EVROPSKA KOMISIJA
Bruselj, 9.6.2022
COM(2022) 254 final
POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU
na podlagi člena 85(2) Uredbe (EU) št. 648/2012 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. julija 2012 o izvedenih finančnih instrumentih OTC, centralnih nasprotnih strankah in repozitorijih sklenjenih poslov, kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) 2019/834, o oceni, ali so bile razvite izvedljive tehnične rešitve za prenos zavarovanja z denarnimi in nedenarnimi sredstvi kot gibljivega kritja v okviru pokojninskih shem, in potrebe po morebitnih ukrepih za spodbujanje teh izvedljivih tehničnih rešitev
POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU
na podlagi člena 85(2) Uredbe (EU) št. 648/2012 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. julija 2012 o izvedenih finančnih instrumentih OTC, centralnih nasprotnih strankah in repozitorijih sklenjenih poslov, kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) 2019/834, o oceni, ali so bile razvite izvedljive tehnične rešitve za prenos zavarovanja z denarnimi in nedenarnimi sredstvi kot gibljivega kritja v okviru pokojninskih shem, in potrebe po morebitnih ukrepih za spodbujanje teh izvedljivih tehničnih rešitev
1.Uvod
Uredba o infrastrukturi evropskega trga (EMIR) vsebuje začasno izvzetje subjektov, ki upravljajo pokojninske sheme, iz obveznosti centralnega kliringa v zvezi z nekaterimi vrstami izvedenih finančnih instrumentov, s katerimi se trguje zunaj organiziranega trga (OTC). Izvzetje je bilo od leta 2012 večkrat podaljšano. Trenutno velja do 18. junija 2022. Komisija lahko sprejme delegirani akt, s katerim izvzetje zadnjič podaljša do junija 2023.
Zahteva, da pokojninske sheme opravljajo kliring pogodb o izvedenih finančnih instrumentih OTC prek centralne nasprotne stranke (CNS), bi lahko privedla do preoblikovanja znatnega zneska njihovih sredstev v denarna sredstva ali druga visoko likvidna sredstva, kot so bančne vloge, delnice skladov denarnega trga, pogodbe o začasni prodaji ali kreditne linije, da bi lahko CNS zagotovile „kritje“. Obveznost kliringa in s tem povezana zahteva po zagotavljanju kritja se nanašata zlasti na potrebo po zagotovitvi zadostnih denarnih sredstev za gibljivo kritje, ki ga je treba zagotavljati redno in v kratkem času. Zato obstaja tveganje, da bi prezgodnja zahteva, da pokojninske sheme opravljajo centralni kliring pogodb o izvedenih finančnih instrumentih OTC, privedla do tega, da pokojninske sheme odsvojijo znaten del svojih sredstev za denarna sredstva, da bi ustvarile kapitalske blažilnike in s tem izpolnile morebitne zahteve CNS po kritju, s čimer bi se zmanjšala sredstva, dodeljena naložbam, ki ustvarjajo prihodke za kritje prihodnjih pokojnin. Kljub temu končni cilj Uredbe ostaja čimprejšnja izvedba centralnega kliringa za pokojninske sheme.
V skladu s členom 85(2) uredbe EMIR mora Komisija pripraviti letna poročila, v katerih oceni, ali so bile razvite izvedljive tehnične rešitve za prenos zavarovanja z denarnimi in nedenarnimi sredstvi kot gibljivega kritja v okviru pokojninskih shem, in potrebo po ukrepih za spodbujanje njihove uporabe. To je tretje poročilo Komisije, v katerem je predstavljen dosedanji napredek.
2.Prejeti prispevki
Od začetka veljavnosti uredbe EMIR REFIT 17. junija 2019 delo poteka na različnih forumih za spremljanje napredka pokojninskih shem pri opravljanju centralnega kliringa. Prispevke so predložili Evropski organ za vrednostne papirje in trge (ESMA), Evropski bančni organ (EBA), Evropski organ za zavarovanja in poklicne pokojnine (EIOPA) in Evropski odbor za sistemska tveganja (ESRB) ter udeleženci na trgu prek strokovne skupine za pokojninske sheme. ESMA je v sodelovanju z EBA, EIOPA in ESRB v skladu z uredbo EMIR Komisiji predložil letna poročila o oceni tega vprašanja. Komisija je prvo poročilo prejela aprila 2020. Drugo poročilo je bilo Komisiji predloženo decembra 2020. Zadnje poročilo ESMA je bilo Komisiji poslano januarja 2022.
Ob upoštevanju prejetih prispevkov je Komisija do zdaj objavila dve poročili, v katerih je ocenila likvidnostne razmere in raziskala različne ureditve kliringa za pokojninske sklade. V teh poročilih so bili predstavljeni argumenti v zvezi s poznejšimi podaljšanji izvzetja.
ESMA je v poročilu iz januarja 2022 sklenil, da so opis, analiza in ugotovitve, podrobno opisani v obsežnem drugem poročilu, še vedno veljavni. Zdelo se mu je malo verjetno, da bi kljub prizadevanjem deležnikov in regulatorjev obstajala edinstvena rešitev za obravnavo pomislekov pokojninskih shem. Namesto tega bi si bilo treba prizadevati za kombinacijo rešitev, ki olajšujejo dostop do likvidnosti ali zmanjšujejo pritisk glede opravljanja kliringa. Zadnje poročilo je bilo zato osredotočeno na oceno ravni operativne pripravljenosti pokojninskih shem, da opravijo kliring svojih obrestnih izvedenih finančnih instrumentov OTC. ESMA je sklenil, da so pokojninske sheme z operativnega vidika večinoma pripravljene, pri čemer je opozoril na kombinacijo rešitev, ki so na voljo pokojninskim shemam, zaradi česar je po njegovem mnenju manj razlogov za drugačno obravnavo pokojninskih shem v primerjavi z drugimi udeleženci na trgu. Poleg tega je ESMA poudaril, da bi bilo treba podaljšanje izvzetja iz obveznosti kliringa obravnavati v širšem okviru krepitve zmogljivosti kliringa v EU in povečanja privlačnosti CNS iz EU, k čemur lahko prispeva tudi prenehanje tega izvzetja.
Kljub temu naj bi po mnenju ESMA številni operativni vidiki upravičevali, da se pokojninskim shemam odobri več časa, preden zanje velja obveznost kliringa. ESMA je zlasti poudaril, da pokojninske sheme in zadevni udeleženci na trgu potrebujejo čas za dokončanje svojih ureditev kliringa in upravljanja zavarovanja s premoženjem. Dodal je tudi, da mora biti odločitev Komisije sporočena dovolj zgodaj, da lahko vse strani, na katere sprememba vpliva, prilagodijo svoje načrte izvajanja. Ob upoštevanju navedenega je ESMA priporočil, da se izvzetje iz obveznosti kliringa nadalje podaljša do 19. junija 2023.
Strokovna skupina za pokojninske sheme se je od zadnjega poročila Komisije maja 2021 sestala trikrat. Udeleženci so potrdili, da so pokojninske sheme v veliki meri pripravljene za kliring, imajo vzpostavljene ureditve kliringa in prostovoljno opravljajo kliring nekaterih poslov. Hkrati so pokojninske sheme poudarile, da je temeljna težava še vedno dostop do denarnih sredstev. Strokovna skupina za pokojninske sheme je za obravnavanje te težave kot o morebitni rešitvi za likvidnost razpravljala zlasti o repo poslih z opravljenim kliringom. Vendar so pokojninske sheme opozorile, da je to sicer korak v pravo smer, vendar bi zaradi prevelikega zanašanja na trg repo poslov z opravljenim kliringom v izrednih tržnih razmerah postale ranljive za preostalo likvidnostno tveganje.
3.Politično ozadje
Združeno kraljestvo je ključno vozlišče za centralni kliring izvedenih finančnih instrumentov in ostaja pomembna lokacija za kliring s strani akterjev na trgu EU, ki so z leti ustvarili znatno število pozicij pri CNS iz Združenega kraljestva. Številne pokojninske sheme v EU imajo ureditve kliringa trenutno vzpostavljene v EU in Združenem kraljestvu, vendar analiza kaže, da kliring v večjem deležu izvajajo v Združenem kraljestvu. Da bi se izognila tveganjem za finančno stabilnost v EU, je Komisija septembra 2020 sprejela sklep o začasni enakovrednosti, v katerem je zajet regulativni in nadzorni okvir Združenega kraljestva za CNS, ki je sprva trajal do junija 2022, nato pa je bil podaljšan do 30. junija 2025. Medtem so bili udeleženci na trgu EU pozvani, naj zmanjšajo svojo izpostavljenost do CNS iz Združenega kraljestva, saj lahko obseg take izpostavljenosti organom EU oteži upravljanje finančne stabilnosti v primeru zaostrenih razmer na trgu.
Komisija je januarja 2021 ustanovila delovno skupino, ki vključuje evropske nadzorne organe, ESRB, ECB in enotni mehanizem nadzora, da bi ocenila priložnosti in izzive pri prenašanju kliringa izvedenih finančnih instrumentov s CNS v Združenem kraljestvu na CNS v EU. Skupina se je obrnila tudi na različne deležnike, da bi zbrala mnenja in prispevke. Razprave v skupini so potrdile tveganja za EU, ki izhajajo iz izpostavljenosti do CNS iz Združenega kraljestva. Taka tveganja so bila poudarjena tudi v oceni sistemskih CNS iz tretjih držav, ki jo je ESMA izvedel v okviru uredbe EMIR 2.2 in je bila dokončana decembra lani.
Zato bo Komisija v drugi polovici leta 2022 za podporo učinkovitim in konkurenčnim klirinškim storitvam predlagala ukrepe, s katerimi bodo CNS iz EU postale privlačnejše za udeležence na trgu, tako da bo povečala privlačnost in stroškovno učinkovitost EU kot klirinškega vozlišča in okrepila nadzorni okvir EU za CNS za boljše upravljanje povezanih tveganj.
V tem okviru bi odprava izvzetja pokojninskih shem lahko pripomogla k razvoju združenih likvidnih sredstev EU, kar bi lahko privabilo nadaljnji kliring v EU.
4.Razvoj od prvotnih poročil Komisije
Namen začasnega izvzetja iz obveznosti kliringa je bil pokojninskim shemam in drugim zadevnim udeležencem na trgu zagotoviti dovolj časa za razlikovanje virov likvidnosti, da bi pokrili potrebe po gibljivih kritjih in razvili operativno zmogljivost za opravljanje kliringa velikih portfeljev izvedenih finančnih instrumentov.
4.1
Likvidnost
Namen začasnega izvzetja pokojninskih shem iz obveznosti kliringa je ublažiti vpliv, ki bi ga obveznost kliringa imela na njihovo dodelitev denarnih sredstev. Najpogostejši razlog za to, da pokojninske sheme uporabljajo izvedene finančne instrumente OTC, je nezadostno število izdaj visokokakovostnih obveznic z dolgim rokom zapadlosti, kar omejuje njihovo zmožnost ustreznega obvladovanja obrestnih tveganj. To vzbuja pomisleke glede dostopa do denarnih sredstev v obdobjih zaostrenih razmer na trgu, ko se okrepijo pozivi k plačilu kritja in pokojninske sheme tekmujejo za likvidnost z drugimi subjekti na trgu.
Likvidnostne razmere za pokojninske sheme so se od začetka obveznosti iz uredbe EMIR za centralni kliring nekaterih razredov izvedenih finančnih instrumentov OTC razvijale ugodno, dobro celo v zadnjih obdobjih nestanovitnosti. Z izjemo marca in aprila 2020, ko so bili dnevni pozivi k plačilu gibljivega kritja znatno višji od običajnih povprečnih tokov, pokojninske sheme niso imele likvidnostnih težav, povezanih s pozivi k plačilu kritja. Marca 2020 je bil obseg plačil gibljivega kritja velik v primerjavi z visoko likvidnimi sredstvi pokojninskih skladov, zaradi česar so bili nekateri od njih pod likvidnostnim pritiskom. Kljub temu so jih pokojninski skladi na splošno lahko izvedli.
V obdobjih zaostrenih razmer na trgu lahko repo trg postane pomemben vir likvidnosti za udeležence na nakupni strani, vključno s pokojninskimi shemami. Udeleženci na trgu so bili v zadnjih letih dejavni pri omogočanju ekosistema kliringa repo poslov pokojninskim shemam in drugim subjektom. Nemška CNS Eurex je vzpostavila model „neposrednega dostopa“ za olajšanje dostopa do kliringa. Ta vključuje repo posle in zamenjave obrestnih mer. Pred kratkim je druga klirinška družba v EU odprla ponudbo „sponzoriranega“ modela repo poslov z opravljenim kliringom, s čimer se je povečala zmogljivost preoblikovanja zavarovanja s premoženjem. Ti modeli se bodo v letih 2022 in 2023 po pričakovanjih še naprej utrjevali, kar bo privedlo do večje uporabe s strani klirinških sponzorjev in udeležencev na nakupni strani.
Kljub temu pokojninske sheme še naprej poročajo o pomislekih glede svojega likvidnostnega položaja. Čeprav je likvidnost do zdaj ostala močna, se lahko zaostri, zlasti na trgu splošnega zavarovanja s premoženjem, ko se bo denarna politika srednjeročno normalizirala. Po navedbah pokojninskih shem bi to lahko privedlo do tega, da bi morale prodati deleže, kot so lastniški vrednostni papirji, podjetniške obveznice in državne obveznice. V takem okolju bi prodajale na padajočem trgu, taka prodaja sredstev pa bi lahko še povečala pritisk na zniževanje padajočih cen sredstev.
Glede na navedeno bi lahko bili na voljo alternativni viri denarnega toka. Podaljšanje obratovalnega časa sistemov TARGET2 in T2S pozneje v tem letu bi lahko na primer pomagalo zagotoviti, da se lahko transakcije financiranja iz repo poslov, denominiranih v eurih, poravnajo ob prihodu pozivov k plačilu kritja. Čeprav se ti novi modeli dostopa zdijo primernejši za potrebe velikih pokojninskih shem, bankam omogočajo sprostitev bilančne zmogljivosti, morda tudi v korist manjših pokojninskih shem. Pokojninske sheme vseeno pozivajo k uvedbi povezave centralne banke s platformo repo poslov z opravljenim kliringom, da bi lahko te posredovale na repo trgu in delovale kot ponudnice denarnih sredstev za pokojninske sklade (in druge udeležence na trgu) z uporabo repo poslov z opravljenim kliringom.
Kljub temu je treba opozoriti, da niti ESMA v treh letnih poročilih niti strokovna skupina za pokojninske sheme nista navedla, da bi se likvidnostne razmere kadar koli, niti spomladi 2020, tako poslabšale, da bi trajno ogrozile sposobnost pokojninskih shem za izpolnjevanje pozivov k plačilu kritja. Podobno so klirinške storitve za državne obveznice in repo posle ostale odporne in stabilne, v nasprotju z likvidnostjo na dvostranskem repo trgu. Tudi pred posredovanjem centralne banke noben sklad denarnega trga ni začasno ustavil izplačil, repo trg pa je še naprej deloval, kar pomeni, da so pokojninske sheme še naprej lahko dostopale do likvidnosti. Kljub temu imajo lahko pokojninske sheme v času zaostrenih razmer posredno korist od operacij centralne banke, katerih namen je podpreti ranljive segmente trga, kot se je zgodilo marca in aprila 2020, ko je ECB bankam zagotovila posojila za nakup sredstev od skladov denarnega trga ali ko je razširila zavarovanje na nezavarovane bančne obveznice.
4.2
Operativna pripravljenost za kliring
Pokojninske sheme so večinoma pripravljene za kliring, kar pomeni, da imajo vzpostavljene ureditve kliringa in prostovoljno opravljajo kliring nekaterih poslov. Te ugotovitve potrjuje zadnje poročilo ESMA, v katerem je bila ugotovljena visoka raven operativne pripravljenosti pokojninskih shem za kliring.
Analiza ESMA kaže, da je približno tretjina pokojninskih shem, ki opravljajo kliring poslov, začela opravljati kliring v preteklem letu. Vendar obstajajo nekatere razlike med pokojninskimi shemami (nekatere opravljajo kliring velike večine svojih poslov, nekatere zelo malo ali nič) in zdi se, da je dejavnost kliringa koncentrirana (približno 70 % nominalnega zneska poslov z opravljenim kliringom je mogoče pripisati zgolj petim pokojninskim shemam). Kar zadeva delež poslov z opravljenim kliringom, analiza kaže, da se opravi kliring približno 25 % nominalnega zneska poslov (40 % poslov) pokojninskih shem. Medtem ko tri največje pokojninske sheme običajno opravijo kliring povprečno 25 %, vendar ne več kot 25–30 % svojih poslov, srednje velike in majhne pokojninske sheme opravijo kliring od 0 do 100 % svojih poslov.
Vendar je bilanca dejavnosti kliringa med družbama Eurex in LCH Ltd za zamenjave pokojninskih shem, za katere je bil opravljen kliring, v smislu skupnega obsega kliringa v enakem razmerju kot na preostalem trgu, tj. da ima družba LCH Ltd še vedno prevladujoč tržni delež. Kar zadeva ureditve kliringa, pa je slika drugačna. Analiza pokojninskih shem, ki presegajo prag začetnega kritja v višini 8 milijard EUR, kaže podobne deleže pri pokojninskih shemah, ki imajo vsaj en posel z opravljenim kliringom pri družbi Eurex (76 %) in vsaj en posel z opravljenim kliringom pri družbi LCH Ltd (80 %). To bi pomenilo, da ima velika večina večjih pokojninskih shem, na katere bo najverjetneje vplivala zahteva po kliringu, vzpostavljene ureditve za kliring pri kateri koli CNS. Glede na izračune ESMA bi bilo v obveznost kliringa iz uredbe EMIR zajetih 31 pokojninskih shem v EU, saj bi presegale pragove kliringa. Velika večina teh pokojninskih shem (80 %) je opravila kliring vsaj enega posla, vendar ne nujno celotnega portfelja izvedenih finančnih instrumentov, zato imajo vzpostavljene nekatere ureditve kliringa. Cilj razvoja strategije Komisije za kliring, ki bo predstavljena pozneje v letu 2022, je izboljšati privlačnost kliringa v EU.
Nazadnje je treba poudariti, da so pokojninske sheme kljub vse večji operativni pripravljenosti izrazile zaskrbljenost glede zadostnih zmogljivosti za kliring vseh svojih izvedenih finančnih instrumentov, za katere velja obveznost kliringa. Navedle so, da bi lahko zvišanje stopnje kliringa s sedanjih ravni pomenilo izzive v smislu omejitev zmogljivosti kliringa, ki jih povzroča omejeno število klirinških članov ali njihove morebitne omejitve kliringa.
5.Zaključek
Sedanje izvzetje iz obveznosti centralnega kliringa preneha veljati 18. junija 2022. Uredba EMIR REFIT Komisiji omogoča, da to začasno izvzetje zadnjič podaljša do 18. junija 2023, če ugotovi, da udeleženci na trgu potrebujejo več časa za nadaljnji razvoj in sprejetje ustreznih tehničnih rešitev ter da negativni učinki centralnega kliringa pogodb o izvedenih finančnih instrumentih na pokojninske prihodke ostajajo nespremenjeni.
Analiza Komisije kaže, da se likvidnostne razmere za pokojninske sheme še naprej izboljšujejo in da so se pojavili različni modeli za dostop do centralnega kliringa ali preoblikovanje zavarovanja s premoženjem. Čeprav se je enotna rešitev za zagotavljanje kritja CNS s strani pokojninskih shem v zaostrenih tržnih razmerah izkazala za težko izvedljivo, obstaja vrsta instrumentov, ki bi morali pokojninskim skladom omogočiti učinkovit kliring v različnih tržnih razmerah, tudi zaostrenih.
Da bi lahko pokojninski skladi v EGP v celoti izkoristili razpoložljive rešitve, bodo morali okrepiti svojo operativno zmogljivost za kliring ter upravljanje likvidnosti in zavarovanja s premoženjem. Analiza, ki jo je predložil ESMA, je pokazala, da se število pokojninskih shem, ki opravljajo kliring, še naprej povečuje, vendar pa se stopnja pripravljenosti v sektorju razlikuje. Zato bi pokojninske sheme in njihovi klirinški člani CNS potrebovali dodaten čas za dokončanje ureditev, potrebnih za kliring vseh pogodb, ki spadajo na področje uporabe. Čas je potreben tudi za obravnavo likvidnostne pripravljenosti pokojninskih shem, saj se zdi, da nimajo vse vzpostavljenega ustreznega upravljanja likvidnosti. Pristojni nacionalni organi v državah članicah z večjimi trgi pokojninskih shem so zlasti navedli, da so bile za izboljšanje tega stanja vzpostavljene nadzorne pobude. Nazadnje, strategija Komisije za kliring bo pritegnila več dejavnosti klirinških družb s sedežem v EU, kar bo pokojninskim shemam omogočilo boljši dostop do konkurenčnih in učinkovitih klirinških storitev.
Od leta 2019 so torej pokojninske sheme dosegle znaten napredek pri centralnem kliringu, nekatere od njih so celo prostovoljno delno prešle na centralni kliring. Kljub temu so potrebni nadaljnji operativni koraki. CNS iz EU bi morale zlasti izkoristiti dodeljeni čas za nadaljnji razvoj svojih modelov olajšanega dostopa in preoblikovanja zavarovanja s premoženjem, da bi povečale svojo privlačnost za pokojninske sheme, zlasti manjše, za katere se zdi, da so trenutno bolj nenaklonjene kliringu. Hkrati bi morali pokojninski skladi zagotoviti, da imajo zadostne organizacijske sposobnosti in zmogljivosti za kliring svojih portfeljev izvedenih finančnih instrumentov. Zato bo Komisija za zadnje leto podaljšala izvzetje iz obveznosti kliringa za pokojninske sheme. Pokojninske sheme bodo tako od 19. junija 2023 v skladu z uredbo EMIR morale opravljati kliring.