–

za Trenitalia SpA P. Fattori, A. Lirosi in S. Spagnuolo, avvocati,

–

za Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato F. Sclafani, avvocato dello Stato,

–

za italijansko vlado G. Palmieri, agentka, skupaj z L. Fiandaca in P. Gentilijem, avvocati dello Stato,

–

za Evropsko komisijo P. Kienapfel, P. Ondrůšek in D. Recchia, agenti,

1

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 11 Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2005/29/ES z dne 11. maja 2005 o nepoštenih poslovnih praksah podjetij v razmerju do potrošnikov na notranjem trgu ter o spremembi Direktive Sveta 84/450/EGS, direktiv Evropskega parlamenta in Sveta 97/7/ES, 98/27/ES in 2002/65/ES ter Uredbe (ES) št. 2006/2004 Evropskega parlamenta in Sveta (Direktiva o nepoštenih poslovnih praksah) (UL 2005, L 149, str. 22).

2

Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Trenitalia SpA in Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (organ za varstvo konkurence in trga, Italija) (v nadaljevanju: AGCM) v zvezi s kaznimi, ki jih je zadnjenavedeni organ izrekel družbi Trenitalia zaradi nepoštene poslovne prakse.

Pravni okvir

Pravo Unije

Direktiva 2005/29

3

Člen 1 Direktive 2005/29, naslovljen „Namen“, določa:

4

Člen 5 te direktive, naslovljen „Prepoved nepoštenih poslovnih praks“, v odstavku 1 določa:

5

Člen 11 navedene direktive, naslovljen „Izvrševanje“, določa:

6

Člen 13 te direktive, naslovljen „Kazni“, določa:

Uredba št. 2006/2004

7

V uvodni izjavi 7 Uredbe (ES) št. 2006/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. oktobra 2004 o sodelovanju med nacionalnimi organi, odgovornimi za izvrševanje zakonodaje o varstvu potrošnikov (Uredba o sodelovanju na področju varstva potrošnikov) (UL 2004, L 364, str. 1), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2005/29 (v nadaljevanju: Uredba št. 2006/2004), je bilo navedeno:

8

Člen 1 Uredbe št. 2006/2004, naslovljen „Cilj“, je določal:

9

Člen 3 te uredbe, naslovljen „Opredelitve“, je določal:

10

Člen 9 navedene uredbe, naslovljen „Usklajevanje aktivnosti nadzora trga in izvrševanja“, je določal:

11

Točka 16 Priloge k tej uredbi je zajemala Direktivo 2005/29.

12

Uredba št. 2006/2004 je bila z učinkom od 17. januarja 2020 razveljavljena z Uredbo (EU) 2017/2394 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2017 o sodelovanju med nacionalnimi organi, odgovornimi za izvrševanje zakonodaje o varstvu potrošnikov, in razveljavitvi Uredbe (ES) št. 2006/2004 (UL 2017, L 345, str. 1).

Italijansko pravo

Zakonik o varstvu potrošnikov

13

Člen 27 decreto legislativo n. 206 – Codice del consumo (zakonska uredba št. 206 o zakoniku o varstvu potrošnikov) z dne 6. septembra 2005 (redni dodatek h GURI št. 235 z dne 8. oktobra 2005 v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari), naslovljen „Upravno in sodno varstvo“, določa:

Zakon št. 689/81

14

Zakon št. 689/81 ureja splošni sistem upravnih glob in v členu 14, naslovljenem „Obvestilo o ugotovitvah o možnih kršitvah in vročitev“, določa:

Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje

15

Družba Trenitalia je glavna družba za upravljanje železniškega potniškega prometa v Italiji. Hkrati opravlja regionalne storitve železniškega prevoza ter storitve železniškega prevoza na srednje in dolge razdalje, pri čemer ta zadnja kategorija med drugim vključuje hitre vlake.

16

AGCM je med letom 2011 in letom 2016 prejel prijave in pritožbe potrošnikov, Autorità di regolazione dei trasporti (organ za regulacijo prometa, Italija) in združenja Federconsumatori, ki so se nanašale na načine spletne prodaje železniških vozovnic. AGCM je 21. oktobra 2016 v spis dodal rezultate simulacij nakupov, ki so jih njegovi uslužbenci opravili med 26. avgustom in 30. septembrom 2016.

17

AGCM je 15. novembra 2016 družbo Trenitalia uradno obvestil o odločitvi glede začetka postopka za ugotavljanje kršitve na področju varstva potrošnikov in opravil inšpekcijski pregled, v okviru katerega je bila zasežena dokumentacija, na sedežu te družbe. Svetovalci družbe Trenitalia so lahko vpogledali v preiskovalni spis in navedli argumente v obrambo. Poleg tega je bil inšpekcijski pregled opravljen tudi v družbi, ki je zagotovila informacijski sistem, ki ga je uporabljala družba Trenitalia.

18

AGCM je s sklepom z dne 19. julija 2017 ugotovil obstoj nepoštene poslovne prakse, ki jo je družba Trenitalia storila pri spletni prodaji železniških vozovnic. AGCM je menil, da naj bi bila v potovalne rešitve, ki so bile potrošnikom ponujene prek telematskega sistema za zagotavljanje informacij o vozovnicah družbe Trenitalia ter za njihovo iskanje in nakup, namreč vključena zlasti uporaba hitrih vlakov, čeprav naj bi bila ob istih urah možna uporaba precej cenejših regionalnih vlakov, ki pa ni bila ponujena. Zato je ta organ družbi Trenitalia odredil, naj preneha z očitano prakso, ji dodelil rok za opredelitev za to potrebnih ukrepov ter ji ob upoštevanju teže in trajanja kršitve naložil denarno kazen v višini pet milijonov EUR.

19

Družba Trenitalia je pri Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij, Italija), ki je predložitveno sodišče, izpodbijala odločitev AGCM z dne 19. julija 2017, pri čemer se je med drugim sklicevala na prepozen začetek kontradiktorne preiskave v okviru postopka, v katerem je bila sprejeta ta odločitev.

20

Predložitveno sodišče v zvezi s tem ugotavlja, da je treba v skladu z nedavno sodno prakso Consiglio di Stato (državni svet, Italija) v postopkih, ki jih vodi AGCM na področju varstva potrošnikov, upoštevati člen 14 zakona št. 689/81, v skladu s katerim mora ta organ začeti fazo kontradiktorne preiskave s posredovanjem obvestila o ugotovitvah o možnih kršitvah v roku 90 dni, ki začne teči od datuma, ko se je navedeni organ seznanil z bistvenimi elementi domnevne kršitve (v nadaljevanju: zadevni rok), sicer izgubi možnost za izrek kazni.

21

Začetek teka zadevnega roka naj bi bil predmet sodnega nadzora, v okviru katerega bi moralo upravno sodišče opraviti presojo za nazaj in preveriti, od katerega datuma so bili elementi, s katerimi je razpolagal AGCM, zadostni, da je za ta organ nastala obveznost sprejetja obvestila o ugotovitvah o možnih kršitvah in s tem začetka faze kontradiktorne preiskave v postopku. Vsaka prekoračitev tega roka naj bi povzročila, da se odločitev AGCM, sprejeta na koncu postopka za ugotavljanje kršitev, v celoti razglasi za nično. Poleg tega naj ta organ na podlagi načela ne bis in idem ne bi več mogel začeti novega postopka za ugotavljanje kršitve v zvezi z isto prakso, tudi kadar zadevno podjetje ni nikoli prenehalo s to prakso.

22

Predložitveno sodišče meni, da se z zadevnim rokom posega v neodvisnost AGCM, ker je zaradi njega ta organ zavezan, da začne preiskavo zadev, o katerih odloča, izključno po kronološkem vrstnem redu, pri čemer ne more upoštevati posebnosti posamezne zadeve. Poleg tega naj bi se ob upoštevanju izjemne zapletenosti dejavnosti AGCM – zlasti v preiskavah v zvezi s praksami velikih gospodarskih subjektov – s pretirano zgodnjim začetkom faze kontradiktorne preiskave povečalo tveganje, da temu organu ne bi uspelo zbrati potrebnih in zadostnih elementov za dokaz očitane kršitve.

23

V teh okoliščinah predložitveno sodišče to primerja s sankcijami, sprejetimi na področju konkurence, pri katerih mora pristojni organ postopek za ugotavljanje kršitev končati v „razumnem roku“. Zadnjenavedeni rok naj bi se po analogiji uporabljal tudi na področju varstva potrošnikov, zato naj bi bilo treba zavrniti uporabo zadevnega roka, ki naj nikakor ne bi izhajal iz prava Unije s področja varstva potrošnikov.

24

Poleg tega naj bi – ker naj podjetju, osumljenemu nepoštenih poslovnih praks, na podlagi nacionalnega prava, kakor ga razlaga Consiglio di Stato (državni svet), ne bi bilo treba dokazati, da mu je zaradi začetka faze kontradiktorne preiskave po izteku zadevnega roka nastala škoda – nastala neizpodbojna domneva kršitve pravice tega podjetja do obrambe zgolj zaradi te prekoračitve roka.

25

Uporaba roka, katerega začetek teka se spreminja glede na obravnavani primer, naj nikakor ne bi bila v skladu z načelom varstva legitimnih pričakovanj, v zvezi s katerim bi moralo biti nacionalnim podjetjem omogočeno, da se sklicujejo na njegovo spoštovanje.

26

Glede na te preudarke predložitveno sodišče dvomi o združljivosti uporabe zadevnega roka za preiskovalne postopke v zvezi s kršitvami, sankcioniranimi z nacionalnimi določbami, ki so bile sprejete na podlagi Direktive 2005/29, s pravom Unije.

27

V teh okoliščinah je Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:

Vprašanje za predhodno odločanje

28

Najprej, spomniti je treba, da mora Sodišče v okviru postopka sodelovanja med nacionalnimi sodišči in Sodiščem, uvedenega s členom 267 PDEU, nacionalnemu sodišču dati koristen odgovor, ki mu omogoča rešitev spora, o katerem odloča. S tega vidika mora Sodišče po potrebi preoblikovati vprašanja, ki so mu bila predložena, in po potrebi upoštevati določbe prava Unije, na katere se nacionalno sodišče v besedilu vprašanja ni sklicevalo (glej v tem smislu sodbo z dne 30. januarja 2024, Direktor na Glavna direktsia „Natsionalna politsia“ pri MVR – Sofija, C‑118/22, EU:C:2024:97, točka 31 in navedena sodna praksa).

29

Čeprav je predložitveno sodišče v obravnavanem primeru svoje vprašanje omejilo na člen 11 Direktive 2005/29, je navedlo tudi, da se zaradi neupoštevanja zadevnega roka končna odločitev AGCM v celoti razglasi za nično in da AGCM glede istih dejanj ne more več začeti novega postopka. Ker pa se člen 13 te direktive nanaša na to, da države članice določijo kazni za kršitev nacionalnih predpisov, sprejetih na podlagi navedene direktive, je treba pri odgovoru na postavljeno vprašanje upoštevati tudi ta člen 13.

30

Da se predložitvenemu sodišče poda resnično koristen odgovor, je zato treba šteti, da predložitveno sodišče s svojim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člena 11 in 13 Direktive 2005/29 razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni ureditvi, ki v okviru postopka za ugotovitev nepoštene poslovne prakse, ki ga vodi nacionalni organ, pristojen za nadzor nad izvajanjem zakonodaje s področja varstva potrošnikov, prvič, ta organ zavezuje, da s posredovanjem obvestila o ugotovitvah o možnih kršitvah zadevnemu podjetju v roku 90 dni, ki začne teči od datuma, ko se je navedeni organ seznanil z bistvenimi elementi domnevne kršitve, ki so bili lahko podani zgolj pri prvi prijavi kršitve, začne fazo kontradiktorne preiskave v tem postopku, in drugič, neupoštevanje tega roka sankcionira tako, da se končna odločitev, ki jo navedeni organ sprejme na koncu postopka za ugotavljanje kršitev, v celoti razglasi za nično in da ta organ v zvezi z isto prakso ne more začeti novega postopka za ugotavljanje kršitev.

31

Države članice v skladu s členom 11(1), prvi pododstavek, Direktive 2005/29 zagotovijo, da so v interesu potrošnikov z namenom uveljavitve skladnosti z določbami te direktive na voljo ustrezna in učinkovita sredstva za boj proti nepoštenim poslovnim praksam. V odstavku 2(a) tega člena 11 je pojasnjeno, da države članice na upravne organe prenesejo pooblastila, ki jim v primerih, v katerih ocenijo, da so taki ukrepi potrebni, ob upoštevanju vseh prisotnih interesov in zlasti javnega interesa omogočajo, da odredijo prenehanje nepoštenih poslovnih praks ali da začnejo ustrezne postopke za odreditev prenehanja navedenih praks.

32

Poleg tega člen 13 te direktive določa, da države članice določijo pravila o kaznih, ki se uporabljajo za kršitve nacionalnih določb, sprejetih na podlagi te direktive, in sprejmejo vse potrebne ukrepe za zagotovitev izvrševanja teh kazni, pri čemer morajo biti tako določene kazni učinkovite, sorazmerne in odvračilne.

33

Kot izhaja iz člena 1 v povezavi s členom 11(1), prvi pododstavek, Direktive 2005/29, je cilj te direktive zagotoviti visoko raven varstva potrošnikov in zato v interesu potrošnikov zagotoviti učinkovit boj proti nepoštenim poslovnim praksam (glej v tem smislu sodbi z dne 13. septembra 2018, Wind Tre in Vodafone Italia, C‑54/17 in C‑55/17, EU:C:2018:710, točka 54, in z dne 2. februarja 2023, Towarzystwo Ubezpieczeń Ż (Zavajajoče tipske zavarovalne pogodbe), C‑208/21, EU:C:2023:64, točka 81).

34

Vendar ta direktiva v členu 5(1) določa zgolj, da so nepoštene poslovne prakse „prepovedane“, in torej državam članicam pušča polje proste presoje glede izbire nacionalnih ukrepov za boj proti tem praksam v skladu s členoma 11 in 13 te direktive, če so ti ukrepi ustrezni in učinkoviti ter če so tako določene kazni učinkovite, sorazmerne in odvračilne (glej v tem smislu sodbi z dne 19. septembra 2018, Bankia, C‑109/17, EU:C:2018:735, točka 31 in navedena sodna praksa, in z dne 2. februarja 2023, Towarzystwo Ubezpieczeń Ż (Zavajajoče tipske zavarovalne pogodbe), C‑208/21, EU:C:2023:64, točka 79).

35

Iz tega sledi, da morajo države članice – ker ni posebnih predpisov Unije v zvezi s procesnimi roki za zagotovitev obstoja ustreznih in učinkovitih sredstev za boj proti nepoštenim poslovnim praksam in njihovo učinkovito, sorazmerno in odvračilno sankcioniranje – določiti in uporabiti nacionalna postopkovna pravila na tem področju (glej po analogiji sodbe z dne 21. januarja 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, točke od 43 do 45; z dne 13. julija 2023, Napfény-Toll, C‑615/21, EU:C:2023:573, točka 34, in z dne 21. decembra 2023, BMW Bank in drugi, C‑38/21, C‑47/21 in C‑232/21, EU:C:2023:1014, točka 303).

36

Vendar morajo države članice, čeprav sta določitev in izvajanje teh pravil v njihovi pristojnosti, to pristojnost izvajati v skladu s pravom Unije in – ob upoštevanju načela učinkovitosti – v praksi ne smejo onemogočati ali čezmerno oteževati uveljavljanja tega prava (glej v tem smislu sodbi z dne 21. januarja 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, točka 46, in z dne 13. julija 2023, Napfény-Toll, C‑615/21, EU:C:2023:573, točki 35 in 47).

37

Šteti je treba, da je to, da se nacionalnim organom, ki so pristojni za nadzor nad izvajanjem zakonodaje s področja varstva potrošnikov, določi razumne procesne roke zaradi boja proti nepoštenim poslovnim praksam, v skladu s pravom Unije. Taki razumni roki so namreč v skladu z načelom pravne varnosti določeni v interesu tako zadevnih podjetij kot teh organov in se z njimi v praksi ne onemogoča ali čezmerno otežuje uveljavljanje prava Unije (glej po analogiji sodbi z dne 29. oktobra 2015, BBVA, C‑8/14, EU:C:2015:731, točka 28, in z dne 21. januarja 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, točka 48).

38

Tako morajo biti nacionalna pravila, ki določajo procesne roke na področju ugotavljanja kršitev in izreka kazni s strani nacionalnih organov, pristojnih za nadzor nad izvajanjem zakonodaje s področja varstva potrošnikov, za boj proti nepoštenim poslovnim praksam, oblikovana tako, da se z njimi – ob upoštevanju načela pravne varnosti – zagotovi, da se zadeve obravnavajo v razumnem roku, ne da bi se pri tem ogrozilo učinkovito izvajanje Direktive 2005/29 v notranjem pravnem redu (glej po analogiji sodbo z dne 21. januarja 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, točka 49).

39

Pri ugotavljanju, ali nacionalna ureditev rokov spoštuje takšno ravnotežje, je treba upoštevati zlasti trajanje zadevnega roka in vsa podrobna pravila za njegovo uporabo, kot so datum, od katerega začne ta rok teči, podrobna pravila o začetku njegovega teka in tista o njegovem zadržanju ali pretrganju (glej v tem smislu sodbi z dne 21. januarja 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, točka 50, in z dne 10. junija 2021, BNP Paribas Personal Finance, od C‑776/19 do C‑782/19, EU:C:2021:470, točka 30).

40

Upoštevati je treba tudi posebnosti zadev, ki se nanašajo na boj proti nepoštenim poslovnim praksam s področja uporabe Direktive 2005/29, in zlasti okoliščino, da je v teh zadevah morda treba opraviti zapleteno dejansko in ekonomsko analizo (glej po analogiji sodbo z dne 21. januarja 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, točka 51).

41

Poleg tega morajo države članice zaradi določitve razumnih časovnih okvirov postopkov, ki jih vodijo nacionalni organi, pristojni za nadzor nad izvajanjem zakonodaje s področja varstva potrošnikov, za boj proti nepoštenim poslovnim praksam in za njihovo sankcioniranje v skladu z načelom pravne varnosti vzpostaviti dovolj natančen, jasen in predvidljiv sistem rokov, da se lahko vpletene osebe natančno seznanijo z obsegom obveznosti, ki so jim z zadevnimi pravili naložene, in v skladu z njimi ukrepajo (glej po analogiji sodbe z dne 11. decembra 2012, Komisija/Španija, C‑610/10, EU:C:2012:781, točka 49; z dne 3. junija 2021, Jumbocarry Trading, C‑39/20, EU:C:2021:435, točka 48, in z dne 7. marca 2024, Die Länderbahn in drugi, C‑582/22, EU:C:2024:213, točka 66).

42

V tem okviru iz sodne prakse Sodišča v zvezi s postopki za ugotavljanje kršitev na podlagi členov 101 in 102 PDEU, ki jih vodi Komisija, izhaja, da spoštovanje načela razumnega roka načeloma velja za vsako fazo teh postopkov (glej v tem smislu sodbi z dne 15. oktobra 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij in drugi/Komisija, C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, od C‑250/99 P do C‑252/99 P in C‑254/99 P, EU:C:2002:582, točki 199 in 230, in z dne 21. septembra 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Komisija, C‑105/04 P, EU:C:2006:592, točke od 37 do 39).

43

Iz podobnih razlogov lahko države članice pri določanju procesnih rokov na področju ugotavljanja kršitev in izreka kazni s strani nacionalnih organov, pristojnih za nadzor nad izvajanjem zakonodaje s področja varstva potrošnikov, določijo ne le splošna pravila o zastaranju, ki veljajo za celoten postopek za ugotavljanje kršitev, ampak po potrebi tudi roke, ki določajo okvire poteka posameznih faz tega postopka, kot je faza pred posredovanjem obvestila o ugotovitvah o možnih kršitvah zadevnemu podjetju, pod pogojem, da so zadevni roki v skladu z zahtevami iz točk od 38 do 41 te sodbe.

44

Prvič, v zvezi s tem je treba spomniti, da je treba o razumnosti trajanja te faze načeloma presoditi glede na okoliščine vsake zadeve (glej v tem smislu sodbi z dne 13. junija 2013, HGA in drugi/Komisija, od C‑630/11 P do C‑633/11 P, EU:C:2013:387, točka 82). Natančneje, trajanje procesnega roka za navedeno fazo mora biti dejansko zadostno za zagotovitev njenega nemotenega poteka (glej v tem smislu sodbi z dne 29. oktobra 2015, BBVA, C‑8/14, EU:C:2015:731, točka 29, in z dne 9. septembra 2020, Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Zavrženje naknadne prošnje – Rok za vložitev pravnega sredstva), C‑651/19, EU:C:2020:681, točka 57).

45

Spomniti je treba tudi, da v okviru postopkov za ugotavljanje kršitev iz členov 101 in 102 PDEU, ki jih vodi Komisija, cilj faze predhodne preiskave, ki traja do posredovanja obvestila o ugotovitvah o možnih kršitvah, ni le, da lahko ta institucija zbere vse upoštevne dokaze, s katerimi se potrdi ali pa ne obstoj kršitve pravil o konkurenci, ampak tudi, da sprejme stališče o usmeritvi postopka in njegovem nadaljnjem poteku (glej v tem smislu sodbi z dne 15. oktobra 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij in drugi/Komisija, C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, od C‑250/99 P do C‑252/99 P in C‑254/99 P, EU:C:2002:582, točka 182, in z dne 29. septembra 2011, Elf Aquitaine/Komisija, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, točka 113).

46

Čeprav je lahko predhodna faza postopka na področju konkurence zaradi njegove zapletenosti dolgotrajna (glej v tem smislu sodbi z dne 2. septembra 2021, Komisija/Tempus Energy in Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, točka 62, in z dne 17. novembra 2022, Irish Wind Farmers’ Association in drugi/Komisija, C‑578/21 P, EU:C:2022:898, točka 88), pa Komisija vseeno med to fazo postopka ne sme ohranjati stanja nedelovanja (glej v tem smislu sodbi z dne 18. marca 1997, Guérin automobiles/Komisija, C‑282/95 P, EU:C:1997:159, točka 36, in z dne 13. junija 2013, HGA in drugi/Komisija, od C‑630/11 P do C‑633/11 P, EU:C:2013:387, točka 81).

47

Poleg tega je spoštovanje pravice do obrambe temeljno načelo prava Unije in ga je treba v celoti upoštevati v okviru upravnih postopkov, ki spadajo na področje prava Unije. V okviru postopka za ugotavljanje kršitev pravil konkurence je s tega vidika posredovanje obvestila o ugotovitvah o možnih kršitvah bistveno jamstvo (glej v tem smislu sodbe z dne 26. oktobra 2017, Global Steel Wire in drugi/Komisija, C‑457/16 P in od C‑459/16 P do C‑461/16 P, EU:C:2017:819, točki 139 in 140; z dne 13. septembra 2018, UBS Europe in drugi, C‑358/16, EU:C:2018:715, točka 60, in z dne 6. oktobra 2021, Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, točka 56).

48

Iz tega sledi, da so preudarki iz točk od 45 do 47 te sodbe upoštevni tudi v okviru upravnega postopka, ki ga na nacionalni ravni vodi nacionalni organ, pristojen za nadzor nad izvajanjem zakonodaje s področja varstva potrošnikov, za sankcioniranje kršitve predpisov Unije s tega področja.

49

Za učinkovito izpolnjevanje obveznosti izvajanja predpisov Unije s področja varstva potrošnikov mora biti namreč nacionalnim organom, pristojnim za nazor nad izvajanjem zakonodaje s tega področja, omogočeno, da pritožbam, ki jih obravnavajo, dodelijo različne stopnje prednosti, pri čemer v zvezi tem razpolagajo s širokim poljem proste presoje (glej po analogiji sodbi z dne 14. decembra 2000, Masterfoods in HB, C‑344/98, EU:C:2000:689, točka 46, in z dne 19. septembra 2013, EFIM/Komisija, C‑56/12 P, EU:C:2013:575, točki 72 in 83).

50

Drugič, z Uredbo št. 2006/2004, ki se je uporabljala ob začetku kontradiktorne faze postopka v zadevi v glavni stvari, nato pa z Uredbo št. 2017/2394 je bil vzpostavljen mehanizem sodelovanja in usklajevanja, v okviru katerega lahko nacionalni organi, pristojni za izvajanje zakonodaje s področja varstva potrošnikov, zaradi boja proti nekaterim kategorijam kršitev aktov iz priloge k vsaki od teh dveh uredb, med katerimi je tudi Direktiva 2005/29, sodelujejo med seboj in s Komisijo ter se usklajujejo.

51

V skladu s členom 9(1) in (2) Uredbe št. 2006/2004 so morali pristojni organi usklajevati svoje aktivnosti nadzora trga in izvrševanja zakonodaje o varstvu potrošnikov s prizadevanjem za sočasno preiskovanje in izvršilne ukrepe. V uvodni izjavi 7 te uredbe je bilo navedeno, da je sposobnost pristojnih organov, da na podlagi vzajemnosti svobodno sodelujejo pri izmenjavi informacij, odkrivanju in preiskovanju kršitev iz navedene uredbe in ukrepajo za doseganje prenehanja ali prepovedi teh kršitev, bistvenega pomena za zagotavljanje nemotenega delovanja notranjega trga in varstva potrošnikov.

52

Tako iz cilja faze pred posredovanjem obvestila o ugotovitvah o možnih kršitvah v postopku za ugotavljanje kršitve s področja varstva potrošnikov kot iz širokega polja proste presoje, ki mora biti na voljo nacionalnemu organu, pristojnemu za nadzor nad izvajanjem zakonodaje s tega področja, v okviru določanja prednostnih nalog za njegove postopke s tega področja, izhaja, da mora biti takemu organu v tej fazi postopka ne le omogočeno, da sprejme vse preiskovalne ukrepe ter opravi dejansko in pravno presojo, ki je pogosto zapletena in je potrebna za oceno o utemeljenosti začetka faze kontradiktorne preiskave, ampak tudi, da glede na stopnjo prednosti, ki jo želi pri izvajanju svoje operativne neodvisnosti dodeliti tekočemu postopku za ugotavljanje kršitev, izbere najprimernejši trenutek za začetek faze kontradiktorne preiskave v tem postopku, če je ta potrebna.

53

Tako mora imeti nacionalni organ, pristojen za nadzor nad izvajanjem zakonodaje s področja varstva potrošnikov, možnost, da začasno odloži začetek faze kontradiktorne preiskave v nekem postopku, čeprav je že ugotovil obstoj bistvenih elementov zatrjevane kršitve. Taka možnost je v skladu s ciljem, ki je temu organu omogočiti, da ustrezno obravnava vse postopke za ugotavljanje kršitve, o kateri odloča. Prav tako se lahko z njo prispeva k učinkoviti uporabi razpoložljivih virov in k spodbujanju ustreznega sodelovanja v okviru mreže za sodelovanje med nacionalnimi organi, pristojnimi za nadzor nad izvajanjem zakonodaje s področja varstva potrošnikov, uvedene z Uredbo št. 2006/2004, nato pa z Uredbo št. 2017/2394. Vendar zaradi take začasne odložitve ne sme biti prekoračen razumen rok, v katerem je treba končati fazo pred posredovanjem obvestila o ugotovitvah o možnih kršitvah v postopku za ugotavljanje kršitve.

54

Tretjič, država članica mora pri izvajanju svoje procesne avtonomije zagotoviti ne le polni učinek ureditve Unije na področju varstva potrošnikov ter pregona in kaznovanja njenih kršitev, ampak tudi spoštovanje temeljnih pravic, med katerimi je pravica podjetij, zoper katere se vodijo postopki za ugotavljanje kršitev, do obrambe (glej v tem smislu sodbi z dne 7. decembra 2010, VEBIC, C‑439/08, EU:C:2010:739, točka 63, in z dne 5. junija 2018, Kolev in drugi, C‑612/15, EU:C:2018:392, točka 98).

55

Sodišče je v zvezi s tem že razsodilo, da lahko predolgo trajanje faze pred posredovanjem obvestila o ugotovitvah o možnih kršitvah vpliva na prihodnjo možnost obrambe zadevnih podjetij zlasti s tem, da posega v njihovo pravico do obrambe v fazi kontradiktorne preiskave v postopku za ugotavljanje kršitev, ki se vodi zoper njih. Namreč, več časa, ko poteče med ukrepom predhodne preiskave in posredovanjem obvestila o ugotovitvah o možnih kršitvah, tem verjetneje je, da ne bo mogoče oziroma bo zelo oteženo zbiranje morebitnih razbremenilnih dokazov glede kršitev, ki se očitajo v tem obvestilu (glej v tem smislu sodbo z dne 21. septembra 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Komisija, C‑105/04 P, EU:C:2006:592, točka 49).

56

Čeprav se torej želi z razumnimi procesnimi roki med drugim zagotoviti učinkovito uveljavljanje pravice podjetij, zoper katere se vodi postopek za ugotavljanje kršitev, do obrambe, mora biti nacionalna ureditev, s katero se določijo procesni roki na področju naložitve kazni, ki jih izrečejo nacionalni organi, pristojni za nadzor nad izvajanjem zakonodaje s področja varstva potrošnikov, zaradi boja proti nepoštenim poslovnim praksam in njihovega sankcioniranja, prilagojena posebnostim prava Unije s tega področja in ciljem izvajanja tega prava s strani zadevnih oseb, da ne izniči njegovega polnega učinka (glej po analogiji sodbo z dne 21. januarja 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, točka 52).

57

V obravnavanem primeru mora AGCM – kot je razvidno iz predložitvene odločbe – začeti fazo kontradiktorne preiskave postopka s posredovanjem obvestila o ugotovitvah o možnih kršitvah v roku 90 dni od ugotovitve bistvenih elementov zatrjevane kršitve. Poleg tega se zaradi neupoštevanja zadevnega roka, prvič, končna odločitev, ki jo AGCM sprejme na koncu postopka za ugotavljanje kršitev, v celoti samodejno razglasi za nično tako v delu, v katerem se nanaša na prenehanje nepoštene poslovne prakse, kot v delu, v katerem so z njo zadevnemu podjetju izrečene kazni. Drugič, temu organu se na podlagi načela ne bis in idem dokončno onemogoči začetek novega postopka za ugotavljanje kršitev v zvezi z isto nepošteno poslovno prakso. Kot izhaja iz spisa, s katerim razpolaga Sodišče, je cilj teh pravil zaščititi pravico podjetij do obrambe med postopkom za ugotavljanje kršitev, ki se vodi proti njim, in sicer tako, da se jih pravočasno obvesti o ugotovitvah o možnih kršitvah, ki naj bi jih izvršile.

58

Kot je v bistvu generalni pravobranilec navedel v točkah od 107 do 109 in 114 sklepnih predlogov, se z uporabo zadevnega roka tvega, da se AGCM naloži obveznost, da brez razlikovanja obravnava vse postopke za ugotavljanje kršitev, o katerih odloča, ne da bi upošteval okoliščine posameznega postopka, ampak zgolj kronološki vrstni red, zaradi česar v postopkih s področja varstva potrošnikov ne more določiti in izvajati prednostnih nalog. Ta organ bi lahko bil tako prisiljen začeti postopke preiskave na negotovih dejanskih in pravnih podlagah ali prednostno obravnavati nekatere vrste spisov, ki jih lahko na podlagi razpoložljivih virov obravnava tudi po fazi predhodne preiskave, morda na škodo spisov posebno zapletenih primerov, ki škodujejo interesom potrošnikov. Taka ogrozitev operativne neodvisnosti AGCM je še toliko verjetnejša v položaju, v katerem začne rok, katerega posebna pravila za začetek teka poleg tega očitno niso najbolj natančna, jasna in predvidljiva – tako za ta organ kot za zadevno podjetje – teči s prvo prijavo zatrjevane kršitve temu organu, zaradi česar mora ta organ torej takoj začeti s preiskavo primera.

59

Poleg tega se lahko AGCM zaradi posledic prekoračitve zadevnega roka onemogoči polno sodelovanje v mreži, uvedeni z Uredbo št. 2006/2004 in nato z Uredbo 2017/2394. Kot sta v pisnih stališčih pravilno trdila AGCM in Komisija, se lahko ta organ s prijavo, ki jo poda organ iz druge države članice ali Komisija, pozove k ukrepanju v čezmejnih položajih. Zadevni rok pa se lahko izkaže za nezadosten za to, da bi lahko AGCM učinkovito sodeloval z organi drugih držav članic in s Komisijo, in to še toliko bolj, če je bila zadevna poslovna praksa že prijavljena v Italiji, s čimer je torej začel teči zadevni rok.

60

Poleg tega je treba ugotoviti, prvič, da se zgolj z neupoštevanjem zadevnega roka nikakor ne posega v pravico podjetij, zoper katere se vodi postopek za ugotavljanje kršitev, do obrambe.

61

Kot je v bistvu v točki 131 sklepnih predlogov navedel generalni pravobranilec, je sicer vsekakor pomembno, da se v predhodni fazi postopka za ugotavljanje kršitev na področju nepoštenih poslovnih praks ne poseže nepopravljivo v pravico nekega podjetja do obrambe, vendar lahko tako podjetje svojo pravico do obrambe vsekakor učinkovito uveljavlja, če se zagotovi, da nacionalni organ, pristojen za konkurenco, zoper tako podjetje ne more sprejeti nobene odločitve, ne da bi prej izvedel fazo kontradiktorne preiskave, v kateri je lahko navedeno podjetje svojo pravico do obrambe v celoti uveljavljalo.

62

Drugič, Sodišče je v kontekstu ravnanja nacionalnih organov, pristojnih za konkurenco, s ciljem sankcioniranja kršitev konkurenčnega prava Unije že razsodilo, da se lahko z nacionalno ureditvijo zastaranja, ki – iz razlogov, ki izhajajo iz te ureditve – sistematično ovira naložitev učinkovitih in odvračilnih kazni za kršitve tega prava, v praksi onemogoča ali čezmerno otežuje uporaba pravil navedenega prava. Zato je odločilo, da nacionalna ureditev, ki določa zastaralni rok, katerega uporaba je glede na visoko zapletenost zadev s področja konkurenčnega prava lahko pomenila sistemsko tveganje nekaznovanosti dejanj, ki pomenijo kršitve tega prava, ni v skladu z načelom učinkovitosti (glej v tem smislu sodbo z dne 21. januarja 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, točki 53 in 56).

63

Ob upoštevanju cilja Direktive 2005/29, ki je zagotoviti visoko raven varstva potrošnikov in v interesu potrošnikov zagotoviti učinkovit boj proti nepoštenim poslovnim praksam, na katerega je bilo opozorjeno v točki 33 te sodbe, so preudarki iz prejšnje točke te sodbe upoštevni tudi v okviru delovanja nacionalnih organov, pristojnih za nadzor nad izvajanjem zakonodaje s področja varstva potrošnikov.

64

Kot je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točkah od 137 do 139 sklepnih predlogov, lahko posledice, ki jih nacionalna ureditev iz postopka v glavni stvari pripisuje neupoštevanju zadevnega roka, povzročijo sistemsko tveganje nekaznovanosti dejanj, ki pomenijo kršitve prepovedi nepoštenih poslovnih praks iz člena 5(1) Direktive 2005/29. Ta nacionalna ureditev bi namreč lahko pomenila, da se za veliko število izkazanih kršitev te določbe ne bi izrekle učinkovite in odvračilne kazni. Poleg tega bi lahko bila zaradi nemožnosti AGCM, da začne nov postopek za ugotavljanje kršitev, da bi izrekel take kazni, podjetja dejansko spodbujena k ohranjanju nepoštenih poslovnih praks, s čimer bi se resno ogrozilo, da nacionalni organi, pristojni za nadzor nad izvajanjem zakonodaje s področja varstva potrošnikov, učinkovito izvajajo pravila Unije na tem področju.

65

V teh okoliščinah in ob upoštevanju preudarkov iz točk 58, 59 in 64 te sodbe se lahko s tem, da se za dejavnost AGCM uporablja zadevni rok, poseže v operativno neodvisnost tega organa in ustvari sistemsko tveganje nekaznovanosti dejanj, ki pomenijo kršitve prepovedi nepoštenih poslovnih praks iz člena 5(1) Direktive 2005/29.

66

Poleg tega je treba pojasniti, da tudi z razlago nacionalnega prava, v skladu s katero naj bi bile posledice tega, da AGCM ne upošteva zadevnega roka, omejene na to, da ta organ ne more izreči kazni, da pa lahko podjetju še vedno odredi prenehanje nepoštene poslovne prakse, ni mogoče izključiti obstoja takega tveganja nekaznovanosti in zagotovitve učinkovitega izvajanja Direktive 2005/29. Taka omejitev dejavnosti nacionalnega organa, pristojnega za nadzor nad izvajanjem zakonodaje s področja varstva potrošnikov, namreč ne bi bila združljiva z obveznostjo držav članic, da sprejmejo in zagotovijo izvajanje sistema učinkovitih in odvračilnih sankcij iz člena 13 te direktive.

67

Glede na to, da je po mnenju predložitvenega sodišča uporaba roka iz zadeve v glavni stvari posledica tega, kako neko višje sodišče razlaga nacionalno pravo, je treba dodati še, da načelo primarnosti prava Unije zaradi zagotavljanja učinkovitosti vseh določb prava Unije nacionalnim sodiščem nalaga, da svoje nacionalno pravo kar najbolj razlagajo v skladu s pravom Unije (sodbi z dne 6. oktobra 2021, Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, točka 70 in navedena sodna praksa, in z dne 12. oktobra 2023, Z. (Pravica do pridobitve dvojnika kreditne pogodbe), C‑326/22, EU:C:2023:775, točka 34 in navedena sodna praksa).

68

Pri uporabi nacionalnega prava morajo torej ta sodišča to pravo kar najbolj razlagati ob upoštevanju besedila in cilja upoštevnih določb prava Unije in glede na celotno nacionalno pravo ter ob uporabi metod razlage, ki jih to pravo priznava, da se zagotovi polni učinek teh določb in da se doseže rešitev, ki je v skladu z njihovim ciljem (glej v tem smislu sodbi z dne 6. oktobra 2021, Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, točka 71 in navedena sodna praksa, in z dne 22. septembra 2022, Vicente (Postopek za plačilo odvetniške nagrade), C‑335/21, EU:C:2022:720, točka 72 in navedena sodna praksa).

69

Tako mora predložitveno sodišče svoje nacionalno pravo, zlasti člen 27(13) zakonodajne uredbe št. 206 o zakoniku o varstvu potrošnikov v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari, in člen 14 zakona št. 689/81, kar najbolj razlagati v skladu s pravom Unije, da zagotovi njegovo polno učinkovitost. Obveznost skladne razlage temu sodišču nalaga, da po potrebi spremeni ustaljeno sodno prakso, če ta temelji na razlagi nacionalnega prava, ki ni združljiva s cilji neke določbe prava Unije, in zato po lastni presoji odloči, da ne bo uporabilo razlage, ki jo je podalo višje ali celo vrhovno sodišče in na katero je v skladu z nacionalnim pravom vezano, če ta razlaga ni združljiva s pravom Unije (glej v tem smislu sodbe z dne 24. junija 2019, Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, točka 78 in navedena sodna praksa; z dne 21. januarja 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, točka 58, in z dne 13. junija 2024, DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya et Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, C‑331/22 in C‑332/22, EU:C:2024:496, točki 108 in 110).

70

Iz zgoraj navedenih razlogov je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba člena 11 in 13 Direktive 2005/29 v povezavi z načelom učinkovitosti razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni ureditvi, ki v okviru postopka za ugotovitev nepoštene poslovne prakse, ki ga vodi nacionalni organ, pristojen za nadzor nad izvajanjem zakonodaje s področja varstva potrošnikov, prvič, organ zavezuje, da s posredovanjem obvestila o ugotovitvah o možnih kršitvah zadevnemu podjetju v roku 90 dni, ki začne teči od datuma, ko se je navedeni organ seznanil z bistvenimi elementi domnevne kršitve, ki so bili lahko podani zgolj pri prvi prijavi kršitve, začne fazo kontradiktorne preiskave v tem postopku, in drugič, neupoštevanje tega roka sankcionira tako, da se končna odločitev, ki jo navedeni organ sprejme na koncu postopka za ugotavljanje kršitev, v celoti razglasi za nično in da ta organ v zvezi z isto prakso ne more začeti novega postopka za ugotavljanje kršitev.

Stroški

71

Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.