelle allemandeVoir, également, cette décision du Conseil constitutionnel français du 15 janvier 1975, interruption volontaire de grossesse : Considérant que l'article 61 de la Constitution ne confère pas au Conseil constitutionnel tin pouvoir générai d'appréciation et de décision identique à celui du Parlement, mais lui donne seulement compétence pour se prononcer sur la conformité å la Constitution des lois mises à son examen , décision 74.54, Rec DC 19, souligné par nous; on peut ici également évoquer l'approche de la Cour suprême américaine.
. Votre Cour, elle-même, nous paraît, en certaines occasions, avoir adopté une démarche analogueVoir votre arrêt Conseil/Parlement dans lequel vous avez indiqué que, s'il incombe à la Cour de veiller à ce que les institutions constituant l'autorité budgétaire respectent les limites de leurs compétences, il ne lui appartient pas d'intervenir dans le processus de négociation entre le Conseil et le Parlement qui doit aboutir, dans le respect de ces limites, à l'établissement du budget général des Communautés (souligné par nous); voir, également, Lenaerts (op. cit.) qui évoque également l'arrêt du 22 novembre 1978, Mattheus/Doego (93/78, Rec. p. 2203), dans lequel vous vous êtes déclarés incompétents pour répondre, en substance, à une question relative aux conditions de l'adhésion de l'Espagne et du Portugal.
.100.Mais ce refus du juge — il conviendrait mieux, d'ailleurs, d'évoquer l'impossibilité dans laquelle il se trouve — est révélé seulement par un examen au fond des griefs qui sont alléguésNous nous permettons, à cet égard, de renvoyer aux très récentes conclusions de l'avocat général M. Van Gerven dans l'affaire 70/87; après avoir écarté le moyen d'irrecevabilité soulevé par la Commission selon lequel la réglementation en matière de défense contre les pratiques commerciales illicites n'accorderait à la requérante qu'une protection juridictionnelle limitée, notre collègue indique, en examinant le recours au fond, qu'il existe un pouvoir discrétionnaire de nature politique insusceptible de contrôle juridictionnel lorsque les notions auxquelles ce pouvoir est subordonné ne sont pas juridiquement définissables (point 18, p. 31 de la version française).
: il doit, pour cela, regarder par-dessus le mur . Dès lors, nous vous invitons, sinon à statuer sur le moyen d'irrecevabilité pour l'écarter, du moins à réserver votre jugement à cet égard après examen au fond. Cette seconde solution semble plus adaptée en l'espèce. En effet, il pourrait apparaître d'un juridisme excessif de déclarer recevable à ce stade le recours si vous deviez le rejeter ensuite au motif qu'une décision ... ne peut être prise qu'en vue des seuls intérêts généraux de la Communauté, à la suite d'une appréciation essentiellement politique qu'un particulier ne peut attaquer en justice 53/84, Adams, précité, point 15, souligné par nous.
.
101.Cette conclusion serait-elle à infirmer en ce que l'argumentation de la requérante a trait, pour partie, à l'incompatibilité du sixième accord avec le traité CEE?102.Le contrôle a posteriori des accords externes, épineuse question Jacot-Guillarmod, O.: Droit communautaire et droit international public, Genève, 1979, p. 237.
, a fait l'objet d'une réflexion doctrinale très approfondie dont nous ne livrerons ici que les lignes générales.103.Le principe d'un contrôle a posteriori a été contesté au motif que l'existence d'une procédure préventive exclut tout recours ultérieur, même dans le cas où la Cour n'a pas été saisie d'une demande d'avisCatalano, Manuel de droit des Communautés européennes, Paris, 1965, p. 73, en faveur de l'exclusion de tout contrôle a posteriori.
. A l'encontre de cette thèse, on a observé qu'elle permettrait aux institutions et aux États membres de contourner la procédure de révision en s'abstenant simplement de consulter la Cour Pescatore, P.: Les relations extérieures des Communautés européennes, 1961, p. 129.
. Dès lors, la Cour devrait pouvoir constater l'inefficacité d'un accord irrégulier lorsque celui-ci serait invoqué devant elle soit directement, soit comme base d'un règlement ou d'une décision interne litigieuse Ibid., p. 128.
.104.S'agissant du fondement de la compétence de la Cour, on a fait observer qu'il serait impossible de qualifier comme acte unilatéral La décision du Conseil prise pour la conclusion de l'accord constituait, à cci égard, un acte de gouvernement non susceptible de recours et, en tout état de cause, non détachable de l'accord; voir Kovar, Les accords liant les Communautés européennes, RMC, 1974, p. 345, 358; Melchior, La procédure de conclusion des accords externes de la CEE , Revue belge de droit international, 1965, p. 187.
des institutions un accord qui est le produit d'un concours de volontés , avec une partie non justiciable de la CourVoir Kovar, op. cit., p. 357.
et dont l'annulation ne peut, dès lors, être poursuivie devant vousVoir, par ailleurs, contre un contrôle de validité par le biais de l'article 177, Kovar, JDI, 1976, p. 197; Simon, RTDE, 1975, p. 454; voir, également, Barav, ELR, 1977, p. 8.
.105.Par ailleurs, les conséquences de l'annulation d'un accord international apparaissent comme des perspectives inenvisageables d'un point de vue juridiqueSelon O. Jacot-Guillarmod, une déclaration selon laquelle l'accord est nul et non avenu (article 174 du traité) serait une aberration juridique ; l'annulation de l'acte d'approbation communautaire aboutirait au même résultat catastrophique et prétendre que l'on ne ponc pas atteinte à l'accord lui-même serait, dans ce dernier cas, une inconséquence dualiste car les deux actes sont indissociables, op. cit., p. 240.
. Enfin, l'opportunité d'un tel contrôle est fortement contestée au nom de la sécurité juridique, de la protection des tiers et de la crédibilité politique de la Communauté Voir Denys Simon, Quelques problèmes des relations extérieures des Communautés européennes , RTDE, 1975, p. 454.
.106.Cependant, en dépit de cette argumentation, non dépourvue de force, vous avez jugé, d'une part, qu'un accord conclu par le Conseil constituait, en ce qui concerne la Communauté, un acte pris par l'une des institutions , comme tel sujet à votre interprétationArrêt du 30 avril 1974, Haegemann, points 3, 4, 5 et 6 (181/73, Rec. p. 449), souligné par nous.
, d'autre part, et surtout, que la question de savoir si la conclusion d'un accord déterminé relève ou non des compétences de la Communauté et si, le cas échéant, ces compétences ont été exercées de manière conforme aux dispositions du traité étant en principe susceptibles d'être soumises à la Cour de justice, soit directement, au titre de l'article 169 ou de l'article 173 du traité, soit par la procédure préjudicielle, il incombe donc de reconnaître que la Cour peut en être saisie par la procédure préalable de l'article 228 Avis 1/75, précité, souligné par nous.
.
107.Dès lors, c'est sans ambiguïté que le principe d'un contrôle a posteriori se trouve par vous affirméOn a observé le contraste paradoxal de cette prise de position avec l'attitude adoptée par votre Cour en ce qui concerne le contrôle de constitutionnalité exercé au plan national sur la loi d'approbation des traités, Joliet, Le droit institutionnel des Communautés européennes, les institutions, les sources , 1983, p. 252.
.108.Et vous avez, par ailleurs, contrôlé la base juridique d'une décision du Conseil relative à la conclusion d'une convention internationale, alors même qu'une partie de la doctrine incitait, nous l'avons vu, à voir là un acte de gouvernementArrêt du 27 septembre 1988, Commission/Conseil (165/87, Ree. p. 5545).
.109.Qu'en est-il cependant de la portée de votre contrôle en ce qui concerne le présent recours? Tout d'abord, existerait-il une impossibilité de principe d'exercer tout contrôle à l'égard d'un accord mixte, tel le sixième accord? Certains auteursMelchior, op. cit.; Joliet, op. cit., qui indique: Au point de vue de la Communauté, c'est la procédure de l'article 228, paragraphe 1, premier alinéa, du traité CEE qui sera suivie; du point de vue des États membres, c'est la procédure ordinaire de conclusion des traités internationaux qui sera mise en œuvre. La procédure de conclusion d'un accord mixte ressemble donc de très prés à la procédure de révision de l'article 236, surtout si la base choisie est, dans le chef de la Communauté, l'article 238 du traité CEE qui implique la consultation du PE. Se posera donc la question de savoir quels sont les rapports (hiérarchie ou égalité) entre le traité CEE lui-même et l'accord mixte, p. 237; l'on voit mal comment la CJCE pourrait s'arroger le pouvoir d'apprécier la validité d'un traité signé et ratifié par les États membres , p. 251.
l'ont fermement soutenu, relevant l'identité substantielle de la procédure en pareil cas avec celle de la procédure de révision de l'article 236. Mais on a relevé, par ailleurs, que les Etats membres ne sont censés avoir participé (à l'accord) que pour la partie relevant de leur compétence et non pas pour celle relevant de la compétence communautaire. La possibilité de contrôle juridictionnel est donc intacte pour les dispositions qui relèvent de cette dernière compétence Louis, J.-V.: L'ordre juridique communautaire, 4e éd., p. 84.
.110.La discussion du mérite de ces deux thèses dépasserait le cadre des présentes observations. En tout état de cause, la première ne nous paraît pas soutenable en présence d'accords conclus, comme en l'espèce, sur la base de l'article 113, puisque dans ce cas la procédure applicable est substantiellement distincte de celle de l'article 236, notamment en ce qu'elle ne comporte pas de consultation du Parlement européen.111.Mais, en l'espèce, la difficulté essentielle à résoudre porte sur le point de savoir si l'absence formelle de l'article 178 parmi les voies de droit que vous avez énumérées suffit à exclure les actions en responsabilité. Il convient sans doute de faire preuve d'une grande prudence à cet égard, mais il nous semble périlleux de solliciter cette absence comme signifiant l'exclusion de cette voie de droit. Il faut, à cet égard, souligner qu'un recours en responsabilité, dont l'objet porte sur l'octroi d'une indemnité, ne comporte pas davantage d'inconvénients que le contrôle de légalité des accords externes, inconvénients que vous avez néanmoins écartés par votre avis précité.112.Mais, bien évidemment, fût-ce dans le cadre d'un recours en responsabilité, il apparaît exclu que vous puissiez examiner le caractère prétendument fautif de décisions relatives à un accord externe lorsque celles-ci relèvent de strictes appréciations d'opportunitéM. Melchior (op. cit., p. 209), à propos de l'étendue de votre contrôle dans le cadre de l'avis de l'article 228, souligne qu'il ne peut être question que d'un contrôle de légalité et non d'opportunité dans ce cadre; c'est a fortiori qu'une semblable solution doit être retenue dans le cadre contentieux, y compris celui de la responsabilité.
qu'aucune règle du traité ne vous permettrait de contrôler. Nous retrouvons là exactement, nous semble-t-il, les termes de l'analyse que nous vous avons déjà présentée. En conséquence, nous maintiendrons notre conclusion en vous proposant de réserver votre jugement sur le moyen d'irrecevabilité avec le fond.<TI><NP><NO.P>III —</NO.P><TXT>Le détournement de la voie de droit de l'article 215</TXT></NP></TI>113.Indiquons-le nettement: l'exception des institutions défenderesses présente, à cet égard, une pertinence très inégale.114.Nous vous proposerons, tout d'abord, d'écarter deux de leurs arguments qui n'appellent qu'un très bref examen.115.D'une part, elles soutiennent que, si vous admettiez la recevabilité du recours, vous seriez obligés de procéder à un réexamen de décisions politiques sur une base ex post facto afin de déterminer la gravité de la faute éventuellement imputable à la défenderesse.116.Vous constaterez qu'il s'agit, à nouveau, de soulever le moyen tiré de l'immunité juridictionnelle de la Communauté. Quant à l'évocation de la difficulté d'apprécier des comportements passés dont le caractère fautif est allégué, elle témoigne d'une sollicitude certaine pour votre Cour, mais ne constitue pas un motif d'irrecevabilité.117.D'autre part, le recours tendrait à exiger effectivement de la Cour qu'elle ordonne aux institutions communautaires d'agir désormais d'une certaine manière, qui soit compatible avec la conception qu'a la requérante de ce que la Communauté aurait dû faire en tant que participant au sixième accord, et ce nonobstant le fait que, même si la Communauté avait agi de la sorte, le résultat pour la requérante n'aurait pas nécessairement été différent . Cet argument a trait pour partie au lien de causalité, donc au fond de l'affaire, et se fait à nouveau l'écho de la limitation de votre contrôle.118.Ensuite, le recours viserait, en réalité, à obtenir l'annulation d'un grand nombre d'actes du CIE et de ses membres, dont la Communauté. En ce qu'il a trait à des actes ou à des comportements non soumis à votre juridiction, ce moyen se confond avec celui que nous examinerons ultérieurement selon lequel vous êtes invités à vous prononcer sur la responsabilité du CIE.119.Limitons-nous donc à apprécier la pertinence de cet argument d'irrecevabilité en ce qu'il a trait aux actes ou omissions de la Communauté.120.Il ne nous paraît pas contestable que le recours de Maclaine Watson tend à faire constater des droits subjectifs Conclusions A. Dutheillct de Lamothe sous 9/71 et 11/71, Compagnie d'approvisionnement, arret du 13 juin 1972, Rec. p. 411.
à l'encontre de la Communauté. Or, l'autonomie du recours en indemnité par rapport aux recours en annulation9/71 et U/71, précité; arrêt du 2 décembre 1971, Zuckerfabrik Schöppenstedt (5/71, Rec. p. 975); arret du 24 octobre 1973, Merkur (43/72, Rec. p. 1055); arrêt du 4 octobre 1979, Ireks-Arkady (238/78, Rec. p. 2955); arrêt du 4 octobre 1979, DGV (241/78, 242/78, 245/78 à 250/78, Rec. p. 3017); arrêt du 4 octobre 1979, Intcrqucll Stärke-Chemie (261/78 et 262/78, Ree. p. 3045); arrêt du 12 dicembre 1979, Hans-Otto Wagner (12/79, Rec. p. 3657); arrêt du 12 avril 1984, Unlfrex (281/82, Rec. p. 1969); arrêt du 17 décembre 1981, Ludwigshafener Walzmühlc (197/80 à 200/80, 243/80, 245/80 et 247/80, Ree. p. 3211).
et en carenceArrêt du 28 avril 1971, LUtticke (4/69, Ree. p. 325); arrêt du 2 juillet 1974, Holtz et Willcmscn (153/73, Ree. p. 675).
constitue une solution fermement établie par votre jurisprudence, et d'ailleurs admise par les institutions défenderesses dans leurs observations. Ces principes doivent s'appliquer tout particulièrement en l'espèce, y compris, à notre avis, au grief fait à la Commission de n'avoir pas engagé à l'encontre des États membres de la CEE les démarches appropriées , le cas échéant par le truchement de procédures en vertu de l'article 169 du traité CEE, en vue notamment de les contraindre à assurer leurs obligations financières à l'égard du CIEVoir Robert Lecourt in Mélanges Tcitgen, Le rôle unificateur du juge dans la Communauté , p. 223, 229; voir conclusions A. Dutbeillet de Lamothe sous 4/69, précité: nous pensons donc que la circonstance que le fondement de l'action en responsabilité dans la présente espèce est tiré d'une méconnaissance des articles 97, deuxième alinéa, ou 169 du traité est d'une grande importance quant au fond ... mais qu'elle est ... sans influence sur la recevabilité du recours en indemnité .
, ainsi qu'au moyen relatif à la faute qu'il y aurait eu à ne pas empêcher l'abus de position dominante dont auraient été constitutives les activités de ce dernier.121.Dès lors, vous écarterez cet argument d'irrecevabilité.122.Par ailleurs, selon les institutions défenderesses, le présent recours serait irrecevable en ce qu'il viserait à vous faire connaître, en réalité, d'une action en responsabilité contractuelle dirigée contre la Communauté pour les dettes d'un tiers. Et Maclaine Watson tenterait d'imposer à cette dernière un rôle de garant ou d'assureur.123.D'un point de vue économique, le préjudice de la requérante trouve évidemment sa source dans l'inexécution des engagements du CIE. Mais, comme elle le rappelle fort justement, le fait d'un tiers peut avoir entraîné l'inexécution d'un contrat. L'action engagée par le créancier à l'encontre de l'auteur du fait dommageable n'en revêtira pas moins une nature extracontractuelle, délictuelle ou quasi délictuelle.124.Et la requérante affirme ne pas vous demander de condamner la Communauté à honorer les contrats du CIE, mais à réparer le préjudice qu'aurait entraîné son propre comportement.125.Cependant, en tout état de cause, la recevabilité de l'un des moyens allégués par la requérante soulève de sérieuses réserves: il s'agit de celui relatif à la responsabilité sans faute de la Communauté. Nous ne sommes pas, pour notre part, hostile à ce que ce type de responsabilité soit consacré en droit communautaire, tout en relevant que la définition de son régime ne manquerait pas de soulever de sérieuses difficultés compte tenu des règles que vous avez posées quant à la responsabilité pour faute.126.Mais il apparaît qu'en l'espèce la requérante, en invoquant ce moyen, recherche, en réalité, la responsabilité de la Communauté pour les dettes du CIE. Rappelons, tout d'abord, l'argumentation qui vous est soumise à cet égard. Après avoir souligné que votre jurisprudence a pris soin de ne jamais exclure le principe d'une responsabilité sans faute, la requérante vous invite à déclarer la Communauté ténue de réparer son préjudice sur ce fondement, en indiquant que l'élaboration du sixième accord par la Communauté et sa participation au CIE ont conduit à lui imposer une perte qui dépasse de loin les risques inhérents à l'exercice normal de ses activités. Si, sur un marché du type du LME, un négociant court des risques du fait des fluctuations des cours ou du manquement d'un de ses partenaires à ses obligations, la faillite du CIE dépasse les limites des risques économiques inhérents aux opérations menées sur ce marché. Résultant exclusivement de l'institution du sixième accord et de la façon dont on a permis au CIE de fonctionner, la totalité de ce risque ne peut être imposée à la seule requérante (et aux autres personnes ayant eu des liens directs avec le CIE). Dès lors, si l'intérêt public justifiait que la Communauté adhère au sixième accord et soit membre du CIE, ses conséquences préjudiciables devraient être supportées par la Communauté dans son ensemble et non par un petit nombre d'individus.127.Cette argumentation ne nous paraît jamais que l'ingénieux habillage d'une action visant à rechercher, dans le cadre d'une action extracontractuelle, la responsabilité de la Communauté, en tant que membre du CIE, pour les dettes contractuelles de ce dernier. Selon la requérante elle-même, le fait imputable à la Communauté résulte de son adhésion au sixième accord et de sa qualité de membre du CIE. Le risque que la défenderesse serait tenue de réparer serait lié à l'institution du sixième accord et aux activités subséquentes du CIE . Plus concrètement, qu'il nous soit permis d'indiquer que ce risque s'identifie purement et simplement à celui de l'insolvabilité du CIE. Et le seul lien qui existe entre ce passif et la Communauté réside dans le fait que celle-ci est membre de l'organisation.128.Dès lors, le point de savoir si la partie requérante — et les autres personnes et entreprises ayant eu des liens directs avec le CIE — doit supporter seule la totalité de ce risque ou si la Communauté dans son ensemble est tenue à réparation tend exactement à vous faire trancher, par le truchement d'une action en responsabilité extracontractuelle, la question de l'obligation des membres du CIE en tant que tels à l'égard des créanciers de l'organisation. En conséquence, il s'agit là d'un moyen qui constitue une tentative subreptice de porter devant vous une action qui se confond point par point avec la demande dont la requérante vous a elle-même indiqué qu'elle n'entrait pas dans le cadre du présent recours. Elle a tenu, en effet, à vous faire part de ce qu'elle qualifie comme étant sa prétention principale , à savoir que les membres du CIE sont contractuellement tenus d'exécuter les créances de cette organisation, prétention actuellement soumise à l'examen des juridictions britanniquesVoir p. 7 de la version française du recours; précisons que Maclaine Watson vous a indiqué a l'audience avoir abandonne toutes ses actions a l'encontre de la Communauté devant les juridictions britanniques.
. Vous constaterez que le présent moyen tend, en réalité, à soumettre ce même problème devant votre Cour.129.Les institutions communautaires soutiennent, enfin, que le recours tenterait d'imposer à la Communauté, du fait de sa participation au CIE, une prétendue responsabilité de cette organisation et porter ainsi le litige devant votre Cour, juridiction dont ce dernier ne relève pas.130.Rappelons, tout d'abord, l'argumentation de Maclaine Watson. Elle affirme que le motif de son action ne réside pas dans le comportement illicite du CIE, mais dans le comportement propre de la Communauté. Celle-ci:serait, en tant que membre dit CIE, qu'il ait ou non la personnalité morale, responsable des fautes de ce dernier;
serait responsable en droit des nombreuses fautes de gestion du CIE en raison de son influence au sein de ce dernier, compte tenu du nombre de votes qu'elle détenait et qui lui aurait permis de faire en sorte qu'une attitude responsable soit adoptée.
131.Indiquons-le d'emblée: il s'agit là de deux moyens qui sont irrecevables:le premier, car la seule qualité de membre du CIE ne permet pas d'imputer à la défenderesse les fautes de l'organisation compte tenu de la personnalité distincte de celle-ci;
le second, car la recherche de la responsabilité de la Communauté pour ce qui serait son propre comportement au sein du CIE exige, en tout état de cause, la constatation préalable des fautes de gestion de ce dernier et, plus généralement, de sa responsabilité à cet égard, appréciation qui excède votre juridiction.
Reprenons ces deux points.
132.Selon la requérante, le CIE aurait poursuivi son activité dans une situation financière désespérée que toute étude sérieuse aurait fait apparaître. Dans ces conditions, la Communauté serait responsable en sa qualité de membre. Si le CIE ne jouit pas de la personnalité morale, les fautes sont imputables directement à ses membres. En revanche, au cas où il existe une personnalité morale distincte, ce sont les principes communs à la responsabilité des directeurs de sociétés commerciales qui doivent s'appliquer pour la responsabilité des membres.133.Il convient, tout d'abord, de déterminer si le CIE jouit d'une personnalité distincte de celle de ses membres. Or il ne suffit pas, à notre avis, de tirer argument de l'article 16 du sixième accord qui a trait à la personnalité civile de l'organisationSur la distinction entre personnalité civile et personnalité internationale, et les deux aspects que revêtirait celle-ci, voir Pescatore, les relations extérieures des Communautés européennes , p. 32 et suiv.
.134.La question qui se trouve ici posée est de savoir si le CIE peut être considéré comme un sujet de droit autonome Denys Simon: L'interprétation judiciaire des traités d'organisations internationales, Pedone, 1981, p. 639.
par rapport à ses membres, une entité distincte de ces derniers. C'est précisément cette question de la personnalité internationale que la Cour internationale de justice a été amenée à examiner à propos de l'ONU dans l'avis Réparation des dommages subis au service des Nations unies , où la haute juridiction a affirmé: La charte ne s'est pas bornée à faire simplement de l'organisation créée par elle un centre où s'harmoniseraient les efforts des nations vers les fins communes définies par elles ... Elle lui a donné des organes; elle lui a assigné une mission propre; elle a défini la position des membres par rapport à l'organisation en leur prescrivant de lui donner pleine assistance dans toutes actions entreprises par elle, d'accepter et d'appliquer les décisions du Conseil de sécurité CIJ, avis consultatif du 11 avril 1949, Rec. CIJ 1949, p. 178.
. Ces critères, dégagés pour caractériser la personnalité de l'ONU dans ses rapports avec les États membres, paraissent largement réunis dans le cadre du CIE.135.Tout d'abord, le Conseil international de l'étain, en mettant en œuvre le sixième accord, est chargé de poursuivre la réalisation des objectifs de ce dernier: à savoir, en substance, assurer un équilibre mondial du marché de l'étain. Or, il ne se borne pas, à cet égard, à harmoniser les efforts des membres, mais, en toute hypothèse, assure lui-même, par des moyens qui lui sont propres, cette mission. Ce faisant, le Conseil manifeste une volonté distincte des membres qui le composent en ce que sont prises à la majorité, simple ou qualifiée selon les cas, des décisions essentielles à cet égard:fixation des prix planchers et prix plafonds,
emprunts pour les besoins du stock régulateur,
contrôle des exportations.
Ensuite, la position des membres par rapport au CIE est définie en ce qu'ils sont liés par ces décisions (article 41, deuxième alinéa) et doivent mettre tout en œuvre pour favoriser la réalisation des objectifs de l'accord. Constatons qu'il s'agit là de principes analogues à ceux que contient la charte de l'ONU à propos de laquelle la Cour internationale de justice a indiqué, rappelons-le, qu'ils définissaient la position des membres par rapport à l'organisation en leur prescrivant de lui donner pleine assistance dans toutes actions entreprises par elle ..., d'accepter et d'appliquer les décisions du Conseil de sécurité . Enfin, le président du CIE constitue un véritable organe. C'est devant ce président indépendant, élu à la majorité des deux tiers des membres, que le directeur du stock est responsable. Par ailleurs, le président dispose de pouvoirs propres, tel celui de limiter ou de suspendre les opérations du stock régulateur hors les sessions du Conseil.
136.En conséquence, le CIE apparaît bien comme une entité distincte de ses membres, doté d'un vouloir propre . Son comportement ne peut donc être imputé à l'un de ses membres sans méconnaître l' individualisation de l'organisation par rapport à ces derniers. Observons que, dans ces conditions, la référence aux solutions du droit privé relatives aux responsables des sociétés commerciales est dénuée de toute pertinence. On ne pourrait, par exemple, solliciter l'arrêt de la Cour internationale de justice dans l'affaire Barcelona TractionCIJ, 5 février 1970, Rec. CIJ 1970, p. 1, 39.
La haute juridiction a, certes, à cette occasion considéré que la levée du voile social pouvait être applicable en droit international, mais il s'agissait précisément de sociétés commerciales privées. Or, concernant une organisation internationale, comme on l'a relevé, il convient d'écarter toute analogie — qui ne pourrait qu'être abusive — avec les mécanismes du droit commercial Crise du Conseil international de l'étain, Eisenmann, P., op. cit., p. 730.
.137.Bien qu'il s'agisse là d'une réflexion relative à la responsabilité des membres du CIE pour ses dettesEn effet, la personnalité distincte de l'organisation et la responsabilité des membres constituent deux problèmes distincts; c'est la tout le débat, étranger au présent recours, que soulève la question de l'engagement des membres pour les dettes du CIE. Les juridictions britanniques ont considéré à ce jour que l'existence de la personnalité morale exclut tout engagement des membres pour les dettes de l'organisation. Bon nombre d'auteurs considèrent qu'il est essentiel de rechercher, à cet égard, si les statuts ont prévu une exclusion claire de la responsabilité des membres (voir, notamment, Mann. F. A.: International corporations and national law, BYIL 1967, p. 145, 160-161; voir Schermers, Liability of international organization, 1 L JIL (1988), p. 3. 8-9; Chimni, op. cit., p. 208; pour une thèse affirmant le principe d'une responsabilité, au moins subsidiaire, des membres pour les obligations de l'organisation, Seidl-Hohenveldern, op. cit., p. 423 cl suiv.; voir, dans ce sens, la décision du tribunal d'arbitrage de la CCI dans l'affaire Westland; contra. Eisenmann, op. cit.).
, c'est a fortiori que cette analyse doit s'appliquer à l'imputabilité des comportements de ce dernier. L'impossibilité d'imputer les comportements d'une organisation internationale à l'un de ses membres résulte de l'institution d'une personnalité morale distincte, même si certains estiment que l'existence de celle-ci peut laisser ouvert le principe de la responsabilité pour les dettes de la personne morale.138.En conséquence, vous déclarerez irrecevable le moyen imputant les fautes du CIE à la Communauté, en sa seule qualité de membre de l'organisation.139.Procédons désormais à l'examen du moyen qui tend à rechercher la responsabilité de la Communauté pour ce qui serait son comportement au sein du CIE relativement aux fautes de gestion de ce dernier. Vous vous en souvenez, selon la requérante, la Communauté n'aurait pas, de façon générale, exercé son influence de manière à ce que le CIE agisse dans le sens de la responsabilité financière. Notamment, elle n'aurait pas appuyé les tentatives du Royaume-Uni visant à éclaircir la situation du stock régulateur, et se serait opposée à l'augmentation des contributions financières ainsi qu'au contrôle de la production. La minorité de blocage dont la Communauté aurait disposé au sein du CIE constituerait donc la raison pour laquelle elle pourrait être poursuivie devant vous.140.Rappelons ici que le nombre de votes que la Communauté aurait détenus, plus de la moitié de ceux attribués aux pays consommateurs, ne permet pas d'imputer à la défenderesse le comportement du CIE, c'est-à-dire de le lui attribuer, eu égard à la personnalité distincte de l'organisation.141.En revanche, peut-elle en être responsable sans que soient au préalable établies les fautes du CIE lui-même? Nous ne le pensons pas. Il convient, à cet égard, de constater que la responsabilité de la Communauté pour ne pas avoir empêché les fautes du CIE suppose nécessairement que celles-ci soient établies et aient provoqué le préjudice dont la requérante poursuit la réparation. Toute la construction de l'argumentation qui vous est soumise à cet égard repose sur l'énumération de très nombreux comportements fautifs du CIEVoir p. 98 à 101 de la version française du recours.
que la Communauté ne se serait pas employée à prévenir ou à corriger, si elle ne les avait pas même parfois facilités. Or, le préjudice invoqué constitue, logiquement, d'abord le résultat des fautes alléguées du CIE dont la Communauté serait responsable. En d'autres termes, bien que le présent recours évite soigneusement d'être plus explicite, la référence massive aux fautes du CIE se réfère inéluctablement à la responsabilité qui en résulterait pour l'organisation en raison de sa propre gestionSi vous vous reportez à cet égard, comme la requérante vous y a invités à l'audience, au recours dans l'affaire 19/89, vous constaterez qu'il y est fait une référence explicite à la responsabilité extracontractuelle du CIE.
.142.Mais la recherche de la responsabilité des membres du CIE, dont la Communauté, alors que le préjudice allégué serait consécutif aux actes et aux missions de l'organisation, exige de se prononcer, au préalable, sur les fautes de celle-ci, et de rechercher, le cas échéant, si là est l'origine du dommage invoqué. Nous disons au préalable car il est manifeste que, pour le cas où, par exemple, les fautes du CIE ne pourraient être considérées comme la cause du dommage, bien évidemment la Communauté ne pourrait être recherchée pour un comportement qui aurait consisté à ne pas les empêcher. Il s'agit donc là de la condition première à laquelle se trouverait subordonnée la recherche de la responsabilité de la Communauté pour ce qui serait son comportement en son sein.143.Mais vous ne pouvez vous prononcer sur cette question préalable de la responsabilité du CIE pour ses fautes de gestion. Votre Cour est dotée d'une compétence d'attribution. Cette compétence ne vous permet pas de vous prononcer sur les fautes que le CIE, au regard du sixième accord, aurait commises dans sa gestion. Or, l'examen du moyen en cause supposerait que vous statuiez à cet égard, au préalable, excédant ainsi cette compétence. Nous concluons, en conséquence, à son irrecevabilité.144.Cette conclusion soulève, à notre avis, une interrogation plus fondamentale. En admettant la prémisse de Maclaine Watson selon laquelle la participation de la Communauté au CIE serait distincte des activités de l'organisation elle-même, nous avons constaté qu'il était inéluctable de se prononcer au préalable sur les fautes de cette dernière. Or, cette impasse ne résulterait-elle pas de ce que le prétendu comportement de la Communauté se confond en réalité intégralement avec le processus de décision interne de cette organisation? Il est bien évident que, si vous considériez qu'on ne peut détacher des activités du CIE la participation d'un de ses membres aux activités de l'organisation, vous constateriez alors que Maclaine Watson vous invite à connaître exclusivement du comportement du CIE lui-même.145.En revanche, le moyen relatif à la violation par la Communauté du devoir d'avertissement et de sollicitude à l'égard de la requérante ne suppose nullement que vous vous prononciez au préalable sur la responsabilité du CIE. Son examen implique que soit, tout d'abord, déterminé si pareilles obligations incombaient à la Communauté dans le cadre du sixième accord. Il doit donc être apprécié avec le fond.146.Le moyen tiré de ce que la Communauté n'aurait pas empêché l'abus de position dominante dont les activités du CIE auraient été constitutives soulève, à notre avis, une question qui ne se confond pas exactement avec celle du contrôle de la conformité du sixième accord avec le traité CEE. Il s'agit, en effet, de savoir si les institutions de la Communauté auraient pu invoquer, voire appliquer, le droit communautaire à l'encontre de l'organisation internationale. En d'autres termes, les rapports entre le CIE et ses membres peuvent-ils être régis par le droit de l'un de ces derniers? Tels sont, nous semble-t-il, les termes de la question que nous vous proposerons d'examiner avec le fond tant elle nous paraît intimement mêler les aspects relatifs à celui-ci et à la recevabilité même du moyen en cause.147.En conséquence, nous vous invitons:- 1)à réserver avec le fond votre jugement sur la recevabilité des moyens du recours relatifs
à la violation par la Communauté de ses devoirs d' avertissement et de sollicitude à l'égard de la requérante;
aux fautes commises par la Communauté en signant le sixième accord et en participant à la décision de le mettre provisoirement en vigueur, compte tenu de son caractère intrinsèquement vicié et incompatible avec le traité CEE;
au défaut d'exercice par la Communauté de ses compétences exclusives lors de la négociation du sixième accord et à sa participation à ce dernier;
à la non-consultation du Parlement européen;
à l'absence de démarches appropriées de la Commission auprès des États membres de la CEE en ce qui concerne leur participation au sixième accord;
à l'omission par la Communauté d'avoir empêché l'abus de position dominante dont auraient été constitutives les activités du CIE;
- 2)à déclarer irrecevable le surplus des moyens invoqués par la requérante;
- 3)à réserver les dépens.