Blijkens de redactie wenst men kennelijk de voor de Italiaanse rechter omstreden sanitarie belasting te zien gekwalificeerd. Zo ver kan het Hof van Justitie in het kader van een procedure volgens artikel 177 natuurlijk niet gaan, immers kwalificatie is subsumptie en dus rechtstoepassing, terwijl bovendien, naar nog zal blijken, alle factoren waaromtrent voor een desbetreffend oordeel zekerheid moet worden verkregen, niet genoegzaam vaststaan. Het Hof van Justitie kan in dit geding alleen een abstracte interpretatie geven van de term heffingen van gelijke werking als douanerechten, zij het dat in het belang van een zo beperkt mogelijke en voor het hoofdgeding nuttige uitlegging ook de aldaar gerezen bijzondere problematiek in aanmerking moet worden genomen. Aan de hand van de zo ontwikkelde criteria moet de nationale rechter vervolgens de gestelde kwalificatievraag tot oplossing brengen. In verband met de eigenwettelijkheid van een procedure ex artikel 177 moet de gestelde vraag dus worden geduid, bij voorbeeld in voege als door de Commissie in overweging werd gegeven, dat wil zeggen in die zin dat het er om gaat of een belasting die een Lid-Staat wegens keuring van waren in de zin van verordening nr. 805 bij overschrijding van de grens toepast, als een heffing van gelijke werking als douanerechten is te beschouwen, ook wanneer binnenlandse produkten eveneens aan heffingen worden onderworpen, doch door andere gezagsorganen en volgens andere criteria dan voor de berekening der belasting bij invoer. — Wordt de vraag in die zin verstaan, dan kan tegen haar behandeling stellig geen bezwaar worden gemaakt.

Het mag er voor worden gehouden dat ingevolge deze bepalingen keuringen aan de grenzen binnen de Gemeenschap geoorloofd blijven zolang het niet tot volledige harmonisatie van de desbetreffende nationale regelingen is gekomen. Dit schijnt niet in de laatste plaats te volgen uit een richtlijn van de Raad van 26 juni 1964 inzake veterinairrechtelijke vraagstukken op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer in runderen en varkens en uit een richtlijn van de Raad van dezelfde datum inzake gezondheidsvraagstukken op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer in vers vlees. Ik moge verwijzen naar artikel 6 van eerstgenoemde en artikel 5 van laatstgenoemde richtlijn.

Reeds thans zou ik evenwel willen opmerken dat hiermede de vraag naar de toelaatbaarheid van de hierbedoelde Italiaanse sanitaire belasting niet dichter bij een oplossing wordt gebracht.

Met name acht ik het onjuist om — met de Nederlandse Regering — op grond van artikel 189 van het Verdrag dat bij richtlijnen aan de nationale instanties de bevoegdheid laat vorm en middelen te kiezen, te betogen dat de Lid-Staten ook vrijelijk de wijze van financiering van keuringen mogen bepalen; de Nederlandse Regering schijnt hier te doelen op beide voormelde richtlijnen, doch daarin worden geen in het land van invoer te verrichten keuringen voorgeschreven; er wordt aan de Lid-Staten, wat deze keuringen betreft, geen verplichting opgelegd; hoogstens worden bedoelde keuringen getolereerd. Over de toelaatbaarheid der litigieuze sanitaire belastingen zeggen beide richtlijnen dus niets.

Bovendien zij erop gewezen dat het Hof van Justitie ter bepaling van het toepassingsgebied van artikel 36 van het Verdrag kennelijk reeds strenge interpretatieregels heeft opgesteld. Zo ontlenen wij aan het arrest in de zaak 7-68 (Jurisprudentie, Deel XIV, blz. 589) dat artikel 36, dat deel uitmaakt van het hoofdstuk betreffende de afschaffing van de kwantitatieve beperkingen, uitsluitend betrekking heeft op maatregelen die een invoer-, uitvoer- of doorvoerverbod inhouden; deze verboden verschillen volgens het Hof van Justitie naar hun aard duidelijk van douanerechten en heffingen van gelijke werking, terwijl bovendien uitzonderingen op het grondbeginsel van de opheffing van alle beperkingen in het vrije verkeer van goederen tussen de Lid-Staten eng moeten worden uitgelegd. Er kunnen dus geen maatregelen onder worden gebracht die niet behoren tot de verboden, genoemd in het hoofdstuk betreffende de opheffing van de kwantitatieve beperkingen. Uitdrukkelijk wordt overwogen dat artikel 36 niet ook op douanerechten en heffingen van gelijke werking betrekking heeft. Daarmee staat mijns inziens vast, dat wanneer artikel 36 keuringen aan de binnengrenzen van de Gemeenschap niet uitsluit, zulks niet impliceert dat ter zake van deze keuringen ook belasting mag worden geheven.

En ten slotte: de Commissie heeft aangetoond dat al evenmin kan worden gezegd dat de sanitaire belastingen als een wezenlijk bestanddeel van de regeling betreffende de keuringen zijn te beschouwen, zodat er een zelfde rechtskarakter aan zou moeten worden toegekend. Ofschoon zij ter financiering van de keuringen dienen, kan men zich geenszins op het standpunt stellen dat die keuringen zonder belastingheffing niet mogelijk zijn.

Ter rechtvaardiging van de litigieuze belasting kan men zich dus zeker niet op artikel 36 beroepen; met andere woorden, wanneer zij een zelfde werking hebben als douanerechten, kan aan het verbod van artikel 9 van het Verdrag en aan het analoge verbod van verordening nr. 805 niet met een beroep op artikel 36 worden ontkomen.

Volgens de rechtspraak dient men bij de omschrijving van dit begrip uit te gaan van de fundamentele behoefte aan een vrij verkeer van goederen die aan het beleid der Gemeenschap ten grondslag ligt. Met het oog op de betekenis van het verbod van douanerechten en heffingen van gelijke werking in het intracommunautair verkeer — welk verbod moet sluiten moet de hierbedoelde term derhalve in ruime zin worden opgevat. Van heffingen van gelijke werking als douanerechten is dus sprake wanneer importgoederen bij grensoverschrijding door Lid-Staten eenzijdig worden belast, onafhankelijk van het doel dier belastingen en de bestemming van hun opbrengst. Ook de kwalificatie en de aard van de heffing werd irrelevant genoemd, terwijl evenmin ter zake bleek te doen of ze ten gunste van de staat worden geheven en tot discriminatie of protectie leiden. Dit volgt met name uit de arresten 24-68 (Jurisprudentie, Deel XV, blz. 193) en 2 en 3-69 (Jurisprudentie, Deel XV, blz. 211). Het gaat er maar om dat een belasting wegens grensoverschrijding wordt toegepast, zodat deze grensoverschrijding als de eigenlijke causa is te beschouwen.

a)Nu betoogt de Italiaanse Regering dat zulk bij de heffing van sanitaire belastingen nu juist niet het geval zou zijn. Zulk een belasting zou als een tegenprestatie voor een door de administratie verrichte dienst moeten worden beschouwd en derhalve niet tot de heffingen van gelijke werking als douanerechten mogen worden gerekend.

Ook hiermee wordt gezinspeeld op de jurisprudentie, waarin reeds meermalen werd overwogen dat er bij de omschrijving van het begrip heffingen van gelijke werking als douanerechten zulk een restrictie zou moeten in acht genomen, zodat van zulke heffingen geen sprake zou zijn wanneer voor werkelijk door de overheid verleende diensten een passende tegenprestatie wordt verlangd. Ik kan hier bij voorbeeld wijzen op de arresten in de zaak 24-68 in de gevoegde zaken 2 en 3-69.

Laat ons dit nader nagaan en zien tot welke conclusies de uitkomsten van ons onderzoek leiden voor de problematiek van het hoofdgeding. — Met name blijkt dan dat het Hof — anders dan ik in de zaken 52 en 55-65 (Jurisprudentie, Deel XII, blz. 309) had bepleit — aan de term tegenprestatie voor verleende administratieve diensten bijzonder strenge eisen heeft gesteld, uitgaande van het beginsel dat iedere uitzondering op het verbod van douanerechten en heffingen van gelijke werking eng moet worden uitgelegd. Zo werd een relevante administratieve dienst onaannemelijk geacht wanneer die aan het economische leven in zijn geheel ten goede komt. Veeleer moet volgens het Hof blijken dat de geïmporteerde produkten zelf op de markt in een voordeliger positie komen te verkeren, terwijl de van de geadmini-streerden verlangde tegenprestatie aan dit voordeel geëvenredigd moet zijn, doch niet mag worden gesteld op het bedrag der door de administratie gemaakte kosten. Niet in de laatste plaats werd overwogen dat met de rechtsfiguur ener door de justitiabele te betalen tegenprestatie niet mag worden gewerkt wanneer het door hem genoten voordeel een algemeen karakter draagt en bezwaarlijk kan worden begroot.

Gaat men van deze stelregels uit, dan dient echter ernstig in twijfel te worden getrokken of de Italiaanse sanitaire belasting inderdaad als een tegenprestatie wegens verleende administratieve diensten moet worden aangemerkt en dus geen heffing van gelijke werking als douanerechten zou zijn. Stellig mag het ten deze niet als een voor de importeur relevant voordeel worden aangemerkt dat hij na de keuringen en betaling der daarvoor verschuldigde belasting de waren in het vrije verkeer kan brengen. Dit volgt reeds uit het arrest in de zaken 52 en 55-65 (Jurisprudentie, Deel XII, blz. 309). De mogelijkheid geïmporteerde goederen vrij te verhandelen nadat eenmaal is vastgesteld dat zij aan de wettelijke vereisten voldoen, is een vanelfsprekendheid, een uit het Verdrag volgend recht. Bovendien kunnen wij zeggen dat de overheid bij het tot stand komen van een vrij ruilverkeer normaliter belang heeft.

Zijn er ook algemene belangen in het geding (zoals, naar door de Italiaanse Regering zelf wordt toegegeven, bij keuringen aan de grens ongetwijfeld het geval is), dan dient men zich met name af te vragen of dit openbaar belang in feite niet overweegt en of, daarmede vergeleken, speciale voordelen voor de importeurs niet van ondergeschikte betekenis, dat wil zeggen irrelevant zijn te achten. Dit lijkt mij in casu het geval te zijn. Het lijdt geen twijfel dat de importeurs bij keuringen en kwaliteitsbeoordelingen juist bij grensovergang, en dus soms op geruime afstand van de plaats van bestemming der waren, nauwelijks een particulier belang hebben. Voorts is het uiterst dubieus of van een concreet, meetbaar voordeel mag worden gesproken — de Italiaanse Regering acht het daarin gelegen, dat na de keuringen een verklaring wordt opgemaakt dat de waren niet ziek en van goede kwaliteit zijn —. Het is in ieder geval van doorslaggevend belang dat reeds op grond van voormelde richtlijnen de exportstaat erop heeft toe te zien dat de voor de communautaire handel bestemde produkten aan bepaalde voorwaarden voldoen en dat een na veterinair onderzoek opgemaakt attest tot aan de plaats van bestemming bij de waren blijft. Maar dan kan er aan de grens slechts sprake zijn van summiere controles, niet om procédés die tot een kwantitatief vaststelbare verhoging van de waarde der goederen en betere verhandelbaarheid leiden. En ten slotte schijnt het ook niet zo te zijn dat de controles aan de grens verdere controles in het binnenland, zoals die normaliter voor zulke produkten gelden, overbodig maken (hetgeen een materieel voordeel zou kunnen opleveren). Zie ik het goed (doch dit zal door de nationale rechter nog nauwkeurig moeten worden onder zocht), dan worden de voorgeschreven nationale controles (bij voorbeeld voor en na het slachten en in andere gevallen) zonder onderscheid, ongeacht de herkomst, toegepast op alle waren in de desbetreffende regelingen bedoeld.

Aan de hand van de criteria die ten deze volgens de jurisprudentie gelden, kan derhalve bezwaarlijk worden onderschreven dat hier van een tegenprestatie van een verrichte administratieve dienst moet worden uitgegaan en dat om die reden de Italiaanse sanitaire belastingen niet als heffingen van gelijke werking als douanerechten mogen worden aangemerkt.

Wanneer een Lid-Staat wegens aan de grens verrichte keuringen van waren in de zin van verordening nr. 805 een bepaalde belasting heft, dan is deze niet als tegenprestatie wegens door de administratie verrichte diensten te beschouwen wanneer de keuringen overwegend in het openbaar belang plaatsvinden en voor de ingevoerde waren niet leiden tot een kwantitatief bepaalbaar marktvoordeel, overeenkomend met de hoogte der geheven rechten. Zij zijn als heffingen van gelijke werking in de zin van artikel 9 van het EEG-Verdrag en artikel 22 van verordening nr. 805 te beschouwen, wanneer niet ook op gelijksoortige binnenlandse produkten zulks volgens vergelijkbare maatstaven vastgestelde belastingen wegens in het land zelf verrichte keuringen worden geheven, die qua doelstelling aan de keuring aan de grens beantwoorden en uitsluitend de nationale produkten betreffen. Wanneer laatstgenoemde voorwaarden zijn vervuld, moet artikel 95 van het EEG-Verdrag worden toegepast, dat wil zeggen dat men dient na te gaan of van een discriminerende behandeling sprake is, ongeacht of de belasting op ingevoerde waren door andere instanties wordt geheven dan de rechten die bij binnenlands verrichte keuringen verschuldigd zijn.