<TI><P>Dom</P></TI>1Ved kendelse af 17. marts 1997, indgået til Domstolen den 23. april 1997, har Tribunal Supremo i medfør af EF-traktatens artikel 177 forelagt to præjudicielle spørgsmål vedrørende gyldigheden af bilag VI, rubrik D, punkt 4, til Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, som ændret og ajourført ved Rådets forordning (EØF) nr. 2001/83 af 2. juni 1983 (EFT L 230, s. 6), som tilpasset ved bilag I, afsnit VIII, til akten vedrørende vilkårene for Kongeriget Spaniens og Republikken Portugals tiltrædelse og tilpasningerne af traktaterne (EFT 1985 L 302, s. 23), siden ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 1248/92 af 30. april 1992 (EFT L 136, s. 7, herefter forordningen), samt vedrørende fortolkningen af nævnte forordning.2Spørgsmålene er blevet rejst under en sag mellem Aristóteles Graj era Rodríguez og Instituto Nacional de la Seguridad Social (herefter INSS) og Tesorería General de la Seguridad Social vedrørende beregningen af hans alderspension.3Forordningens artikel 46 indeholder regler om fastsættelse af de ydelser, der er omhandlet i kapitlet om pensioner ved alderdom og dødsfald. Stk. 2 indeholder bl.a. følgende regel:- a)Den kompetente institution beregner det teoretiske beløb for den ydelse, som den pågældende ville kunne gøre krav på, hvis samtlige forsikrings- og/eller bopælsperioder, der er tilbagelagt i de medlemsstater, hvis lovgivning arbejdstageren eller den selvstændige erhvervsdrivende har været omfattet af, havde været tilbagelagt i den omhandlede medlemsstat og efter den lovgivning, der gælder for den pågældende institution på det tidspunkt, da ydelsen skal fastsættes. Såfremt ydelsesbeløbet efter nævnte lovgivning er uafhængig af længden af de tilbagelagte perioder, anses dette beløb for at være det i nærværende litra omhandlede teoretiske beløb.
4Forordningens artikel 47 indeholder supplerende regler om beregning af ydelser. I stk. 1 fastsættes særlige bestemmelser for beregningen af det i artikel 46, stk. 2, litra a), omhandlede teoretiske beløb, herunder navnlig følgende regel:- g)den kompetente institution i en medlemsstat, efter hvis lovgivning ydelserne beregnes på grundlag af en gennemsnitlig bidragsbasis, fastsætter denne gennemsnitsbasis udelukkende på grundlag af de forsikringsperioder, der er tilbagelagt efter lovgivningen i den pågældende stat.
5Forordningens bilag VI, hvori der i overensstemmelse med forordningens artikel 89 er anført særregler for anvendelsen af visse medlemsstaters lovgivning, indeholder i rubrik D. Spanien et punkt 4, der består af følgende to afsnit:- a)Ved anvendelse af forordningens artikel 47 beregnes den spanske teoretiske ydelse på grundlag af den forsikredes faktiske bidragsbasis i årene umiddelbart forud for indbetalingen af det sidste bidrag til den spanske sociale sikring.
- b)Det således fastsatte pensionsbeløb forhøjes og reguleres for hvert af de efterfølgende år indtil året forud for forsikringsbegivenhedens indtræden, på samme måde som andre pensioner af samme art.
6Det fremgår af sagen, at arbejdstagernes alderspensioner og pensioner ved vedvarende invaliditet efter spansk lovgivning ikke er forskellige alt efter bidragsperioderne eller de pågældendes beskæftigelsesforløb, men beregnes på grundlag af en gennemsnitlig bidragsbasis, der svarer til den løn, der er oppebåret i løbet af et vist antal år forud for pensioneringen eller invaliditetens indtræden. Det hedder nærmere bestemt i artikel 3 i lov 26/85 af 31. juli 1985, som var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen, og hvis indhold i det væsentlige er gentaget i artikel 140 og 162 i den konsoliderede tekst i Ley General de Seguridad Social, stadfæstet ved kongeligt lovdekret 1/1994 af 20. juni 1994, at beregningsgrundlaget for pensioner er den koefficient, der fremkommer ved at dividere den pågældendes bidragsbasis i de 96 måneder, der går umiddelbart forud for den måned, hvor forsikringsbegivenheden (ansøgning om pensionerin, g eller konstatering af vedvarende invaliditet) indtrådte, med 112. Ifølge disse bestemmelser beregnes den bidragsbasisder svarer til de 24 måneder forud for forsikringsbegivenhedens indtræden, til deres nominelle værdi, mens de øvrige reguleres efter udviklingen i forbrugerprisindekset. Desuden gælder, at hvis arbejdstageren ikke er forpligtet til at betale bidrag i hele den pågældende periode eller en del af den, udfyldes hullerne ved anvendelse af den minimumsbidragsbasis, der gælder for arbejdstagere, som er fyldt 18 år. Endelig kan bidragsgrundlaget ikke være under det minimum eller over det maksimum, der er foreskrevet i gældende lovgivning.7Aristóteles Grajera Rodríguez, som er spansk arbejdstager, har udført lønnet beskæftigelse, dels i Spanien 1953-1961 og 1967-1969, dels i Tyskland 1961-1967 og 1969-1993.8I 1993 tildelte INSS ham en månedlig alderspension på 5141 ESP, beregnet på grundlag af de bidrag, der var indbetalt i Spanien før 1969, og reguleret i overensstemmelse med de regler, der følger af forordningens bilag VI, rubrik D, punkt 4. Aristóteles Grajera Rodríguez anfægtede pensionens størrelse, idet han gjorde gældende, at den referenceperiode, der skulle lægges til grund, var perioden mellem 1985 og 1992, dvs. de otte år, der lå forud for hans pensionering.9Ved dom af 24. januar 1995 har Juzgado de lo Social no 30, Madrid, taget Aristoteles Grajera Rodríguez' påstand til følge og har dømt INSS til at betale ham en pension, beregnet på grundlag af det bidragsloft, der fandt anvendelse på arbejdstagere i Spanien i denne periode, nemlig en månedlig pension, inklusive visse tillæg, på 18517 ESP.10I appelsagen, indbragt af INSS, har Tribunal Superior de Justicia, Madrid, den 9. april 1996 ophævet den pågældende dom og fastslået, at sagsøgerens alderspension skal beregnes på grundlag af bidragene for de otte år forud for 1969, året for det sidste bidrag til den spanske socialsikring, med de fra dette tidspunkt gældende reguleringer indtil sagsøgerens pensionering.11Efter at have fået forelagt sagen ved en kassationsappel har Tribunal Supremo, under hensyn til EF-traktatens artikel 48 og 51, udtrykt tvivl om gyldigheden af den beregningsordning, der følger af forordningens bilag VI, rubrik D, punkt 4. Skønt Domstolen allerede har udtalt sig om et lignende spørgsmål i dom af 12. september 1996 (sag C-251/94, Lafuente Nieto, Smi. I, s. 4187), har Tribunal Supremo antaget, at der stadig består visse uklarheder, og har derfor besluttet at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:- 1)Er den beregningsordning, der er fastsat i bilag VI, rubrik D, punkt 4, til forordning nr. 1408/71, som affattet ved forordning nr. 1248/92, i strid med artikel 48 og 51 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, idet den teoretiske spanske pension efter denne ordning fastsættes i henhold til den bidragsbasis, på grundlag af hvilken arbejdstageren betalte bidrag i beregningsperioden forud for og indtil betalingen af det sidste bidrag til den spanske sociale sikring, og den herved opnåede teoretiske pension reguleres på samme måde, som det i henhold til national spansk lovgivning ville have været tilfældet med en pension, der var optjent på det tidspunkt, da det sidste bidrag blev betalt i Spanien?
- 2)Skal beregningsgrundlaget for den spanske pension for at sikre, at en vandrende arbejdstager ligebehandles med hensyn til social sikring, beregnes på grundlag af den bidragsbasis, på grundlag af hvilken den vandrende arbejdstager ville have betalt bidrag, såfremt han var forblevet i Spanien i beregningsperioden forud for forsikringsbegivenheden, som gælder generelt i henhold til spansk lovgivning?
12Med sine to spørgsmål, som bør behandles under et, spørger den forelæggende ret, om den beregningsordning, der følger af forordningens bilag VI, rubrik D, punkt 4 (herefter det omtvistede bilag), skal anses for at være i strid med traktatens artikel 48 og 51, og om beregningsgrundlaget for den spanske pension skal beregnes på grundlag af den teoretiske bidragsbasis, på grundlag af hvilken den vandrende arbejdstager ville have betalt bidrag, såfremt han var forblevet i Spanien i den periode, der gik umiddelbart forud for forsikringsbegivenhedens indtræden.13Det fremgår af forelæggelseskendelsen, at den nationale ret synes at være af den opfattelse, at kun forhøjelsen af bidragsbasis er i overensstemmelse med fællesskabsrettens principper, mens reguleringen af pensionsbeløbet, som omhandlet i det omtvistede bilag, ikke er det. Ifølge retten bør det foretrækkes, at der som beregningsgrundlag anvendes gennemsnitsbasis i beregningsperioden forud for forsikringsbegivenhedens indtræden, dvs. gennemsnittet mellem minimums- og maksimumsbasis for arbejdstagerens løngruppe i de sidste otte år, for hverken at straffe eller belønne den vandrende arbejdstager, der ikke har betalt bidrag i Spanien i den referenceperiode, der er fastsat i national lovgivning.14Aristóteles Grajera Rodríguez har anført, at den beregningsordning, der er indført ved det omtvistede bilag, er i strid med traktatens artikel 48 og 51, særlig fordi den i praksis er umulig at anvende, når der ikke foreligger oplysninger om den forsikredes faktiske bidragsbasis, og fordi det er åbenbart diskriminerende over for vandrende arbejdstagere. Sagsøgeren i hovedsagen er af den opfattelse, at der ved beregningen af beregningsgrundlaget skal tages hensyn til de beløb, som arbejdstageren reelt har oppebåret i den otteårsperiode, der ligger umiddelbart forud for forsikringsbegivenhedens indtræden (selv hvis de er oppebåret i en anden medlemsstat), med forbehold af de grænser, der er fastsat i den spanske lovgivning. Subsidiært har han gjort gældende, at beregningsgrundlaget for den spanske pension skal beregnes på grundlag af den bidragsbasis, i henhold til hvilken den vandrende arbejdstager ville have betalt bidrag, såfremt han var forblevet i Spanien i den periode, der blev taget i betragtning forud for forsikringsbegivenhedens indtræden, således som det generelt er fastsat i spansk lovgivning.15Den spanske regering har derimod, navnlig under henvisning til ovennævnte dom i sagen Laf u ente Nieto, gjort gældende, at det omtvistede bilag netop har til formål at sikre, at artikel 47, stk. 1, litra g), er forenelig med traktatens mål. Den er af den opfattelse, at den fastsatte beregningsordning svarer til de almindelige principper, der gælder for den sociale sikring i Spanien, og den har præciseret, at der sker en dobbelt forhøjelse dels af bidragsbasis, dels af selve pensionen, for at sikre en korrekt forhøjelse af bidragsbasis, der ligger langt tilbage i tiden.16Rådet og Kommissionen har ligeledes anbefalet, at man henholder sig til de principper, der er fastslået af Domstolen i den ovennævnte dom i sagen Lafuente Nieto, hvorefter de omtvistede bestemmelser indebærer, at det teoretiske ydelsesbeløb — beregnet på grundlag af de bidrag, der er indbetalt i henhold til den spanske lovgivning — skal reguleres og forhøjes, som om den sikrede fortsat havde arbejdet på de samme betingelser i Spanien. Det er i lyset af disse principper, at problemerne vedrørende fortolkningen af den nationale lovgivning som de, der er blevet rejst af den forelæggende ret, skal løses. Rådet og Kommissionen udelukker i øvrigt ikke, at der eventuelt skal tages hensyn til den overenskomst om social sikring, der blev afsluttet mellem Forbundsrepublikken Tyskland og Spanien den 4. december 1973, og som trådte i kraft den 1. november 1977 (herefter overenskomsten), for så vidt som dens anvendelse vil føre til et mere fordelagtigt resultat for den pågældende end det, der følger af forordningens bestemmelser.17Det bemærkes, at artikel 47 i forordningen, hvis omtvistede bilag fastsætter reglerne for anvendelse i forhold til Spanien, er en supplerende regel om beregningen af ydelsens teoretiske beløb, som omhandlet i forordningens artikel 46, stk. 2, litra a). Den skal følgelig fortolkes på baggrund af denne sidste bestemmelse og — som udtalt af Domstolen i dommen af 9. august 1994 (sag C-406/93, Reichling, Smi. I, s. 4061) — i lyset af det i traktatens artikel 51 fastsatte formål, der navnlig indebærer, at de vandrende arbejdstagere ikke må tåle en nedsættelse af størrelsen af de sociale sikringsydelser, fordi de har udnyttet deres ret til fri bevægelighed.18I modsætning til, hvad sagsøgeren i hovedsagen har gjort gældende, indebærer forpligtelsen til ikke at stille vandrende arbejdstagere, der har udnyttet deres ret til fri bevægelighed, dårligere, imidlertid ikke, at den pågældende bestemmelse nødvendigvis er i strid med formålet i artikel 51, fordi der ikke kan tages hensyn til størrelsen af de bidrag, der er indbetalt i en anden medlemsstat, ved fastsættelsen af den gennemsnitlige bidragsbasis. Forpligtelsen indebærer blot, at den nævnte basis skal være den samme for den vandrende arbejdstager, som den ville have været, hvis han ikke havde udnyttet sin ret til fri bevægelighed (dom af 9.10.1997, forenede sager C-31/96, C-32/96 og C-33/96, Naranjo Arjona m.fl., Sml. I, s. 5501, præmis 21).19Det følger heraf, for så vidt angår en situation som den, der foreligger i hovedsagen, at selv om der i overensstemmelse med bestemmelserne i forordningens artikel 47, stk. 1, litra g), kun skal tages hensyn til det beløb, der er indbetalt i bidrag i henhold til den pågældende lovgivning, skal dette beløb reguleres og forhøjes, således at det svarer til det, som de forsikrede faktisk ville have betalt, hvis de var fortsat med at arbejde under de samme omstændigheder i den pågældende medlemsstat (Lafuente Nieto-dommen, a.st., præmis 39 og 40).20Domstolen har allerede fastslået i Lafuente Nieto-dommen, a.st. (præmis 41 og 42), og i Naranjo Arjona m.fl.-dommen, a.st. (præmis 23 og 24), at de bestemmelser, som ved forordning nr. 1248/92 er blevet indsat i bilag VI, rubrik D, punkt 4, til forordning nr. 1408/71, svarer til denne fortolkning. Bestemmelserne indeholder kun en præcisering af forordningens bestemmelser, hvorefter den gennemsnitlige bidragsbasis udelukkende fastsættes på grundlag af de forsikringsperioder, der er tilbagelagt efter den pågældende lovgivning, uden herved at ændre indholdet af artikel 47, stk. 1, litra g), og de har alene til formål at sikre, at denne bestemmelse er i overensstemmelse med principperne i traktatens artikel 51.21Under disse omstændigheder bør der ikke under hensyn til fællesskabsrettens principper sondres mellem forhøjelsen af bidragsbasis og reguleringen af pensionsbeløbet. I begge tilfælde er det forfulgte formål det samme, nemlig at gøre det muligt — ud fra den forsikredes faktiske bidragsbasis før emigrationen og ved en forhøjelse, der tager hensyn til udviklingen i leveomkostningerne, samt ved en regulering af ydelser af samme art — endeligt at komme frem til et pensionsbeløb, der svarer til det, som den vandrende arbejdstager faktisk ville have oppebåret, hvis han var fortsat med at arbejde på de samme betingelser i den pågældende medlemsstat.22Som generaladvokaten har anført i punkt 18 i forslaget til afgørelse, kan de praktiske vanskeligheder ved anvendelsen af bestemmelserne i det omtvistede bilag, navnlig som følge af, at der ikke foreligger objektivt pålidelige oplysninger vedrørende den tidligste bidragsbasis, ikke berøre gyldigheden af disse bestemmelser. De forskriver hverken en særlig måde til at bestemme bidragsbasis eller nogen som helst metode til regulering af denne basis eller af den tilsvarende pension. De har kun til formål at nå det i foregående præmis nævnte resultat, idet de samtidig overholder forpligtelsen i forordningens artikel 47, stk. 1, litra g), til udelukkende at tage hensyn til forsikringsperioder, der er tilbagelagt efter den pågældende lovgivning.23Imidlertid opfylder en beregningsmetode som den, der anbefales af den forelæggende ret, ikke denne forpligtelse, i det omfang den referenceperiode, der lægges til grund, er en periode, hvori den vandrende arbejdstager ikke har deltaget i finansiering af den nationale sociale sikringsordning, og som i øvrigt er taget i betragtning i henhold til lovgivningen i den anden medlemsstat, hvor den forsikrede har arbejdet.24Af det omtvistede bilag følger således kun, at beregningen af bidragsbasis skal baseres på det beløb, der er indbetalt i bidrag i henhold til den spanske lovgivning, og at det teoretiske ydelsesbeløb skal reguleres og forhøjes, som om den forsikrede var fortsat med at arbejde på de samme betingelser i Spanien. Følgelig tilkommer det den ret, ved hvilken sagen er anlagt, i tilfælde af sager vedrørende de regler, der fastlægger den første bidragsbasis, som skal tages i betragtning, og metoden til forhøjelse af denne basis samt reguleringen af pensionsbeløbet, der følger heraf, at afgøre, hvilke midler der i national ret er mest hensigtsmæssige for at nå et sådan resultat.25Endelig bemærkes, som Rådet har anført under den mundtlige forhandling, at det omtvistede bilag er blevet ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 1223/98 af 4. juni 1998 (EFT L 168, s. 1), der sletter sætningsleddet i litra b) indtil året forud for forsikringsbegivenhedens indtræden. Som generaladvokaten har anført i punkt 21 i forslaget til afgørelse, følger det af ottende betragtning til nævnte forordning, som udtrykkeligt henviser til Lafuente Nieto-dommen, at denne tilpasning har til formål i samtlige tilfælde at muliggøre en fuldstændig forhøjelse af det teoretiske ydelsesbeløb.26Det kan dog ikke udledes af denne ændring, at den begrænsning af forhøjelsesperioden, der var indeholdt i den tidligere affattelse af det omtvistede bilag, som i øvrigt ikke på dette punkt er blevet inddraget i sagen af den forelæggende ret eller af sagens parter, er behæftet med ugyldighed i forhold til det formål, der er anført i denne doms præmis 21. Selv om Rådet har fundet, at det stemmer bedre overens med Domstolens retspraksis at slette den pågældende passus, har denne kun en begrænset rækkevidde, for så vidt som den efter en udbredt forenklingspraksis kun tager hensyn til en forhøjelse i hele år og som konsekvens heraf begrænser denne forhøjelse til det sidste år, der går forud for forsikringsbegivenheden. Under alle omstændigheder skal et sådan valg i betragtning af den begrænsede indvirkning på beregningen af pensionsbeløbet anses for at udgøre en del af den normale skønsbeføjelse, som Rådet råder over ved fastsættelsen af bestemmelserne til samordning af de forskellige medlemsstaters sociale sikringsordninger.27Som anført af Rådet og Kommissionen må forordningens omtvistede bestemmelser ikke være til hinder for en eventuel anvendelse af den i denne doms præmis 16 nævnte overenskomst, for så vidt som den — når den viser sig mere fordelagtig — vil kunne påberåbes af den forsikrede.28Det bemærkes, at Domstolen i dom af 7. februar 1991 (sag C-227/89, Rönfeldt, Smi. I, s. 323) har fastslået, at traktatens artikel 48 og 51 er til hinder for, at arbejdstagere mister sociale rettigheder som følge af, at overenskomster mellem to eller flere medlemsstater, der er inkorporeret i national lovgivning, ikke finder anvendelse efter ikrafttrædelsen af forordning nr. 1408/71. I dom af 9. november 1995 (sag C-475/93, Thévenon, Smi. I, s. 3813) har Domstolen fastslået, at princippet dog ikke kan finde anvendelse på arbejdstagere, som kun har udøvet deres ret til fri bevægelighed efter nævnte forordnings ikrafttrædelse.29I hovedsagen er det ubestridt, at sagsøgeren allerede havde lønnet beskæftigelse i Tyskland, før forordningen trådte i kraft i Spanien den 1. januar 1986, og at forordningens bestemmelser med visse undtagelser er trådt i stedet for overenskomstens bestemmelser. Det kan ikke antages, at dette i givet fald kan bevirke, at han mister de rettigheder og fordele, han har i henhold til overenskomsten.30Som Domstolen har anført i præmis 28 i Naranjo Arjona m.fl.-dommen, forfølger reguleringen af bidragene i overensstemmelse med forordningens bestemmelser, således som de er blevet fortolket af Domstolen, de samme formål som overenskomsten, og den skulle normalt gøre det muligt at nå disse mål. Det er dog ikke udelukket, at anvendelsen af overenskomstens regler, hvorefter der kan tages hensyn til det bidragsbasisniveau, arbejdstageren når op på ved afslutningen af sit beskæftigelsesforløb i Tyskland, og samtidig henvises til den gældende bidragsbasis i Spanien for den pågældende løngruppe, fører nemlig til et mere fordelagtigt resultat for den pågældende end det, der følger af de omtvistede bestemmelser.31Det påhviler derfor den forelæggende ret at undersøge, om det faktisk er mere eller mindre fordelagtigt for den pågældende arbejdstager at anvende overenskomsten end at anvende forordningen. Hvis det er mere fordelagtigt, må de i overenskomsten fastsatte regler anvendes undtagelsesvis og i overensstemmelse med det princip, der er opstillet i dommen i Rönfeldt-sagen. I modsat fald er det forordningens regler som fortolket af Domstolen, der skal anvendes.32Spørgsmålet skal derfor besvares med, at gennemgangen af de præjudicielle spørgsmål intet har frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af det omtvistede bilag.<TI><P>Sagens omkostninger</P></TI>33De udgifter, der er afholdt af den spanske regering, af Rådet og af Kommissionen, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.På grundlag af disse præmisser
kender
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
vedrørende de spørgsmål, der er forelagt af Tribunal Supremo ved kendelse af 17. marts 1997, for ret:
Gennemgangen af de præjudicielle spørgsmål har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af bilag VI, rubrik D, punkt 4, til Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, som ændret og ajourført ved Rådets forordning (EØF) nr. 2001/83 af 2. juni 1983, som tilpasset ved bilag I, afsnit VIII, til akten vedrørende vilkårene for Kongeriget Spaniens og Republikken Portugals tiltrædelse og tilpasningerne af traktaterne, siden ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 1248/92 af 30. april 1992.