Laikina versija
GENERALINIO ADVOKATO
DEAN SPIELMANN IŠVADA,
pateikta 2026 m. liepos 9 d.(1)
Byla C‑170/25 P
Europos Komisija
prieš
TP
„ Apeliacinis skundas – Viešieji pirkimai – Sąjungos finansinių interesų apsauga – Draudimas ieškovei dvejus metus dalyvauti 2018 m. finansiniu reglamentu reglamentuojamose sutarčių skyrimo procedūrose, atrankoje Sąjungos fondams įgyvendinti, taip pat sutarčių skyrimo procedūrose, finansuojamose pagal 11‑ąjį Europos plėtros fondą – 2018 m. finansinio reglamento 136 straipsnio 1 dalies e punktas – Pareiga konkrečiai ir individualiai įvertinti kaltinamo asmens veiksmus – Sprendimo nustatyti draudimą teisinis kvalifikavimas – Ieškinys dėl panaikinimo ir žalos atlyginimo “
Įžanga
1. Šiuo apeliaciniu skundu Europos Komisija prašo Teisingumo Teismo panaikinti 2024 m. gruodžio 18 d. Europos Sąjungos Bendrojo Teismo sprendimą TP / Komisija (T‑776/22, EU:T:2024:908; toliau – skundžiamas sprendimas); juo Bendrasis Teismas panaikino jos 2022 m. spalio 1 d. sprendimą, kuriuo TP buvo uždrausta dalyvauti sutarčių skyrimo procedūrose, reglamentuojamose Reglamentu (ES, Euratomas) 2018/1046(2) arba kurios finansuojamos Reglamentu (ES) 2018/1877(3), taip pat dalyvauti atrankoje Europos Sąjungos fondams įgyvendinti (toliau – ginčijamas sprendimas).
2. Atsižvelgdamas į Teisingumo Teismo prašymą, savo analizėje nagrinėsiu tik pirmąjį apeliacinio skundo pagrindą. Pirmiausia išnagrinėsiu, ar atsakingas leidimus suteikiantis pareigūnas (šiuo atveju Komisija), priimdamas tokį sprendimą dėl draudimo, yra automatiškai saistomas jurisdikciją dėl sutarties turinčio teismo išvadų. Antra, įvertinsiu, ar, kaip nusprendė Bendrasis Teismas, priimdamas sprendimą dėl draudimo, atsakingas leidimus suteikiantis pareigūnas privalo atlikti individualų nagrinėjimą, įskaitant atvejus, kai konsorciumą sudaro solidariai atsakingos įmonės, o tai suteiks galimybę aptarti draudimo priemonės teisinį pobūdį.
Teisinis pagrindas
2018 m. finansinis reglamentas
3. 2018 m. finansinio reglamento 135 straipsnyje „Sąjungos finansinių interesų apsauga nustatant riziką, draudžiant dalyvauti procedūrose ir skiriant finansines nuobaudas“ nustatyta:
„1. Kad būtų apsaugoti Sąjungos finansiniai interesai, Komisija sukuria ir administruoja ankstyvojo nustatymo ir draudimo dalyvauti procedūroje sistemą.
Tokios sistemos tikslas – sudaryti palankesnes sąlygas tam, kad būtų:
a) iš anksto nustatyti 2 dalyje nurodyti asmenys arba subjektai, kurie kelia grėsmę Sąjungos finansiniams interesams;
b) uždrausta dalyvauti procedūroje 2 dalyje nurodytiems asmenims arba subjektams, patekusiems į kurią nors iš 136 straipsnio 1 dalyje nurodytų situacijų, dėl kurių draudžiama dalyvauti procedūroje;
c) skirta finansinė nuobauda gavėjui pagal 138 straipsnį.
2. Ankstyvojo nustatymo ir draudimo dalyvauti procedūroje sistema taikoma:
a) dalyviams ir gavėjams;
b) subjektams, kurių pajėgumu kandidatas arba konkurso dalyvis ketina pasikliauti, arba rangovo subrangovams;
<...>
4. Sprendimas uždrausti šio straipsnio 2 dalyje nurodytiems dalyviams arba subjektams dalyvauti procedūroje arba skirti gavėjui finansines nuobaudas grindžiamas galutiniu teismo sprendimu arba, 136 straipsnio 1 dalyje nurodytomis situacijomis, dėl kurių draudžiama dalyvauti procedūroje – galutiniu administraciniu sprendimu, arba 136 straipsnio 2 dalyje nurodytomis situacijomis – 143 straipsnyje nurodytos komisijos preliminariu teisiniu kvalifikavimu, siekiant užtikrinti, kad tokios situacijos būtų įvertintos centralizuotai. <...>“
4. 2018 m. finansinio reglamento 136 straipsnyje „Draudimo dalyvauti procedūroje kriterijai ir sprendimai dėl draudimo dalyvauti procedūroje“ numatyta:
„1. Atsakingas leidimus suteikiantis pareigūnas uždraudžia 135 straipsnio 2 dalyje nurodytam asmeniui arba subjektui dalyvauti šiuo reglamentu reglamentuojamose skyrimo procedūrose arba jį atrinkti Sąjungos lėšoms vykdyti, jei tas asmuo ar subjektas yra vienoje ar daugiau iš toliau nurodytų situacijų, dėl kurių draudžiama dalyvauti procedūroje:
<...>
e) asmuo arba subjektas, vykdydamas iš biudžeto finansuojamą teisinį įsipareigojimą, savo pagrindines pareigas atliko su reikšmingais trūkumais, dėl kurių:
i) teisinis įsipareigojimas buvo nutrauktas anksčiau laiko;
ii) buvo pareikalauta atlyginti nuostolius arba taikytos kitos sutartyje numatytos sankcijos; ar
iii) jie buvo nustatyti leidimus suteikiančiam pareigūnui, [Europos kovos su sukčiavimu tarnybai (OLAF)] arba Audito Rūmams atlikus patikrinimus ir auditą arba tyrimus;
<...>
2. Jeigu šio straipsnio 1 dalies c, d, f, g ir h punktuose nurodytais atvejais arba šio straipsnio 1 dalies e punkte nurodytu atveju nėra galutinio teismo sprendimo arba, kai taikytina, galutinio administracinio sprendimo, atsakingas leidimus suteikiantis pareigūnas uždraudžia 135 straipsnio 2 dalyje nurodytam asmeniui arba subjektui dalyvauti procedūroje, remdamasis tuose punktuose nurodytų veiksmų preliminariu teisiniu kvalifikavimu, atsižvelgdamas į nustatytus faktus ar kitas išvadas, išdėstytus 143 straipsnyje nurodytos komisijos rekomendacijoje.
<...>
Pirmoje pastraipoje nurodyti faktai ir išvados visų pirma apima:
a) faktus, nustatytus EPPO, tų valstybių narių, kurios pagal Reglamentą (ES) 2017/1939[(4)] dalyvauja tvirtesniame bendradarbiavime, atžvilgiu, Audito Rūmų ir OLAF atliktų auditų ar tyrimų arba vidaus audito metu, arba leidimus suteikiančio pareigūno atsakomybe atlikto bet kurio kito patikrinimo, audito ar kontrolės metu;
b) negalutinius administracinius sprendimus, kurie gali apimti drausmines priemones, kurių ėmėsi kompetentinga priežiūros įstaiga, atsakinga už profesinės etikos standartų taikymo tikrinimą;
c) asmenų ir subjektų, vykdančių Sąjungos lėšas pagal 62 straipsnio 1 dalies pirmos pastraipos c punktą, sprendimuose nurodytus faktus;
d) subjektų, vykdančių Sąjungos lėšas pagal 62 straipsnio 1 dalies pirmos pastraipos b punktą, pateiktą informaciją laikantis 142 straipsnio 2 dalies;
e) Komisijos sprendimus, susijusius su Sąjungos konkurencijos teisės pažeidimu, arba nacionalinės kompetentingos institucijos sprendimus, susijusius su Sąjungos ar nacionalinės konkurencijos teisės pažeidimu.
<...>“
Direktyva 2014/24/ES
5. Direktyvos 2014/24/ES(5) 57 straipsnio 4 dalies g punkte įtvirtinta:
„Perkančiosios organizacijos gali pašalinti arba gali būti valstybių narių įpareigotos pašalinti iš dalyvavimo pirkimo procedūroje ekonominės veiklos vykdytojams esantiems bet kurioje iš šių situacijų:
<...>
g) kai ekonominės veiklos vykdytojas vykdydamas ankstesnę viešąją sutartį, ankstesnę sutartį su perkančiuoju subjektu arba ankstesnę koncesijos sutartį, nustatytą esminį reikalavimą vykdė su dideliais arba nuolatiniais trūkumais ir dėl to ta ankstesnė sutartis buvo nutraukta anksčiau laiko, buvo pareikalauta atlyginti žalą ar taikomos kitos panašios sankcijos.“
Faktinės aplinkybės
6. Skundžiamame sprendime nurodytas faktines bylos aplinkybes galima glaustai išdėstyti taip, kaip nurodyta toliau.
7. 2009 m. birželio 26 d. TP, ieškovė pirmojoje instancijoje, sudarė konsorciumo sutartį su kita bendrove partnere, siekdama dalyvauti Komisijos pradėtoje viešojo darbų pirkimo procedūroje, susijusioje su pastato atnaujinimu.
8. Komisija nusprendė sudaryti sutartį su TP ir bendrove partnere. Šiuo tikslu sutartis buvo sudaryta 2009 m. spalio 5 d. Darbai pradėti 2009 m. lapkričio mėn. ir baigti 2011 m. lapkričio mėn.
9. 2012 m. vasario mėn. buvo konstatuotas netinkamas pastato funkcionavimas. Veikdama konsorciumo vardu ir remdamasi šiuo už darbus atsakingo inžinieriaus atliktu tyrimu bendrovė partnerė atliko remonto darbus. 2013 m. gruodžio 17 d. Komisija, nepatenkinta atliktais remonto darbais, pranešė konsorciumui apie sutarties nutraukimą prieš terminą. 2014 m. sausio 14 d. konsorciumas savo ruožtu pranešė nutraukiantis šią sutartį.
10. Komisija ir konsorciumas perdavė savo ginčą spręsti ginčų komitetui. 2014 m. liepos 3 d. komitetas nusprendė, kad pastato funkcionavimo problemas sukėlė bendri projektavimo ir statybos trūkumai, už kuriuos kartu atsako ir Komisija, ir konsorciumas. Komisija pareikalavo atlikti naują pastato tyrimą; jo ataskaita buvo perduota 2017 m. liepos 17 d. Remdamasi, be kita ko, šia ataskaita Komisija 2017 m. rugsėjo 15 d. inicijavo arbitražo procedūrą pagal Tarptautinių prekybos rūmų (ICC) arbitražo taisykles.
11. 2020 m. vasario 11 d. kuruojant ICC įsteigtas arbitražo teismas (toliau – arbitražo teismas) priėmė dalinį sprendimą, jame konstatavo 6 757 trūkumus, nulemtus pagal ginčijamą sutartį atliktais darbais; už trūkumus buvo bendrai atsakinga Komisija (60 %) ir konsorciumas (40 %). 2022 m. liepos 19 d. galutiniu sprendimu šis arbitražo teismas pripažino konsorciumo veiksmus kaip didelį aplaidumą ir įpareigojo ieškovę ir jos partnerę solidariai sumokėti Sąjungai sumą, atitinkančią pastatui suremontuoti būtinas išlaidas. Abu arbitražo teismo sprendimai buvo apskųsti.
12. 2021 m. vasario mėn. Komisija kreipėsi į pagal 2018 m. finansinio reglamento 143 straipsnį įsteigtą tarpinstitucinę komisiją, kurios paskirtis – be kita ko, teikti rekomendacijas dėl poreikio priimti sprendimus dėl draudimo dalyvauti procedūroje ir finansinių nuobaudų skyrimo Komisijos ar kitų Sąjungos institucijų ir įstaigų jai perduotais atvejais.
13. 2022 m. spalio 1 d. šiai komisijai pateikus rekomendaciją, Komisija priėmė ginčijamą sprendimą.
Ginčijamas sprendimas
14. Šiame sprendime Komisija, pirma, kalbėdama apie konsorciumą, priminė kontekstą ir faktines aplinkybes, nustatytus remiantis daliniu ir galutiniu arbitražo sprendimais, t. y. kad 60 % atsakomybės teko užsakovui (šiuo atveju – Komisijai), o 40 % – sutarties šaliai (šiuo atveju – konsorciumui), ir kad, atsižvelgiant į reikšmingą konsorciumo pažeidimų mastą, TP, kaip konsorciumo narės, veiksmai buvo laikomi dideliu aplaidumu. Be to, ginčijamame sprendime Komisija išnagrinėjo TP argumentus ir juos vieną po kito atmetė. Galiausiai ji įvertino faktines aplinkybes, siekdama nustatyti įvairių minėtų TP, „kaip konsorciumo narės“, sutartinių įsipareigojimų nevykdymą.
15. Taigi Komisija, kaip atsakinga leidimus suteikianti pareigūnė, atsižvelgusi į TP taikytinas lengvinančias ir sunkinančias aplinkybes, nusprendė dvejų metų laikotarpiui uždrausti jai dalyvauti viešojo pirkimo procedūrose, kurioms taikomas 2018 m. finansinis reglamentas, taip pat atrankoje siekiant panaudoti Europos Sąjungos fondų lėšas ir viešojo pirkimo procedūrose, finansuojamose iš 11‑ojo Europos plėtros fondo pagal Reglamentą 2018/1877, dėl to, kad padarė didelių pažeidimų vykdydama pagrindinius įsipareigojimus pagal iš Sąjungos biudžeto finansuojamą sutartį, todėl ši sutartis buvo nutraukta prieš terminą.
Skundžiamas sprendimas
16. 2022 m. gruodžio 13 d. Bendrojo Teismo kanceliarija gavo TP ieškinį, juo ši prašė panaikinti ginčijamą sprendimą, atlyginti patirtą žalą ir priteisti iš Komisijos bylinėjimosi išlaidas. TP savo prašymą grindė trimis pagrindais. Skundžiamame sprendime Bendrasis Teismas patenkino pirmąjį TP nurodytą pagrindą ir panaikino ginčijamą sprendimą, nusprendęs, kad nėra būtina nagrinėti kitų dviejų ieškinio pagrindų.
17. Konkrečiau kalbant, pirmajame pagrinde ieškovė teigė, kad 2018 m. finansinio reglamento 136 straipsnio 1 dalies e punktas įpareigoja atsakingą leidimus suteikiantį pareigūną atlikti individualų kaltinamo asmens ar subjekto veiksmų nagrinėjimą, o to Komisija šiuo atveju nepadarė.
18. Bendrasis Teismas visų pirma nurodė, kad į šį argumentą jis atsakys vadovaudamasis dviejų etapų metodu(6). Tuomet pirmajame etape jis atliko šios nuostatos pažodinį, kontekstinį ir teleologinį aiškinimą ir nusprendė, kad nėra automatinio ryšio tarp, viena vertus, jurisdikciją dėl sutarties turinčio teismo (šiuo atveju – arbitražo teismo) nustatyto sutartinių įsipareigojimų nevykdymo ir, antra, atsakingo leidimus suteikiančio pareigūno (šiuo atveju – Komisijos) priimto sprendimo nustatyti draudimą(7). Galiausiai antrajame etape jis vertino, ar egzistuoja pareiga atlikti individualų kaltinamo asmens veiksmų nagrinėjimą prieš priimant sprendimą nustatyti draudimą, ir atsakė teigiamai(8). Šiuo atveju Bendrasis Teismas nusprendė, kad Komisija, kaip ji pati pripažino per teismo posėdį, ginčijamame sprendime apsiribojo tuo, kad rėmėsi ieškovės, kaip konsorciumo narės, solidariąja atsakomybe, neatsižvelgdama į jos individualius veiksmus ir nenagrinėdama kiekvieno kontrahento individualios atsakomybės(9).
Procesas Teisingumo Teisme ir šalių reikalavimai
19. 2025 m. vasario 28 d. Teisingumo Teismo kanceliarija gavo Komisijos pateiktą apeliacinį skundą dėl skundžiamo sprendimo. Ji prašo Teisingumo Teismo panaikinti skundžiamą sprendimą ir pačiam išspręsti ginčą, atmetant ieškinį dėl ginčijamo sprendimo panaikinimo, remiantis jos atsiliepimo į ieškinį argumentais. Nepatenkinus pirmojo reikalavimo, ji prašo Teisingumo Teismo grąžinti bylą Bendrajam Teismui, kad šis išnagrinėtų du kitus ieškinio dėl panaikinimo pagrindus. Ji prašo priteisti iš TP visas bylinėjimosi išlaidas, patirtas šioje instancijoje ir per procesą Bendrajame Teisme.
20. TP prašo Teisingumo Teismo atmesti apeliacinį skundą ir priteisti iš Komisijos visas šio proceso išlaidas.
Analizė
21. Grįsdama apeliacinį skundą Komisija nurodo du pagrindus(10). Pirmajame pagrinde, kuris yra vienintelis nagrinėjamas šioje išvadoje, Komisija teigia, kad dviejų etapų Bendrojo Teismo argumentacija, nurodyta skundžiame sprendime, lėmė teisės klaidą aiškinant 2018 m. finansinio reglamento 136 straipsnio 1 dalies e punktą. Pirma, ji teigia, kad šis straipsnis neužkerta jai kelio savo sprendimą nustatyti draudimą grįsti iš esmės, arba net išimtinai, arbitražo teismo išvadomis (pirmasis etapas). Antra, ji ginčija, kad atsakingas leidimus suteikiantis pareigūnas privalo individualiai išnagrinėti kaltinamo subjekto veiksmus prieš priimdamas sprendimą nustatyti draudimą, kai kontrahentų konsorciumo viduje egzistuoja solidarioji atsakomybė (antrasis etapas).
22. Paeiliui išnagrinėsiu šiuos du Komisijos argumentus.
Jurisdikciją dėl sutarties turinčio teismo išvadų poveikis sprendimui nustatyti draudimą: automatinio poveikio nebuvimas
23. Pirmiausia naudinga priminti, kad viešiesiems pirkimams, vykdomiems Sąjungos institucijų, įstaigų, organų ar agentūrų, taikytinos taisyklės kildinamos ne tik iš sutartinių normų, nustatytų perkančiosios organizacijos ir ekonominės veiklos vykdytojo sudarytos sutarties, bet ir iš administracinių normų, kurias apima 2018 m. finansinio reglamento nuostatos.
24. Taigi, lygiagrečiai su sutartiniais santykiais tarp perkančiosios organizacijos (šiuo atveju – Komisijos) ir jos kontrahento, tos institucijos atsakingas leidimus suteikiantis pareigūnas, remdamasis 2018 m. finansiniu reglamentu, tam tikromis aplinkybėmis gali priimti sprendimą nustatyti draudimą asmeniui ar subjektui, keliantiems grėsmę Sąjungos finansiniams interesams. Tuomet tas asmuo ar subjektas įtraukiamas į asmenų ar subjektų, kuriems uždrausta dalyvauti Sąjungos biudžeto lėšomis finansuojamuose pirkimuose, sąrašą(11).
25. Komisijos argumentacijoje keliamas klausimas dėl santykio tarp, viena vertus, sutartinių normų ir, kita vertus, 2018 m. finansinio reglamento, kuriuo reglamentuojamas sprendimas nustatyti draudimą, nustatomų administracinių normų.
26. Komisija, nors ir atrodo pripažįstanti, kad atsakingas leidimus suteikiantis pareigūnas turi atlikti faktinių aplinkybių teisinį kvalifikavimą, iš esmės teigia, kad, priešingai nei nusprendė Bendrasis Teismas, šis kvalifikavimas gali savaime būti kildinamas iš jurisdikciją dėl sutarties turinčio teismo sprendimo.
27. Atsižvelgiant į tai, kad pagal tokią argumentaciją atsakingam leidimus suteikiančiam pareigūnui būtų galima neatlikti individualaus nagrinėjamų pažeidimų nagrinėjimo, mano nuomone, ji turėtų būti atmesta.
28. Iš tiesų, žinoma, abu teisės pagrindai – sutartinis ir administracinis – nėra nepriklausomi vienas nuo kito, nes sprendimas nustatyti draudimą priimamas visų pirma tada, kai atitinkamas asmuo ar subjektas atsiduria situacijoje, numatytoje 2018 m. finansinio reglamento 136 straipsnio 1 dalies e punkte, kuri susijusi su tuo, kad jis „savo pagrindines pareigas atliko su reikšmingais trūkumais“. Šiomis aplinkybėmis jurisdikciją dėl sutarties turinčio teismo faktų konstatavimas dėl sutartinių įsipareigojimų nevykdymo gali paskatinti atsakingą leidimus suteikiantį pareigūną priimti sprendimą nustatyti draudimą, grindžiamą 2018 m. finansiniu reglamentu(12). Šiuo požiūriu egzistuoja glaudus ryšys tarp sutartinių įsipareigojimų nevykdymo ir administracinės draudimo priemonės. Tai, beje, neginčijama.
29. Vis dėlto toks ryšys nereiškia, kad jurisdikciją dėl sutarties turinčio teismo konstatuoti aspektai automatiškai lemia sprendimą nustatyti draudimą dėl toliau nurodytų priežasčių.
30. Pirma, 2018 m. finansinio reglamento 136 straipsnio 1 dalies e punkto tekste kalbama apie tai, kad atitinkamas kontrahentas savo „pagrindines“ pareigas atliko su „reikšmingais“ trūkumais. Darytina išvada, kad ne kiekvienas sutartinių įsipareigojimų nevykdymo atvejis, net jei dėl jo buvo nutraukta sutartis prieš terminą arba pareikalauta atlyginti nuostolius, arba taikytos sutartyje numatytos sankcijos, būtinai atitinka sprendimo nustatyti draudimą taikymo sąlygas. Negalima neigti atsakingo leidimus suteikiančio pareigūno diskrecijos priimti sprendimą nustatyti draudimą ir ji taikoma ne tik „pagrindiniam“ atitinkamos pareigos pobūdžiui, bet ir nagrinėjamo sutartinių įsipareigojimų nevykdymo „reikšmingumui“(13).
31. Šiuo klausimu reikia pažymėti, kad sutartyje numatyta sankcija (sutarties nutraukimas prieš terminą ir (arba) nuostolių atlyginimas) ir administracinio pobūdžio draudimu nesiekiama to paties tikslo, nes pirmoji skirta ekonominės veiklos vykdytojui nubausti už sutartinių įsipareigojimų kontrahentui nevykdymą, o antruoju siekiama kitokio tikslo – apsaugoti Sąjungos finansinius interesus. Ginčo atveju ieškinių pagrindai ir pagrindai, kuriais galima remtis jurisdikciją dėl sutarties turinčiame teisme ir draudimo teisėtumą tikrinančiame teisme, skiriasi(14). Tai, kad dviejų priemonių teisinis pobūdis ir tikslais skiriasi, reiškia, kad atsakingas leidimus suteikiantis pareigūnas turi atsiriboti nuo sutartinės logikos ir pats įvertinti situaciją Sąjungos biudžeto apsaugos tikslo požiūriu.
32. Taigi, kaip Bendrasis Teismas nurodė skundžiamo sprendimo 41 punkte, šios iš 2018 m. finansinio reglamento kylančios sąlygos, kurios skiriasi nuo sutartyje numatytų sąlygų, grindžia atsakingo leidimus suteikiančio pareigūno diskreciją kvalifikuoti nagrinėjamas faktines aplinkybes kitaip, nei tai padarė jurisdikciją dėl sutarties turintis teismas.
33. Antra, tai, kad tarp jurisdikciją dėl sutarties turinčio teismo nustatyto sutartinių įsipareigojimų nevykdymo ir atsakingo leidimus suteikiančio pareigūno priimto sprendimo nustatyti draudimą nėra automatinio ryšio, lemia ir 2018 m. finansinio reglamento 136 straipsnio 1 dalies kontekstas.
34. Iš tikrųjų šio reglamento 76 konstatuojamojoje dalyje numatyta, kad „galimybė priimti sprendimus dėl draudimo dalyvauti procedūroje ar skirti finansines nuobaudas nepriklauso nuo galimybės taikyti sutartyje numatytas sankcijas, pavyzdžiui, reikalauti atlyginti nuostolius“(15).
35. Be to, vadovaujantis 2018 m. finansinio reglamento 136 straipsnio 2 dalimi, nesant galutinio teismo sprendimo, kaip yra šiuo atveju, atsakingas leidimus suteikiantis pareigūnas turi įvertinti situaciją „atsižvelgdamas“ į nustatytus faktus ar kitas išvadas, išdėstytus minėto reglamento 143 straipsnyje nurodytos komisijos rekomendacijoje.
36. Beje, kaip Bendrasis Teismas pabrėžė skundžiamo sprendimo 46 punkte, 2018 m. finansinio reglamento 136 straipsnio 1 dalies e punkto formuluotė skiriasi nuo tos pačios nuostatos b, c, d, f, g ir h punktų formuluočių tuo, kad e punkte kalbama tiesiogiai apie atitinkamus veiksmus, o ne apie teismo ar administracinį sprendimą, kuriame nuo atsakingo leidimus suteikiančio pareigūno nepriklausoma institucija atliko šių veiksmų išankstinį kvalifikavimą.
37. Šis požiūrio skirtumas patvirtina, kad pagal sutarties nuostatas atliktas kvalifikavimas, nors ir yra vienas iš elementų, į kuriuos reikia atsižvelgti, vis dėlto negali automatiškai saistyti atsakingo leidimus suteikiančio pareigūno, kuris išlaiko savo diskreciją priimant sprendimą nustatyti draudimą.
38. Reikia pridurti, kad, taikant 2018 m. finansinio reglamento 136 straipsnio 3 dalį, atsakingo leidimus suteikiančio pareigūno sprendimas nustatyti draudimą priimamas laikantis proporcingumo principo ir visų pirma atsižvelgiant į sunkinančias ar lengvinančias aplinkybes, susijusias, pavyzdžiui, su situacijos rimtumu, nuo atitinkamų veiksmų praėjusiu laiku, veiksmų trukme, jų pasikartojimu, tuo, ar veika buvo tyčinė, nagrinėjamomis sumomis ir atitinkamo asmens bendradarbiavimu. Taigi atsakingo leidimus suteikiančio pareigūno diskrecija tikrai įgyvendinama taikant proporcingumo principą, o tai paneigia, kad yra Komisijos ginamas automatinis ryšys(16).
39. Be to, kitos 2018 m. finansinio reglamento 136 straipsnio dalys suponuoja atsakingo leidimus suteikiančio pareigūno diskreciją. Taigi šios nuostatos 5 dalyje numatyta, kad „didel[ės] ir neišvengiam[os] grėsm[ės] Sąjungos finansiniams interesams“ atveju laikinas draudimas gali būti nustatytas be šio reglamento 143 straipsnyje nurodytos institucijos rekomendacijos, o tai reiškia, kad turi būti įvertinta minėta grėsmė. Taip pat šios nuostatos 6 ir 7 dalyse numatyti atvejai, kai draudimo nenustatoma, visų pirma atvejis, kai kaltinamas asmuo ar subjektas ėmėsi taisomųjų priemonių, o tai reiškia, kad atsakingas leidimus suteikiantis pareigūnas šiuo klausimu įgyvendina savo diskreciją.
40. Darytina išvada, kad 2018 m. finansinio reglamento 136 straipsnio 1 dalies e punkto kontekstas patvirtina, kad atsakingas leidimus suteikiantis pareigūnas turi diskreciją ir kad nėra automatinio ryšio tarp jurisdikciją dėl sutarties turinčio teismo išvadų ir sprendimo nustatyti draudimą.
41. Laikausi nuomonės, kad šios išvados nepaneigia Komisijos argumentai, kad itin svarbu išnagrinėti sutarties šalių sutartinį elgesį ir kad atsakingas leidimus suteikiantis pareigūnas visada privalo motyvuoti savo sprendimą nustatyti draudimą, nesvarbu, ar nurodytas pagrindas yra sutartinių įsipareigojimų nevykdymas, ar kitas 2018 m. finansinio reglamento 136 straipsnio 1 dalyje numatytas pagrindas. Iš tiesų, mano nuomone, šie elementai jokiu būdu nėra nesuderinami su atsakingo leidimus suteikiančio pareigūno diskrecija šioje srityje, visų pirma nustatant, ar trūkumas yra „reikšmingas“ ir ar jis susijęs su „pagrindinėmis“ pareigomis. Pareiga motyvuoti savo sprendimą nustatyti draudimą šiuo klausimu kaip tik patvirtina jo diskreciją, kurią jis turi įgyvendinti motyvuotai, kad prireikus būtų galima pareikšti ieškinį. Visų pirma negalima atmesti galimybės, kad atsakingas leidimus suteikiantis pareigūnas nuspręs, kad jurisdikciją dėl sutarties turinčio teismo užfiksuoti sutartinių įsipareigojimų nevykdymo atvejai nėra tokie, dėl kurių turėtų būti nustatytas draudimas, arba kad jų atžvilgiu yra suėjęs senaties terminas, arba kad dėl jų atsakomybė tenka kitam subjektui, arba kad atsakingas subjektas per tą laiką ėmėsi priemonių, leidžiančių manyti, jog nekelia ar jau nebekelia grėsmės Sąjungos biudžetui. Galiausiai toks aiškinimas taip pat atitinka Komisijos minėtą gero administravimo principą, kuris reiškia, kad kompetentinga institucija turi rūpestingai ir nešališkai išnagrinėti visus konkrečios bylos svarbius elementus.
42. Šiomis aplinkybėmis, nors faktinės aplinkybės, kurias nustatė jurisdikciją dėl sutarties turintis teismas, gali, o tam tikrais atvejais net turi būti įvertintos atsakingo leidimus suteikiančio pareigūno, kai šis atlieka 2018 m. finansinio reglamento 136 straipsnio 1 dalies e punkte nurodytą veiksmų teisinį kvalifikavimą, būtent šiam pareigūnui priklauso pareiga įvertinti nagrinėjamus veiksmus atsižvelgiant į konkrečią šio reglamento sistemą ir jo tikslus. Nesuprantu, kaip tai galėtų, kaip teigia Komisija, „per didelę įrodinėjimo naštą“ užkrauti atsakingam leidimus suteikiančiam pareigūnui, nes tai yra ne įrodinėjimo naštos klausimas, o klausimas dėl nepriklausomo vertinimo atlikimo remiantis iš anksto nustatyta informacija ar faktinėmis aplinkybėmis.
43. Trečia, kiek tai susiję su 2018 m. finansinio reglamento 136 straipsnio 1 dalies e punkto teleologiniu ir istoriniu aiškinimu, pažymėtina, kad tuo atveju, jei nebūtų tenkinimas pirmasis reikalavimas, Komisija teigia, kad klaidingą Bendrojo Teismo aiškinimą dėl automatinio ryšio tarp sutartinio pažeidimo nustatymo ir atsakingo leidimus suteikiančio pareigūno priimto sprendimo nustatyti draudimą nebuvimo taip pat lemia klaidinga išvada, pagal kurią Sąjungos teisės aktų leidėjas esą ketino sukurti atskirą sankcijų režimą, todėl laikėsi nuomonės, kad draudimo nustatymo atvejai prilyginami sankcijoms.
44. Reikia priminti, kad atlikdamas nagrinėjamos nuostatos istorinį ir teleologinį aiškinimą Bendrasis Teismas nusprendė, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas nuo pat pradžių ketino sukurti atskirą sankcijų režimą, kuris laikui bėgant buvo išsaugotas ir patobulintas, be kita ko, priėmus 2018 m. finansinį reglamentą(17). Bendrasis Teismas teigia, kad „negali būti preziumuojamas automatinis ryšys tarp, pirma, atskiros nuo atsakingo leidimus suteikiančio pareigūno nepriklausomos institucijos konstatuoto pažeidimo, kurio buvimas numatytas nacionalinėje ar Sąjungos teisėje, ir, antra, atsakingo leidimus suteikiančio pareigūno nustatyto draudimo dalyvauti procedūroje, kuriam taikomas 2018 m. finansiniame reglamente sukurtas atskiras sankcijų režimas“(18). Jis priduria, kad šiame reglamente numatytu atskiru sankcijų režimu nuo pat jo sukūrimo siekiama ypatingų viešojo intereso tikslų, skirtingų nuo tinkamo sutarties vykdymo ar sutarties šalių apsaugos ir jų patirtos žalos atlyginimo, kurių siekiama sutartinės atsakomybės režimu. Bendrasis Teismas konstatuoja, kad šis skirtumas tarp 2018 m. finansiniame reglamente įtvirtintu sankcijų režimu ir sutartinės atsakomybės režimu siekiamų tikslų patvirtina automatinio ryšio nebuvimą(19).
45. Laikausi nuomonės, kad net jeigu būtų daromos išlygos dėl Bendrojo Teismo vartotų ir Komisijos ginčijamų formuluočių, vis dėlto reikėtų pritarti Bendrojo Teismo argumentacijai.
46. Iš tiesų galima diskutuoti dėl klausimo, ar Sąjungos teisės aktų leidėjas, priimdamas 2018 m. finansinį reglamentą, norėjo išlaikyti „sankcijos“ kvalifikavimą, taikomą sprendimams nustatyti draudimą pagal reglamentą (ES, Euratomas) Nr. 966/2012(20), iš dalies pakeistą Reglamentu 2015/1929(21). Šiuo klausimu reikia pažymėti, kad, kaip pabrėžė Komisija, sprendimų nustatyti draudimą klausimu Reglamente (ES, Euratomas) Nr. 966/2012, iš dalies pakeistame Reglamentu (ES, Euratomas) 2015/1929, vartota sąvoka „administracinės nuobaudos“(22). Vis dėlto taip nebėra 2018 m. finansiniame reglamente, kuriuo atnaujinamos ir supaprastinamos Sąjungos biudžeto sudarymo ir vykdymo taisyklės(23).
47. Vis dėlto Bendrojo Teismo argumentai yra skirti įrodyti, kad 2018 m. finansiniame reglamente numatytu atskiru sankcijų režimu nuo pat jo sukūrimo siekiama ypatingų viešojo intereso tikslų, skirtingų nuo tinkamo sutarties vykdymo ar sutarties šalių apsaugos ir jų patirtos žalos atlyginimo, kurių siekiama sutartinės atsakomybės režimu, ir su tuo reikia sutikti.
48. Taigi Komisijos nurodyta klaida, susijusi su sprendimų nustatyti draudimą priskyrimu atskiram „sankcijų“ režimui, mano nuomone, nėra tinkamas argumentas siekiant įrodyti Bendrojo Teismo klaidą dėl išvados, kad nėra automatinio ryšio tarp jurisdikciją dėl sutarties turinčio teismo išvadų ir sprendimo nustatyti draudimą.
49. Remiantis tuo, kas išdėstyta, darytina išvada, kad net jei egzistuoja tam tikri ryšiai tarp 2018 m. finansiniame reglamente nustatytos draudimo nustatymo sistemos ir sutartinio pagrindo, jie negali lemti automatinio ryšio tarp jurisdikciją dėl sutarties turinčio teismo išvadų ir sprendimo nustatyti draudimą.
Dėl pareigos atlikti individualų kaltinamo asmens veiksmų nagrinėjimą
50. Antrajame savo argumentavimo etape Bendrasis Teismas aiškino 2018 m. finansinio reglamento 136 straipsnio 1 dalies e punktą ir konstatavo, kad atsakingo leidimus suteikiančio pareigūno atliekamas nagrinėjimas turi būti individualus ir konkretus. Pirma, jis rėmėsi analogija su Sprendimu HSC Baltic ir kt.(24), priimtu pagal Direktyvą 2014/24, ir konstatavo, kad pareiga vertinti kaltinamo asmens veiksmus konkrečiai ir individualiai a fortiori galioja Sąjungos institucijoms ir įstaigoms taikant 2018 m. finansinį reglamentą(25). Antra, skundžiamo sprendimo 72 ir 73 punktuose jis nusprendė, kad ši pareiga taikytina juo labiau atsižvelgiant į bendrąjį bausmių individualizavimo principą, nes Teisingumo Teismas Sprendime Vialto Consulting / Komisija(26) draudimo dalyvauti procedūroje sankciją laikė iš esmės baudžiamojo pobūdžio sankcija. Trečia, jis pridūrė, kad susijusi institucija ar įstaiga galėjo individualizuoti kiekvieno dalyvio atliktus darbus, kad būtų galima nustatyti kiekvieno jų individualią atsakomybę, taikant 2018 m. finansiniame reglamente įtvirtintą sankcijų režimą, kuris skiriasi nuo jiems galbūt taikytinos solidariosios sutartinės atsakomybės(27).
51. Komisija ginčija šį antrąjį Bendrojo Teismo argumentacijos etapą trimis aspektais. Pirma, ji ginčija analogijos su Sprendimu HSC Baltic tinkamumą. Antra, ji teigia, kad solidarioji atsakomybė skirta perkančiosios organizacijos interesams apsaugoti, kad ji nepaneigia individualios TP atsakomybės ir kad Bendrojo Teismo aiškinimas trukdo atsakingam leidimus suteikiančiam pareigūnui tinkamai atsižvelgti į kontrahentų atsakomybę. Trečia, ji tvirtina, kad Bendrasis Teismas klaidingai kvalifikavo sprendimą nustatyti draudimą kaip baudžiamojo pobūdžio sankciją.
Dėl analogijos su Sprendimu „HSC Baltic“ tinkamumo
52. Komisija ginčija skundžiamo sprendimo 64–71 punktus, kuriuose Bendrasis Teismas aiškino 2018 m. finansinio reglamento 136 straipsnio 1 dalies e punktą, taikydamas analogiją su Direktyvos 2014/24 57 straipsnio 4 dalies g punktu. Komisijos teigimu, teisiniai ir faktiniai pagrindai šioje byloje ir byloje, kurioje priimtas Sprendimas HSC Baltic, skiriasi. Ji pabrėžia skirtumą tarp kriterijų, kuriuos atsakingas leidimus suteikiantis pareigūnas taiko įgyvendindamas 2018 m. finansinio reglamento 136 straipsnio 1 dalies e punktą, ir tų, kuriais vadovaujasi nacionalinės valdžios institucijos pagal atitinkamas nacionalines taisykles, kuriomis į nacionalinę teisę perkeliamas Direktyvos 2014/24 54 straipsnio 4 dalies g punktas, nes šioje direktyvoje numatomas tik bendrojo pobūdžio reglamentavimas, kurį reikia perkelti į nacionalinės teisės aktus.
53. Šis teiginys manęs neįtikina.
54. Iš tikrųjų šio apeliacinio skundo teisinės ir faktinės aplinkybės skiriasi nuo nagrinėtų byloje, kurioje priimtas Sprendimas HSC Baltic. Visų pirma taisyklės, taikomos draudimo dalyvauti viešųjų pirkimų procedūrose, kurias vykdo valstybių narių institucijos, kildinamos iš direktyvų, pirmiausia – iš Direktyvos 2014/24, nagrinėtos byloje, kurioje priimtas Sprendimas HSC Baltic(28); šias direktyvas reikia perkelti į nacionalinę teisę, priešingai nei 2018 m. finansinį reglamentą, kuris taikomas Sąjungos institucijų vykdomiems viešiesiems pirkimams.
55. Vis dėlto abiem atvejais kalbama apie teisės aktų rinkinius, taikomus viešiesiems pirkimams ir draudimo dalyvauti pirkimo procedūrose taisyklėms. Be to, abi nagrinėjamos nuostatos yra panašios ir jose vartojamos tos pačios sąvokos(29). Jų bendras tikslas – suteikti perkančiosioms organizacijoms galimybę uždrausti bet kuriam nepatikimam ekonominės veiklos vykdytojui dalyvauti viešojo pirkimo procedūroje. Be to, kai kuriose 2018 m. finansinio reglamento konstatuojamosiose dalyse aiškiai pateikiama nuoroda į Direktyvą 2014/24(30).
56. Taigi, mano nuomone, reikėtų pritarti Bendrojo Teismo taikytai analogijai aiškinant 2018 m. finansinio reglamento 136 straipsnio 1 dalies e punktą, su jurisprudencija, susijusia su analogiškomis Direktyvos 2014/24 57 straipsnio 4 dalies g punkto nuostatomis, siekiant užtikrinti Sąjungos teisės nuoseklumą ir Sąjungos teisės aktų leidėjo šioje srityje siekiamų tikslų laikymąsi(31).
57. Vis dėlto Sprendime HSC Baltic Teisingumo Teismas nusprendė, kad Direktyvos 2014/24 perkėlimas į nacionalinę teisę turėjo būti atliktas atsižvelgiant į tai, kad ekonominės veiklos vykdytojas, nutraukus sutartį dėl to, kad ji buvo vykdoma su dideliais arba nuolatiniais trūkumais, negalėjo automatiškai būtų laikomas nepatikimu ir laikinai pašalintas iš pirkimo procedūrų, prieš tai konkrečiai ir individualiai neįvertinus jo elgesio, atsižvelgiant į visus reikšmingus duomenis, įskaitant tuos, kuriuos pateikė pats ekonominės veiklos vykdytojas, kad tokia kvalifikacija būtų paneigta(32).
58. Taigi laikausi nuomonės, kad Bendrasis Teismas pagrįstai padarė išvadą, jog „ši pareiga konkrečiai ir individualiai įvertinti kaltinamo asmens veiksmus, atsižvelgiant į visus svarbius duomenis, kurią valstybė narė turi numatyti savo teisės aktuose, nepaisydama jai suteiktos veiksmų laisvės perkeliant Direktyvą 2014/24, a fortiori galioja Sąjungos institucijoms ir įstaigoms taikant 2018 m. finansinį reglamentą“(33).
59. Reikia pridurti, kad, nepaisant Bendrojo Teismo taikytos analogijos, proporcingumo principas taikomas draudimo nustatymo srityje(34) ir įpareigoja atsakingą leidimus suteikiantį pareigūną, priimant tokį sprendimą, konkrečiai ir individualiai išnagrinėti atitinkamo ekonominės veiklos vykdytojo ar subjekto veiksmus, remiantis visais svarbiais duomenimis(35).
60. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, laikausi nuomonės, kad Bendrasis Teismas nepadarė teisės klaidos, kai taikė analogiją su Sprendimu HSC Baltic ir konstatavo, kad atsakingas leidimus suteikiantis pareigūnas privalo konkrečiai ir individualiai išnagrinėti kaltinamo asmens elgesį prieš jam uždraudžiant dalyvauti procedūroje pagal 2018 m. finansinio reglamento 136 straipsnio 1 dalies e punktą, o tai irgi grindžiama proporcingumo principu.
Dėl bendrą sutartį sudariusio konsorciumo narių solidariosios teisinės atsakomybės poveikio
61. Komisija iš esmės teigia, kad 2018 m. finansinio reglamento 136 straipsnio 1 dalies e punktas taikomas situacijoms, kai kontrahentai yra solidariai atsakingi už sutarties vykdymą, o atsakingas leidimus suteikiantis pareigūnas neturi skirti atskirai kiekvieno konsorciumo, su kuriuo sudaryta sutartis, partnerio teisinių įsipareigojimų(36). Komisija pabrėžia, kad šia solidariąja atsakomybe siekiama apsaugoti perkančiosios organizacijos interesus ir ja nepaneigiama individuali TP atsakomybė. Ji taip pat nurodo, kad nustatant individualią dviejų sutarties partnerių atsakomybę reikėtų konkrečiai atskirti jų atitinkamas užduotis, o tai yra susiję su šių partnerių vidaus organizacija, o ne su atsakingu leidimus suteikiančiu pareigūnu.
62. Taigi, mano nuomone, šiuos argumentus reikia atmesti.
63. Iš tiesų, kaip pabrėžia Komisija, 2018 m. finansinio reglamento 136 straipsnio 1 dalies e punktas taikomas situacijoms, kai kontrahentai yra solidariai atsakingi už sutarties vykdymą, ir ši solidarioji atsakomybė nepaneigia individualios konsorciumo nario atsakomybės.
64. Vis dėlto sutartiniuose santykiuose taikomas solidarumas, kuriuo gali būti siekiama apsaugoti perkančiosios organizacijos interesus, negali lemti to, kad administracinėje sistemoje, kai atsakingas leidimus suteikiantis pareigūnas priima sprendimą nustatyti draudimą remdamasis 2018 m. finansiniu reglamentu, šis pareigūnas būtų atleistas nuo pareigos individualiai išnagrinėti asmens, kuriam nustatomas draudimas, veiksmus.
65. Iš tikrųjų solidarioji atsakomybė sutartiniu lygmeniu skiriasi nuo kiekvieno iš grupę (šiuo atveju konsorciumą) sudarančių ekonominės veiklos vykdytojų individualiosios atsakomybės, dėl kurios gali būti priimtas sprendimas nustatyti draudimą. Visų pirma, grupę sudarančių dalyvių atitinkamos funkcijos ir pareigos nebūtinai yra identiškos. Tai patvirtina konsorciumo susitarimas šioje byloje. Taip pat negalima atmesti galimybės, kad vienas ekonominės veiklos vykdytojas yra atsakingas dėl reikšmingesnių trūkumų, pateisinančių didesnę individualiąją atsakomybę arba skirtingo laipsnio individualiosios atsakomybės grandinę. Taigi prieš priimdamas sprendimą nustatyti draudimą atsakingas leidimus suteikiantis pareigūnas privalo patikrinti, ar 2018 m. finansinio reglamento 136 straipsnio 1 dalies e punkte nustatytos teisinės sąlygos kiekvieno kaltinamo ekonominės veiklos vykdytojo atžvilgiu yra individualiai įvykdytos.
66. Šiuo klausimu, kaip Bendrasis Teismas pažymėjo skundžiamo sprendimo 76 ir 77 punktuose, atsakingas leidimus suteikiantis pareigūnas iš principo gali paprašyti kaltinamų subjektų pateikti būtiną dokumentaciją, kuria remdamasis galėtų išnagrinėti individualius kiekvieno konsorciumo nario veiksmus, taip pat pareikalauti, kad būtų nustatyti kiekvieno dalyvio atlikti darbai, siekiant, jei reikia, įvertinti individualią kiekvieno nario atsakomybę. Šias įžvalgas patvirtina 2018 m. finansinio reglamento 136 straipsnio 1 dalies e punkto iii papunktis, kuriame numatyta, kad trūkumai gali būti nustatyti „leidimus suteikiančiam pareigūnui <...> atlikus <...> tyrimus“.
67. Teisingumo Teismo jurisprudencija valstybių narių perkančiųjų organizacijų vykdomų viešųjų pirkimų srityje patvirtina mutatis mutandis šį požiūrį.
68. Iš tiesų, kaip nurodyta skundžiamo sprendimo 67 punkte, Sprendime HSC Baltic Teisingumo Teismas iš tiesų nusprendė, kad pasinaudodamos joms suteikta veiksmų laisve perkeliant Direktyvą 2014/24 valstybės narės gali numatyti prezumpciją, kad bet kuris ūkio subjektas, de jure atsakingas už tinkamą viešojo pirkimo sutarties vykdymą, laikomas prisidėjusiu prie didelių arba nuolatinių trūkumų, dėl kurių ta sutartis buvo nutraukta, atsiradimo ar išlaikymo ją vykdant. Vis dėlto Teisingumo Teismas pažymėjo, kad, jei viešojo pirkimo sutartis buvo sudaryta su ekonominės veiklos vykdytojų, kurių individualus prisidėjimas prie šių trūkumų ir galimų pastangų jiems pašalinti nebūtinai buvo vienodas, grupe, galima nacionalinėje teisėje nustatyta prezumpcija turėjo būti nuginčijama, antraip būtų padarytas neigiamas poveikis šio pašalinimo pagrindo pagrindiniams aspektams ir proporcingumo principui. Teisingumo Teismas laikėsi nuomonės, kad, „neatsižvelgiant į tokios grupės narių solidarią teisinę atsakomybę, Direktyvos 2014/24 57 straipsnio 4 dalies g punkte numatyto neprivalomo pašalinimo pagrindo taikymas turi būti grindžiamas šio individualaus elgesio netinkamu ar aplaidžiu pobūdžiu“(37).
69. Be to, Teisingumo Teismas nusprendė, kad, jeigu ekonominės veiklos vykdytojas, kuris yra ekonominės veiklos vykdytojų grupės narys, smarkiai iškraipė faktus pateikdamas informaciją, reikalingą patikrinti, ar nėra pagrindų pašalinti grupę, arba jos atitiktį atrankos kriterijams, o jo partneriai apie šiuos iškraipytus faktus nežinojo, pašalinimo iš bet kurios viešojo pirkimo procedūros priemonė negali būti taikoma visiems šios grupės nariams(38). Sprendime Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras Teisingumo Teismas pridūrė, kad, remiantis proporcingumo principu, sprendimui nustatyti draudimą skiriamas dėmesys turi būti „dar didesnis, kai <...> pašalinimas taikomas konkurso dalyviui ne dėl jo, o dėl subjekto, kurio pajėgumais ketina remtis ir kurio atžvilgiu neturi jokios kontrolės galios, padaryto pažeidimo“(39).
70. Toks individualus požiūris, net ir konsorciumo ar solidariosios atsakomybės atveju, taip pat patvirtinamas 2018 m. finansinio reglamento 136 straipsnio 6 dalies a punkte, kuriame numatyta, kad atsakingas leidimus suteikiantis pareigūnas atsižvelgia į asmens ar subjekto taisomąsias priemones, leidžiančias pakankamai įrodyti jo patikimumą(40). Vis dėlto neatmestina, kad konsorciumo ar grupės atveju tik vienas asmuo imasi taisomųjų priemonių ir tik jis vienas gali šitaip įrodyti savo patikimumą, o tai nebūtų taikoma kitiems grupės nariams(41).
71. Taigi tik individualiai vertinant draudimo nustatymo priemonę gali būti užtikrinamas proporcingumo principo laikymasis, nepaisant sutartinio solidarumo konsorciumo, kaip nagrinėjamas šioje byloje, viduje. Taigi, mano nuomone, skundžiamas sprendimas šiuo klausimu turi būti pripažintas pagrįstu.
Dėl draudimo dalyvauti procedūroje teisinio pobūdžio
72. Siekdamas sustiprinti savo argumentaciją dėl pareigos konkrečiai ir individualiai išnagrinėti kaltinamo asmens veiksmus, Bendrasis Teismas rėmėsi „draudimo dalyvauti procedūroje sankcijos“ „baudžiamuoju“ pobūdžiu ir „bendruoju bausmių individualizavimo principu“(42).
73. Komisija teigia, kad draudimas negali būti laikomas baudžiamąja priemone ar net sankcija.
74. Atsižvelgiant į tai, kad Bendrojo Teismo skundžiamo sprendimo 72 ir 73 punktuose vartojamos sąvokos rodo, jog kalbama apie baudžiamojo pobūdžio sankcijos egzistavimą, reikia išnagrinėti, pirma, ar šiuo klausimu turi būti konstatuota teisės klaida, ir, antra, tokio teiginio pasekmes.
– Teisinis draudimo kvalifikavimas
75. Viena vertus, priešingai, nei teigia Komisija, laikausi nuomonės, kad draudimo priemonė gali būti kvalifikuojama kaip „sankcija“.
76. Žinoma, kaip remdamasi, be kita ko, įvairių 2018 m. finansinio reglamento redakcijų raida, pabrėžia Komisija, šio reglamento 136 straipsnio 1 dalyje nustatomi įvairūs draudimo kriterijai, tačiau draudimo priemonė nekvalifikuojama kaip sankcija. Vis dėlto minėto reglamento 138 straipsnyje vartojama sąvoka „finansinės nuobaudos“, kurios gali būti taikomos kaip alternatyva sprendimui nustatyti draudimą, jeigu toks sprendimas pasirodytų neproporcingas atsižvelgiant į šio reglamento 136 straipsnio 3 dalyje nustatytus kriterijus. Taigi priemone, kuri aiškiai kvalifikuojama kaip „sankcija“, gali būti pakeista draudimo priemonė. Dėl šios priežasties laikausi nuomonės, kad negalima atmesti galimybės, jog pats šis draudimas galėtų būti kvalifikuojamas kaip „sankcija“.
77. Be to, nors draudimo priemone siekiama Sąjungos finansinių interesų apsaugos tikslo, ja iš kaltinamo asmens atimama teisė dalyvauti procedūroje, leidžiančioje sudaryti Europos Sąjungos viešojo pirkimo sutartį, ir šia prasme ji gali būti kvalifikuojama kaip sankcija(43).
78. Reikia pridurti, kad draudimo administracinis pobūdis(44) nepaneigia to, kad tai galėtų būti sankcija. Iš tiesų ši priemonė, mano nuomone, priklauso administracinių sankcijų kategorijai; nors ir nėra aiškiai apibrėžtos(45) jos palaipsniui itin paplito Sąjungos teisėje kartu su jos pačios normų kūrimu(46). Iš tiesų tam, kad administracinė veikla būtų veiksminga, reikalingos įvairios priemonės (bauda, konfiskavimas, draudimas naudotis paramos sistemomis, draudimas vykdyti veiklą, turto įšaldymas, leidimo panaikinimas, įtraukimas į juodąjį sąrašą ir kt.), kurių tikslai skiriasi (bausti, atlyginti žalą, užtikrinti prevenciją, atgrasyti, taisyti...).
79. Kita vertus, klausimas, ar draudimo priemonė, šitaip kvalifikuojama kaip sankcija, yra baudžiamojo pobūdžio, gali pasirodyti sudėtingas. Iš tiesų dažnai pažymima, kokia trapi yra riba tarp administracinio ir baudžiamojo pobūdžio sankcijos(47). Vis dėlto atlikus analizę pagal tris 1976 m. birželio 8 d. Europos Žmogaus Teisių Teismo (toliau – EŽTT) sprendime Engel ir kiti prieš Nyderlandus(48) suformuluotus kriterijus, kuriuos taikė Teisingumo Teismas(49), mano nuomone, galima daryti išvadą, kad šiuo atveju baudžiamojo pobūdžio nėra.
80. Iš tiesų, nors nagrinėjamos priemonės teisinis kvalifikavimas nėra tiesiogiai įtvirtintas 2018 m. finansiniame reglamente, išanalizavus kitus kriterijus nagrinėjamą draudimą galima kvalifikuoti kaip nebaudžiamojo pobūdžio sankciją.
81. Kiek tai susiję su priskiriamo pažeidimo pobūdžiu, pažeista norma nėra visuotinai taikoma ir yra skirta tik tiems ekonominės veiklos vykdytojams, kurie laisvai pasirinko dalyvauti Sąjungos viešajame pirkime. Šiomis aplinkybėmis, kai galimybė dalyvauti Sąjungos viešojo pirkimo procedūroje siejama su reikalavimu, kad suinteresuotasis asmuo suteiktų visas patikimumo garantijas, sankcija, taikoma nesilaikant tokio reikalavimo, yra specifinė administracinė priemonė, kuri neatskiriama taikytinos ankstyvojo nustatymo ir draudimo dalyvauti procedūroje sistemos dalis(50).
82. Be to, ankstyvojo nustatymo ir draudimo dalyvauti procedūroje sistema buvo sukurta siekiant apsaugoti Sąjungos finansinius interesus(51). Jos tikslas – padėti greitai nustatyti asmenis ar subjektus, keliančius grėsmę Sąjungos finansiniams interesams, ir sudaryti palankesnes sąlygas jiems uždrausti dalyvauti procedūrose, reglamentuojamose 2018 m. finansiniu reglamentu. Taigi sprendimu nustatyti draudimą siekiama užtikrinti, kad informacija apie situaciją, keliančią pavojų Sąjungos biudžetui, būtų įtraukta į šio reglamento 142 straipsnyje numatytą duomenų bazę. Vadinasi, draudimo nustatymo tikslas yra prevencinis ar net rizikos ribojimo, o ne baudžiamasis.
83. Galiausiai laikausi nuomonės, kad laikinas draudimas, taikomas kaltinamam ekonominės veiklos vykdytojui ne ilgiau kaip trejų metų laikotarpiui, kuris pagal kurį jis negali dalyvauti Europos viešuosiuose pirkimuose, tačiau jam neužkertamas kelias vykdyti savo ekonominės veiklos kitur, nėra toks griežtas, kad galėtų būti pripažintas turintis baudžiamąjį pobūdį(52).
84. Taigi laikausi nuomonės, kad nagrinėjamas sprendimas nustatyti draudimą yra administracinio, o ne baudžiamojo pobūdžio sankcija. Žinoma, kaip pažymėjo Bendrasis Teismas, Sprendime Vialto Teisingumo Teismas, lygindamas draudimo dalyvauti procedūroje sankciją ir šio draudimo paskelbimo priemonę, nusprendė, kad pirmoji buvo „iš esmės baudžiamojo pobūdžio“, o antrąja labiau siekta „atgrasymo ir prevencijos tikslo“, pažymėdamas, kad jos vis dėlto išliko papildančios viena kitą, nes buvo orientuotos į tą patį tikslą – paskatinti visus suinteresuotuosius asmenis atsisakyti galimo taisyklių pažeidimo(53). Nors Teisingumo Teismo teiginys dėl draudimo nustatymo sankcijos „baudžiamojo“ pobūdžio gali kelti painiavą, vis dėlto laikausi nuomonės, kad, visų pirma lyginant su draudimo paskelbimo priemone, tai savaime nereiškia, jog ši sankcija yra baudžiamojo pobūdžio, kaip tai suprantama pagal Teisingumo Teismo jurisprudenciją.
85. Taigi, kaip ir Komisija, laikausi nuomonės, kad gali būti konstatuota teisės klaida tiek, kiek Bendrasis Teismas, kalbėdamas apie draudimo „baudžiamąjį“ pobūdį ir bendrąjį „bausmių“ individualizavimo principą, nusprendė sprendimą nustatyti draudimą kvalifikuoti kaip baudžiamąją sankciją.
– Pasekmės taikytinų garantijų apimčiai
86. Net jei Teisingumo Teismas pritars mano nuomonei ir konstatuos Bendrojo Teismo teisės klaidą dėl draudimo dalyvauti procedūroje sankcijos pripažinimo baudžiamojo pobūdžio sankcija, vis dėlto laikausi nuomonės, kad toks sprendimas negali lemti skundžiamo sprendimo panaikinimo.
87. Iš tiesų reikia pažymėti, kad tiek, kiek skundžiamame sprendime kalbama apie draudimo baudžiamąjį pobūdį pasitelkiant sąvoką „baudžiamasis“(54), tai daroma tik siekiant sustiprinti („dar svarbesnė“) išvadą, kuri, remiantis visuma pirma nurodytų svarbių aspektų, yra ta, kad atsakingas leidimus suteikiantis pareigūnas privalo konkrečiai ir individualiai išnagrinėti kaltinamo asmens veiksmus, atsižvelgdamas į visus svarbius duomenis. Be to, skundžiamo sprendimo 73 punkte bendrojo bausmių individualizavimo principo, kuris rodo baudžiamąjį draudimo pobūdį, laikymasis yra minimas tam, kad būtų pagrįsta pareiga išnagrinėti individualius kaltinamo asmens veiksmus prieš priimant sprendimą nustatyti draudimą jo atžvilgiu.
88. Vis dėlto, net jei nesant sankcijos baudžiamojo pobūdžio su baudžiamąja teise susijusios garantijos netaikomos, pareiga nagrinėti individualius kaltinamo asmens veiksmus vis tiek išlieka. Iš tiesų, nors administracinė sankcija, kaip antai šioje byloje nagrinėjamas draudimas, ir nepriklauso baudžiamajai sričiai, ji vis dėlto yra apsaugota garantijomis, ir visų pirma tokia garantija, kad ji nustatoma atlikus individualių kaltinamo asmens veiksmų nagrinėjimą, o tai visų pirma lemia proporcingumo principo taikymas(55).
89. Darytina išvada, kad, nors teisiniu požiūriu nuoroda į draudimo dalyvauti procedūroje sankcijos baudžiamąjį pobūdį yra klaidinga, tai nereiškia, kad Bendrojo Teismo išvada dėl pareigos konkrečiai ir individualiai išnagrinėti kaltinamo asmens veiksmus teisiškai klaidinga.
90. Taigi, mano nuomone, pirmąjį apeliacinio skundo pagrindą reikia atmesti.
Išvada
91. Atsižvelgdamas į pateiktus argumentus ir iš anksto nespręsdamas dėl apeliacinio skundo antrojo pagrindo pagrįstumo, siūlau Teisingumo Teismui atmesti pirmąjį pagrindą kaip nepagrįstą.
1 Originalo kalba: prancūzų.
2 2018 m. liepos 18 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas dėl Sąjungos bendrajam biudžetui taikomų finansinių taisyklių, kuriuo iš dalies keičiami reglamentai (ES) Nr. 1296/2013, (ES) Nr. 1301/2013, (ES) Nr. 1303/2013, (ES) Nr. 1304/2013, (ES) Nr. 1309/2013, (ES) Nr. 1316/2013, (ES) Nr. 223/2014, (ES) Nr. 283/2014 ir Sprendimas Nr. 541/2014/ES bei panaikinamas Reglamentas (ES, Euratomas) Nr. 966/2012 (OL L 193, 2018, p. 1; toliau – 2018 m. finansinis reglamentas).
3 2018 m. lapkričio 26 d. Tarybos reglamentas dėl 11‑ajam Europos plėtros fondui taikomo finansinio reglamento, panaikinantis Reglamentą (ES) 2015/323 (OL L 307, 2018, p. 1).
4 2017 m. spalio 12 d. Tarybos reglamentas, kuriuo įgyvendinamas tvirtesnis bendradarbiavimas Europos prokuratūros įsteigimo srityje (OL L 283, 2017, p. 1).
5 2014 m. vasario 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva dėl viešųjų pirkimų, kuria panaikinama Direktyva 2004/18/EB (OL L 94, 2014, p. 65).
6 Žr. skundžiamo sprendimo 29–32 punktus.
7 Žr. skundžiamo sprendimo 60 punktą.
8 Žr. skundžiamo sprendimo 61–78 punktus.
9 Žr. skundžiamo sprendimo 80, 82 ir 83 punktus.
10 Antrajame pagrinde Komisija teigia, kad Bendrasis Teismas padarė teisės klaidą, kai nusprendė, jog atsakingas leidimus suteikiantis pareigūnas neišnagrinėjo individualios TP atsakomybės dėl sutartinių įsipareigojimų nevykdymo.
11 Išankstinio perspėjimo sistemą pakeitė centrinė duomenų bazė, o pagal 2018 m. finansinį reglamentą – 2016 m. sukurta ankstyvojo nustatymo ir draudimo dalyvauti procedūroje sistema (vadinamoji SDRE arba EDES) (žr. C. Bernard-Glanz ir L. Levi, „Du système d’alerte précoce au système de détection rapide et d’exclusion: les droits fondamentaux vont mieux mais...“, L’Observateur de Bruxelles, 4 t., Nr. 106, 2016, p. 35–41).
12 Pagal analogiją žr. 2023 m. gruodžio 21 d. Sprendimą Infraestruturas de Portugal ir Futrifer Indústrias Ferroviárias (C‑66/22, EU:C:2023:1016, 78 punktas).
13 „Sunkaus“ profesinio nusižengimo srityje pagal analogiją žr. 2012 m. gruodžio 13 d. Sprendimą Forposta ir ABC Direct Contact (C‑465/11, EU:C:2012:801, 30 ir 31 punktai). Darytina išvada, kad „neteisingas, netikslus arba su trūkumais esantis sutarties ar jos dalies vykdymas galbūt iš tikrųjų gali rodyti nagrinėjamo ūkio subjekto ribotą profesinę kompetenciją, tačiau tai nėra automatiškai prilyginama sunkiam nusižengimui“, kurio nustatymui iš principo reikia „konkrečiai ir individualiai įvertinti atitinkamo [ekonominės veiklos vykdytojo] elgesį“. Dėl sunkaus profesinio nusižengimo, kaip tai suprantama pagal 2018 m. finansinio reglamento 136 straipsnio 1 dalies c punktą, žr. 2026 m. sausio 28 d. Sprendimą UH / Komisija (T‑1052/23, EU:T:2026:52, 50 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją). Dėl šios sąvokos taip pat žr. C. R. Hamer, „The Possibility to Exclude an Economic Operator that Cannot Be Trusted“, EPPPL, 15 t., Nr. 1, 2020, p. 42–52.
14 Taigi Sąjungos teismas gali būti ir jurisdikciją dėl sutarties turintis teismas, nagrinėjantis ieškinį, grindžiamą SESV 272 straipsniu, pareikštą remiantis sutartyje esančia arbitražine išlyga, ir teisėtumo kontrolę vykdantis teismas, nagrinėjantis ieškinį dėl panaikinimo, grindžiamą SESV 263 straipsniu ir apimantį teisėtumo pagrindus, kuriais siekiama užginčyti sprendimą nustatyti draudimą, kuris sukelia poveikį už sutartinių santykių ribų.
15 Išskirta mano.
16 Pagal analogiją su nacionalinių perkančiųjų organizacijų vykdomais viešaisiais pirkimais šiuo klausimu žr. S. De la Rosa „Chapitre 2 – La passation des marchés“ leidinyje De la Rosa, S., Droit européen de la commande publique, Bruylant, Bruxelles, 2024, 3‑iasis leid., p. 474–568., ypač p. 488, Nr. 587.
17 Žr. skundžiamo sprendimo 56 punktą.
18 Žr. skundžiamo sprendimo 57 punktą.
19 Žr. skundžiamo sprendimo 59 punktą.
20 2012 m. spalio 25 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas dėl Sąjungos bendrajam biudžetui taikomų finansinių taisyklių ir kuriuo panaikinamas Tarybos reglamentas (EB, Euratomas) Nr. 1605/2002 (OL L 298, 2012, p. 1).
21 2015 m. spalio 28 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (OL L 286, 2015, p. 1). Dėl draudimo nustatymo, kaip sankcijos teisinio kvalifikavimo, žr. šios išvados 75–85 punktus.
22 Žr. Reglamento Nr. 966/2012, iš dalies pakeisto Reglamentu 2015/1929, 105a ir 106 punktus.
23 Vis dėlto reikia pažymėti, kad 2018 m. finansinio reglamento 231 straipsnio 2 dalis suformuluota taip: „Laikydamasis šio reglamento 136 ir 137 straipsnių <...> atsakingas leidimus suteikiantis pareigūnas gali skirti veiksmingas, proporcingas ir atgrasomas administracines ir finansines sankcijas“.
24 2023 m. sausio 26 d. sprendimas (C‑682/21, EU:C:2023:48; toliau – Sprendimas HSC Baltic).
25 Žr. skundžiamo sprendimo 64–71 punktus.
26 2024 m. gegužės 30 d. sprendimas (C‑130/23 P, EU:C:2024:439, 31 punktas; toliau – Sprendimas Vialto).
27 Žr. skundžiamo sprendimo 75–77 punktus.
28 Dėl valstybių narių diskrecijos analizės, visų pirma kalbant apie neprivalomus draudimo nustatymo pagrindus, žr. L. Coutron „L’étendue du pouvoir d’exclusion d’une candidature dans la jurisprudence récente de la Cour de justice de l’Union européenne“, L’exclusion de la procédure de passation de la commande publique. L’examen des candidatures et des offres, V. Bouhier (red.), kolekcija „Colloques & Essais“, Institut francophone pour la justice et la démocratie, 166 t., 2023, p. 79–117.
29 Direktyvos 2014/24 57 straipsnio 4 dalies g punkte iš tikrųjų numatytas draudimas dalyvauti procedūroje nustačius, kad „ekonominės veiklos vykdytojas[,] vykdydamas ankstesnę viešąją sutartį <...> nustatytą esminį reikalavimą vykdė su dideliais arba nuolatiniais trūkumais“. 2018 m. finansinio reglamento 136 straipsnio 1 dalies e punkte nurodomi reikšmingi trūkumai vykdant pagrindine pareigas įgyvendinat ankstesnį teisinį įsipareigojimą.
30 2018 m. finansinio reglamento 96 konstatuojamojoje dalyje numatyta, kad „Sąjungos institucijų savo sąskaita skiriamoms viešosioms sutartims taikytinos viešųjų pirkimų taisyklės ir principai turėtų būti grindžiami <...> Direktyvoje [2014/24] nustatytomis taisyklėmis“. Be to, kiek tai konkrečiau susiję su draudimu dalyvauti procedūroje, šio reglamento 77 konstatuojamojoje dalyje numatyta, kad „draudimo dalyvauti procedūroje trukmė turėtų būti ribota, kaip ir Direktyvos [2014/24] atveju, ir ją nustatant turėtų būti laikomasi proporcingumo principo“, o tai rodo, kad šis teisės aktų leidėjo nustatytas suderinamumo reikalavimas taikomas ir draudimui dalyvauti procedūroje. Taip pat žr. minėto reglamento 105 konstatuojamąją dalį, kurioje nurodoma, be kita ko, kad,,,vadovaujantis Direktyva [2014/24], turėtų būti įmanoma patikrinti, ar ekonominės veiklos vykdytojui draudžiama dalyvauti procedūroje, taikyti atrankos ir sutarties skyrimo kriterijus, taip pat bet kuria tvarka patikrinti atitiktį pirkimo dokumentams“.
31 Šiuo klausimu žr. generalinio advokato N. Jääskinen išvadą byloje Komisija / Jungtinė Karalystė (C‑582/08, EU:C:2010:286, 44 punktas). Dėl vartotojų teisės taip pat žr. 2025 m. gegužės 8 d. Sprendimą Pielatak (C‑410/23, EU:C:2025:325, 38 punktas).
32 Sprendimas HSC Baltic (46 ir 47 punktai). Taip pat žr. 2012 m. gruodžio 13 d. Sprendimą Forposta ir ABC Direct Contact (C‑465/11, EU:C:2012:801, 31 punktas).
33 Žr. skundžiamo sprendimo 68 punktą. Išskirta mano.
34 2018 m. finansinio reglamento 136 straipsnio 3 dalyje numatyta, kad „[v]isi atsakingo leidimus suteikiančio pareigūno sprendimai <...> priimami laikantis proporcingumo principo <...>“. Taip pat žr. šio reglamento 71 konstatuojamąją dalį, kurioje nurodyta, jog „priimdamas sprendimą dėl draudimo asmeniui arba subjektui dalyvauti procedūroje arba dėl finansinės nuobaudos skyrimo asmeniui arba subjektui ir dėl susijusios informacijos paskelbimo atsakingas leidimus suteikiantis pareigūnas turėtų užtikrinti, kad būtų laikomasi proporcingumo principo. <...>“
35 Pagal analogiją žr., be kita ko, 2023 m. gruodžio 21 d. Sprendimą Infraestruturas de Portugal ir Futrifer Indústrias Ferroviárias (C‑66/22, EU:C:2023:1016, 77–83 punktai).
36 Tiek, kiek Komisija teigia, kad, priešingai, nei nusprendė Bendrasis Teismas, atsakingas leidimus suteikiantis pareigūnas sprendimą nustatyti draudimą TP priėmė ne remdamasis teisine kaltumo prezumpcija, o faktinėmis išvadomis, kurias buvo galima daryti remiantis arbitražo sprendimais, laikausi nuomonės, kad ši argumentacija priskirtina antrajam pagrindui, kuris šioje išvadoje nenagrinėjamas.
37 Sprendimas HSC Baltic (48 ir 49 punktai). Išskirta mano.
38 Žr. 2021 m. rugsėjo 7 d. Sprendimą Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C‑927/19EU:C:2021:700, 158 punktas; toliau – Sprendimas Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras).
39 Žr. Sprendimą Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (156 ir 157 punktai). Taip pat žr. 2024 m. rugsėjo 26 d. Sprendimą Luxone ir Sofein (C‑403/23 ir C‑404/23, EU:C:2024:805, 65 ir 66 punktai) dėl draudimo, taikomo „visai ūkio subjektų grupei, ir dėl pažeidimo, kuris priskiriamas ne visiems jos nariams, bet kurį padarė tik vienas ar keli šių narių, o pagrindinis šios grupės narys neturėjo teisės kontroliuoti ūkio subjekto (‑ų), su kuriuo (‑iais) ketino steigti tokią grupę“.
40 Dėl taisomųjų priemonių (angl. „self‑cleaning“) pagal Direktyvą 2014/24 žr., be kita ko, S. van Garsse ir S. de Mars, „Exclusion and Self-Cleaning in the 2014 Public Sector Directive“, leidimnyje EU Directive 2014/24 on public procurement: a new turn for competition in public markets?, Y. Marique ir K. Wauters (red.), Larcier, Briuselis, 2016, p. 121–138. Taip pat žr. E. Hjelmeng ir T. Søreide, „Debarment in public procurement: rationales and realization“ leidinyje Integrity and Efficiency in Sustainable Public Contracts, G. M. Racca ir C. Yukins (red.), Bruylant, Bruxelles, 2014, p. 215–232.
41 Dėl taisomųjų priemonių pagal analogiją žr. 2020 m. birželio 11 d. Sprendimą Vert Marine (C‑472/19, EU:C:2020:468, 16 ir 17 punktai) ir 2021 m. sausio 14 d. Sprendimą RTS infra ir Aannemingsbedrijf Norré-Behaegel (C‑387/19, EU:C:2021:13, 26–28 punktai). Taip pat žr. Sprendimą Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (153 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
42 Žr. skundžiamo sprendimo 72 ir 73 punktus.
43 Šiuo klausimu žr. 1987 m. lapkričio 18 d. Sprendimą Maizena ir kt. (137/85, EU:C:1987:493, 13 punktas) ir 1992 m. spalio 27 d. Sprendimą Vokietija / Komisija (C‑240/90, EU:C:1992:408, 25 punktas), kuriuose nagrinėtos atitinkamai bendrosios žemės ūkio politikos teisės aktuose nustatytos sankcijos, kaip antai užstato praradimas, taikomas kaip fiksuota nuobauda ir nesigilinant į kaltinamo ekonominės veiklos vykdytojo kaltę, ir laikinas draudimas ekonominės veiklos vykdytojui naudotis žemės ūkio pajamų paramos sistema. Teisingumo Teismas konstatavo, kad tokios sankcijos neturi baudžiamojo pobūdžio.
44 Draudimą nustato administracinis organas (atsakingas leidimus suteikiantis pareigūnas), gavęs įstaigos, kurios pačios veikimo pobūdis yra administracinis, rekomendaciją. Šiuo klausimu žr. A. Potteau, „Chronique Finances publiques de l’UE – Les bases de négociation du cadre financier pluriannuel post-Brexit (2021–2027)“, RTDEur., Nr. 2, 2019, p. 527–536.
45 Žr. F. Moderne, „Le pouvoir de sanction administrative au confluent du droit interne et des droits européens“, RFDA, Nr. 1, 1997, p. 1–26; M. Degoffe, „L’ambiguïté de la sanction administrative“, AJDA, Nr. HS, 2001 p. 27–33; G. Hardy, „Chapitre 2. – Sanction administrative“ leidinyje Un droit „administrative“ européen, L. Feilhès (red.), 1-asis leid., Bruylant, Briuselis, 2022, p. 51–65, ypač p. 53, Nr. 97; A. De Moor-van Vugt, „Administrative Sanctions in EU law“ leidinyje Administrative Sanctions in the European Union, O. Jansen (red.), Larcier, Bruxelles, 2013, p. 607–639 (dėl šios knygos žr. H. C. H. Hofmann, „Book Review: Administrative Sanctions in the European Union“, Common Market Law Review, 52 t., Nr. 5, 2015, p. 1420–1421); O. Jansen, „Chapitre II. Pouvoirs de contrôle et de sanction de la mise en œuvre du droit de l’Union“ leidinyje Traité de droit administratif européen, J.-B. Auby ir J. Dutheil de la Rochère, Bruylant, Bruxelles, 2022, 3‑iasis leid., p. 753–797, spec. p. 761.
46 Šiuo atveju visų pirma galima paminėti konkurencijos teisę, finansinių interesų apsaugą, bankų teisę, transportą ar bendrąją žemės ūkio politiką.
47 Žr. P. Caeiro, „The influence of the EU on the „blurring“ between administrative and criminal law“, Do labels still matter? Blurring boundaries between administrative and criminal law. The influence of the EU, F. Galli ir A. Weyembergh (red.), Éditions de l’Université Libre de Bruxelles, Bruxelles, 2014, p. 171–190; A. Weyembergh ir N. Joncheray, „Punitive Administrative Sanctions and Procedural Safeguards: A Blurred Picture That Needs to Be Addressed“, New Journal of European Criminal Law, 7 t., Nr. 2, 2016; G. Hardy, „Chapitre 2. – Sanction administrative“, ten pat, p. 51–65; M. Kärner, „Procedural Rights in the Outskirts of Criminal Law: European Union Administrative Fines“, Human Rights Law Review, Nr. 4, 2022, p. 1–24.
48 CE:ECHR:1976:0608JUD000510071, 82 punktas, t. y., pirma, teisinio pažeidimo kvalifikavimas vidaus teisėje (šiuo atveju – Sąjungos teisėje, kurią šiuo atveju reikia prilyginti „vidaus teisei“, kaip tai suprantama pagal Europos Žmogaus Teisių Teismo jurisprudenciją), antra, paties pažeidimo pobūdis ir, trečia, kaltinamam asmeniui gresiančios sankcijos griežtumo laipsnis.
49 Žr. 2012 m. birželio 5 d. Sprendimą Bonda (C‑489/10, EU:C:2012:319, 37 ir paskesni punktai), kuriame priemonė, pagal kurią ūkininkui parama neskiriama tais metais, kai jis pateikė neteisingą remtinų plotų deklaraciją, nebuvo pripažinta baudžiamąja sankcija.
50 Žemės ūkio paramos sistemos srityje pagal analogiją žr. 2002 m. liepos 11 d. Sprendimą Käserei Champignon Hofmeister (C‑210/00, EU:C:2002:440, 41 punktas ir jame nurodyta jurisprudencija).
51 Žr. 2018 m. finansinio reglamento 135 straipsnio pavadinimą.
52 Taip pat žr. pagal analogiją 2012 m. birželio 5 d. Sprendimą Bonda (C‑489/10, EU:C:2012:319, 37 ir paskesni punktai).
53 Sprendimas Vialto (31 punktas).
54 Žr. skundžiamo sprendimo 72 punktą.
55 Žr. šios išvados 59 ir 71 punktus.