–

w imieniu Trenitalia SpA – P. Fattori, A. Lirosi oraz S. Spagnuolo, avvocati,

–

w imieniu Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – F. Sclafani, avvocato dello Stato,

–

w imieniu rządu włoskiego – G. Palmieri, w charakterze pełnomocnika, którą wspierali L. Fiandaca oraz P. Gentili, avvocati dello Stato,

–

w imieniu Komisji Europejskiej – P. Kienapfel, P. Ondrůšek oraz D. Recchia, w charakterze pełnomocników,

1

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 11 dyrektywy 2005/29/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 maja 2005 r. dotyczącej nieuczciwych praktyk handlowych stosowanych przez przedsiębiorstwa wobec konsumentów na rynku wewnętrznym oraz zmieniającej dyrektywę Rady 84/450/EWG, dyrektywy 97/7/WE, 98/27/WE i 2002/65/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz rozporządzenia (WE) nr 2006/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady („dyrektywy o nieuczciwych praktykach handlowych”) (Dz.U. 2005, L 149, s. 22).

2

Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy spółką Trenitalia SpA a Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (urzędem ochrony konkurencji i rynku, Włochy) (zwanym dalej „AGCM”) w przedmiocie sankcji nałożonych przez ten urząd na spółkę Trenitalia za stosowanie nieuczciwej praktyki handlowej.

Ramy prawne

Prawo Unii

Dyrektywa 2005/29

3

Artykuł 1 dyrektywy 2005/29, zatytułowany „Cel”, przewiduje:

4

Artykuł 5 tej dyrektywy, zatytułowany „Zakaz nieuczciwych praktyk handlowych”, stanowi w ust. 1:

5

Artykuł 11 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Wykonanie”, przewiduje:

6

Artykuł 13 rzeczonej dyrektywy, zatytułowany „Sankcje”, przewiduje w ust. 1:

Rozporządzenie nr 2006/2004

7

Motyw 7 rozporządzenia (WE) nr 2006/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 października 2004 r. w sprawie współpracy między organami krajowymi odpowiedzialnymi za egzekwowanie przepisów prawa w zakresie ochrony konsumentów („rozporządzenia w sprawie współpracy w dziedzinie ochrony konsumentów”) (Dz.U. 2004, L 364, s. 1), zmienionego dyrektywą 2005/29 (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 2006/2004”), miał następujące brzmienie:

8

Artykuł 1 rozporządzenia nr 2006/2004, zatytułowany „Cel”, przewidywał:

9

Artykuł 3 tego rozporządzenia, zatytułowany „Definicje”, stanowił:

10

Artykuł 9 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Koordynacja nadzoru rynku i egzekwowania prawa”, przewidywał:

11

Punkt 16 załącznika do tego rozporządzenia dotyczył dyrektywy 2005/29.

12

Rozporządzenie nr 2006/2004 zostało uchylone ze skutkiem od dnia 17 stycznia 2020 r. rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/2394 z dnia 12 grudnia 2017 r. w sprawie współpracy między organami krajowymi odpowiedzialnymi za egzekwowanie przepisów prawa w zakresie ochrony konsumentów i uchylającym rozporządzenie (WE) nr 2006/2004 (Dz.U. 2017, L 345, s. 1).

Prawo włoskie

Kodeks konsumencki

13

Artykuł 27 decreto legislativo n. 206 – Codice del consumo (dekretu ustawodawczego nr 206 – kodeksu konsumenckiego) z dnia 6 września 2005 r. (dodatek zwyczajny do GURI nr 235 z dnia 8 października 2005 r.), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym, zatytułowany „Ochrona administracyjna i sądowa”, stanowi:

Ustawa nr 689/81

14

Ustawa nr 689/81 reguluje ogólny system kar administracyjnych i przewiduje w art. 14, zatytułowanym „Przedstawienie zarzutów i zawiadomienie”:

Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne

15

Trenitalia jest działającą we Włoszech główną spółką zarządzającą pasażerskim przewozem kolejowym. Świadczy ona zarówno usługi przewozu regionalnego, jak i usługi przewozu średnio- oraz długodystansowego, przy czym ta ostatnia kategoria obejmuje w szczególności pociągi dużych prędkości.

16

W latach 2011–2016 AGCM otrzymał zawiadomienia i skargi od konsumentów, od Autorità di regolazione dei trasporti (urzędu regulacji transportu, Włochy), a także od stowarzyszenia Federconsumatori, które dotyczyły warunków internetowej sprzedaży biletów kolejowych. W dniu 21 października 2016 r. AGCM dołączył do akt sprawy wyniki symulacji zakupów przeprowadzonych przez jego urzędników w okresie od dnia 26 sierpnia do dnia 30 września 2016 r.

17

W dniu 15 listopada 2016 r. AGCM doręczył spółce Trenitalia decyzję o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia naruszenia w zakresie ochrony konsumentów i przystąpił do kontroli w siedzibie tej spółki, podczas której to kontroli zajęto dokumenty. Doradcy spółki Trenitalia mogli zapoznać się z aktami dochodzenia i przedstawić argumenty na jej obronę. Ponadto skontrolowano również spółkę, która dostarczyła system informatyczny używany przez spółkę Trenitalia.

18

Decyzją z dnia 19 lipca 2017 r. AGCM stwierdził istnienie nieuczciwej praktyki handlowej ze strony spółki Trenitalia w ramach internetowej sprzedaży biletów kolejowych. Zdaniem AGCM połączenia oferowane przez spółkę Trenitalia konsumentom za pośrednictwem telematycznego systemu informacji, wyszukiwania i zakupu biletów wiązały się bowiem głównie z korzystaniem z pociągów dużych prędkości, podczas gdy dla tych samych przedziałów czasowych możliwe było korzystanie ze znacznie tańszych pociągów regionalnych, które nie były oferowane. W konsekwencji urząd ten nakazał spółce Trenitalia zaprzestanie zarzucanej praktyki, wyznaczył jej termin na określenie niezbędnych do tego środków oraz, mając na względzie wagę i czas trwania naruszenia, nałożył na nią grzywnę w wysokości 5 mln EUR.

19

Spółka Trenitalia zakwestionowała decyzję AGCM z dnia 19 lipca 2017 r. do Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalnego sądu administracyjnego dla Lacjum, Włochy), który jest sądem odsyłającym, powołując się w szczególności na opóźnienie we wszczęciu etapu dochodzenia kontradyktoryjnego w ramach postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji.

20

W tym względzie sąd odsyłający wskazuje, że zgodnie z najnowszym orzecznictwem Consiglio di Stato (rady stanu, Włochy) postępowania prowadzone przez AGCM w dziedzinie ochrony konsumentów podlegają art. 14 ustawy nr 689/81, na mocy którego urząd ten jest zobowiązany, pod rygorem utraty swoich uprawnień do nakładania sankcji, wszcząć etap dochodzenia kontradyktoryjnego w drodze pisma w sprawie przedstawienia zarzutów w terminie 90 dni od chwili, w której organ ten dowiedział się o istotnych elementach potencjalnego naruszenia (zwanym dalej „spornym terminem”).

21

Początek biegu spornego terminu podlega kontroli sądowej, w ramach której sąd administracyjny powinien przeprowadzić retrospektywną ocenę i ustalić, od jakiego momentu dowody, którymi dysponował AGCM w danym momencie, były wystarczające, aby był on zobowiązany do sporządzenia pisma w sprawie przedstawienia zarzutów i wszczęcia w ten sposób etapu dochodzenia kontradyktoryjnego w ramach postępowania. Każde przekroczenie tego terminu prowadziłoby do stwierdzenia nieważności w całości decyzji AGCM wydanej po zakończeniu postępowania w sprawie naruszenia. Ponadto zgodnie z zasadą ne bis in idem urząd ten nie mógłby już wszcząć nowego postępowania w sprawie naruszenia w odniesieniu do tej samej praktyki, nawet jeśli dane przedsiębiorstwo nigdy jej nie zaprzestało.

22

Zdaniem sądu odsyłającego stosowanie spornego terminu narusza autonomię AGCM, ponieważ wymaga od niego rozpatrzenia toczących się przed nim spraw w porządku czysto chronologicznym, bez możliwości uwzględnienia okoliczności właściwych dla każdej sprawy. Ponadto ze względu na dużą złożoność działalności AGCM, w szczególności podczas dochodzeń dotyczących praktyk dużych podmiotów gospodarczych, nadmierne antycypowanie wszczęcia etapu dochodzenia kontradyktoryjnego w ramach postępowania zwiększa ryzyko, że urząd ten nie zdoła zebrać koniecznych i wystarczających dowodów w celu wykazania potencjalnego naruszenia.

23

W tym kontekście sąd odsyłający wskazuje na podobieństwo do sankcji stosowanych w sprawach z zakresu konkurencji, w których właściwy organ jest zobowiązany do zakończenia postępowania w sprawie naruszenia w „rozsądnym terminie”. Ów rozsądny termin miałby zastosowanie również, w drodze analogii, w dziedzinie ochrony konsumentów, w związku z czym należałoby odstąpić od stosowania spornego terminu, który w każdym razie nie wynika z prawa Unii w dziedzinie ochrony konsumentów.

24

Poza tym, ponieważ zainteresowane przedsiębiorstwo nie jest zobowiązane na mocy prawa krajowego zgodnie z jego wykładnią dokonaną przez Consiglio di Stato (radę stanu) do wykazania, że poniosło ono szkodę w wyniku wszczęcia etapu dochodzenia kontradyktoryjnego w ramach postępowania po upływie spornego terminu, wynika z tego niewzruszalne domniemanie naruszenia prawa do obrony tego przedsiębiorstwa z samego tylko powodu tego przekroczenia terminu.

25

W każdym razie zastosowanie terminu, którego początek biegu zależy od indywidualnego przypadku, nie jest zgodne z zasadą ochrony uzasadnionych oczekiwań, której powinny przestrzegać ukarane przedsiębiorstwa.

26

W świetle tych rozważań sąd odsyłający ma wątpliwości co do zgodności z prawem Unii stosowania spornego terminu do postępowań dochodzeniowych dotyczących naruszeń podlegających sankcjom na mocy przepisów krajowych przyjętych na podstawie dyrektywy 2005/29.

27

W tych okolicznościach Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalny sąd administracyjny dla Lacjum) postanowił zawiesić postępowanie i przedstawić Trybunałowi następujące pytanie prejudycjalne:

W przedmiocie pytania prejudycjalnego

28

Na wstępie należy przypomnieć, że w ramach ustanowionej w art. 267 TFUE procedury współpracy między sądami krajowymi a Trybunałem do tego ostatniego należy udzielenie sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi, która umożliwi mu rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu. W związku z tym do Trybunału należy, w stosownym przypadku, przeformułowanie skierowanych do niego pytań i, w razie potrzeby, uwzględnienie przepisów prawa Unii, na które sąd krajowy nie powołał się w swoim pytaniu (zob. podobnie wyrok z dnia 30 stycznia 2024 r., Direktor na Glavna direktsia „Natsionalna politsia” pri MVR – Sofia, C‑118/22, EU:C:2024:97, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo).

29

W niniejszej sprawie sąd odsyłający, choć ograniczył swoje pytanie do art. 11 dyrektywy 2005/29, wskazał również, że niedochowanie tego terminu pociąga za sobą stwierdzenie nieważności w całości ostatecznej decyzji wydanej przez AGCM, a także utratę przez ten organ uprawnienia do wszczęcia nowego postępowania w odniesieniu do tych samych okoliczności faktycznych. Tymczasem w zakresie, w jakim art. 13 tej dyrektywy dotyczy ustanawiania przez państwa członkowskie sankcji za naruszenie przepisów krajowych przyjętych w celu wykonania tej dyrektywy, na zadane pytanie należy odpowiedzieć, uwzględniając również ów art. 13.

30

W celu udzielenia sądowi odsyłającemu w pełni użytecznej odpowiedzi należy zatem uznać, że poprzez swoje pytanie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 11 i 13 dyrektywy 2005/29 należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, które w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieuczciwej praktyki handlowej prowadzonym przez organ krajowy odpowiedzialny za egzekwowanie przepisów prawa w zakresie ochrony konsumentów, po pierwsze, nakładają na ten organ obowiązek wszczęcia etapu dochodzenia kontradyktoryjnego w drodze pisma w sprawie przedstawienia zarzutów danemu przedsiębiorstwu w terminie 90 dni od chwili, w której organ ten dowiedział się o istotnych elementach potencjalnego naruszenia, które to elementy mogą ograniczać się do pierwszego zawiadomienia o rzeczonym naruszeniu, a po drugie, przewidują sankcję z powodu niedochowania tego terminu w postaci stwierdzenia nieważności w całości ostatecznej decyzji tego organu po zakończeniu postępowania w sprawie naruszenia, a także utratę przez ten organ uprawnienia do wszczęcia nowego postępowania w sprawie naruszenia w odniesieniu do tej samej praktyki.

31

Zgodnie z art. 11 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2005/29 państwa członkowskie zapewniają w interesie konsumentów odpowiednie i skuteczne środki zwalczania nieuczciwych praktyk handlowych w celu zapewnienia zgodności z przepisami tej dyrektywy. Artykuł 11 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2005/29 wskazuje, że państwa członkowskie przyznają organom administracyjnym uprawnienia umożliwiające im, w przypadkach gdy uznają takie środki za konieczne, uwzględniając interesy wszystkich zainteresowanych, a w szczególności interes publiczny, nakazanie zaprzestania nieuczciwych praktyk handlowych lub wszczęcie właściwego postępowania sądowego lub administracyjnego w celu nakazania zaprzestania takich praktyk.

32

Ponadto art. 13 tej dyrektywy stanowi, że państwa członkowskie ustanawiają sankcje za naruszenie przepisów krajowych przyjętych w celu wykonania tej dyrektywy i podejmują wszelkie niezbędne działania w celu zapewnienia ich egzekwowania, przy czym sankcje te muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.

33

Jak wynika z art. 1 w związku z art. 11 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2005/29, jej celem jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony konsumentów i zagwarantowanie w tym celu skutecznego zwalczania nieuczciwych praktyk w ich interesie [zob. podobnie wyroki: z dnia 13 września 2018 r., Wind Tre i Vodafone Italia, C‑54/17 i C‑55/17, EU:C:2018:710, pkt 54; a także z dnia 2 lutego 2023 r., Towarzystwo Ubezpieczeń Ż (Wprowadzający w błąd wzorzec umowy ubezpieczenia), C‑208/21, EU:C:2023:64, pkt 81].

34

Jednakże owa dyrektywa ogranicza się w art. 5 ust. 1 do stwierdzenia, iż nieuczciwe praktyki handlowe „są zabronione”, pozostawiając tym samym państwom członkowskim pewien zakres uznania co do wyboru krajowych środków zwalczania tych praktyk zgodnie z art. 11 i 13 tej dyrektywy, pod warunkiem że środki te są odpowiednie i skuteczne oraz że przewidziane w ten sposób sankcje są skuteczne, proporcjonalne i odstraszające [zob. podobnie wyroki: z dnia 19 września 2018 r., Bankia, C‑109/17, EU:C:2018:735, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 2 lutego 2023 r., Towarzystwo Ubezpieczeń Ż (Wprowadzający w błąd wzorzec umowy ubezpieczenia), C‑208/21, EU:C:2023:64, pkt 79].

35

Wynika z tego, że w braku szczególnych uregulowań Unii regulujących terminy proceduralne, które mają na celu zapewnienie istnienia odpowiednich i skutecznych środków zwalczania nieuczciwych praktyk handlowych oraz nakładanie w związku z nimi sankcji w sposób skuteczny, proporcjonalny i odstraszający, do państw członkowskich należy ustanowienie i stosowanie krajowych przepisów proceduralnych w tej dziedzinie (zob. analogicznie wyroki: z dnia 21 stycznia 2021 r., Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, pkt 43–45; z dnia 13 lipca 2023 r., Napfény-Toll, C‑615/21, EU:C:2023:573, pkt 34; a także z dnia 21 grudnia 2023 r., BMW Bank i in., C‑38/21, C‑47/21 i C‑232/21, EU:C:2023:1014, pkt 303).

36

O ile jednak ustanowienie i stosowanie tych przepisów należy do kompetencji państw członkowskich, o tyle muszą one wykonywać tę kompetencję z poszanowaniem prawa Unii i, biorąc pod uwagę zasadę skuteczności, nie mogą uczynić stosowania owego prawa praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym (zob. podobnie wyroki: z dnia 21 stycznia 2021 r., Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, pkt 46; a także z dnia 13 lipca 2023 r., Napfény-Toll, C‑615/21, EU:C:2023:573, pkt 35, 47).

37

Należy uznać, że określenie rozsądnych terminów proceduralnych względem organów krajowych odpowiedzialnych za egzekwowanie przepisów prawa w zakresie ochrony konsumentów w celu zwalczania nieuczciwych praktyk handlowych jest zgodne z prawem Unii. Takie rozsądne terminy są bowiem ustalane w interesie zarówno zainteresowanych przedsiębiorstw, jak i tych organów, zgodnie z zasadą pewności prawa, i nie mogą powodować w praktyce, że stosowanie prawa Unii stanie się niemożliwe lub nadmiernie utrudnione (zob. analogicznie wyroki: z dnia 29 października 2015 r., BBVA, C‑8/14, EU:C:2015:731, pkt 28; z dnia 21 stycznia 2021 r., Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, pkt 48).

38

Tak więc przepisy krajowe określające terminy proceduralne w zakresie wykazywania naruszeń i nakładania sankcji przez organy krajowe odpowiedzialne za egzekwowanie przepisów prawa w zakresie ochrony konsumentów powinny, z poszanowaniem zasady pewności prawa, zmierzać do tego, aby sprawy były rozpatrywane w rozsądnym terminie, nie powodując jednocześnie zagrożenia dla skutecznego wykonania dyrektywy 2005/29 w wewnętrznym porządku prawnym (zob. analogicznie wyrok z dnia 21 stycznia 2021 r., Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, pkt 49).

39

W celu ustalenia, czy krajowy system terminów zapewnia taką równowagę, należy wziąć pod uwagę w szczególności długość danego terminu, jak również ogół zasad dotyczących jego stosowania, takich jak data rozpoczęcia jego biegu, oraz przepisy regulujące rozpoczęcie jego biegu, a także zawieszanie lub przerywanie jego biegu (zob. podobnie wyroki: z dnia 21 stycznia 2021 r., Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, pkt 50; z dnia 10 czerwca 2021 r., BNP Paribas Personal Finance, od C‑776/19 do C‑782/19, EU:C:2021:470, pkt 30).

40

Należy również uwzględnić specyfikę spraw, które dotyczą zwalczania nieuczciwych praktyk handlowych objętych zakresem stosowania dyrektywy 2005/29, a w szczególności okoliczność, że sprawy te mogą wymagać przeprowadzenia złożonej analizy stanu faktycznego i sytuacji ekonomicznej (zob. analogicznie wyrok z dnia 21 stycznia 2021 r., Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, pkt 51).

41

Ponadto w celu określenia rozsądnych granic czasowych regulujących postępowania prowadzone przez krajowe organy krajowe odpowiedzialne za egzekwowanie przepisów prawa w zakresie ochrony konsumentów w celu zwalczania nieuczciwych praktyk handlowych oraz nakładania w związku z nimi sankcji zasada pewności prawa nakłada na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia wystarczająco precyzyjnego, jasnego i przewidywalnego systemu terminów, aby umożliwić wszystkim zainteresowanym podmiotom dokładne zapoznanie się z zakresem obowiązków, jakie nakładają na nie dane przepisy, i podjęcie w związku z tym odpowiednich działań (zob. analogicznie wyroki: z dnia 11 grudnia 2012 r., Komisja/Hiszpania, C‑610/10, EU:C:2012:781, pkt 49; z dnia 3 czerwca 2021 r., Jumbocarry Trading, C‑39/20, EU:C:2021:435, pkt 48; a także z dnia 7 marca 2024 r., Die Länderbahn i in., C‑582/22, EU:C:2024:213, pkt 66).

42

W tym kontekście z orzecznictwa Trybunału dotyczącego prowadzonych przez Komisję postępowań w sprawie naruszenia art. 101 i 102 TFUE wynika, że poszanowanie zasady rozsądnego terminu jest co do zasady wymagane na każdym etapie tych postępowań (zob. podobnie wyroki: z dnia 15 października 2002 r., Limburgse Vinyl Maatschappij i in./Komisja, C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, od C‑250/99 P do C‑252/99 P i C‑254/99 P, EU:C:2002:582, pkt 199, 230; a także z dnia 21 września 2006 r., Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Komisja, C‑105/04 P, EU:C:2006:592, pkt 37–39).

43

Z analogicznych względów przy określaniu terminów proceduralnych w zakresie wykazywania naruszeń i nakładania sankcji przez krajowe organy krajowe odpowiedzialne za egzekwowanie przepisów prawa w zakresie ochrony konsumentów państwa członkowskie mogą przewidzieć nie tylko ogólne przepisy dotyczące przedawnienia mające zastosowanie do całego postępowania w sprawie naruszenia, lecz również, w stosownym przypadku, terminy regulujące przebieg niektórych etapów tego postępowania, takich jak etap poprzedzający przedstawienie zarzutów danemu przedsiębiorstwu, o ile odnośne terminy są zgodne z wymogami, o których mowa w pkt 38–41 niniejszego wyroku.

44

W tym względzie należy przypomnieć, po pierwsze, że rozsądny charakter czasu trwania tego etapu powinien co do zasady być oceniany w zależności od właściwych dla każdej sprawy okoliczności (zob. podobnie wyroki: z dnia 13 czerwca 2013 r., HGA i in./Komisja, od C‑630/11 P do C‑633/11 P, EU:C:2013:387, pkt 82). W szczególności czas trwania terminu proceduralnego wyznaczającego ten etap powinien być wystarczający, aby zapewnić prawidłowe przeprowadzenie owego etapu [zob. podobnie wyroki: z dnia 29 października 2015 r., BBVA, C‑8/14, EU:C:2015:731, pkt 29; a także z dnia 9 września 2020 r., Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Odrzucenie kolejnego wniosku – Termin do wniesienia skargi), C‑651/19, EU:C:2020:681, pkt 57].

45

Należy również przypomnieć, że w ramach prowadzonych przez Komisję postępowań w sprawie naruszenia art. 101 i 102 TFUE etap wstępnego dochodzenia, który trwa do momentu przedstawienia zarzutów, ma na celu nie tylko umożliwienie tej instytucji zebrania wszystkich istotnych informacji potwierdzających – lub nie – istnienie naruszenia reguł konkurencji, lecz również zajęcie stanowiska w przedmiocie kierunku i dalszego rozwoju postępowania (zob. podobnie wyroki: z dnia 15 października 2002 r., Limburgse Vinyl Maatschappij i in./Komisja, C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, od C‑250/99 P do C‑252/99 P i C‑254/99 P, EU:C:2002:582, pkt 182; a także z dnia 29 września 2011 r., Elf Aquitaine/Komisja, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, pkt 113).

46

O ile złożoność postępowania w dziedzinie konkurencji może uzasadniać, że jego wstępny etap trwa przez długi okres (zob. podobnie wyroki: z dnia 2 września 2021 r., Komisja/Tempus Energy i Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, pkt 62; a także z dnia 17 listopada 2022 r., Irish Wind Farmers’ Association i in./Komisja, C‑578/21 P, EU:C:2022:898, pkt 88), o tyle Komisja nie jest jednak uprawniona do przedłużania stanu bezczynności na tym etapie postępowania (zob. podobnie wyroki: z dnia 18 marca 1997 r., Guérin automobiles/Komisja, C‑282/95 P, EU:C:1997:159, pkt 36; a także z dnia 13 czerwca 2013 r., HGA i in./Komisja, od C‑630/11 P do C‑633/11 P, EU:C:2013:387, pkt 81).

47

Ponadto poszanowanie prawa do obrony stanowi podstawową zasadę prawa Unii, której należy w pełni przestrzegać w kontekście postępowań administracyjnych objętych prawem Unii. W ramach postępowania w sprawie naruszenia reguł konkurencji to właśnie przedstawienie zarzutów stanowi zasadniczą gwarancję w tym względzie (zob. podobnie wyroki: z dnia 26 października 2017 r., Global Steel Wire i in./Komisja, C‑457/16 P i od C‑459/16 P do C‑461/16 P, EU:C:2017:819, pkt 139, 140; z dnia 13 września 2018 r., UBS Europe i in., C‑358/16, EU:C:2018:715, pkt 60; a także z dnia 6 października 2021 r., Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, pkt 56).

48

Wynika z tego, że rozważania zawarte w pkt 45–47 niniejszego wyroku mają również znaczenie w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego na szczeblu krajowym przez organ krajowy odpowiedzialny za egzekwowanie przepisów prawa w zakresie ochrony konsumentów w celu nałożenia sankcji za naruszenie uregulowań Unii w tej dziedzinie.

49

Tymczasem w celu skutecznego wywiązania się ze spoczywającego na nich obowiązku stosowania uregulowań Unii w dziedzinie ochrony konsumentów organy krajowe odpowiedzialne za egzekwowanie przepisów prawa w tym zakresie muszą mieć możliwość przyznawania różnego stopnia pierwszeństwa złożonym do nich skargom, dysponując w tym celu szerokim zakresem uznania (zob. analogicznie wyroki: z dnia 14 grudnia 2000 r., Masterfoods i HB, C‑344/98, EU:C:2000:689, pkt 46; a także z dnia 19 września 2013 r., EFIM/Komisja, C‑56/12 P, EU:C:2013:575, pkt 72, 83).

50

Po drugie, rozporządzenie nr 2006/2004, mające zastosowanie w chwili wszczęcia etapu kontradyktoryjnego etapu w postępowaniu głównym, a następnie rozporządzenie 2017/2394 ustanowiły mechanizm współpracy i koordynacji, w ramach którego organy krajowe odpowiedzialne za stosowanie przepisów w dziedzinie ochrony konsumentów mogą być zmuszone do współpracy i koordynacji między sobą oraz z Komisją w celu zwalczania niektórych kategorii naruszeń aktów, o których mowa w załączniku do każdego z tych dwóch rozporządzeń, wśród których znajduje się dyrektywa 2005/29.

51

Zgodnie z art. 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 2006/2004 właściwe organy powinny koordynować swoje działania w zakresie nadzoru rynku i egzekwowania prawa w zakresie ochrony konsumentów poprzez prowadzenie dochodzeń i jednoczesne podejmowanie działań w zakresie egzekwowania prawa. Jak wynika z motywu 7 tego rozporządzenia, zdolność właściwych organów do swobodnej współpracy na zasadach wzajemności w sferze wymiany informacji, wykrywania i śledzenia naruszeń objętych omawianym rozporządzeniem oraz podejmowania działań w celu doprowadzenia do ich zaprzestania lub ich zakazania jest niezbędna dla zagwarantowania należytego funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz ochrony konsumentów.

52

Zarówno z samego celu etapu poprzedzającego przedstawienie zarzutów w postępowaniu w sprawie naruszenia w dziedzinie ochrony konsumentów, jak i z szerokiego zakresu uznania, jakim powinien dysponować organ krajowy odpowiedzialny za egzekwowanie przepisów prawa w zakresie ochrony konsumentów przy ustalaniu priorytetów dla swoich postępowań, wynika, że na tym etapie postępowania organ taki powinien nie tylko być w stanie podjąć wszystkie wstępne środki dochodzeniowe oraz dokonać często złożonych ocen faktycznych i prawnych, które są mu niezbędne do dokonania ustalenia, czy wszczęcie etapu dochodzenia kontradyktoryjnego jest uzasadnione, ale także mieć możliwość wyboru, w zależności od stopnia pierwszeństwa, jaki zamierza on przyznać w ramach korzystania ze swojej niezależności operacyjnej toczącemu się postępowaniu w sprawie naruszenia, najwłaściwszego momentu rozpoczęcia, w stosownym przypadku, etapu dochodzenia kontradyktoryjnego w ramach tego postępowania.

53

Organ krajowy odpowiedzialny za egzekwowanie przepisów prawa w zakresie ochrony konsumentów powinien zatem mieć możliwość tymczasowego odroczenia wszczęcia etapu dochodzenia kontradyktoryjnego w ramach danego postępowania, jeżeli ustalił już istnienie istotnych elementów potencjalnego naruszenia. Taka możliwość jest zgodna z celem polegającym na tym, aby dany organ był w stanie w odpowiedni sposób poprowadzić wszystkie toczące się przed nim postępowania w sprawie naruszenia. Może ona również przyczynić się do efektywnego wykorzystania dostępnych zasobów i do wspierania odpowiedniej współpracy w ramach sieci współpracy między organami krajowymi odpowiedzialnymi za egzekwowanie przepisów prawa w zakresie ochrony konsumentów ustanowionej rozporządzeniem nr 2006/2004, a następnie rozporządzeniem 2017/2394. Niemniej jednak takie czasowe odroczenie nie może skutkować przekroczeniem rozsądnego terminu, w którym musi zostać zakończony etap poprzedzający przedstawienie zarzutów w postępowaniu w sprawie naruszenia.

54

Po trzecie, w ramach swojej autonomii proceduralnej państwo członkowskie powinno zapewnić nie tylko pełną skuteczność uregulowań Unii w dziedzinie ochrony konsumentów oraz ścigania i karania przestępstw w tym zakresie, ale także poszanowanie praw podstawowych, w szczególności prawa do obrony przedsiębiorstw, wobec których toczy się postępowanie w sprawie naruszenia (zob. podobnie wyroki: z dnia 7 grudnia 2010 r., VEBIC, C‑439/08, EU:C:2010:739, pkt 63; a także z dnia 5 czerwca 2018 r., Kolev i in., C‑612/15, EU:C:2018:392, pkt 98).

55

W tym względzie Trybunał orzekł już, że przewlekłość etapu poprzedzającego przedstawienie zarzutów może mieć wpływ na możliwości obrony zainteresowanych przedsiębiorstw w przyszłości, w szczególności poprzez naruszenie ich prawa do obrony na etapie dochodzenia kontradyktoryjnego w ramach postępowania w sprawie naruszenia, które dotyczy tych przedsiębiorstw. Im więcej czasu bowiem upłynie między środkiem podjętym w ramach dochodzenia wstępnego a przedstawieniem zarzutów, tym bardziej prawdopodobne staje się, że ewentualne dowody odciążające dotyczące potencjalnego naruszenia nie będą już mogły zostać zgromadzone lub będą mogły zostać zgromadzone tylko z trudem (zob. podobnie wyrok z dnia 21 września 2006 r., Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Komisja, C‑105/04 P, EU:C:2006:592, pkt 49).

56

O ile rozsądne terminy proceduralne mają zatem na celu w szczególności zagwarantowanie skutecznego wykonywania prawa do obrony przedsiębiorstw, wobec których toczy się postępowanie w sprawie naruszenia, o tyle przepisy krajowe ustanawiające terminy proceduralne w zakresie nakładania sankcji przez organy krajowe odpowiedzialne za egzekwowanie przepisów prawa w zakresie ochrony konsumentów powinny być dostosowane do specyfiki prawa Unii dotyczącego tej dziedziny i do celów wprowadzenia w życie przepisów tego prawa przez zainteresowane osoby, tak aby nie podważać pełnej skuteczności przepisów prawa dotyczącego ochrony konsumentów (zob. analogicznie wyrok z dnia 21 stycznia 2021 r., Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, pkt 52).

57

W niniejszej sprawie, jak wynika z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, AGCM jest zobowiązany wszcząć etap dochodzenia kontradyktoryjnego w drodze pisma w sprawie przedstawienia zarzutów w terminie 90 dni od chwili ustalenia istotnych elementów potencjalnego naruszenia. Ponadto niedochowanie spornego terminu skutkuje, po pierwsze, stwierdzeniem nieważności w całości i w sposób automatyczny ostatecznej decyzji wydanej przez AGCM po zakończeniu postępowania w sprawie naruszenia, zarówno w zakresie, w jakim dotyczy ona zaprzestania nieuczciwej praktyki handlowej, jak i w zakresie sankcji nałożonych na odnośne przedsiębiorstwo. Po drugie, zgodnie z zasadą ne bis in idem organ ten jest trwale pozbawiony możliwości wszczęcia nowego postępowania w sprawie naruszenia w odniesieniu do tej samej nieuczciwej praktyki handlowej. Jak wynika z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, celem tych przepisów jest ochrona prawa do obrony przedsiębiorstw w toku prowadzonego wobec nich postępowania w sprawie naruszenia poprzez poinformowanie ich w odpowiednim czasie o postawionych im zarzutach.

58

Jak zauważył w istocie rzecznik generalny w pkt 107–109 i 114 opinii, stosowanie spornego terminu może skutkować tym, że AGCM będzie zobowiązany traktować w sposób niezróżnicowany wszystkie toczące się przed nim postępowania w sprawie naruszenia, z uwzględnieniem nie okoliczności właściwych dla każdej sprawy, lecz jedynie porządku chronologicznego, co mogłoby uniemożliwić mu ustalenie i realizację priorytetów w ramach postępowań w dziedzinie ochrony konsumentów. Organ ten mógłby zatem zostać zmuszony do wszczęcia postępowań dochodzeniowych na podstawie niepewnego stanu faktycznego i prawnego lub do rozpatrywania w pierwszej kolejności niektórych kategorii spraw, którymi, z uwagi na dostępne zasoby, mógłby zająć się po zakończeniu wstępnego etapu postępowania, w stosownych przypadkach, ze szkodą dla szczególnie złożonych spraw, które mają negatywny wpływ na interesy konsumentów. Takie naruszenie niezależności operacyjnej AGCM jest tym bardziej prawdopodobne w sytuacji, gdy początek biegu terminu, którego sposoby aktywowania wydają się mało precyzyjne, mało jasne i mało przewidywalne zarówno dla tego organu, jak i dla zainteresowanego przedsiębiorstwa, zbiega się z pierwszym zawiadomieniem o potencjalnym naruszeniu skierowanym do tego organu, który to jest wówczas zobowiązany do niezwłocznego zbadania sprawy.

59

Ponadto konsekwencje związane z przekroczeniem rozpatrywanego terminu mogą uniemożliwić AGCM pełną współpracę w ramach sieci ustanowionej rozporządzeniem nr 2006/2004, a następnie rozporządzeniem 2017/2394. Jak bowiem słusznie podniosły AGCM i Komisja w swoich uwagach na piśmie, urząd ten może zostać wezwany do działania w sytuacjach transgranicznych na podstawie zawiadomienia pochodzącego od organu innego państwa członkowskiego lub Komisji. Tymczasem sporny termin może okazać się niewystarczający, aby umożliwić AGCM skuteczną współpracę z organami innych państw członkowskich i z Komisją, tym bardziej gdy dana praktyka handlowa była już przedmiotem zawiadomienia we Włoszech, co spowodowało tym samym aktywację początku biegu spornego terminu.

60

Ponadto należy zaznaczyć, po pierwsze, że prawo do obrony przysługujące przedsiębiorstwom, wobec których toczy się postępowanie w sprawie naruszenia, nie może w żadnym razie zostać naruszone przez sam fakt niedochowania spornego terminu.

61

Jak bowiem wskazał w istocie rzecznik generalny w pkt 131 opinii, o ile należy wprawdzie unikać sytuacji, w której prawo do obrony danego przedsiębiorstwa zostałoby w sposób nieodwracalny naruszone na wstępnym etapie postępowania w sprawie naruszenia w dziedzinie nieuczciwych praktyk handlowych, o tyle takie przedsiębiorstwo będzie w każdym razie nadal w stanie skutecznie skorzystać ze swego prawa do obrony, pod warunkiem zapewnienia, że krajowy organ ochrony konkurencji nie będzie mógł podjąć w stosunku do owego przedsiębiorstwa żadnej decyzji bez przeprowadzenia przezeń etapu dochodzenia kontradyktoryjnego, w trakcie którego wspomniane przedsiębiorstwo będzie mogło w pełni skorzystać ze swego prawa do obrony.

62

Po drugie, Trybunał orzekł już, w kontekście działalności krajowych organów ochrony konkurencji mającej na celu zwalczanie naruszeń prawa konkurencji Unii, że krajowy system przedawnienia, który z właściwych sobie względów uniemożliwia w sposób systemowy nakładanie skutecznych i odstraszających sankcji za naruszenia prawa konkurencji Unii, może czynić stosowanie przepisów tego prawa praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym. W konsekwencji uregulowania krajowe ustanawiające termin przedawnienia, którego stosowanie, ze względu na dużą złożoność spraw z zakresu prawa konkurencji, może stwarzać systemowe ryzyko bezkarności czynów stanowiących naruszenie tego prawa, uznał on za niezgodne z zasadą skuteczności (zob. podobnie wyrok z dnia 21 stycznia 2021 r., Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, pkt 53, 56).

63

Uwzględniając przypomniany w pkt 33 niniejszego wyroku cel dyrektywy 2005/29, jakim jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony konsumentów i zagwarantowanie, by nieuczciwe praktyki handlowe były skutecznie zwalczane w ich interesie, rozważania zawarte w poprzednim punkcie mają również znaczenie w kontekście działalności organów krajowych odpowiedzialnych za egzekwowanie przepisów prawa w zakresie ochrony konsumentów.

64

Tymczasem, jak zauważył w istocie rzecznik generalny w pkt 137–139 opinii, konsekwencje, jakie uregulowanie krajowe rozpatrywane w postępowaniu głównym przypisuje niedochowaniu spornego terminu, może powodować systemowe ryzyko bezkarności czynów stanowiących naruszenie zakazu nieuczciwych praktyk handlowych ustanowionego w art. 5 ust. 1 dyrektywy 2005/29. To uregulowanie krajowe mogłyby bowiem powodować, że znaczna liczba stwierdzonych naruszeń tego przepisu nie będzie podlegać skutecznym i odstraszającym sankcjom. Ponadto niemożność wszczęcia przez AGCM nowego postępowania w sprawie naruszenia w celu przyjęcia takich sankcji mogłaby w rzeczywistości zachęcić przedsiębiorstwa do dalszego stosowania nieuczciwych praktyk handlowych, co poważnie zagroziłoby skutecznemu stosowaniu przez organy krajowe odpowiedzialne za egzekwowanie przepisów prawa w zakresie ochrony konsumentów uregulowań Unii w tej dziedzinie.

65

W tych okolicznościach, biorąc pod uwagę rozważania zawarte w pkt 58, 59 i 64 niniejszego wyroku, zastosowanie spornego terminu do działań AGCM może skutkować naruszeniem niezależności operacyjnej tego organu oraz stworzeniem systemowego ryzyka bezkarności czynów stanowiących naruszenie zakazu nieuczciwych praktyk handlowych ustanowionego w art. 5 ust. 1 dyrektywy 2005/29.

66

Ponadto należy uściślić, że wykładnia prawa krajowego, zgodnie z którą konsekwencje niedochowania spornego terminu przez AGCM miałyby być ograniczone do utraty przez ten organ uprawnienia do nakładania sankcji, przy czym organ ten mógłby w ten sposób nakazać przedsiębiorstwu zaprzestanie nieuczciwej praktyki handlowej, nie może w każdym razie wykluczyć istnienia takiego ryzyka bezkarności ani zapewnić skutecznego stosowania dyrektywy 2005/29. Takie ograniczenia działania organu krajowego odpowiedzialnego za egzekwowanie przepisów prawa w zakresie ochrony konsumentów są bowiem niezgodne z ustanowionym w art. 13 wspomnianej dyrektywy obowiązkiem przyjęcia i zapewnienia wdrożenia przez państwa członkowskie systemu skutecznych i odstraszających sankcji.

67

W zakresie, w jakim zdaniem sądu odsyłającego stosowanie terminu spornego w postępowaniu głównym wynika z pewnej wykładni prawa krajowego dokonanej przez sąd wyższej instancji, należy jeszcze dodać, że w celu zapewnienia skuteczności wszystkich przepisów prawa Unii zasada pierwszeństwa wymaga, aby sądy krajowe interpretowały w najszerszym możliwym zakresie swoje prawo krajowe w sposób zgodny z prawem Unii [wyroki: z dnia 6 października 2021 r., Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, pkt 70 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 12 października 2023 r., Z. (Prawo do uzyskania duplikatu umowy kredytu), C‑326/22, EU:C:2023:775, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo].

68

Stosując prawo krajowe, sądy te są więc zobowiązane dokonywać jego wykładni, w największym możliwym stopniu, w świetle brzmienia i celu odpowiednich przepisów prawa Unii, uwzględniając wszystkie przepisy prawa krajowego i stosując uznane w porządku krajowym metody wykładni, tak by zapewnić pełną skuteczność tego przepisu i dokonać rozstrzygnięcia zgodnego z realizowanymi przez niego celami [zob. podobnie wyroki: z dnia 6 października 2021 r., Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, pkt 71 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 22 września 2022 r., Vicente (Postępowanie o zapłatę wynagrodzenia adwokata), C‑335/21, EU:C:2022:720, pkt 72 i przytoczone tam orzecznictwo].

69

Do sądu krajowego należy zatem dokonanie w możliwie najszerszym zakresie wykładni prawa krajowego, w szczególności art. 27 ust. 13 dekretu ustawodawczego nr 206 – kodeksu konsumenckiego, w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu rozpatrywanego w postępowaniu głównym, i art. 14 ustawy nr 689/81, w sposób zgodny z prawem Unii w celu zapewnienia jego pełnej skuteczności. Wymóg dokonywania wykładni zgodnej nakłada na ten sąd obowiązek zmiany w danym wypadku utrwalonego orzecznictwa, jeżeli opiera się ono na wykładni prawa krajowego, której nie da się pogodzić z celami przepisu prawa Unii, oraz odstąpienia w tym celu od stosowania, z własnej inicjatywy, wszelkiej wykładni przyjętej przez sąd wyższej instancji, a nawet najwyższej instancji, którą sąd ten powinien stosować na podstawie prawa krajowego, jeżeli wykładnia ta nie jest zgodna z prawem Unii (zob. podobnie wyroki: z dnia 24 czerwca 2019 r., Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, pkt 78 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 21 stycznia 2021 r., Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, pkt 58; a także z dnia 13 czerwca 2024 r., DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya i Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, C‑331/22 i C‑332/22, EU:C:2024:496, pkt 108, 110).

70

W świetle całości powyższych rozważań na przedłożone pytanie odpowiedź jest następująca: art. 11 i 13 dyrektywy 2005/29, rozpatrywane w świetle zasady skuteczności, należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, które w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieuczciwej praktyki handlowej prowadzonym przez organ krajowy odpowiedzialny za egzekwowanie przepisów prawa w zakresie ochrony konsumentów, po pierwsze, nakładają na ten organ obowiązek wszczęcia etapu dochodzenia kontradyktoryjnego w drodze pisma w sprawie przedstawienia zarzutów danemu przedsiębiorstwu w terminie 90 dni od chwili, w której organ ten dowiedział się o istotnych elementach potencjalnego naruszenia, które to elementy mogą ograniczać się do pierwszego zawiadomienia o rzeczonym naruszeniu, a po drugie, przewidują sankcję z powodu niedochowania tego terminu w postaci stwierdzenia nieważności w całości ostatecznej decyzji tego organu po zakończeniu postępowania w sprawie naruszenia, a także utratę przez ten organ uprawnienia do wszczęcia nowego postępowania w sprawie naruszenia w odniesieniu do tej samej praktyki.

W przedmiocie kosztów

71

Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.