I.

Inledning

1.

”Allting har en ände, utom korven som har två.”

2.

Kan en korv klassificeras som både kött och grönsaker? Närmare bestämt, kan en medlemsstat förbjuda användningen av beteckningen ”korv” och andra beteckningar som förknippas med animaliska produkter för att beteckna livsmedel som är baserade på vegetabiliska proteiner, eller är den förhindrad att göra detta enligt den relevanta unionsrätten?

3.

Detta är huvudfrågan i förevarande mål, i vilket Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike) har ställt flera frågor till EU-domstolen om tolkningen av förordning (EU) nr 1169/2011 om tillhandahållande av livsmedelsinformation till konsumenterna. ( 2 )

II.

Bakgrund till det nationella målet, tolkningsfrågorna och förfarandet vid EU-domstolen

4.

År 2022 antog de franska myndigheterna ett dekret om användning av vissa beteckningar för livsmedel som innehåller vegetabiliska proteiner (nedan kallat 2022 års dekret). ( 3 )

5.

Genom dekretet genomförs artikel L. 412‑10 i Code de la consommation (franska konsumentlagen), med de ändringar som infördes år 2020. Där föreskrivs följande: ”De beteckningar som används för att beteckna livsmedel av animaliskt ursprung får inte användas för att beskriva, saluföra eller främja livsmedel som innehåller vegetabiliska proteiner. Genom dekret ska den procentuella andel vegetabiliska proteiner fastställas över vilken sagda beteckningar inte får användas.” ( 4 )

6.

I tre separata fall har talan om ogiltigförklaring av 2022 års dekret väckts av följande föreningar och företag som marknadsför livsmedel baserade på vegetabiliska proteiner: (i) Association Protéines France (nedan kallad Protéines France), ( 5 ) (ii) Union végétarienne européenne (Europeiska vegetariska unionen, nedan kallad EVU) och Association végétarienne de France (Vegetariska föreningen i Frankrike, nedan kallad AVF) ( 6 ) samt (iii) Beyond Meat, Inc. (nedan kallat Beyond Meat), ( 7 ) vid Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen), som är den hänskjutande domstolen i förevarande mål.

7.

De relevanta bestämmelserna i 2022 års dekret är följande: För det första är det för att beteckna en bearbetad produkt som innehåller vegetabiliska proteiner enligt artikel 2 bland annat förbjudet att använda en beteckning som innehåller en för slakteri, charkuteri eller fiskhandel specifik terminologi, eller en beteckning för ett livsmedel av animaliskt ursprung som är representativ för handelsbruk. ( 8 )

8.

För det andra får enligt artikel 3 i 2022 års dekret, med avvikelse från bestämmelserna i artikel 2, en beteckning för sådana livsmedel av animaliskt ursprung som innehåller vegetabiliska proteiner användas, under förutsättning att de inte överstiger en viss procentuell andel. ( 9 ) Den högsta tillåtna andelen vegetabiliska proteiner fastställs i bilagan till 2022 års dekret. ( 10 )

9.

För det tredje är 2022 års dekret enligt artikel 1 i detta tillämpligt på livsmedel som framställs på franskt territorium och som innehåller vegetabiliska proteiner. I artikel 5 föreskrivs även att produkter som lagligen framställs eller saluförs i en annan medlemsstat i Europeiska unionen, en annan stat som är part i EES-avtalet eller i Turkiet inte omfattas av kraven i detta dekret.

10.

Senare, år 2024, antog de franska myndigheterna ett nytt dekret med samma namn som 2022 års dekret (nedan kallat 2024 års dekret). ( 11 ) 2024 års dekret upphäver 2022 års dekret ( 12 ) och bibehåller, med vissa ändringar, förbudet mot att använda beteckningar som förknippas med produkter av animaliskt ursprung för att beskriva, saluföra eller främja vegetabiliska proteinbaserade livsmedel. Det har i flera fall väckts talan vid Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) där det nya dekretets laglighet har ifrågasatts.

11.

De relevanta ändringar som infördes genom 2024 års dekret är följande: För det första fastställs i artikel 2 i dekretet en förteckning över termer som inte får användas som beteckningar för livsmedel som innehåller vegetabiliska proteiner, ( 13 ) vilken nu återfinns i bilaga I till dekretet. ( 14 )

12.

För det andra upprepas i artikel 3 i 2024 års dekret tillståndet att använda vissa termer, som nu anges i bilaga II till dekretet, för att beteckna livsmedel av animaliskt ursprung som innehåller vegetabiliska proteiner som inte överstiger en viss procentuell andel. ( 15 )

13.

För det tredje är artikel 5 i 2024 års dekret mer allmänt formulerad. Där föreskrivs nu att produkter som lagligen framställs eller saluförs i en annan medlemsstat eller i ett tredjeland inte omfattas av kraven i detta dekret.

14.

Förevarande mål bygger på det mål som rör 2022 års dekret. Genom skrivelser av den 14 mars 2024 och den 6 maj 2024 har Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) meddelat EU-domstolen att de hänskjutna frågorna inte har förlorat sitt syfte genom antagandet av 2024 års dekret och att den begärda tolkningen fortfarande är nödvändig för att den hänskjutande domstolen ska kunna avgöra tvisten i det nationella målet och de mål där talan väckts mot 2024 års dekret.

15.

Enligt min mening besvarar detta alla eventuella frågor om huruvida begäran om förhandsavgörande har förlorat sitt syfte.

16.

I beslutet att begära förhandsavgörande förklarar den hänskjutande domstolen att den tolkar 2022 års dekret som ett uttryck för de franska myndigheternas avsikt att skydda konsumenterna mot vilseledande beteckningar. Den hänskjutande domstolen menar att 2022 års dekret är tillämpligt inte bara i situationer där beteckningar som avser produkter av animaliskt ursprung används ensamma för livsmedel baserade på vegetabiliska proteiner, utan även i situationer där ytterligare uppgifter lämnas i nära anslutning till dessa beteckningar för att informera konsumenterna om att vegetabiliska proteiner helt eller delvis har ersatt animaliska proteiner i sammansättningen av dessa livsmedel. Det är till exempel förbjudet att använda beteckningarna ”sojabiff” och ”grönsakskorv” för att beteckna livsmedel där animaliska proteiner har ersatts med vegetabiliska proteiner.

17.

Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida förordning nr 1169/2011 utgör hinder för de nationella myndigheterna att anta 2022 års dekret, eftersom de områden som omfattas av dekretet specifikt har harmoniserats i den mening som avses i artikel 38.1 i den förordningen. Beroende på svaret på denna fråga ställer den hänskjutande domstolen ytterligare frågor för att få klarlagt huruvida dekretet är förenligt med unionsrätten.

18.

Mot denna bakgrund har Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen) beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

19.

Skriftliga yttranden har getts in till domstolen av Protéines France, EVU och Beyond Meat, samt den franska, den italienska och den grekiska regeringen och Europeiska kommissionen. Det har inte hållits någon muntlig förhandling.

III.

Bedömning

A.

Bakgrund

20.

Förevarande mål har sin grund i striden om växtbaserade livsmedels beteckningar i Frankrike.

21.

Frankrike är dock inte ensamt. Rapporter på senare tid visar att andra medlemsstater, såsom Italien, Polen och Rumänien, ( 16 ) har antagit eller överväger att anta liknande regler som förbjuder användning av beteckningar som förknippas med kött- och fiskprodukter (nedan kallade köttliknande beteckningar) för växtbaserade livsmedel. En liknande utveckling finns i andra länder i världen, till exempel Schweiz ( 17 ), Sydafrika ( 18 ) och Förenta staterna. ( 19 ) Samtidigt har vissa medlemsstater, till exempel Tyskland ( 20 ) och Nederländerna, ( 21 ) antagit bestämmelser som uttryckligen tillåter användningen av sådana beteckningar.

22.

Olika och komplexa intressen ligger bakom dessa strider om livsmedels beteckningar. ( 22 ) När de flyttas från den politiska till den rättsliga arenan måste aktörerna emellertid välja juridiska vapen, oavsett om det handlar om yttrandefrihet, ( 23 ) otillbörliga affärsmetoder, ( 24 ) förfarandefel ( 25 ) eller avsaknad av behörighet att reglera. Det är det sistnämnda som är aktuellt i förevarande mål.

23.

Ett argument som ofta används i samband med Europeiska unionen, som är ett rättssystem med flera nivåer, är att medlemsstaterna saknar behörighet att anta nationella bestämmelser eftersom området i fråga har tagits i anspråk av unionsrättsliga bestämmelser. Om det finns sådana unionsrättsliga bestämmelser är medlemsstaterna förhindrade att agera på nationell nivå. ( 26 )

24.

Detta var förvisso ett av de rättsliga vapen som sökandena använde sig av i förfarandet vid den hänskjutande domstolen. De hänvisade till förordning nr 1169/2011 för att bestrida de franska myndigheternas behörighet att anta 2022 års dekret.

25.

I artikel 38 i förordning nr 1169/2011 uttrycks principen om företräde på det särskilda område som omfattas av denna förordning. Där föreskrivs följande:

26.

Mot bakgrund av denna bestämmelse är huvudfrågan i målet huruvida de franska reglerna omfattas av artikel 38.1 eller av artikel 38.2 i förordning nr 1169/2011.

27.

I grund och botten handlar det om huruvida unionsrätten redan reglerar frågan huruvida köttliknande beteckningar får användas för växtbaserade livsmedel.

28.

Protéines France, EVU och Beyond Meat hävdar att artiklarna 7 och 17 i förordning 1169/2011, jämförda med punkt 4 i del A i bilaga VI till den förordningen, specifikt harmoniserar möjligheten för företagare att använda köttliknande beteckningar för växtbaserade livsmedel om de lägger till ytterligare uppgifter om att produkten i fråga innehåller växtbaserade proteiner i stället för köttbaserade proteiner. Dessa parter hävdar således att medlemsstaterna inte längre kan reglera denna fråga. Kommissionen har dragit samma slutsats.

29.

Den franska, den italienska och den grekiska regeringen har intagit en motsatt ståndpunkt.

B.

Har de områden som omfattas av de franska bestämmelserna specifikt harmoniserats genom förordning nr 1169/2011?

1.

De relevanta bestämmelserna i förordning 1169/2011

30.

Förordning 1169/2011 har sitt ursprung i direktiv 79/112, ( 28 ) och senare direktiv 2000/13. ( 29 ) Liksom sina föregångare återspeglar förordning 1169/2011, som grundar sig på artikel 114 FEUF, de dubbla målen att säkerställa en väl fungerande inre marknad och en hög konsumentskyddsnivå. Den fastställer en uppsättning harmoniserade bestämmelser som säkerställer att konsumenterna har tillräcklig information om livsmedel och därmed kan göra välgrundade val om huruvida de ska köpa vissa produkter och vilka. ( 30 )

31.

Unionslagstiftaren har valt vilka typer av information (kallade obligatoriska uppgifter) som företagarna måste lämna till konsumenterna när de släpper ut livsmedel på marknaden. I artikel 9.1 a i förordning (EU) nr 1169/2011 anges bland annat livsmedlets beteckning.

32.

Enligt artikel 17.1 i förordning (EU) nr 1169/2011 är företagarna skyldiga att använda livsmedlets föreskrivna beteckning, om en sådan finns. En beteckning kan föreskrivas i unionens eller medlemsstaternas lagstiftning.

33.

På unionsnivå föreskrivs beteckningar för olika livsmedel i olika sammanhang. Det finns till exempel unionslagstiftning om choklad, ( 31 ) honung, ( 32 ) kaffe  ( 33 ) och fruktjuice, ( 34 ) för att nämna några. Vissa av dessa instrument bygger på bestämmelserna om den inre marknaden och andra på den gemensamma jordbrukspolitiken.

34.

Det framgår tydligt av artikel 17.1 i förordning nr 1169/2011 att medlemsstaterna inte är förhindrade att fastställa föreskrivna beteckningar när sådana inte fastställs på unionsnivå. Enligt artikel 2.2 n i den förordningen avses med ”föreskriven beteckning” den beteckning för ett livsmedel som föreskrivs i de unionsbestämmelser som gäller för detta livsmedel eller, om sådana unionsbestämmelser inte finns, den beteckning som föreskrivs i de lagar och andra författningar som gäller i de medlemsstater där livsmedlet säljs till slutkonsumenter eller storhushåll.

35.

Om det inte finns någon föreskriven beteckning för ett visst livsmedel får företagare enligt artikel 17.1 i förordning 1169/2011 använda dess vedertagna beteckning eller en beskrivande beteckning.

36.

I artikel 2.2 o i förordning 1169/2011 anges att med ”vedertagen beteckning” avses en beteckning som är accepterad som livsmedlets beteckning av konsumenterna i den medlemsstat där livsmedlet saluförs utan att beteckningen behöver ytterligare förklaringar, medan det i artikel 2.2 p föreskrivs att med ”en beskrivande beteckning” avses en beteckning som ger en beskrivning av livsmedlet och vid behov dess användning, som är tillräckligt tydlig för att konsumenter ska få kännedom om dess verkliga natur och särskilja det från andra varor som det skulle kunna förväxlas med.

37.

Genom att föreskriva att en beskrivande beteckning får användas om en vedertagen beteckning inte finns eller inte används, ger artikel 17.1 i förordning nr 1169/2011 enligt min mening företagarna möjlighet att välja en annan beteckning även om en vedertagen beteckning finns. En sådan valmöjlighet finns dock inte när beteckningen är föreskriven i lag.

38.

Livsmedlets beteckning måste, liksom all annan information som lämnas till konsumenterna, vara lämplig ( 35 ) och får inte skapa förvirring. Beträffande detta förbjuder artikel 7.1 a i förordning nr 1169/2011 vilseledande livsmedelsinformation, bland annat vad gäller livsmedlets art, identitet, egenskaper och sammansättning.

39.

Vidare föreskrivs i artikel 7.1 d i förordning 1169/2011 att livsmedelsinformation inte får vara vilseledande ”genom att det genom utseendet, beskrivningen eller genom presentationer i bild antyds att produkten innehåller ett särskilt livsmedel eller en ingrediens trots att en beståndsdel som normalt förekommer naturligt eller en ingrediens som normalt används i det livsmedlet har bytts ut mot en annan beståndsdel eller ingrediens”.

40.

Avslutningsvis är det relevant för förevarande mål att det i punkt 4 i del A i bilaga VI till förordning nr 1169/2011, vilken har rubriken ”Livsmedlets beteckning och särskilda åtföljande uppgifter”, nedan kallad ”bestämmelsen i bilaga VI”, anges följande:

41.

Det bör erinras om att EU-domstolen har klargjort att användningen av uttrycket ”produktens beteckning” i punkt a i denna bestämmelse inte har någon annan innebörd än uttrycket ”livsmedlets beteckning”. ( 36 )

2.

Den första tolkningsfrågan

42.

Den hänskjutande domstolen har ställt sin första fråga för att få klarhet i huruvida förbudet mot vilseledande information i artikel 7 i förordning nr 1169/2011 omfattar användningen av köttliknande beteckningar för växtbaserade livsmedel, så att medlemsstaterna är förhindrade att reglera denna fråga.

43.

Vad handlar artikel 7 i förordning nr 1169/2011 om? Vem åläggs skyldigheter och i fråga om vad? För att besvara dessa frågor ska flera relevanta faktorer beaktas.

44.

För det första är den aktuella unionsrättsakten en förordning. Förordningar behöver inte genomföras genom nationell lagstiftning och det är i princip inte tillåtet att göra det. De rättigheter och skyldigheter som följer av en förordning gäller direkt för dem som den riktar sig till i medlemsstaterna, ( 37 ) även om de är enskilda personer. Förordningar kan med andra ord ha en horisontell direkt effekt.

45.

För det andra anser jag, trots dess allmänna ordalydelse, att artikel 7 i förordning nr 1169/2011, jämförd med artikel 8 i samma förordning, ( 38 ) innebär att livsmedelsföretagare åläggs skyldigheter. En av dessa skyldigheter är att de inte får lämna vilseledande information om sina produkter. När detta tillämpas på produktens beteckning innebär det att beteckningen för den produkt som tillhandahålls konsumenterna inte får vara vilseledande.

46.

Såsom kommissionen har påpekat harmoniseras följaktligen detta område – att företagarna är skyldiga att tillhandahålla beteckningar som inte är vilseledande – specifikt genom förordning nr 1169/2011. Medlemsstaterna är därför förhindrade att anta bestämmelser rörande detta i sin egen lagstiftning. Som EU-domstolen har slagit fast utesluter en förordning ”att parallella nationella bestämmelser antas eller behålls”. ( 39 )

47.

Artikel 7 i förordning 1169/2011 föreskriver emellertid inte, och får inte heller föreskriva, vilka konkreta beteckningar som är vilseledande för konsumenterna. Huruvida en viss beteckning är vilseledande är en sakfråga som beror på den (mat)kultur och de förväntningar som konsumenterna har i den medlemsstat där beteckningen används. Det kan därför skilja sig åt från stat till stat. ( 40 ) Förordning 1169/2011 förutsätter inte enhetliga livsmedelsrelaterade förväntningar i unionen. Den ger utrymme för skillnader mellan medlemsstaterna.  ( 41 ) Det är därför som EU-domstolen har funnit att det ankommer på de nationella domstolarna att avgöra frågan huruvida beteckningen på en etikett för vissa produkter kan vilseleda konsumenten. ( 42 )

48.

Får medlemsstaterna genom en allmän bestämmelse på förhand fastställa vilka beteckningar som är vilseledande?

49.

Enligt den hänskjutande domstolen antogs 2022 års dekret i syfte att skydda konsumenterna mot vilseledande beteckningar (se punkt 16 i detta förslag till avgörande).

50.

Om användningen av exempelvis beteckningen ”sojakorv” verkligen är vilseledande för franska konsumenter, är användningen av den emellertid redan utesluten genom artikel 7 i förordning nr 1169/2011. En sådan situation kräver inte någon ytterligare lagstiftning, utan endast att förbudet upprätthålls i särskilda fall. ( 43 )

51.

En allmänt tillämplig nationell lagstiftning som avgör vilka beteckningar som är vilseledande och vilka som inte är det skulle ta bort den rätt som förordning 1169/2011 tycks tillerkänna företagarna. Om det inte finns en föreskriven beteckning för ett visst livsmedel får företagarna enligt artikel 17 i förordning 1169/2011 välja en vedertagen beteckning eller någon annan lämplig beskrivande beteckning för en produkt.

52.

Denna rätt att välja beteckning begränsas av två skyldigheter. Den ena föreskrivs i artikel 7 i förordning 1169/2011, vilken förbjuder företagare att välja en vilseledande beteckning, och den andra i artikel 17 i samma förordning, vilken ålägger företagare att använda en föreskriven beteckning om en sådan finns.

53.

Föreskrivna beteckningar för vissa typer av livsmedel får, som tidigare förklarats, fastställas genom medlemsstaternas lagstiftning om det inte finns någon unionslagstiftning för det livsmedlet. Förordning 1169/2011 innehåller dock inga uppgifter om vilka skälen kan vara till att en föreskriven beteckning fastställs.

54.

Mot bakgrund av detta föreslår jag att domstolen ger följande svar på den första frågan. Förordning 1169/2011 hindrar medlemsstaterna från att genom allmänna bestämmelser besluta om vilka beteckningar som är vilseledande. Medlemsstaterna är dock inte förhindrade att genom allmänna bestämmelser fastställa föreskrivna beteckningar för vissa livsmedel, förutsatt att dessa föreskrivna beteckningar inte fastställs i unionsrätten.

55.

Den relevanta frågan, som den hänskjutande domstolen i slutändan ska besvara, är därför vad de franska bestämmelserna egentligen handlar om. Jag återkommer till denna fråga i punkterna 82–98 i detta förslag till avgörande.

3.

Den andra tolkningsfrågan

56.

Den hänskjutande domstolen har ställt sin andra fråga för att få klarhet i huruvida bestämmelsen i bilaga VI, jämförd med artikel 17 i förordning nr 1169/2011, specifikt har harmoniserat möjligheten att använda köttliknande beteckningar för att beskriva, saluföra eller främja livsmedel i vilka kött har ersatts med vegetabiliska proteiner (nedan kallad ersättningsprodukt).

57.

Till att börja med är parterna i målet oense om huruvida bestämmelsen i bilaga VI är tillämplig på en situation där kött ersätts med vegetabiliska proteiner i livsmedel.

58.

Protéines France, EVU och Beyond Meat hävdar att bestämmelsen i bilaga VI omfattar sådana ersättningar. Som jag förstår deras argument anser de att unionslagstiftaren har tillåtit användningen av köttliknande beteckningar för produkter där kött ersätts med vegetabiliska proteiner, förutsatt att konsumenterna informeras på lämpligt sätt genom en ytterligare uppgift som åtföljer livsmedlets beteckning och därför inte vilseleds. Medlemsstaterna får följaktligen inte förbjuda användningen av en beteckning för en ersättningsprodukt som uppfyller dessa krav.

59.

Den franska, den italienska och den grekiska regeringen, liksom kommissionen, anser däremot att bestämmelsen i bilaga VI inte är tillämplig under omständigheterna i förevarande mål. De hävdar i huvudsak att denna bestämmelse inte gäller för livsmedel som består av en enda ingrediens ( 44 ) och att den inte heller omfattar fallet med en fullständig ersättning.

60.

Enligt min mening är det argument som dessa medlemsstater och kommissionen för fram inte övertygande. Jag anser i stället att bestämmelsen i bilaga VI omfattar användningen av köttliknande beteckningar för de växtbaserade ersättningsprodukter. ( 45 )

61.

Innan jag förklarar varför, måste en inledande fråga tas upp. Tillämpningen av bestämmelsen i bilaga VI förutsätter att konsumenterna, när de ställs inför de beteckningar som ingår i de franska bestämmelserna, förväntar sig att produkterna innehåller kött.

62.

Bestämmelsen i bilaga VI är som nämnts tillämplig när ”en beståndsdel eller ingrediens som konsumenten förväntar sig ska ingå eftersom den normalt används eller ingår naturligt har utbytts mot en annan beståndsdel eller ingrediens”. ( 46 )

63.

Det förefaller inte råda någon oenighet mellan parterna i målet om att konsumenterna förväntar sig att ett livsmedel som endast betecknas med ”korv”, ”biff” eller något annat uttryck som avses i de franska bestämmelserna ska vara en produkt av animaliskt ursprung.

64.

Med detta som utgångspunkt ska jag gå vidare med bedömningen av vilka typer av utbyten som bestämmelsen i bilaga VI är tillämplig på.

a)

Omfattar bestämmelsen i bilaga VI utbyte av kött mot vegetabiliska proteiner?

65.

Enligt dess uttryckliga ordalydelse är bestämmelsen i bilaga VI relevant för situationer där en ingrediens som konsumenterna förväntar sig i ett visst livsmedel helt eller delvis byts ut mot en annan ingrediens. Bestämmelsens ordalydelse omfattar därför en situation där till exempel korv inte innehåller något kött utan enbart vegetabiliska proteiner. Det finns inte heller något i ordalydelsen som tyder på att bestämmelsen endast skulle vara tillämplig på livsmedel som innehåller mer än en ingrediens.

66.

Om bestämmelsen i bilaga VI sätts in i ett vidare sammanhang med förordning nr 1169/2011 förefaller artikel 7.1 d i denna vara relevant. Denna bestämmelse innebär att användningen av en beteckning för ett livsmedel som antyder förekomsten av en ingrediens som vanligtvis ingår i livsmedlet (kött), men som i själva verket har ersatts av en annan ingrediens (vegetabiliskt protein), i princip är vilseledande och därför förbjuden.

67.

I detta avseende kan bestämmelsen i bilaga VI ses som en lösning där den aktuella beteckningen får användas trots att den förväntade ingrediensen har bytts ut. Lösningen ligger i att lägga till en uppgift som åtföljer beteckningen och som klargör den ersättande ingrediensen. Som exempel kan nämnas att även om beteckningen ”korv” skapar en förväntan om att det finns kött i produkten, kan uttrycket ”grönsakskorv” förklara att köttet har ersatts av vegetabiliska proteiner i den produkten.  ( 47 )

68.

Att bestämmelsen i bilaga VI är tillämplig på utbyte av kött mot vegetabiliska proteiner bekräftas också av förordningens tillkomsthistoria.

69.

Under beslutsprocessen var Europaparlamentet och Europeiska unionens råd eniga om att det skulle vara möjligt att använda beteckningen för det ursprungliga livsmedel vars ingredienser bytts ut för att upplysa om att det ersättande livsmedlet innehåller andra ingredienser. De var dock oeniga om hur konsumenterna skulle informeras om detta. Parlamentet hade föreslagit att vissa beteckningar skulle användas, till exempel ”livsmedelsimitationer”, ( 48 ) men rådet motsatte sig detta och föredrog en tydlig angivelse av ersättningsingrediensen utöver livsmedlets beteckning. ( 49 ) I den slutliga versionen valdes kompromissen att denna uppgift skulle placeras i nära anslutning till beteckningen och ha en viss teckenstorlek. ( 50 )

70.

Förordningens tillkomsthistoria tyder således på att varken parlamentet eller rådet ville förhindra att beteckningar som vanligtvis används för en typ av livsmedel också används för en annan typ av livsmedel; de hade bara olika förslag till lösning på hur man skulle komma till rätta med den eventuella förvirringen hos konsumenterna.

71.

Av detta följer att bestämmelsen i bilaga VI omfattar utbyte av kött mot vegetabiliska proteiner.

b)

Betydelsen av domen i målet TofuTown.com för tolkningen av bestämmelsen i bilaga VI

72.

Domen i målet TofuTown.com ( 51 ) tyder på att tillämpningen av bestämmelsen i bilaga VI kan uteslutas genom att en föreskriven beteckning fastställs.

73.

Som förklarats (se punkterna 32–37 i detta förslag till avgörande) måste företagarna enligt artikel 17 i förordning 1169/2011 beskriva sina livsmedelsprodukter med deras föreskrivna beteckning om det finns en sådan. Om det inte gör det, och med tanke på att de måste ge sina produkter en beteckning, får de använda en vedertagen eller en beskrivande beteckning.

74.

Målet TofuTown.com gällde frågan huruvida beteckningar som ”tofusmör”, ”vegetabilisk ost” och ”sojamjölk” fick användas, med tanke på att förordning 1308/2013 ( 52 ) innehåller specifika definitioner av begreppen ”mjölk” och ”mjölkprodukter”, inklusive ”smör” och ”ost”. EU-domstolen fann att dessa ord inte fick användas för att beteckna rent växtbaserade produkter, även om det i anslutning till beteckninganar fanns ytterligare uppgifter om den ersättande ingrediensen. Domstolen slog fast att dessa beteckningar uteslutande var förbehållna mjölkprodukter. ( 53 )

75.

Enligt förordning nr 1308/2013 är dessutom de beteckningar som avses i artikel 17 i förordning nr 1169/2011 och som faktiskt används för mjölkprodukter förbehållna mjölkprodukter. Detta innefattade vedertagna beteckningar, som det tyska ordet ”Sahne”. Till skillnad från ordet ”Rahm” ingick inte ordet ”Sahne” i förordning nr 1308/2013. EU-domstolen fann emellertid att inte heller denna vedertagna beteckning fick användas för att beteckna en rent växtbaserad produkt. ( 54 )

76.

Det förefaller mig som om domen kan läsas på följande sätt: När en produkt har en föreskriven beteckning får denna föreskrivna beteckning inte användas, inte ens med en ytterligare uppgift, för att beteckna en produkt i vilken ingredienser har bytts ut. Det innebär t.ex. att om ”korv” vore en föreskriven beteckning skulle den inte kunna användas för att beteckna en produkt som innehåller rent vegetabiliska proteiner, även om det finns en ytterligare uppgift som ”grönsakskorv”.

77.

Den slutsats som kan dras av domen i målet TofuTown.com är att bestämmelsen i bilaga VI tillåter användning av köttliknande beteckningar för livsmedel som är baserade på vegetabiliskt protein med en ytterligare uppgift som åtföljer livsmedlets beteckning endast om den köttliknande beteckningen inte är en föreskriven beteckning. Genom att fastställa en föreskriven beteckning kan lagstiftaren förbjuda att den används för en ersättningsprodukt.

78.

En sådan föreskriven beteckning kan anges i unionslagstiftningen, vilket var fallet i målet TofuTown.com, eller, i avsaknad av unionslagstiftning, i nationell lagstiftning.

79.

Följaktligen kan medlemsstaterna förbjuda användningen av vedertagna köttliknande beteckningar för vegetabiliska proteinbaserade livsmedel genom att omvandla sådana vedertagna beteckningar till föreskrivna beteckningar.

80.

Jag föreslår därför att domstolen besvarar den andra frågan på följande sätt. Bestämmelsen i bilaga VI, jämförd med artikel 17 i förordning 1169/2011, har inte specifikt harmoniserat användningen av beteckningar för ersättningsprodukter. Dessa bestämmelser ger medlemsstaterna möjlighet att fastställa föreskrivna beteckningar och på så sätt förbehålla dessa beteckningar för vissa livsmedel.

81.

Eftersom lagstiftaren kan utesluta bestämmelsen i bilaga VI genom att fastställa föreskrivna beteckningar, är den relevanta fråga som den hänskjutande domstolen i slutänden ska besvara återigen vad de franska reglerna egentligen handlar om. Jag ska nu behandla den frågan.

4.

Fastställs föreskrivna beteckningar i de franska bestämmelserna?

82.

Parterna i förevarande mål tycks ha olika uppfattningar om huruvida de franska bestämmelserna fastställer föreskrivna beteckningar för produkter av animaliskt ursprung.

83.

Den franska regeringen har i sitt skriftliga yttrande till domstolen inte tagit ställning till huruvida de franska myndigheterna hade för avsikt att fastställa föreskrivna beteckningar. Protéines France har emellertid hävdat att de franska myndigheterna inom ramen för det nationella målet tillbakavisade antagandet att 2022 års dekret skulle ha fastställt föreskrivna beteckningar. ( 55 ) Bakgrunden till detta påstående har inte förklarats.

84.

Enligt min mening måste frågan om huruvida de franska bestämmelserna har reglerat föreskrivna beteckningar bedömas objektivt, mot bakgrund av den verkan som dessa bestämmelser har. De nationella myndigheternas avsikt är inte avgörande för denna bedömning.

85.

Om verkan av nationella bestämmelser är att vissa beteckningar förbehålls vissa typer av produkter, innebär detta att föreskrivna beteckningar fastställs. Detta gäller även om det formellt sett inte framgår av dessa bestämmelser att de reglerar livsmedels beteckningar.

86.

På grundval av den information som föreligger i målet förefaller det som om de franska bestämmelserna fastställer föreskrivna beteckningar för vissa köttbaserade livsmedel.

87.

Till att börja med är det uppenbart att det finns utrymme för att reglera beteckningar för köttprodukter på nationell nivå, med tanke på att sådana beteckningar inte är fastställda på unionsnivå, vilket till exempel är fallet med mjölkprodukter. Såvitt jag vet finns det, med några undantag, ( 56 ) inga föreskrivna beteckningar för specifika köttprodukter i unionslagstiftningen. ( 57 )

88.

I detta avseende hade parlamentet, inom ramen för unionens lagstiftning om den gemensamma jordbrukspolitiken, lagt fram ett ändringsförslag som syftade till att begränsa användningen av vissa beteckningar till köttprodukter. Ändringsförslaget var följande: ”Beteckningar som omfattas av artikel 17 i [förordning 1169/2011] och som för närvarande används för köttprodukter och köttproduktion ska uteslutande förbehållas produkter som innehåller kött. Det kan till exempel gälla följande beteckningar: Biff, korv, schnitzel, burgare, hamburgare.” ( 58 ) Detta förslag övergavs dock. ( 59 )

89.

Om unionslagstiftaren kunde ha reglerat dessa beteckningar på unionsnivå men inte gjorde det, varför kunde då inte en medlemsstat göra samma sak på nationell nivå?

90.

I likhet med den övergivna unionslagstiftningen förbehålls vissa beteckningar produkter av animaliskt ursprung enligt de franska bestämmelserna. Som Beyond Meat har påpekat gör dessa bestämmelser det i praktiken omöjligt att använda köttliknande beteckningar för vegetabiliska proteinbaserade livsmedel.

91.

I själva verket kodifierar de franska bestämmelserna vedertagna eller beskrivande beteckningar för kött och gör dem därmed till föreskrivna beteckningar. I det avseendet skiljer sig de franska bestämmelserna inte så mycket från unionens lagstiftning om mjölk och mjölkprodukter, vilken var föremål för prövning i målet TofuTown.com. Precis som förordning 1308/2013 inte definierar det exakta innehållet i de mjölkprodukter som anges, såsom smör och ost, men kräver att de innehåller mjölk, definierar de franska bestämmelserna inte det exakta innehållet i varje produkt som anges, men de innebär att de måste innehålla kött.

92.

I likhet med förordning nr 1308/2013 som var aktuell i målet TofuTown.com, vilken hänvisade till beteckningar som faktiskt används för mjölkprodukter utan att uttryckligen räkna upp dem, hänvisar de franska bestämmelserna dessutom till beteckningar som faktiskt används för köttprodukter – såsom specifika termer som används för slakteriprodukter och charkuterier – och gör dem därmed, på samma sätt som domstolen slog fast i målet TofuTown.com, till föreskrivna beteckningar som endast är förbehållna produkter som innehåller kött.

93.

Spelar det någon roll vad som motiverade de nationella bestämmelserna?

94.

Jag anser att skälen inte spelar någon roll för att avgöra om vissa bestämmelser har fastställt föreskrivna beteckningar. Oavsett om de franska myndigheterna verkligen avsåg att skydda konsumenterna eller köttindustrin, eller om skälet bakom dessa bestämmelser var att skydda det nationella matarvet, såsom den italienska regeringen har föreslagit, att bevara den språkliga mångfalden eller något annat skäl, påverkar detta inte svaret på frågan huruvida bestämmelsernas verkan är att förbehålla vissa beteckningar för vissa produkter. Det är enligt min mening den enda relevanta frågan.

95.

Jag är också benägen att instämma i den italienska regeringens argument att förbudet mot att för vissa livsmedel använda en beteckning som vanligen används för andra livsmedel är likvärdigt med att förbehålla denna beteckning för det ursprungliga livsmedlet. Det spelar ingen roll att de inte formellt anger att det rör sig om föreskrivna beteckningar.

96.

Tillämpat på de franska bestämmelserna är ett förbud mot att använda köttliknande beteckningar för vegetabiliska proteinbaserade livsmedel detsamma som att förbehålla dessa namn för köttbaserade livsmedel.

97.

Följaktligen anser jag att de franska bestämmelserna fastställer föreskrivna beteckningar. Det ankommer emellertid ytterst på den hänskjutande domstolen att pröva detta.

98.

Sammanfattningsvis hindrar varken artikel 7 i förordning nr 1169/2011 eller bestämmelsen i bilaga VI, jämförd med artikel 17 i samma förordning, medlemsstaterna från att fastställa föreskrivna beteckningar (i avsaknad av föreskrivna beteckningar som fastställts på unionsnivå). Om de franska bestämmelserna fastställer föreskrivna beteckningar, omfattas de således av artikel 38.2 i förordningen.

C.

Kompletterande frågor

99.

Mot bakgrund av mitt förslag att de franska bestämmelserna ska anses omfattas av artikel 38.2 i förordning 1169/2011 är det nödvändigt att besvara de frågor som ställs inom ramen för den fjärde tolkningsfrågan.

1.

Den fjärde tolkningsfrågan

100.

Svaret på leden a och b i den fjärde frågan följer av bedömningen av den andra frågan.

101.

Artiklarna 9 och 17 i förordning nr 1169/2011 hindrar inte medlemsstaterna från att utfärda en nationell föreskrift i vilken det fastställs procentuella andelar av vegetabiliska proteiner under vilka det är tillåtet att använda beteckningar som avser livsmedel av animaliskt ursprung, för att beskriva, saluföra eller främja livsmedel som innehåller vegetabiliska proteiner. Genom att fastställa sådana andelar fastställer medlemsstaterna i själva verket föreskrivna beteckningar.

102.

Genom att utfärda nationella föreskrifter som förbjuder användningen av vissa vedertagna och beskrivande beteckningar, även när de åtföljs av kompletterande uppgifter, gör en medlemsstat dessa vedertagna och beskrivande beteckningar till föreskrivna beteckningar, vilket den har rätt att göra.

103.

I led c i den fjärde frågan tycks den hänskjutande domstolen efterfråga en bekräftelse av ett beslut som den redan har fattat. Det framgår nämligen av beslutet att begära förhandsavgörande att ett yrkande om att 2022 års dekret ska anses strida mot fördragets bestämmelser om fri rörlighet för varor, har framställts som ett separat yrkande i det nationella målet och ogillats av den hänskjutande domstolen. Den hänskjutande domstolen har förklarat att den anser att dekretet inte utgör något hinder vare sig för import av livsmedel från andra medlemsstater eller för export från Frankrike till andra medlemsstater.

104.

Jag vill erinra om att om de franska bestämmelserna ska anses utgöra områden som inte specifikt harmoniserats genom förordning nr 1169/2011, är dessa bestämmelser enligt artikel 38.2 i denna förordning tillåtna ”såvida de inte förbjuder, hindrar eller begränsar den fria rörligheten för varor”.

105.

Den franska regeringen har gjort gällande att de franska bestämmelserna är förenliga med artikel 38.2 i förordning 1169/2011, eftersom de avser en rent inhemsk situation och således inte omfattas av den fria rörligheten för varor. Sådana åtgärder, som inte är avsedda att reglera varuhandeln mellan medlemsstaterna, kan inte utgöra ett hinder för den fria rörligheten för varor.

106.

EVU och Beyond Meat anser däremot att 2022 års dekret begränsar den fria rörligheten för varor. De gör även gällande att dekretet inte uppfyller något mål av allmänt intresse och att det varken är nödvändigt eller proportionerligt.

107.

Jag vill i det här sammanhanget erinra om att de franska bestämmelserna endast gäller livsmedel som produceras i Frankrike för den franska marknaden. Dessa bestämmelser reglerar alltså en rent inhemsk situation, som inte omfattas av tillämpningsområdet för fördragets bestämmelser om marknadens friheter.

108.

I domen i målet Mathot ( 60 ) fann domstolen till exempel att bestämmelser om märkning av smör som endast gällde belgiska producenter och inte producenter från andra medlemsstater, inte begränsade importen av smör eller hindrade saluföringen av importerat smör (enligt nuvarande artikel 34 FEUF). De åsidosatte därför inte bestämmelserna om fri rörlighet.

109.

Senare slog domstolen, i målet Asociación Nacional de Productores de Ganado Porcino, ( 61 ) fast att en nationell lagstiftning, enligt vilken en viss försäljningsbeteckning för iberisk gris (”ibérico de cebo”) endast får användas för produkter som uppfyller vissa villkor som anges i denna lagstiftning och som inte går utöver det egna landets gränser, är förenlig med artikel 34 FEUF, som avser importrestriktioner, och artikel 35 FEUF, som avser exportrestriktioner. Denna lagstiftning innehöll en bestämmelse enligt vilken produkter från andra medlemsstater med liknande beteckningar får importeras och saluföras i Spanien under sådana beteckningar utan att de krav som föreskrivs i dekretet är uppfyllda.

110.

Den franska lagstiftningen innehåller liknande bestämmelser.

111.

Nationella bestämmelser som inte omfattas av tillämpningsområdet för bestämmelserna om fri rörlighet behöver inte motiveras. ( 62 ) Argument om att sådana bestämmelser inte är proportionerliga är därför irrelevanta när det gäller unionsrätten, eftersom de inte ger upphov till något handelshinder.

112.

Beyond Meat framför ytterligare ett argument för att 2022 års dekret kan ses som ett handelshinder. De betonar att företagarna hanterar komplexa leveranskedjor som sträcker sig över flera medlemsstater, och att dekretet därför skapar betydande rättsliga risker för företagare som är etablerade i andra medlemsstater när de saluför sina produkter i Frankrike, eftersom de kommer att behöva bevisa sina produkters ursprung och efterlevnad av lagstiftningen i en av de andra medlemsstaterna.

113.

Jag kan hålla med om att detta argument har en viss tyngd. I 2022 års dekret anges att det inte gäller produkter från andra medlemsstater, EES-stater eller Turkiet. För att inte omfattas av dekretets bestämmelser skulle en importör därför behöva bevisa att produkten har sitt ursprung i någon av dessa stater, vilket kan medföra ytterligare administrativa bördor och kostnader.

114.

Den bestämmelsen i 2022 års dekret har emellertid ändrats. I 2024 års dekret föreskrivs nu att dess bestämmelser inte ska tillämpas på importerade produkter, vilket innebär att importörer inte behöver bevisa det importerade livsmedlets ursprung för att undvika att dekretet tillämpas.

115.

Jag föreslår därför att led c i den fjärde frågan ska besvaras så, att förordning nr 1169/2011 inte utgör hinder för medlemsstaterna att anta bestämmelser som endast är tillämpliga på rent inhemska situationer och att sådana åtgärder inte behöver motiveras.

116.

Jag kan tillägga att en motivering fortfarande kan vara nödvändig enligt nationell rätt. Dessutom är diskussioner om skälen till att införa eller inte införa lagstiftning som fastställer föreskrivna beteckningar en fråga om nationella politiska processer.

117.

Politiska strider kan dock föras in på unionens arena, eftersom den kan besluta att införa föreskrivna beteckningar eller att förhindra att de införs. De argument som förts fram i förevarande mål om att förbudet mot att använda köttliknande beteckningar för vegetabiliska proteinbaserade livsmedel strider mot unionens politik, såsom ”från jord till bord-strategin” ( 63 ) eller den europeiska gröna given i allmänhet, är viktiga. Så länge unionslagstiftaren inte ingriper har emellertid varken jag eller domstolens domare rätt att pröva huruvida det är berättigat att förbjuda användningen av köttliknande beteckningar för växtbaserade livsmedel i Frankrike eller i någon annan medlemsstat, oavsett vad vi personligen anser i frågan.

2.

Den tredje tolkningsfrågan

118.

Den tredje frågan ställs om svaret på den första eller den andra frågan är att medlemsstaterna är förhindrade att vidta åtgärder som 2022 års dekret. Om domstolen skulle följa mitt förslag är det inte nödvändigt att besvara den tredje frågan. Om så inte är fallet ska jag kortfattat behandla den.

119.

Svaret på led b i den tredje frågan är att om medlemsstaterna inte har någon resterande behörighet att reglera, kan de inte heller fastställa den procentuella andelen av vegetabiliska proteiner för användning av köttliknande beteckningar.

120.

När det gäller led a i den tredje frågan, som rör administrativa sanktioner, är det uppenbart att medlemsstaterna, även om det finns en specifik harmonisering, kan och måste säkerställa unionsrättens ändamålsenliga verkan. Om nationella myndigheter anser att administrativa sanktioner är en effektiv metod för att säkerställa unionsrättens ändamålsenliga verkan, är de inte förhindrade att ålägga sådana sanktioner för underlåtenhet att uppfylla kraven i förordning 1169/2011.

121.

Såsom kommissionen har påpekat bekräftas detta av förordning 178/2002, ( 64 ) vilken ger medlemsstaterna ansvaret för att upprätthålla livsmedelslagstiftningen. Detta inbegriper att fastställa bestämmelser om påföljder. ( 65 )

122.

Jag föreslår därför att domstolen besvarar led a i den tredje frågan på så sätt att förordning nr 1169/2011 inte hindrar medlemsstaterna från att ålägga administrativa sanktioner vid bristande efterlevnad av denna förordning.

IV.

Förslag till avgörande

123.

Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara de tolkningsfrågor som Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Frankrike) har ställt på följande sätt: