Sådanne foreligger, når der er opnået eksportlicenser i forbindelse med en sikkerhedsstillelse. Beviset for, at pligten til at udføre forretningen er bindende, bør underkastes meget strengere betingelser: det er altså ikke nok at bevise, at salgskontrakten er indgået.

Imidlertid kendte sagsøgeren tilsyneladende ikke den eksporterede vare før marts 1976.1 hvert fald blev den ikke eksporteret før dette tidspunkt til de nye medlemsstater. Det er åbenbart, at sagsøgeren kun sammensatte blandingen for at kunne eksportere den til andre medlemsstater og herved have fordel af relativt høje udligningsbeløb. I virkeligheden eksporterede sagsøgeren kun tapioka men under angivelse af FTT's position vedrørende foderblandinger. Herved skabte han et fuldstændig kunstigt produkt, hvis raison d'être økonomisk set tilsyneladende var forbundet med ydelsen af høje udligningsbeløb. Eksporten af et sådant produkt ophørte faktisk, efter at Kommissionen havde vedtaget foranstaltninger i henhold til forordning nr. 1497/76.

Da det for tapioka gældende monetære udligningsbeløb kun var en lille del af det beløb, som fandt anvendelse på produkterne henhørende under position 23.07 B I c) 1, burde sagsøgeren under disse omstændigheder på forhånd have vidst, at den nye blanding ikke i ret lang tid kunne være omfattet af en retsstilling, som savnede økonomisk berettigelse, men som medførte en betydelig flytning af tapiokaeksporten til fodersektoren. Selv om sagsøgeren endnu ikke på tidspunktet for afslutningen af de pågældende kontrakter var sikker på, at eksporten ville påkalde sig fællesskabsmyndighedernes opmærksomhed og foranledige disse til at beslutte sig til de foranstaltninger, der faktisk senere blev vedtaget, gælder det dog ikke desto mindre, at sagsøgeren under hensyn til en sådan situation, samt til, at han er en omhyggelig erhvervsdrivende med intimt kendskab til den fælles landbrugspolitiks mekanismer, burde og kunne have bedømt situationen korrekt og taget de nødvendige forholdsregler. Den kontrakt, der den 20. maj blev indgået med DLG (stævningens bilag 6) beviser i øvrigt, at sagsøgeren påregnede, at den gældende relevante lovgivning kunne blive ændret i kontraktens løbetid.

I denne sag var det ikke sikkert, at den delvise fornyede overtagelse af risikoen for kursændringer uundgåeligt ville have påført sagsøgeren tab. Den pågældende klausul blev i øvrigt indføjet af sagsøgeren i en af hans salgskontrakter. Det er uforståeligt, hvorfor den ikke kunne indføjes i andre kontrakter. Allerede ved indgåelsen af hver enkelt kontrakt kunne man ligeledes have bestemt, at den skulle kunne opsiges ved en sådan eventualitet.

For det første bør det ikke glemmes, at de monetære udligningsbeløb kun skal finde anvendelse i det omfang, de er nødvendige for at undgå de forstyrrelser i samhandelen, der måtte skyldes ændringer i valutakurserne. I betragtning af den omtvistede blanding var det ikke nødvendigt, at der for denne skulle gælde det høje monetære udligningsbeløb for foder for at undgå forstyrrelser i den pågældende sektor. I øvrigt omfatter position 23.07 B I c) 1 et betydeligt antal forskellige fodersorter, som er sammensat højst forskelligt. FTT's positioner, der er fastsat for at opnå beskyttelse mod import fra tredjelande, er ikke altid umiddelbart egnet til at være reference for anvendelsen af de monetære udligningsbeløb. Eftersom det ikke er muligt at forudse alt, hvad der kan ske i valutasektoren, er det undertiden nødvendigt at tilpasse og komplettere systemet a posteriori.

For det andet bør det bemærkes, at almene hensyn af bydende karakter hindrede, at der blev vedtaget mere indgribende overgansforanstaltninger. De forudgående overvejelser viser faktisk, at sagsøgeren ikke havde nogen grund til at stole på, at den gældende lovgivning ville blive opretholdt. Den femten-dages frist, Kommissionen indrømmede uden på nogen måde at være retligt forpligtet hertil, er allerede grænsen for det forsvarlige. Selv indrømmelsen af denne frist medførte allerede risiko for eksport af betydelige mængder, som var en del af nyligt aftalte leveringer, der havde fordel af høje udligningsbeløb. Denne fare måtte så meget mere befrygtes, som fremstillingen af den oprindelige blanding ikke er så vanskelig, som sagsøgeren lader formode, og han ikke er det eneste selskab, der har fremstillet den pågældende blanding og eksporteret den til de nye medlemsstater. Ordningen med indgåede kontrakter, der af sagsøgeren anses for en brugbar overgangsløsning, frembyder efter Kommissionens erfaringer kun en garanti, der lige netop er tilstrækkelig til at afværge manipulationer. En systematisk anvendelse af denne ordning ville bevirke, at den fælles landbrugspolitiks normale funktion blev umuliggjort. Enhver ændring i de gældende regler taber en god del i effektivitet, så snart de interesserede erhvervsdrivende faktisk er i stand til risikofrit at cementere tidligere lovgivning ved at indgå egnede kontrakter med lang løbetid. Selv om lovligheden af sagsøgerens transaktioner under disse omstændigheder ikke anfægtes, er det imidlertid ubestrideligt, at man kunne blive klar over de med transaktionerne forbundne risici og faktisk også har været det.

Det er ikke tilfældet i nærværende sag. Dels blev den omtvistede foranstaltning ikke vedtaget med øjeblikkelig virkning, og selv om foranstaltningen ikke var blevet meddelt før vedtagelsen, blev sagsøgeren imidlertid bekendt hermed ved det skrift, han har nævnt.

Dels, og subsidiært, var det meningen med de vedtagne overgangsforanstaltninger at muliggøre, at den forsigtige erhvervsdrivende kunne undgå eller blive holdt skadesløs for tabene. Sagsøgeren havde allerede tidligere kunnet fremskynde sine leveringer yderligere; han havde kunnet forhandle med sine købere om andre mulige løsninger på sine vanskeligheder.

På grundlag af disse bemærkninger konkluderer Kommissionen, at der ikke kan lægges den nogen retskrænkelse til last i nærværende sag.

Såfremt Domstolen dog skulle antage, at der i sagen er sket en retskrænkelse, må karakteren af krænkelsen derpå analyseres, og det må undersøges, om den konstaterede ulovlighed i betragtning af det frie skøn, som fællesskabslovgiveren har ved vedtagelsen af lovregler med sådanne økonomisk/politiske foranstaltninger, indeholder en tilstrækkeligt præcist beskrevet krænkelse af en retsnorm af højere gyldighed.

Vedrørende tabets størrelse anfører sagsøgte endelig, at han ikke er i stand til at godkende den beregning af skaden, som er foretaget af sagsøgeren i stævningen. I øvrigt forbeholder han sig ret til at afgive alle bemærkninger ikke blot vedrørende et sådant punkt, men også vedrørende de af sagsøgeren påståede rentekrav og omkostningerne for syn og skøn.

I replikken har sagsøgeren bestridt, at den pågældende vare er et produkt, som er meget let at fremstille, da det fremkommer ved en blandingsproces, der hyppigt anvendes i foderindustrien.

Tilberedningen af den omtvistede blanding, bestående af 90 % tapioka og 10 % melasse, frembød dengang særlige vanskeligheder, som det tog flere uger at løse, og som navnlig skyldtes, at det ikke straks lykkedes løbende at fremstille en homogen og ensartet blanding, der kunne underkastes tilsætning i uforarbejdet stand.

Det er i øvrigt ikke korrekt at hævde, at det pågældende foder er et kunstprodukt, der først blev opdaget i 1976. En blanding med 90 % tapioka og 10 % melasse blev allerede i 1967 registreret i forbundsministeriet for ernæring, land- og skovbrug i medfør af § 3 i bekendtgørelse om foderstoffer af 24. oktober 1951 (replikkens bilag 2) og er siden ofte blevet fremstillet og eksporteret.

Desuden gør sagsøgeren gældende, at det, selv om det er korrekt, at udligningsbeløbene teoretisk set tildeles af hensyn til de fælles markedsordningers funktion, ikke desto mindre forholder sig således, at det ved et sådant system opstillede mål gør det bydende nødvendigt, at de udbetales til de berørte virksomheder. Disse har ret til at indregne dem i deres produktionspris, uden hvilke de hverken kan indgå aftaler om eller udføre transaktioner på det område, der reguleres af det pågældende system.

Med hensyn til den mulighed, sagsøgeren havde for at benytte sig af en forudfastsættelse af tiltrædelses-udligningsbeløbene, bør det ikke glemmes, at den kun var til stede for så vidt angik eksport til Det forenede Kongerige, men at der derimod ikke var nogen mulighed for forudfastsættelse af monetære udligningsbeløb, der skulle udbetales i Tyskland og i Det forenede Kongerige.

Som følge af forordning nr. 1497/76 mistede sagsøgeren derfor den ret, som indtil den 11. juli 1976 gjaldt med hensyn til at opnå de monetære udligningsbeløb til den sats, der var fastsat for produkterne henhørende under position 23.07 B I c) 1. Da sagsøgte desuden har anført, at forordning nr. 1497/76 udgør en foranstaltning, kan det spørgsmål også rejses, om den pågældende forordning ikke ligeledes påvirkede forudfastsættelserne med den virkning, at sagsøgeren — i tilfælde af, at han eksporterede den i den oprindelige kontrol forudsete blanding efter den 11. juli 1976 — ej heller fik tildelt tiltrædelses-udligningsbeløbet med det i licenserne fastsatte beløb.

På denne baggrund bestrider sagsøgeren sagsøgtes opfattelse, hvorefter der ikke foreligger de krævede betingelser for, at der kan pålægges Fællesskabet ansvar.

Sagsøgeren gør navnlig følgende gældende:

Sagsøgeren afsluttede salgskontrakter privatretligt, som han i medfør af grundsætningen om pacta sunt servanda var forpligtet til at opfylde. Det var ham derfor umuligt at indføje klausuler om tilbagetræden eller opsigelse i kontrakterne. Da sagsøgeren havde opnået forudfastsættelse med sikkerhedsstillelse for sin eksport til Storbritannien, er den bindende virkning af de med det britiske selskab indgåede kontrakter for øvrigt bevist. Denne mulighed var ikke til stede for eksporten til Danmark, men der kan ikke pa grundlag af de manglende licenser rejses tvivl om den bindende karakter af de kontrakter, der var indgået med de danske selskaber, idet det i så henseende er tilstrækkeligt at anføre grundsætningen om pacta sunt servanda.

Den pågældende blanding, som var registreret i forbundsministeriet for ernæring, land- og skovbrug i 1967' og derefter bragt i handelen, var ikke et produkt, der var ukendt på markedet. Sagsøgeren kunne derfor ikke fra første færd være klar over, at den retsstilling, som eksisterede efter det tidspunkt, skulle ophøre efter den 10. juli 1976.

Den særbetingelse, der blev indføjet i salgskontrakten af 20. maj 1976 med DLG, gør det heller ikke muligt at slutte, at sagsøgeren på dette tidspunkt havde forudset de ved forordning nr. 1497/76 indførte foranstaltninger. Den pågældende betingelse er en almindelig forbeholdsklausul, der er foranlediget af den følelse, som gør sig gældende i erhvervskredse, og som går ud på, at der i stadigt større omfang kræves tilpasning til de undertiden alvorlige og uforudsigelige indgreb fra Kommissionen, uden at der herved tages hensyn til eksisterende kontrakter. I øvrigt fandtes den pågældende særbetingelse kun i kontrakten af 20. maj 1976, således at dette ikke kan påberåbes for at konkludere, at sagsøgeren, dengang han indgik de andre kontrakter længe før denne dag, forudså ændringen af den retstilstand, der var gældende til den 10. juli 1976.

Det var både umuligt at forhandle om og kræve klausuler om tilbagetræden eller andre undtagelsesklausuler over for de købere, der på deres side havde påtaget sig bindende forpligtelser med hensyn til salg af foder med en bestemt sammensætning. Særbestemmelsen i kontrakten af 20. maj 1976 må på dette punkt ses som en forsinket undtagelse.

Det er derfor ikke rigtigt at hævde, at sagsøgeren ikke burde have stolet på, at den dagældende lovgivning ville blive opretholdt. Navnlig kan der. ikke angives at foreligge almene hensyn af bydende karakter som grundlag for at vedtage forordning nr. 1497/76 uden samtidig vedtagelse af tilstrækkelige overgangsforanstaltninger.

Den omstændighed, at det høje monetære udligningsbeløb, der var fastsat for foderstoffer, ikke længere — ifølge sagsøgte — var nødvendigt, beviser ikke de bydende grunde, som ikke kunne berettige til en frist ud over 15 dage. For det første: den omstændighed, at en foranstaltning ikke længere er nødvendig, medfører ikke, at den straks nødvendigvis må ophæves, eventuelt uden tilstrækkelige overgangsforanstaltninger. For det andet gælder et sådant argument for de monetære udligningsbeløb, men ikke for tiltrædelses-udligningsbeløbene. Sagsøgte har i øvrigt selv anerkendt, at overgangsregler var nødvendige og mulige (forordningens artikel 3). Han skal netop bevise, at en længere overgangsperiode stred mod almene hensyn af bydende karakter. I så henseende kan han ikke gøre gældende, at man som følge af en angiveligt simpel fremstilling af varen løb en risiko for, at der blev eksporteret betydelige mængder på grundlag af nyligt indgåede leveringsaftaler, der havde fordel af høje udligningsbeløb. Fremstillingen af varen var tværtimod slet ikke let og krævede lang forberedelsestid: stigningen i sagsøgerens eksport, der først fandt sted i juni 1976, skyldtes nødvendigheden af at løse de oprindelige eksisterende begyndelsesvanskeligheder. Det ville desuden være interessant, hvis sagsøgte ville præcisere antallet af andre virksomheder, der fremstiller og eksporterer den pågældende vare: det ville da kunne konstateres, at det ikke drejer sig om et stort antal. Desuden var der intet, der hindrede sagsøgte i at vedtage en lovgivning omfattende de indgåede kontrakter.

Selve den omstændighed, at sagsøgeren ved ikrafttrædelsen af forordning nr. 1497/76 led de hævdede tab, beviser, at den ved forordningen indrømmede frist netop ikke var tilstrækkelig til, at en forsigtig erhvervsdrivende kunne undgå eller inddække sine tab.

Meddelelsen i Ernährungsdienst skyldtes ifølge sagsøgeren ikke Kommissionens initiativ og fremkom i øvrigt så sent, at han først blev bekendt med Kommissionens planer den 22. juni 1976.

I duplikken har sagsøgte svaret, at det, selv om det er korrekt, at den omtvistede blanding blev fremstillet og afsat på et tidligere tidspunkt, ikke desto mindre forholder sig således, at produktet, uanset om det fremtrådte i form af kugler, ikke spillede nogen som helst rolle i samhandelen inden for Fællesskabet før den 1. marts 1976, og at det først fra dette tidspunkt bley eksporteret fra Forbundsrepublikken Tyskland til de nye medlemsstater i større og større mængder. En efterspørgsel på en sådan blanding fandtes ikke tidligere i de sidstnævnte stater, og behovet for tapioka blev dækket ved levering af andre blandinger end den omtvistede.

Kommissionens betragtninger vedrørende det pågældende produkt indeholder i øvrigt ingen modsigelse. Udtalelsen om, at blandingsprocessen er ganske almindelig, tager naturligvis sigte på den proces, der i almindelighed anvendes til blanding af stoffer beregnet til foder og ikke specielt til den af sagsøgeren anvendte fremstillingsmetode.

At dømme efter den beskrivelse, sagsøgeren har foretaget af fremstillingsprocessen, indeholder denne to af hinanden uafhængige faser: blanding og sammenklumpning. Objektivt set er de begge ret lette. De vanskeligheder, som sagsøgeren hentyder til, skyldes den manglende erfaring i begyndelsen hos de fabrikanter, som for første gang startede en sådan produktion. Der er mere tale om subjektive end om objektive vanskeligheder, der vil forsvinde efter indkøringsperioden. Selve den omstændighed, at adskillige andre virksomheder har fremstillet den samme vare og fra Tyskland har eksporteret mere end 20000 tons heraf mellem marts 1976 og den 10. juli 1976 viser, at den nævnte proces objektivt set ikke var så kompliceret, som sagsøgeren prøver at give det udseende af.

Det af sagsøgeren påberåbte argument, hvorefter forlængelsen af de med KFK aftalte frister var nødvendige som følge af de under indkøringsperioden opståede vanskeligheder, gør desuden kun én konklusion mulig, nemlig at sagsøgeren havde påtaget sig sine forpligtelser, uden at han dog vidste, om det aftalte produkt kunne fremstilles uden vanskelighed. Sagsøgeren gav i øvrigt ikke andre og nærmere oplysninger om den opsigelse, der så tidligt blev aftalt med den pågældende køber. Dersom erstatnings-problemet virkelig skulle opstå, bør sagsøgeren fremlægge samtlige de aftaler, der blev indgået med KFK og DLG om erstatningsleveringer.

Efter disse bemærkninger anfører sagsøgte videre, at mekanismen med forudfastsættelse af tiltrædelses-udligningsbeløbene i forbindelse med en sikkerhedsstillelse giver mulighed for, selv efter ikrafttrædelsen af forordning nr. 1497/76, at eksportere de produkter, for hvilke der var opnået en eksportlicens med forudfastsættelse, uden at det forudfastsatte udligningsbeløb kan ændres. Sagsøgeren, der gjorde brug af forudfastsættelsen med sikkerhedsstillelse af tiltrædelses-udligningsbeløbet for sin eksport til Det forenede Kongerige, var dækket ind mod risikoen for en ændring af det pågældende beløb og kunne derfor ikke lide noget tab ved opfyldelsen af de relevante kontrakter i den form, de oprindeligt var blevet aftalt i.

Hvad angår de monetære udligningsbeløb — med hensyn til hvilke det ikke var muligt at opnå forudfastsættelse — opstod retten hertil for øvrigt ikke på det tidspunkt, da der faktisk blev eksporteret (eller importeret). Før dette tidspunkt havde den erhvervsdrivende kun en simpel forventning, der under visse betingelser kan beskyttes mod indgreb fra det offentlige. Det er givetvis rigtigt, at de monetære udligningsbeløb, som det ikke er muligt at forudfastsætte, selv indgår i beregningen af de faktorer, der findes i en handelstransaktion, men det er ikke desto mindre rigtigt, at der ikke gives nogen garanti med hensyn til opretholdelse af en lovgivning.

Sagsøgte kommer endelig tilbage til forskellige betingelser, der efter Domstolens praksis skal være opfyldt for, at en erstatningspåstand tages til følge, og præciserer navnlig følgende:

Med hensyn til de over for Spurnen indgåede forpligtelser gør den omstændighed, at sagsøgeren i forbindelse med eksporten til denne virksomhed gjorde brug af muligheden for, at tiltrædelses-udligningsbeløbene kunne forudfastsættes i forbindelse med en sikkerhedsstillelse, det muligt at konkludere, at sagsøgeren ikke kunne opsige de pågældende kontrakter uden at fortabe sikkerhedsstillelsen. For disse kontrakters vedkommende kan den første betingelse således antages at foreligge.

Hvad angår kontrakterne med de danske købere anfægter sagsøgte ikke under påberåbelse af, at der ikke forelå forudfastsættelsesattester, at disse kontrakter var reelle og forpligtede til opfyldelse. Det må ikke desto mindre konkret bevises, at sagsøgeren hverken havde mulighed for at træde tilbage eller opsige kontrakterne, og at han i øvrigt ikke var i stand til at indføje klausuler herom. I så henseende kan man tænke sig en klausul som den, der fandtes i kontrakten af 20. maj 1976 med DLG. Modsat det af sagsøgeren antagne er det Kommissionens indtryk, at en sådan klausul rent praktisk ville være blevet indsat i samtlige kontrakter med de danske købere. Af sagsøgerens egne udtalelser fremgår det, at han i henhold til alle disse kontrakter havde pligt til at levere foder med et indhold på mindst 950 skandinaviske ernæringsenheder. Det oprindeligt aftalte produkt, der var sammensat af 90 % tapioka og 10 % melasse, indeholdt ifølge sagsøgeren 1018 ernæringsenheder.

Således ville ren tapioka — der kan indeholde indtil 3 % melasse — have indeholdt, ja endda overskrevet ernæringsværdien på 950 enheder. I modsat fald ville DLG sikkert ikke have godkendt klausulen og eventuel levering af ren tapioka.

De oven for anførte bemærkninger om den kunstige karakter af det omtvistede produkt og om den begrænsede sikkerhed, som der bestod for en omhyggelig erhvervsdrivende med hensyn til anvendelsen af de monetære udligningsbeløb, gælder også i dette tilfælde. For øvrigt er den særbestemmelse, der blev aftalt med DLG i kontrakten af 20. maj 1976, ikke en almindelig forsigtighedsforanstaltning. Den viser, at sagsøgeren selv tidligere ikke troede på, at den pågældende lovgivning ville blive opretholdt. Allerede tidligere kunne og skulle han have truffet sådanne forsigtighedsforanstaltninger.

Af de allerede anførte grunde er det utvivlsomt, at den omtvistede lovgivning blev vedtaget i almenhedens interesse: der blev kun fastsat udligningsbeløb (forordning nr. 974/71), for så vidt som de er nødvendige for at undgå de forstyrrelser i samhandelen, der skyldes udsving i valutakurserne. Det er i offentlighedens interesse påkrævet, at der kun brages samfundsmidler, når det er nødvendigt for at opnå det ved loven tilstræbte mål. I nærværende sag er de betingelser, der gælder i medfør af basisforordning nr. 974/71 med hensyn til anvendelse af monetære udligningsbeløb, ikke til stede. Den omtvistede vare, som næsten udelukkende er sammensat af tapioka, er i det væsentlige bestemt til samme brag som det basisprodukt, for hvilke der ikke efter nævnte forordnings kriterier kunne være tale om at anvende monetære udligningsbeløb i den pågældende periode. Det kunne derfor ikke undgås, at man måtte sidestille de to produkter.

I øvrigt må det stedse erindres, at en lovgivning, der er vedtaget i samfundets interesse, i princippet omgående fremkalder retsvirkninger for fremtiden, selv om disse berører forhold opstået under den tidligere retstilstand. At den pågældende lovgivning strider mod privates interesser, i, at den tidligere retstilstand opretholdes, medfører imidlertid ikke, at denne under alle omstændigheder skal beskyttes. Snarere skal der foretages en afvejning mellem samfundets og de privates interesser med henblik på at finde ud af, om privatinteresserne i forhold til de enkelte foranstaltninger fortjener beskyttelse. Det er netop ikke tilfældet i nærværende sag, idet sagsøgeren — ligesom de andre interesserede — kunne forudse en ændring i den eksisterende retstilstand.

Den kendsgerning, at Kommissionen fastsatte en frist for forordningens ikrafttræden, uden at dette medførte en retlig forpligtelse til, i ønsket om at bringe de relevante interesser i balance, at vurdere disse, er ikke ensbetydende med, at en privat beskyttelsesværdig interesse indirekte blev anerkendt.

Kommissionen har allerede i sit svarskrift, som noget subsidiært, taget stilling til det spørgsmål, om den vedtagne overgangsforanstaltning var tilstrækkelig. Når mere end 20000 tons af det samme produkt i øvrigt blev eksporteret fra Tyskland mellem marts måned og den 10. juli 1976 af andre virksomheder, der befandt sig i en lignende situation som sagsøgeren, viser dette, at der var fremstillet betydelige mængder af produktet, og at der tilsyneladende udvikledes en betydelig handelsstrøm til de nye medlemsstater. Det måtte befrygtes, at nye kontrakter ville blive indgået om endnu mere betydelige leveringer, og at de allerede aftalte mængder ville blive eksporteret inden for kort tid.

Med hensyn til tesen om ordningen med ingåede kontrakter må det til slut ikke glemmes, at en ordning af denne art skulle have været vedtaget efter generelle retningslinjer, og at dens anvendelse ikke skulle begrænses til at omfatte sagsøgernes forhold. Denne kendsgerning ville have medført, at det formål, der søgtes realiseret ved den omtvistede lovgivning, efter al sandsynlighed ikke ville være blevet opnået.

Forordning nr. 1497/76 blev ikke vedtaget med øjeblikkelig virkning. Den frist, der var fastsat for dens ikrafttræden, gjorde det muligt for en omhyggelig erhvervsdrivende at træffe de nødvendige foranstaltninger. Også i denne henseende mindes der om, at der ikke bestod nogen pligt til at vedtage overgangsforanstaltninger.