Włoskie przepisy przewidują zasadniczo, że uczestnictwo w urządzaniu gier hazardowych, w tym przyjmowanie zakładów wzajemnych, wymaga uzyskania koncesji oraz zezwolenia policji.

Na podstawie art. 88 dekretu królewskiego nr 773 z dnia 18 czerwca 1931 r. zawierającego tekst jednolity ustawy o bezpieczeństwie publicznym 3 – GURI nr 146 z dnia 26 czerwca 1931 r. , w brzmieniu ustalonym przez art. 37 ust. 4 ustawy nr 338 z dnia 23 grudnia 2000 r. 4 – Dodatek zwykły do GURI nr 302 z dnia 29 grudnia 2000 r. , wydanie zezwolenia policji jest uzależnione od uzyskania koncesji, której udziela Agenzia della Dogane e dei Monopoli di Stato (agencja ceł i monopoli państwowych, zwana dalej „ADM”). Zezwolenie policji upoważnia posiadające je osoby do przyjmowania zakładów wzajemnych na określonym obszarze. Nieuzyskanie koncesji stanowi więc przeszkodę dla uzyskania zezwolenia policji. Prowadzenie działalności w zakresie przyjmowania zakładów wzajemnych bez posiadania koncesji lub zezwolenia policji jest zagrożone sankcją karną.

W 1999 r. władze włoskie udzieliły w drodze przetargu 1000 koncesji dotyczących organizowania zakładów wzajemnych na wyniki współzawodnictwa sportowego. Jednocześnie, również w drodze przetargu, udzielono 671 nowych koncesji dotyczących organizowania zakładów wzajemnych na wyniki wyścigów konnych, a 329 istniejących koncesji uległo automatycznemu przedłużeniu. Zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami podmioty utworzone w formie spółek kapitałowych, których akcje były notowane na rynkach regulowanych, były wykluczone z przetargów z uwagi na brak możliwości bieżącej, precyzyjnej identyfikacji poszczególnych akcjonariuszy. Niezgodność tego wyłączenia w świetle art. 43 WE i 49 WE została stwierdzona w szczególności w wyroku Placanica i in. 5 – C‑338/04, C‑359/04 i C‑360/04, EU:C:2007:133. .

Dekret z mocą ustawy nr 223 6 –Dekret z mocą ustawy z dnia 4 lipca 2006 r. w sprawie pilnych przepisów w celu ożywienia gospodarczego i społecznego, ograniczenia i racjonalizacji wydatków publicznych oraz działań obejmujących przychody podatkowe i walkę z oszustwami podatkowymi, zastąpiony ustawą nr 248 z dnia 4 sierpnia 2006 r. (GURI nr 18 z dnia 11 sierpnia 2006 r.). wprowadził we Włoszech reformę sektora gier, mającą na celu zapewnienie dostosowania tego sektora do wymogów wynikających z prawa Unii. Dekret ten przewidywał udzielenie około 16 300 nowych koncesji dotyczących gier hazardowych, które powiększyły liczbę pozostałych koncesji udzielonych w 1999 r.

Głównie na skutek wyroku Costa i Cifone 7 –C‑72/10 i C‑77/10, EU:C:2012:80. , sektor gier hazardowych został ponownie zreformowany dekretem z mocą ustawy nr 16 8 –Dekret z mocą ustawy z dnia 2 marca 2012 r. w sprawie pilnych przepisów w dziedzinie uproszczenia podatków, poprawy skuteczności i wzmocnienia procedur kontrolnych (GURI nr 52 z dnia 2 marca 2012 r., s. 1), zastąpiony, po wprowadzeniu zmian, ustawą nr 44 z dnia 26 kwietnia 2012 r. (GURI nr 99 z dnia 28 kwietnia 2012 r. oraz dodatek zwyczajny do GURI nr 85, s. 1 i nast.; tekst jednolity s. 23 i nast.) (zwany dalej „dekretem z mocą ustawy z 2012 r.”). .

Jeżeli chodzi o organizację przetargów na udzielenie koncesji dotyczących przyjmowania zakładów wzajemnych, art. 10 ust. 9g i 9h dekretu z mocą ustawy z 2012 r. stanowi: „9gW ramach uporządkowania przepisów z dziedziny gier hazardowych, w tym zakładów sportowych, również w związku z zawodami hippicznymi, oraz zakładów innych niż sportowe, przepisy niniejszego ustępu mają na celu ułatwienie takiego uporządkowania poprzez pierwsze zrównanie czasu obowiązywania koncesji, których przedmiotem jest przyjmowanie tych zakładów, przy jednoczesnym zachowaniu wymogu dostosowania krajowych zasad selekcji podmiotów, które na rzecz państwa przyjmują zakłady sportowe, również w związku z zawodami hippicznymi, oraz zakłady inne niż sportowe, do zasad wynikających z wyroku wydanego przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w dniu 16 lutego 2012 r. w sprawach [Costa i Cifone, C‑72/10 i C‑77/10, EU:C:2012:80)]. W tym względzie, w związku z następującym wkrótce wygaśnięciem grupy koncesji na przyjmowanie wskazanych zakładów, niezależny urząd ds. monopoli państwowych zorganizuje bezzwłocznie, a w każdym razie najpóźniej do dnia 31 lipca 2012 r., przetarg w celu wyboru podmiotów przyjmujących rzeczone zakłady, z zachowaniem co najmniej następujących kryteriów:

a)możliwość udziału podmiotów, które prowadzą już działalność w zakresie przyjmowania zakładów w jednym z państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego, w którym mają swoją siedzibę lub miejsce prowadzenia działalności, na podstawie ważnego i skutecznego zezwolenia wydanego zgodnie z przepisami obowiązującymi w porządku prawnym rzeczonego państwa, i które to podmioty spełniają również wymogi rzetelności i wiarygodności oraz wymogi ekonomiczne i majątkowe określone przez niezależny urząd ds. monopoli państwowych, z uwzględnieniem przepisów w tej dziedzinie, zawartych w ustawie nr 220[ 9 –Legge n. 220 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2011) [ustawa w sprawie wytycznych dotyczących opracowania rocznego i wieloletniego budżetu państwa (ustawa stabilizująca 2011)] z dnia 13 grudnia 2010 r. (dodatek zwyczajny do GURI nr 297 z dnia 21 grudnia 2010 r., zwana dalej „ustawą nr 220”). ] […] oraz w dekrecie z mocą ustawy nr 98 z dnia 6 lipca 2011 r. zastąpionym, po wprowadzeniu zmian, ustawą nr°111 z dnia 15 lipca 2011 r.;

b)udzielenie koncesji obowiązujących do dnia 30 czerwca 2016 r. na przyjmowanie, wyłącznie w fizycznej sieci punktów sprzedaży, zakładów sportowych, również w związku z zawodami hippicznymi, oraz zakładów innych niż sportowe w punktach sprzedaży, maksymalnie w liczbie 2000, których wyłącznym przedmiotem działalności jest prowadzenie sprzedaży gier hazardowych, bez wprowadzania ograniczeń co do minimalnej odległości między tymi punktami lub w stosunku do innych, już działających punktów przyjmowania identycznych zakładów;

c)przyjęcie za składnik ceny podstawowej wartości rynkowej w wysokości 11 000 EUR dla każdego punktu sprzedaży;

d)zawarcie umowy koncesyjnej, której treść jest zgodna z ogółem zasad wynikających z ww. wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 16 lutego 2012 r., a także z właściwymi przepisami krajowymi obowiązującymi w dziedzinie gier hazardowych;

e)możliwość prowadzenia punktów sprzedaży w każdej gminie lub prowincji, bez ograniczeń ilościowych ze względu na położenie i bez warunków preferencyjnych w stosunku do koncesjonariuszy upoważnionych już do przyjmowania zakładów identycznych, lub warunków, które w każdym razie mogą okazać się preferencyjne dla takich koncesjonariuszy;

f)wpłacenie wadium zgodnie z przepisami art. 24 dekretu z mocą ustawy nr 98 z dnia 6 lipca 2011 r., zastąpionym, po wprowadzeniu zmian, ustawą nr°111 z dnia 15 lipca 2011 r.

9h Koncesjonariusze w zakresie przyjmowania zakładów określeni w ust. 9g, których koncesja wygasa w dniu 30 czerwca 2012 r., prowadzą nadal działalność do dnia zawarcia umów o koncesje udzielonych zgodnie z poprzednim ustępem. Uchyla się art. 24 ust. 37 i 38 dekretu z mocą ustawy nr 98 z dnia 6 lipca 2011 r. zastąpionego, po wprowadzeniu zmian, ustawą nr°111 z dnia 15 lipca 2011 r., art. 1 ust. 287 lit. e) ustawy nr 311 z dnia 30 grudnia 2004 r., jak również art. 38 ust. 4 lit. e) [dekretu z mocą ustawy nr 223 z dnia 4 lipca 2006 r. w sprawie pilnych przepisów w celu ożywienia gospodarczego i społecznego, ograniczenia i racjonalizacji wydatków publicznych oraz działań obejmujących przychody podatkowe i walkę z oszustwami podatkowymi], zastąpionego, po wprowadzeniu zmian, ustawą nr 248 z dnia 4 sierpnia 2006 r.”.

Powołane wyżej przepisy przewidują udzielanie koncesji na okres czterdziestu miesięcy, podczas gdy okres poprzednio udzielanych koncesji wynosił od dziewięciu do dwunastu lat.

Zgodnie ze zmienionym art. 1 ust. 77 ustawy nr 220: „W celu odpowiedniego wyważenia interesów publicznych i prywatnych w ramach organizacji i zarządzania grami hazardowymi, mając na względzie monopol państwa w zakresie gier […], jak również mające zastosowanie w tej dziedzinie zasady, w tym zasady Unii Europejskiej w przedmiocie wyboru na zasadach konkurencyjności, oraz przyczyniając się również do wzmocnienia podstaw większej skuteczności i efektywności w przeciwdziałaniu rozpowszechnianiu zakazanych lub nielegalnych gier hazardowych we Włoszech, ochrony konsumentów, w szczególności małoletnich, porządku publicznego, zwalczania hazardu wśród małoletnich i przenikania przestępczości zorganizowanej do sektora gier hazardowych […], ministerstwo gospodarki i finansów – niezależny urząd ds. monopoli państwowych przystępuje niezwłocznie do wdrożenia standardowego wzoru umów związanego z udzielaniem koncesji na prowadzenie działalności w zakresie przyjmowania zakładów wzajemnych, z wyłączeniem zakładów przyjmowanych na odległość, a w każdym razie z wykorzystaniem fizycznej sieci punktów sprzedaży”.

Artykuł 1 ust. 78 lit. b) pkt 26 ustawy nr 220 stanowi, co następuje: „nieodpłatne zbycie lub przekazanie infrastruktury wchodzącej w skład sieci służącej do zarządzania punktami przyjmowania zakładów wzajemnych w chwili upływu okresu, na jaki udzielona została koncesja, niezależnemu urzędowi ds. monopoli państwowych, wyłącznie na jego uprzednie żądanie zgłoszone najpóźniej na sześć miesięcy przed końcem okresu, na jaki udzielona została koncesja, bądź zawarte w decyzji o cofnięciu lub wygaśnięciu koncesji”.

Zgodnie z art. 10 ust. 9g dekretu z mocą ustawy z 2012 r. projekt umowy dotyczącej stosunku koncesji na prowadzenie gier hazardowych (zwanym dalej „projektem umowy”) zawiera postanowienia przewidziane w uregulowaniach dotyczących przeprowadzania przetargów odnoszące się do cofnięcia lub wygaśnięcia koncesji.

Wspomniane uregulowania, znajdujące się w art. 23 ust. 2 lit. a), e) i k) projektu umowy, dotyczą w szczególności przypadków wszczęcia postępowania sądowego za naruszenia, które zdaniem niezależnego urzędu ds. monopoli państwowych świadczą o utracie wiarygodności, profesjonalizmu i rzetelności, którymi powinien charakteryzować się koncesjonariusz; przypadków organizowania, prowadzenia i przyjmowania zakładów wzajemnych zgodnie z trybem i technikami innymi niż te przewidziane w obowiązujących przepisach ustawowych, rozporządzeniach i umownych oraz przypadków stwierdzonego przez właściwe organy naruszenia przepisów dotyczących zwalczania zakładów i gier hazardowych.

Artykuł 25 projektu umowy, który to przepis jest przedmiotem niniejszej sprawy, stanowi: „[…] Na wyraźne żądanie ADM, w wyznaczonym przez niego terminie, koncesjonariusz obowiązany jest nieodpłatnie zbyć, z chwilą zaprzestania działalności z powodu upływu terminu ważności koncesji lub na skutek decyzji o wygaśnięciu lub cofnięciu koncesji, na rzecz ADM lub innego koncesjonariusza wyłonionego w postępowaniu przetargowym, materialne i niematerialne składniki majątku stanowiące jego własność, wchodzące w skład sieci służącej do zarządzania punktami przyjmowania zakładów wzajemnych, wolne od praw i roszczeń osób trzecich, na zasadach określonych w następnych punktach. 2. Podlegające zbyciu mienie będzie wskazane w spisie inwentarza i jego późniejszych modyfikacjach, zgodnie z postanowieniami art. 5 ust. 1 lit. e). 3. Czynności związane z cesją – które będą przeprowadzone w ramach postępowania z udziałem ADM i koncesjonariusza i udokumentowane stosownymi protokołami – rozpoczną się w półroczu poprzedzającym upływ terminu obowiązywania umowy, z zachowaniem wymogu, aby nie narażać, również w tym okresie, funkcjonowania systemu, ze względu na to, że mienie ma być przekazane ADM w sposób umożliwiający zapewnienie ciągłości funkcjonowania sieci elektronicznej. Wszelkie koszty związane z ewentualnym przemieszczeniem fizycznym urządzeń, sprzętu i wszelkich innych elementów sieci elektronicznej ponosi koncesjonariusz […]”.

W dniu 5 czerwca 2014 r. w wyniku kontroli przeprowadzonej przez zespół Compagnia Guardia di Finanza (policji ds. nadużyć finansowych) we Frosinone (Włochy) w pomieszczeniach punktu przesyłania danych prowadzonego przez R. Laezzę i powiązanego umownie z maltańską spółką Stanleybet Malta Ltd, wspomniany organ stwierdził, że działalność w zakresie przyjmowania zakładów wzajemnych była tam prowadzona bez zezwolenia, o którym mowa w art. 88 dekretu królewskiego nr 773 z dnia 18 czerwca 1931 r. zawierającego tekst jednolity ustawy o bezpieczeństwie publicznym, zmienionego przez art. 37 ust. 4 ustawy nr 338 z dnia 23 grudnia 2000 r.

Decyzją z dnia 10 czerwca 2014 r. sędzia śledczy Tribunale di Cassino (sądu w Cassino) zarządził wobec R. Laezzy zajęcie, tytułem zabezpieczenia, mienia wykorzystywanego w działalności przyjmowania zakładów wzajemnych.

W dniach 7 i 15 listopada 2014 r. R. Laezza wystąpiła do sądu odsyłającego z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zajęcia. Ponadto, podobnie jak spółki, z którymi współpracuje prowadzony przez nią punkt przesyłania danych, których dotyczyła sprawa zakończona wydaniem wyroku Stanley International Betting i Stanleybet Malta (C‑463/13, EU:C:2015:25), wniosła o unieważnienie ostatniego przetargu dotyczącego koncesji na gry hazardowe we Włoszech, powołując się na jego dyskryminujący charakter, oraz zażądała przeprowadzenia nowego przetargu.

Sąd odsyłający zwraca uwagę, że Consiglio di Stato (Rada Stanu) zwróciła się już do Trybunału z dwoma podobnymi pytaniami prejudycjalnymi w sprawie, w której zapadł wyrok Stanley International Betting i Stanleybet Malta (C‑463/13, EU:C:2015:25), ale stoi na stanowisku, że przedmiot tych dwóch pytań, mianowicie skrócenie czasu obowiązywania nowych koncesji względem wcześniejszych koncesji, sam w sobie nie jest kontrowersyjny w świetle prawa Unii.

Sąd ten przypomina jednak treść art. 25 wspomnianego projektu umowy, która ma być podpisywana przez nowych koncesjonariuszy, przewidującego obowiązek nieodpłatnego zbycia prawa do korzystania z materialnych i niematerialnych składników majątku będących przedmiotem prawa własności i wchodzących w skład sieci służącej do zarządzania punktami przyjmowania zakładów wzajemnych, w momencie zaprzestania działalności z powodu upływu terminu ważności koncesji lub na skutek decyzji o wygaśnięciu lub cofnięciu koncesji.

Zdaniem tego sądu, o ile przepis ten, nie mający precedensu we Włoszech, mógłby ewentualnie wpisywać się w logikę sankcji w przypadku wygaśnięcia lub cofnięcia koncesji, to jawi się on jako wyjątkowo niekorzystny w sytuacji, gdy nieodpłatne zbycie jest związane jedynie z upływem okresu, na jaki udzielona została koncesja. Dochodzi do tego nałożenie na koncesjonariusza zadziwiającego obowiązku poniesienia wszelkich kosztów takiego nieodpłatnego zbycia.

Sąd odsyłający uważa, że takie różnicowanie dawnych i nowych koncesjonariuszy nie wydaje się uzasadnione nadrzędnymi względami interesu publicznego.

W tych okolicznościach Tribunale di Frosinone (sąd we Frosinone) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym: „Czy art. 49 i nast. [TFUE], jak również art. 56 i nast. [TFUE], uzupełnione w szczególności w świetle zasad zawartych w wyroku [Costa i Cifone (C‑72/10 i C‑77/10, EU:C:2012:80)], należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one przepisowi krajowemu przewidującemu obowiązek nieodpłatnego zbycia prawa do korzystania z materialnych i niematerialnych składników majątku stanowiących przedmiot prawa własności, wchodzących w skład sieci służącej do zarządzania punktami przyjmowania zakładów wzajemnych, z chwilą zaprzestania działalności z powodu upływu okresu, na jaki udzielono koncesji, lub na skutek decyzji o wygaśnięciu lub cofnięciu koncesji?”.

Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez R. Laezzę, rządy włoski i belgijski oraz Komisję Europejską.

W dniu 17 września 2015 r. odbyła się rozprawa, w której wzięli udział wszyscy wspomniani uczestnicy.

W swoim pytaniu prejudycjalnym sąd odsyłający zastanawia się w istocie nad kwestią zgodności z art. 49 TFUE i 56 TFUE postanowienia umownego, wprowadzonego na podstawie włoskich przepisów regulujących system koncesji i zezwoleń w dziedzinie zakładów sportowych. Postanowienie to nakłada na nowych koncesjonariuszy obowiązek nieodpłatnego zbycia, po upływie okresu, na jaki została udzielona koncesja, lub w przypadku wygaśnięcia lub wcześniejszego cofnięcia koncesji, na rzecz organu udzielającego koncesji lub innego wskazanego przez ten organ koncesjonariusza, prawa do korzystania z materialnych i niematerialnych składników majątku stanowiących przedmiot prawa własności, wchodzących w skład sieci służącej do zarządzania punktami przyjmowania zakładów wzajemnych.

Warto od razu podkreślić, że niniejsze odesłanie prejudycjalne nie powinno być rozpatrywane jako zmierzające do zakwestionowania w całości nowego systemu koncesji wprowadzonego w 2012 r. we Włoszech w dziedzinie gier hazardowych.

W niniejszej sprawie kwestionowany jest wyłącznie środek polegający na narzuceniu koncesjonariuszowi obowiązku nieodpłatnego zbycia prawa do korzystania z określonych elementów wyposażenia niezbędnych do świadczenia usług będących przedmiotem koncesji, w przypadku zaprzestania prowadzenia działalności w sytuacjach określonych w załączniku do umowy koncesji. Innymi słowy, niniejsze postępowanie nie dotyczy uporządkowania systemu koncesji poprzez zrównanie w czasie terminu wygaśnięcia koncesji, wdrożonego dekretem z mocą ustawy z 2012 r., który to system został zbadany przez Trybunał w sprawie, w której zapadł wyrok Stanley International Betting i Stanleybet Malta (C‑463/13, EU:C:2015:25), ale dotyczy odrębnego środka, zawartego w projekcie umowy, którą mają zawierać koncesjonariusze w celu uregulowania warunków wykonywania prowadzonej przez nich działalności 10 –Wyjaśnienie to wydaje mi się tym bardziej istotne, że w pewnej liczbie spraw zawisłych obecnie przed Trybunałem pytania podniesione przez sąd odsyłający nadal dotyczą systemu koncesji wprowadzonego dekretem z mocą ustawy z 2012 r. [zob. odesłania prejudycjalne pochodzące od Corte suprema di cassazione (sądu kasacyjnego) w sprawach Tomassi (C‑210/14); Di Adamo (C‑211/14); De Ciantis (C‑212/14); Biolzi (C‑213/14); Proia (C‑214/14)]. .

Tym niemniej, Trybunał poczynił w tym wyroku kilka użytecznych ustaleń dotyczących systemu wprowadzonego we Włoszech w dziedzinie gier hazardowych, w wyniku wejścia w życie dekretu z mocą ustawy z 2012 r.

I tak, Trybunał orzekł, że art. 49 TFUE i 56 TFUE, a także zasady równego traktowania i skuteczności należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwiają się one istnieniu przepisów krajowych, które przewidują przeprowadzenie nowego przetargu obejmującego koncesje, których czas obowiązywania jest krótszy niż czas obowiązywania wcześniej udzielonych koncesji z uwagi na uporządkowanie systemu poprzez zrównanie w czasie terminu wygaśnięcia koncesji 11 –Zobacz wyrok Stanley International Betting i Stanleybet Malta (C‑463/13, EU:C:2015:25, pkt 55). .

Należy zauważyć, że dochodząc do takiego wniosku, Trybunał przypomniał, iż organy krajowe dysponują szerokim zakresem uznania w celu określenia wymogów związanych z ochroną konsumenta i porządku społecznego, oraz, o ile warunki ustanowione przez orzecznictwo Trybunału są spełnione, do każdego państwa członkowskiego należy dokonanie oceny, czy w kontekście założonych przez nie prawnie uzasadnionych celów konieczny jest całkowity lub częściowy zakaz działalności w zakresie gier i zakładów, czy też wyłącznie ograniczenie tej działalności i ustanowienie w tym celu mniej lub bardziej ścisłych zasad kontroli.

Trybunał zauważył również w tym szczególnym kontekście, że uporządkowanie systemu udzielania koncesji poprzez zrównanie w czasie terminu ich wygaśnięcia może, poprzez ustanowienie krótszego czasu obowiązywania nowych koncesji w stosunku do wcześniej przyznanych koncesji, przyczynić się do spójnej realizacji prawnie uzasadnionych celów obejmujących ograniczenie okazji do gry lub zwalczanie przestępczości związanej z takim grami i może również spełniać wymagane warunki proporcjonalności 12 –Zobacz wyrok Stanley International Betting i Stanleybet Malta (C‑463/13, EU:C:2015:25, pkt 52, 53). .

Wyrok ten stanowi więc potwierdzenie orzecznictwa Trybunału, zgodnie z którym system koncesji może w pewnych okolicznościach stanowić skuteczny mechanizm pozwalający na kontrolę podmiotów działających w sektorze gier hazardowych w celu zapobiegania prowadzeniu tej działalności w celach przestępczych lub w celu dokonywania oszustw 13 –Zobacz wyrok Placanica i in. (C‑338/04, C‑359/04 i C‑360/04, EU:C:2007:133, pkt 57). .

W rozpatrywanej sprawie, zanim przejdę do istoty przedstawionego pytania, chciałbym wypowiedzieć się pokrótce w przedmiocie właściwości Trybunału oraz dopuszczalności pytania prejudycjalnego.