A legislação italiana prescreve, no essencial, que a participação na organização de jogos de fortuna e azar, incluindo a recolha de apostas, está sujeita à obtenção de uma concessão e de uma autorização de polícia.

Por força do artigo 88.° do Decreto Real n.° 773, de 18 de junho de 1931, que aprova o texto consolidado das leis em matéria de segurança pública  3 —GURI n.° 146, de 26 de junho de 1931. , alterado pelo artigo 37.°, n.° 4, da Lei n.° 388, de 23 de dezembro de 2000  4 —Suplemento ordinário da GURI n.° 302, de 29 de dezembro de 2000. , a emissão da autorização de polícia depende da adjudicação de uma concessão pela Agenzia della Dogane e dei Monopoli di Stato (Agência das Alfandegas e dos Monopólios do Estado, a seguir «ADM»). Esta autorização de polícia habilita os seus detentores a recolher as reservas de apostas numa área territorial determinada. A não obtenção da concessão impossibilita, assim, a obtenção de autorização de polícia. O exercício da atividade de gestão de apostas sem concessão ou autorização de polícia é punido criminalmente.

Em 1999, as autoridades italianas adjudicaram através de concurso público 1000 concessões para gestão de apostas sobre competições desportivas. Paralelamente, foram adjudicadas 671 novas concessões, igualmente através de concurso público, para gestão de apostas sobre competições hípicas e 329 concessões existentes foram renovadas automaticamente. Por força da legislação em vigor nessa data, os operadores constituídos sob a forma de sociedades de capitais cujas ações estivessem cotadas em mercados regulamentados ficavam excluídos dos concursos, uma vez que não era possível a identificação permanente e precisa dos acionistas individuais. Esta exclusão foi considerada ilegal por violação dos artigos 43.° e 49.° CE, designadamente no acórdão Placanica e o.  5 — C‑338/04, C‑359/04 e C‑360/04, EU:C:2007:133. .

O Decreto‑Lei n.° 223  6 — Decreto‑Lei de 4 de julho de 2006, que aprova disposições urgentes para a retoma económica e social, para o controlo e a racionalização das despesas públicas, bem como intervenções em matéria de receitas fiscais e de luta contra a fraude fiscal, convertido pela Lei n.° 248, de 4 de agosto de 2006 (GURI n.° 18, de 11 de agosto de 2006). procedeu a uma reforma do setor dos jogos em Itália, destinada a assegurar a sua conformidade com as exigências do direito da União. Esse decreto previu a adjudicação de cerca de 16 300 novas concessões em matéria de jogos de fortuna e azar, que acresceram às concessões adjudicadas em 1999.

Na sequência, nomeadamente, do acórdão Costa e Cifone  7 — C‑72/10 e C‑77/10, EU:C:2012:80. , o setor dos jogos de fortuna e azar sofreu, de novo, uma reforma através do Decreto‑Lei n.° 16  8 — Decreto‑Lei de 2 de março de 2012, que aprova disposições urgentes em matéria de simplificação fiscal, de melhoria da eficácia e de reforço dos procedimentos de controlo (GURI n.° 52, de 2 de março de 2012, p. 1), convertido, após alteração, na Lei n.° 44, de 26 de abril de 2012 (GURI n.° 99, de 28 de abril de 2012, e suplemento ordinário da GURI n.° 85, p. 1 e segs.; texto coordenado, p. 23 e segs., a seguir «Decreto‑Lei de 2012»). .

No que respeita à organização do concurso para adjudicação de concessões para recolha de apostas, o artigo 10.°, n.os 9‑G e 9‑H, do Decreto‑Lei de 2012 prevê: «9‑G. No âmbito de uma reorganização das disposições em matéria de jogos públicos, incluindo as disposições em matéria de apostas sobre eventos desportivos, igualmente hípicos, e não desportivos, as disposições do presente número têm por objetivo favorecer a referida reorganização, através de um primeiro alinhamento temporal dos prazos das concessões para a recolha das apostas em causa, respeitando a exigência de adaptação das regras nacionais de seleção das pessoas que, por conta do Estado, recolhem apostas sobre eventos desportivos, incluindo hípicos, e não desportivos, aos princípios formulados no acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia, de 16 de fevereiro de 2012, nos processos [Costa e Cifone (C‑72/10 e C‑77/10, EU:C:2012:80)]. Para o efeito, atendendo à caducidade próxima de um grupo de concessões para a recolha das referidas apostas, a Administração Autónoma dos Monopólios do Estado abre imediatamente e, em todo o caso, o mais tardar em 31 de julho de 2012, um concurso para a seleção das pessoas responsáveis pela recolha dessas apostas, respeitando, pelo menos, os seguintes critérios: a)possibilidade de participação das pessoas que já exerciam uma atividade de recolha de jogos num dos Estados do Espaço Económico Europeu, por aí terem a sede legal e operacional, ao abrigo de uma autorização válida e eficaz emitida segundo as disposições em vigor na ordem jurídica do referido Estado, e que sejam igualmente idóneas e fiáveis e possuam as capacidades económicas e patrimoniais indicadas pela Administração Autónoma dos Monopólios do Estado, tendo em conta as disposições sobre esta matéria constantes da Lei n.° 220 [ 9 —Lei que regula a elaboração do orçamento anual e plurianual do Estado (Lei de estabilidade de 2011) [legge n.° 220 — Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2011)], de 13 de dezembro de 2010 (suplemento ordinário da GURI n.° 297, de 21 de dezembro de 2010, a seguir «Lei n.° 220»). ] [...], e do Decreto‑Lei n.° 98, de 6 de julho de 2011, convertido, após alteração, na Lei n.° 111, de 15 de julho de 2011; b) adjudicação de concessões, válidas até 30 de junho de 2016, para a recolha, exclusivamente numa rede física, de apostas sobre eventos desportivos, igualmente hípicos, e não desportivos, em agências, até ao máximo de 2 000, que tenham por atividade exclusiva a comercialização de produtos de jogos, sem obrigação de distâncias mínimas entre as agências ou relativamente a outros pontos de recolha, já ativos, de apostas idênticas; c) prevê‑se, como componente do preço, um valor de base do contrato de 11 000 EUR por agência; d) celebração de contratos de concessão de teor conforme aos princípios formulados no acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia referido, de 16 de fevereiro de 2012, bem como com as disposições nacionais compatíveis em vigor em matéria de jogos; e) possibilidade de gerir as agências em qualquer município ou província, sem limites numéricos de caráter territorial nem condições mais favoráveis em comparação com concessionários já autorizados a recolher apostas idênticas ou que, em todo o caso, se possam revelar favoráveis a estes últimos; f) constituição de cauções em conformidade com o disposto no artigo 24.° do Decreto‑Lei n.° 98, de 6 de julho de 2011, convertido, após alteração, na Lei n.° 111, de 15 de julho de 2011. 9‑H. Os concessionários para a recolha das apostas referidos no n.° 9‑G, cujos contratos terminem em 30 de junho de 2012, prosseguem a atividade de recolha até à data da celebração dos contratos de concessão adjudicados em conformidade com o referido número. São revogados os n.os 37 e 38 do artigo 24.° do Decreto‑Lei n.° 98, de 6 de julho de 2011, convertido, após alteração, na Lei n.° 111, de 15 de julho de 2011, a alínea e) do n.° 287 do artigo 1.° da Lei n.° 311, de 30 de dezembro de 2004, bem como a alínea e) do n.° 4 do artigo 38.° do [Decreto‑Lei n.° 223, de 4 de julho de 2006, relativo às disposições urgentes para o relançamento económico e social, para a contenção e a racionalização das despesas públicas, bem como intervenções em matéria de receitas fiscais e de luta contra a evasão fiscal], convertido, após alteração, na Lei n.° 248, de 4 de agosto de 2006.»

As disposições referidas têm como efeito a adjudicação de licenças com a duração de quarenta meses, enquanto as concessões anteriormente adjudicadas tinham uma duração entre nove e doze anos.

Por força do artigo 1.°, n.° 77, da Lei n.° 220, conforme alterado: «Para assegurar um equilíbrio correto entre os interesses públicos e privados no âmbito da organização e da gestão dos jogos públicos, tendo em conta o monopólio do Estado em matéria de jogos […] bem como os princípios, igualmente da União Europeia, em matéria de seleção concorrencial, que se aplicam neste setor, e contribuindo igualmente para consolidar as bases de uma maior eficiência e eficácia das ações de luta contra a difusão do jogo irregular ou ilegal em Itália, da proteção dos consumidores, em especial dos menores, da ordem pública, da luta contra o jogo de menores e a infiltração do crime organizado no setor dos jogos […], o Ministério da Economia e das Finanças — Administração Autónoma dos Monopólios do Estado procede, de imediato, à atualização do esquema‑tipo de contrato que permite aceder às concessões para o exercício e a recolha, que não à distância, ou, em todo o caso, através de uma rede física, dos jogos públicos.»

O artigo 1.°, n.° 78, alínea b), subalínea 26), da Lei n.° 220 especifica o seguinte: «previsão da cessão a título gratuito ou da devolução da rede de infraestruturas de gestão e de recolha de apostas à Administração Autónoma dos Monopólios do Estado no termo do prazo da concessão, exclusivamente a pedido prévio desta, transmitido, pelo menos, seis meses antes do termo do referido prazo, ou transmitido no momento da decisão de revogação ou de caducidade da concessão.»

As disposições constantes das regras do concurso relativas às causas de revogação e de caducidade da concessão estão previstas no projeto de contrato relativo à relação de concessão para o exercício da gestão de jogos públicos (a seguir «projeto de contrato»), em conformidade com o artigo 10.°, n.° 9‑G, do Decreto‑Lei de 2012.

As referidas disposições, constantes do artigo 23.°, n.° 2, alíneas a), e) e k), do projeto de contrato, dizem respeito, nomeadamente, à sujeição a apreciação judicial das infrações que a Administração Autónoma dos Monopólios do Estado considere passíveis de excluir a fiabilidade, o profissionalismo e a idoneidade necessárias do concessionário, à organização, ao exercício e à recolha de jogos públicos de acordo com modalidades e técnicas diferentes das previstas nas disposições legislativas, regulamentares e contratuais em vigor e às violações da legislação em matéria de repressão das apostas e do jogo constatadas pelos órgãos competentes.

O artigo 25.° do projeto de contrato, que é precisamente a disposição em causa no presente processo, estipula: «[…] A pedido expresso da ADM, e para o período estabelecido por esta, o concessionário obriga‑se, no momento da cessação da atividade devido ao termo do prazo da concessão ou por efeito de decisões de caducidade ou de revogação, a ceder a título gratuito à ADM ou a outro concessionário por ela designado por concurso público, a utilização dos bens materiais e imateriais detidos em regime de propriedade e que constituem a rede de gestão e de recolha de apostas, livre de direitos e reclamações de terceiros, nos termos previstos nos números seguintes. 2. Os bens objeto da cessão são designados no inventário e nas respetivas alterações posteriores, de acordo com as disposições do artigo 5.°, n.° 1, alínea e). 3. As operações de cessão — que devem ocorrer no âmbito de uma negociação entre a ADM e o concessionário, com redação das respetivas atas — terão início nos seis meses que antecedem o termo do prazo do contrato, respeitando a exigência de não comprometer, durante esse período, o bom funcionamento do sistema, uma vez que os bens deverão ser devolvidos à ADM em condições que permitam assegurar a continuidade do funcionamento da rede telemática. Os custos da eventual transferência física dos aparelhos, do equipamento, e de qualquer outro componente da rede telemática são da responsabilidade do concessionário. […]».

Em 5 de junho de 2014, na sequência de uma inspeção efetuada por uma equipa da Compagnia Guardia di Finanza (brigada fiscal) de Frosinone (Itália) nas instalações de um centro de transmissão de dados, gerido por R. Laezza e ligado contratualmente à Stanleybet Malta Ltd, sociedade de direito maltês, as referidas autoridades constataram que a atividade de recolha de apostas era aí exercida sem a autorização prevista no artigo 88.° do Decreto Real n.° 773, de 18 de junho de 1931, que aprova o texto consolidado das leis em matéria de segurança pública, alterado pelo artigo 37.°, n.° 4, da Lei n.° 388, de 23 de dezembro de 2000.

Por decisão de 10 de junho de 2014, o juiz de instrução do Tribunale di Cassino (tribunal de Cassino) ordenou a apreensão preventiva dos bens utilizados por R. Laezza na atividade de recolha de apostas.

Em 7 e 15 de novembro de 2013, R. Laezza apresentou no órgão jurisdicional de reenvio um pedido de anulação da decisão de apreensão. Além disso, à semelhança do que fizeram as sociedades às quais está ligado o centro de transmissão de dados cuja gestão R. Laezza assegura, no processo que deu origem ao acórdão Stanley International Betting e Stanleybet Malta (C‑463/13, EU:C:2015:25), pediu a anulação do último concurso público para adjudicação das concessões de exploração de jogos de fortuna e azar em Itália, invocando a sua natureza discriminatória, e requereu a abertura de um novo concurso público.

O órgão jurisdicional de reenvio observa que o Consiglio di Stato (Conselho de Estado) já submeteu ao Tribunal de Justiça duas questões prejudiciais análogas no processo que deu origem ao acórdão Stanley International Betting e Stanleybet Malta (C‑463/13, EU:C:2015:25), mas considera que o objeto das duas questões, designadamente a duração reduzida das novas concessões em relação às antigas concessões, não constitui, em si mesmo, um problema à luz do direito da União.

Este órgão jurisdicional recorda, contudo, o conteúdo do artigo 25.° do referido projeto de contrato, que deve ser assinado pelos titulares de novas concessões, que diz respeito à obrigação de cessão a título gratuito da utilização dos bens materiais e imateriais detidos em regime de propriedade e que constituem a rede de gestão e de recolha de apostas no momento da cessação da atividade devido ao termo do prazo da concessão ou por efeito de decisões de caducidade ou de revogação.

De acordo com o referido órgão jurisdicional, embora essa disposição, sem precedente em Itália, possa eventualmente responder a uma lógica de sanção em caso de caducidade e/ou de exoneração do concessionário, revela‑se especialmente desvantajosa nos casos em que a cessão a título gratuito esteja simplesmente ligada ao aspeto temporal do termo do prazo da concessão. Acresce ainda a obrigação surpreendente de o concessionário suportar todos os custos dessa cessão a título gratuito.

O órgão jurisdicional de reenvio considera que tal diferença de tratamento entre os anteriores e os novos concessionários não parece constituir uma exigência imperativa de interesse público.

Neste contexto, o Tribunale di Frosinone (tribunal de Frosinone) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial: «Devem os artigos 49.° [TFUE] e seguintes, bem como 56.° [TFUE] e seguintes, interpretados à luz dos princípios contidos no acórdão [Costa e Cifone (C‑72/10 e C‑77/10, EU:C:2012:80)], ser interpretados no sentido de que se opõem a uma disposição nacional que prevê a cessão obrigatória a título gratuito da utilização dos bens materiais e imateriais detidos em regime de propriedade e que constituem a rede de gestão e de recolha de apostas no momento da cessação da atividade devido ao termo do prazo da concessão ou por efeito de decisões de caducidade ou de revogação?»

Foram apresentadas observações escritas por R. Laezza, pelos Governos italiano e belga, bem como pela Comissão Europeia.

Em 17 de setembro de 2015, realizou‑se uma audiência na qual participaram todos os intervenientes.

Através da sua questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se, no essencial, sobre a compatibilidade com os artigos 49.° TFUE e 56.° TFUE de uma disposição contratual imposta com base na legislação italiana que regula o sistema de concessões e de autorizações no setor das apostas desportivas. Esta disposição obriga os novos concessionários, após o termo normal da concessão ou em caso de caducidade ou de revogação antecipada desta, a ceder a título gratuito à autoridade concedente ou a outro concessionário designado por esta a utilização dos bens materiais e imateriais detidos em regime de propriedade e que constituem a rede de gestão e de recolha de apostas.

Antes de mais, devo sublinhar que o presente reenvio prejudicial não pode ser analisado como se visasse pôr em causa o novo sistema de concessões implementado em Itália em 2012 no setor dos jogos de fortuna e azar na sua globalidade.

Neste processo, apenas está em causa a medida que consiste em impor ao concessionário a cessão a título gratuito da utilização de um determinado número de equipamentos necessários à execução do serviço objeto da concessão em caso de cessação da atividade nas condições enunciadas no anexo ao contrato de concessão. Por outras palavras, o presente processo não diz respeito à reorganização do sistema de concessões através de um alinhamento temporal dos prazos, instituído pelo Decreto‑Lei de 2012, analisado pelo Tribunal de Justiça no processo que deu origem ao acórdão Stanley International Betting e Stanleybet Malta (C‑463/13, EU:C:2015:25), mas diz respeito a uma medida diferente, constante do projeto de contrato a celebrar com os adjudicatários das concessões com o objetivo de regular o exercício da atividade destes  10 —Este esclarecimento afigura‑se tanto mais importante quanto, em vários processos pendentes no Tribunal de Justiça, as questões suscitadas pelo órgão jurisdicional de reenvio dizem também respeito ao sistema de concessões instituído pelo Decreto‑Lei de 2012 [v., reenvios prejudiciais provenientes da Corte suprema di cassazione (Supremo Tribunal italiano) nos processos Tomassi (C‑210/14), Di Adamo (C‑211/14), De Ciantis (C‑212/14), Biolzi (C‑213/14) e Proia (C‑214/14)]. .

Em todo o caso, nesse acórdão, o Tribunal de Justiça apresentou vários esclarecimentos úteis sobre o sistema implementado em Itália no setor dos jogos de fortuna e azar na sequência da entrada em vigor do Decreto‑Lei de 2012.

Assim, considerou que os artigos 49.° TFUE e 56.° TFUE, bem como os princípios da igualdade de tratamento e da efetividade, devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a uma legislação nacional que prevê a organização de um novo concurso para adjudicação de concessões de duração inferior à das concessões anteriormente adjudicadas devido à reorganização do sistema através de um alinhamento temporal dos prazos das concessões  11 —V., acórdão Stanley International Betting e Stanleybet Malta (C‑463/13, EU:C:2015:25, n.° 55). .

Há que observar que, para chegar a tal conclusão, o Tribunal de Justiça recordou que as autoridades nacionais beneficiam de um amplo poder de apreciação para determinar as exigências que a proteção do consumidor e da ordem social implica e que, desde que os requisitos estabelecidos pela jurisprudência do Tribunal de Justiça sejam também respeitados, cabe a cada Estado‑Membro apreciar se, no contexto dos objetivos legítimos que prossegue, é necessário proibir, total ou parcialmente, as atividades associadas a jogos e apostas, ou apenas restringi‑las e prever, para o efeito, modalidades de controlo mais ou menos estritas.

O Tribunal de Justiça salientou igualmente, neste contexto particular, que a reorganização do sistema de concessões através de um alinhamento temporal dos prazos, ao prever uma duração mais curta para as novas concessões do que para as concessões anteriormente adjudicadas, pode contribuir para a prossecução coerente dos objetivos legítimos de reduzir as oportunidades de jogo ou de lutar contra a criminalidade associada a esses jogos e pode também cumprir os requisitos de proporcionalidade exigidos  12 —V., acórdão Stanley International Betting e Stanleybet Malta (C‑463/13, EU:C:2015:25, n.os 52 e 53). .

Esse processo confirma, assim, a jurisprudência do Tribunal de Justiça de acordo com a qual um sistema de concessões pode, em determinadas circunstâncias, constituir um mecanismo eficaz que permite controlar os operadores ativos no setor dos jogos de fortuna e azar com a finalidade de prevenir a exploração destas atividades para fins criminosos ou fraudulentos  13 —V., acórdão Placanica e o. (C‑338/04, C‑359/04 e C‑360/04, EU:C:2007:133, n.° 57). .

No caso em apreço, antes de analisar o mérito da questão submetida, pretendo deixar algumas palavras sobre a competência do Tribunal de Justiça e a admissibilidade da questão prejudicial.