–

za Trenitalia SpA, P. Fattori, A. Lirosi i S. Spagnuolo, avvocati,

–

za Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, F. Sclafani, avvocato dello Stato,

–

za talijansku vladu, G. Palmieri, u svojstvu agenta, uz asistenciju L. Fiandaca i P. Gentilija, avvocati dello Stato,

–

za Europsku komisiju, P. Kienapfel, P. Ondrůšek i D. Recchia, u svojstvu agenata,

1

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 11. Direktive 2005/29/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 11. svibnja 2005. o nepoštenoj poslovnoj praksi poslovnog subjekta u odnosu prema potrošaču na unutarnjem tržištu i o izmjeni Direktive Vijeća 84/450/EEZ, direktiva 97/7/EZ, 98/27/EZ i 2002/65/EZ Europskog parlamenta i Vijeća, te Uredbe (EZ) br. 2006/2004 Europskog parlamenta i Vijeća (SL 2005., L 149, str. 22.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 8., str. 101.).

2

Zahtjev je upućen u okviru spora između društva Trenitalia SpA i Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja i tržišta, Italija) (u daljnjem tekstu: AGCM) u vezi sa sankcijama koje je potonje tijelo izreklo društvu Trenitalia zbog nepoštene poslovne prakse.

Pravni okvir

Pravo Unije

Direktiva 2005/29

3

Člankom 1. Direktive 2005/29, naslovljenim „Svrha”, predviđa se:

4

Članak 5. te direktive, naslovljen „Zabrana nepoštene poslovne prakse”, u stavku 1. određuje:

5

Člankom 11. te direktive, naslovljenim „Provedba”, određuje se:

6

Člankom 13. navedene direktive, naslovljenim „Sankcije”, predviđa se:

Uredba br. 2006/2004

7

Uvodna izjava 7. Uredbe (EZ) br. 2006/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. listopada 2004. o suradnji između nacionalnih tijela odgovornih za provedbu zakona o zaštiti potrošača (Uredba o suradnji u zaštiti potrošača) (SL 2004., L 364, str. 1.; SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 8., str. 45.), kako je izmijenjena Direktivom 2005/29 (u daljnjem tekstu: Uredba br. 2006/2004), glasila je:

8

Člankom 1. Uredbe br. 2006/2004, naslovljenim „Cilj”, predviđalo se:

9

Članak 3. te uredbe, naslovljen „Definicije”, određivao je:

10

Članak 9. navedene uredbe, naslovljen „Koordinacija nadzora tržišta i aktivnosti izvršenja”, predviđao je:

11

Točka 16. Priloga toj uredbi odnosila se na Direktivu 2005/29.

12

Uredba br. 2006/2004 stavljena je izvan snage, s učinkom od 17. siječnja 2020., Uredbom (EU) 2017/2394 Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2017. o suradnji između nacionalnih tijela odgovornih za izvršavanje propisâ o zaštiti potrošača i o stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 2006/2004 (SL 2017., L 345, str. 1.).

Talijansko pravo

Zakonik o zaštiti potrošača

13

Članak 27. decreta legislativo n. 206 – Codice del consumo (Zakonodavna uredba br. 206 o Zakoniku o zaštiti potrošača) od 6. rujna 2005. (redovni dodatak GURI‑ju br. 235 od 8. listopada 2005.), u verziji primjenjivoj na glavni postupak, naslovljen „Upravna i sudska zaštita”, određuje:

Zakon br. 689/81

14

Zakon br. 689/81 uređuje opći sustav upravnih novčanih kazni i u članku 14. naslovljenom „Obavijest o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku i obavješćivanje” predviđa:

Glavni postupak i prethodno pitanje

15

Trenitalia je glavno društvo za upravljanje željezničkim prijevozom putnika u Italiji. Ono istodobno pruža regionalne usluge željezničkog prijevoza i usluge za srednje i veće udaljenosti, a potonja kategorija uključuje, među ostalim, vlakove velikih brzina.

16

AGCM je od 2011. do 2016. primao prijave i pritužbe potrošačâ od tijela Autorità di regolazione dei trasporti (Regulatorno tijelo za prijevoz, Italija) i od udruženja Federconsumatori, a one su se odnosile na načine prodaje željezničkih karata na internetu. Dana 21. listopada 2016. AGCM je u spis dodao rezultate simulacija kupovina koje su od 26. kolovoza do 30. rujna 2016. izvršili njegovi članovi osoblja.

17

AGCM je 15. studenoga 2016. društvu Trenitalia dostavio odluku o pokretanju postupka za utvrđivanje povrede u području zaštite potrošača te je izvršio pretragu u sjedištu tog društva, gdje je prikupljena dokumentacija. Odvjetnici društva Trenitalia imali su pristup spisu istrage te su mogli istaknuti argumente u njegovu obranu. Osim toga, pretraga je izvršena i u društvu koje je isporučilo informatički sustav koji je upotrebljavalo društvo Trenitalia.

18

AGCM je odlukom od 19. srpnja 2017. utvrdio da društvo Trenitalia u okviru prodaje željezničkih karata na internetu provodi nepoštenu poslovnu praksu. Naime, prema AGCM‑ovu mišljenju, mogućnosti putovanja koje su se pružale potrošaču putem telematskog sustava za informacije, pretraživanje i kupnju karata društva Trenitalia uglavnom su uključivale korištenje vlakova velikih brzina, dok je za ista vremena polaska bilo moguće koristiti se mnogo jeftinijim, ali ne i ponuđenim, regionalnim vlakovima. To je tijelo stoga društvu Trenitalia naložilo prekid prakse koju mu stavlja na teret, odredilo mu je rok za utvrđivanje mjera koje su potrebne u tu svrhu te mu je, s obzirom na težinu i trajanje povrede, izreklo novčanu kaznu u iznosu od pet milijuna eura.

19

Društvo Trenitalia osporavalo je odluku AGCM‑a od 19. srpnja 2017. pred Tribunaleom amministrativo regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij, Italija), sudom koji je uputio zahtjev, pozivajući se, među ostalim, na nepravodobnost otvaranja kontradiktorne faze istrage u postupku u kojem je donesena ta odluka.

20

U tom pogledu sud koji je uputio zahtjev navodi da, u skladu s nedavnom sudskom praksom Consiglia di Stato (Državno vijeće, Italija), postupci koje AGCM vodi u području zaštite potrošača podliježu poštovanju članka 14. Zakona br. 689/81, na temelju kojeg je to tijelo dužno, pod prijetnjom prekluzije njegove ovlasti za izricanje sankcija, pokrenuti kontradiktornu fazu istrage u postupku obaviješću o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku u roku od 90 dana od trenutka kada je saznalo za bitne elemente navodne povrede (u daljnjem tekstu: predmetni rok).

21

Početak predmetnog roka podliježe sudskom nadzoru u okviru kojeg upravni sud treba provesti retrospektivnu ocjenu i provjeriti od kojeg su trenutka elementi kojima je AGCM raspolagao u određenom trenutku bili dovoljni kako bi bio dužan dostaviti obavijest o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku i tako pokrenuti kontradiktornu fazu istrage u postupku. Svako prekoračenje tog roka dovelo bi do poništenja u cijelosti AGCM‑ove odluke donesene nakon postupka za utvrđivanje povrede. Osim toga, na temelju načela ne bis in idem, to tijelo više ne može pokrenuti novi postupak za utvrđivanje povrede u pogledu iste prakse, čak ni ako poduzetnik o kojem je riječ nikad nije prestao s tom praksom.

22

Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, primjena predmetnog roka ugrožava AGCM‑ovu autonomiju jer ga obvezuje da predmet koji se pred njim vodi rješava isključivo kronološkim redoslijedom a da pritom ne može uzeti u obzir posebnosti svojstvene svakom predmetu. Usto, s obzirom na veliku složenost AGCM‑ove djelatnosti, osobito tijekom istraga koje se odnose na prakse velikih gospodarskih subjekata, preranim pokretanjem otvaranja kontradiktorne faze istrage u postupku povećava se rizik od toga da to tijelo ne uspije prikupiti elemente potrebne i dostatne za utvrđivanje povrede koju stavlja na teret.

23

Sud koji je uputio zahtjev u tom kontekstu povlači usporedbu sa sankcijama donesenima u području tržišnog natjecanja s obzirom na to da je nadležno tijelo dužno zaključiti postupak za utvrđivanje povrede u „razumnom roku”. Potonji rok primjenjuje se po analogiji u području zaštite potrošača, tako da valja odbaciti predmetni rok koji u svakom slučaju ne proizlazi iz prava Unije u području zaštite potrošača.

24

Osim toga, budući da poduzetnik osumnjičen za nepoštenu poslovnu praksu nije dužan, na temelju nacionalnog prava kako ga tumači Consiglio di Stato (Državno vijeće), dokazati da je pretrpio štetu zbog pokretanja kontradiktorne faze istrage u postupku nakon predmetnog roka, iz toga proizlazi neoboriva pretpostavka povrede prava obrane tog poduzetnika samo zbog tog prekoračenja roka.

25

U svakom slučaju, primjena roka čiji početak ovisi o predmetnom slučaju nije u skladu s načelom zaštite legitimnih očekivanja na čije poštovanje sankcionirani poduzetnici moraju imati pravo.

26

S obzirom na ta razmatranja, sud koji je uputio zahtjev dvoji o usklađenosti s pravom Unije primjene predmetnog roka na istražne postupke koji se odnose na povrede sankcionirane nacionalnim odredbama donesenima u skladu s Direktivom 2005/29.

27

U tim je okolnostima Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:

O prethodnom pitanju

28

Uvodno treba podsjetiti na to da je – u okviru postupka suradnje između nacionalnih sudova i Suda, koji je uspostavljen člankom 267. UFEU‑a – na Sudu da nacionalnom sudu dâ koristan odgovor koji će mu omogućiti rješavanje predmeta koji se pred njim vodi. U tom smislu, Sud može po potrebi preoblikovati pitanja koja su mu postavljena i uzeti u obzir, kada je to potrebno, odredbe prava Unije na koje nacionalni sud nije uputio u svojem pitanju (vidjeti u tom smislu presudu od 30. siječnja 2024., Direktor na Glavna direkcija „Nacionalna policija” pri MVR–Sofija, C‑118/22, EU:C:2024:97, t. 31. i navedenu sudsku praksu).

29

U ovom slučaju sud koji je uputio zahtjev, iako je ograničio svoje pitanje na članak 11. Direktive 2005/29, također navodi da nepoštovanje predmetnog roka dovodi do potpunog poništenja konačne odluke koju je donio AGCM kao i do prekluzije ovlasti potonjeg da pokrene novi postupak koji se odnosi na iste činjenice. Međutim, budući da se članak 13. te direktive odnosi na to da države članice određuju sustave sankcija primjenjive u slučaju povrede nacionalnih odredbi donesenih u skladu s navedenom direktivom, na postavljeno pitanje valja odgovoriti uzimajući također u obzir taj članak 13.

30

Kako bi mu se dao potpuno koristan odgovor, valja stoga smatrati da svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članke 11. i 13. Direktive 2005/29 tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis koji, u postupku radi utvrđivanja nepoštene poslovne prakse koji vodi nacionalno tijelo zaduženo za osiguravanje primjene zakonodavstva u području zaštite potrošača, s jedne strane, nalaže tom tijelu da pokrene kontradiktornu fazu istrage u tom postupku obaviješću o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku dotičnom poduzetniku u roku od 90 dana od trenutka kada je saznalo za bitne elemente navodne povrede koje može sadržavati već prva prijava povrede i, s druge strane, sankcionira nepoštovanje tog roka potpunim poništenjem konačne odluke navedenog tijela po okončanju postupka za utvrđivanje povrede kao i prekluzijom ovlasti tog tijela da pokrene novi postupak za utvrđivanje povrede u pogledu iste prakse.

31

Na temelju članka 11. stavka 1. prvog podstavka Direktive 2005/29, države članice osiguravaju postojanje prikladnih i učinkovitih sredstava za borbu protiv nepoštene poslovne prakse, s ciljem provedbe usklađenosti s odredbama te direktive u interesu potrošača. U stavku 2. točki (a) tog članka pojašnjava se da države članice upravnim tijelima dodjeljuju ovlasti koje im, u slučajevima kada takve mjere smatraju nužnima uzimajući u obzir sve uključene interese, a posebno javni interes, omogućuju da daju nalog za prestanak nepoštene poslovne prakse ili pokrenu primjeren pravni postupak za nalog za njezin prestanak.

32

Osim toga, članak 13. te direktive određuje da države članice utvrđuju sankcije za povredu nacionalnih odredbi donesenih na temelju te direktive i poduzimaju sve mjere nužne za njihovu provedbu, pri čemu su te sankcije učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće.

33

Kao što to proizlazi iz zajedničkog tumačenja članka 1. i članka 11. stavka 1. prvog podstavka Direktive 2005/29, njezin je cilj osigurati visoku razinu zaštite potrošača i u tu svrhu osigurati učinkovito suzbijanje nepoštene prakse u interesu potrošača (vidjeti u tom smislu presude od 13. rujna 2018., Wind Tre i Vodafone Italia, C‑54/17 i C‑55/17, EU:C:2018:710, t. 54. i od 2. veljače 2023., Towarzystwo Ubezpieczeń Ż (Zavaravajuće vrste osiguranja), C‑208/21, EU:C:2023:64, t. 81.).

34

Međutim, tom se direktivom, u njezinu članku 5. stavku 1., samo predviđa da se nepoštena poslovna praksa „zabranjuje” i da se njome stoga državama članicama ostavlja diskrecijski prostor glede izbora nacionalnih mjera za borbu protiv nepoštene poslovne prakse, u skladu s člancima 11. i 13. navedene direktive, pod uvjetom da su nacionalne mjere prikladne i učinkovite i da su tako predviđene sankcije učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće (vidjeti u tom smislu presude od 19. rujna 2018., Bankia, C‑109/17, EU:C:2018:735, t. 31. i navedenu sudsku praksu i od 2. veljače 2023., Towarzystwo Ubezpieczeń Ż (Zavaravajući tipski osiguravajući ugovori), C‑208/21, EU:C:2023:64, t. 79.).

35

Iz toga slijedi da je, u nedostatku posebnih propisa Unije kojima se uređuju postupovni rokovi čiji je cilj osigurati postojanje prikladnih i učinkovitih sredstava za borbu protiv nepoštene poslovne prakse i za izricanje učinkovitih, proporcionalnih i odvraćajućih sankcija, na državama članicama da utvrde i primjenjuju nacionalna postupovna pravila u tom području (vidjeti po analogiji presude od 21. siječnja 2021., Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, t. 43. do 45.; od 13. srpnja 2023., Napfény‑Toll, C‑615/21, EU:C:2023:573, t. 34. i od 21. prosinca 2023., BMW Bank i dr., C‑38/21, C‑47/21 i C‑232/21, EU:C:2023:1014, t. 303.).

36

Međutim, iako je uspostava i primjena tih pravila u nadležnosti država članica, one tu nadležnost moraju izvršavati poštujući pravo Unije i, uzimajući u obzir načelo djelotvornosti, ne smiju učiniti praktično nemogućim ili pretjerano otežanim provedbu tog prava (vidjeti u tom smislu presude od 21. siječnja 2021., Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, t. 46. i od 13. srpnja 2023., Napfény‑Toll, C‑615/21, EU:C:2023:573, t. 35. i 47.).

37

Valja smatrati da je određivanje razumnih postupovnih rokova za nacionalna tijela zadužena za osiguravanje primjene zakonodavstva u području zaštite potrošača s ciljem borbe protiv nepoštene poslovne prakse u skladu s pravom Unije. Naime, takvi razumni rokovi utvrđuju se u interesu predmetnih poduzetnika i tih tijela, u skladu s načelom pravne sigurnosti, i ne čine provedbu prava Unije praktički nemogućom ili pretjerano teškom (vidjeti po analogiji presude od 29. listopada 2015., BBVA, C‑8/14, EU:C:2015:731, t. 28. i od 21. siječnja 2021., Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, t. 48.).

38

Stoga nacionalna pravila kojima se utvrđuju postupovni rokovi u području utvrđivanja povreda i izricanja sankcija od strane nacionalnih tijela zaduženih za osiguravanje primjene zakonodavstva u području zaštite potrošača s ciljem borbe protiv nepoštene poslovne prakse moraju, uz poštovanje načela pravne sigurnosti, težiti tomu da se s predmetima postupa u razumnom roku a da se pritom ne ugrozi djelotvorna provedba Direktive 2005/29 u unutarnjem pravnom poretku (vidjeti po analogiji presudu od 21. siječnja 2021., Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, t. 49.).

39

Kako bi se utvrdilo poštuje li nacionalni sustav rokova takvu ravnotežu, valja osobito uzeti u obzir trajanje dotičnog roka i sva pravila za njegovu primjenu, kao što su dan od kojeg počinje teći, detaljna pravila o njegovu pokretanju kao i ona koja omogućuju njegovu suspenziju ili prekid (vidjeti u tom smislu presude od 21. siječnja 2021., Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, t. 50. i od 10. lipnja 2021., BNP Paribas Personal Finance, C‑776/19 do C‑782/19, EU:C:2021:470, t. 30.).

40

Također valja uzeti u obzir posebnosti predmeta koji se odnose na borbu protiv nepoštene poslovne prakse obuhvaćenih područjem primjene Direktive 2005/29 i, konkretnije, okolnost da ti predmeti mogu zahtijevati provođenje složene činjenične i ekonomske analize (vidjeti po analogiji presudu od 21. siječnja 2021., Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, t. 51.).

41

Osim toga, u svrhu određivanja razumnih vremenskih ograničenja postupaka koje provode nacionalna tijela zadužena za osiguravanje primjene zakonodavstva u području zaštite potrošača s ciljem borbe protiv nepoštene poslovne prakse i njihova sankcioniranja, načelo pravne sigurnosti nalaže državama članicama da uspostave sustav rokova koji je dovoljno precizan, jasan i predvidljiv kako bi se svim uključenim dionicima omogućilo da znaju točan opseg obveza koje im predmetna pravila nalažu te da se posljedično mogu ponašati u skladu s njima (vidjeti po analogiji presude od 11. prosinca 2012., Komisija/Španjolska, C‑610/10, EU:C:2012:781, t. 49.; od 3. lipnja 2021., Jumbocarry Trading, C‑39/20, EU:C:2021:435, t. 48. i od 7. ožujka 2024., Die Länderbahn i dr., C‑582/22, EU:C:2024:213, t. 66.).

42

U tom kontekstu, iz sudske prakse Suda koja se odnosi na postupke za utvrđivanje povrede članaka 101. i 102. UFEU‑a koje vodi Komisija proizlazi da se poštovanje načela razumnog roka načelno zahtijeva u svakoj fazi koja je dio tih postupaka (vidjeti u tom smislu presude od 15. listopada 2002., Limburgse Vinyl Maatschappij i dr./Komisija, C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P do C‑252/99 P i C‑254/99 P, EU:C:2002:582, t. 199. i 230. i od 21. rujna 2006., Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Komisija, C‑105/04 P, EU:C:2006:592, t. 37. do 39.).

43

Zbog sličnih razloga, prilikom određivanja postupovnih rokova u području utvrđivanja povreda i izricanja sankcija od strane nacionalnih tijela zaduženih za osiguravanje primjene zakonodavstva u području zaštite potrošača, države članice mogu predvidjeti ne samo opća pravila o zastari koja se primjenjuju na postupak za utvrđivanje povrede u cijelosti nego i, prema potrebi, rokove kojima se uređuje odvijanje određenih faza tog postupka, kao što je faza koja prethodi obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku dotičnom poduzetniku, pod uvjetom da su predmetni rokovi u skladu sa zahtjevima iz točaka 38. do 41. ove presude.

44

U tom pogledu valja podsjetiti, kao prvo, na to da se razumnost trajanja te faze načelno mora ocjenjivati s obzirom na okolnosti svakog pojedinog predmeta (vidjeti u tom smislu presude od 13. lipnja 2013., HGA i dr./Komisija, C‑630/11 P do C‑633/11 P, EU:C:2013:387, t. 82.). Konkretnije, trajanje postupovnog roka kojim se uređuje navedena faza mora biti materijalno dovoljno za osiguranje njezina dobrog odvijanja (vidjeti u tom smislu presude od 29. listopada 2015., BBVA, C‑8/14, EU:C:2015:731, t. 29. i od 9. rujna 2020., Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Odbijanje naknadnog zahtjeva – Rok za podnošenje pravnog lijeka), C‑651/19, EU:C:2020:681, t. 57.).

45

Također valja podsjetiti na to da je u okviru postupaka za utvrđivanje povrede članaka 101. i 102. UFEU‑a koje vodi Komisija preliminarna faza istrage, koja se proteže do obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku, namijenjena ne samo tomu da se toj instituciji omogući prikupljanje svih relevantnih elemenata koji potvrđuju ili ne potvrđuju postojanje povrede pravila tržišnog natjecanja, nego i da zauzme stajalište o smjeru postupka kao i o daljnjem tijeku postupka (vidjeti u tom smislu presude od 15. listopada 2002., Limburgse Vinyl Maatschappij i dr./Komisija, C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P do C‑252/99 P i C‑254/99 P, EU:C:2002:582, t. 182. i od 29. rujna 2011., Elf Aquitaine/Komisija, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, t. 113.).

46

Iako je vjerojatno da će složenost postupka u području tržišnog natjecanja opravdati produljenje njegove preliminarne faze kroz dugo razdoblje (vidjeti u tom smislu presude od 2. rujna 2021., Komisija/Tempus Energy i Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, t. 62. i od 17. studenoga 2022., Irish Wind Farmers’ Association i dr./Komisija, C‑578/21 P, EU:C:2022:898, t. 88.), Komisija ipak nije ovlaštena ustrajati na suzdržavanju od postupanja tijekom te faze postupka (vidjeti u tom smislu presude od 18. ožujka 1997., Guérin automobiles/Komisija, C‑282/95 P, EU:C:1997:159, t. 36. i od 13. lipnja 2013., HGA i dr./Komisija, C‑630/11 P do C‑633/11 P, EU:C:2013:387, t. 81.).

47

Osim toga, poštovanje prava obrane temeljno je načelo prava Unije koje se mora u potpunosti poštovati u kontekstu upravnih postupaka obuhvaćenih pravom Unije. U okviru postupka za utvrđivanje povrede pravila tržišnog natjecanja, obavijest o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku predstavlja bitno jamstvo u tom pogledu (vidjeti u tom smislu presude od 26. listopada 2017., Global Steel Wire i dr./Komisija, C‑457/16 P i C‑459/16 P do C‑461/16 P, EU:C:2017:819, t. 139. i 140.; od 13. rujna 2018., UBS Europe i dr., C‑358/16, EU:C:2018:715, t. 60. i od 6. listopada 2021., Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, t. 56.).

48

Iz toga slijedi da su razmatranja iz točaka 45. do 47. ove presude također relevantna u okviru upravnog postupka koji na nacionalnoj razini vodi nacionalno tijelo zaduženo za osiguravanje primjene zakonodavstva u području zaštite potrošača s ciljem kažnjavanja povreda propisa Unije u tom području.

49

Međutim, kako bi djelotvorno ispunila svoju obvezu provedbe propisa Unije u području zaštite potrošača, nacionalna tijela zadužena za osiguravanje primjene zakonodavstva u tom području moraju biti u mogućnosti dodijeliti različite stupnjeve prioriteta pritužbama koje su im podnesene, pri čemu u tu svrhu raspolažu širokom marginom prosudbe (vidjeti po analogiji presude od 14. prosinca 2000., Masterfoods i HB, C‑344/98, EU:C:2000:689, t. 46. i od 19. rujna 2013., EFIM/Komisija, C‑56/12 P, EU:C:2013:575, t. 72. i 83.).

50

Kao drugo, Uredbom br. 2006/2004, koja se primjenjivala u trenutku pokretanja kontradiktorne faze postupka u glavnom predmetu, a zatim Uredbom 2017/2394, uspostavljen je mehanizam suradnje i koordinacije u okviru kojeg se od nacionalnih tijela zaduženih za primjenu zakonodavstva u području zaštite potrošača može zahtijevati da međusobno surađuju i koordiniraju se međusobno i s Komisijom s ciljem borbe protiv određenih kategorija povreda akata iz priloga svakoj od tih dviju uredbi, među kojima je i Direktiva 2005/29.

51

U skladu s člankom 9. stavcima 1. i 2. Uredbe br. 2006/2004, nadležna tijela morala su koordinirati svoj nadzor tržišta i aktivnosti izvršenja zakonodavstva u području zaštite potrošača tako da pokušavaju provoditi istrage i istodobno poduzimati mjere izvršenja. Kao što to proizlazi iz uvodne izjave 7. te uredbe, sposobnost nadležnih tijela da na temelju uzajamnosti slobodno surađuju u razmjeni informacija, otkrivanju i istrazi povreda obuhvaćenih navedenom uredbom te da poduzimaju djelovanja koje će dovesti do prestanka ili zabrane tih povreda neophodna je da bi jamčila nesmetano funkcioniranje unutarnjeg tržišta i zaštitu potrošača.

52

Iz same svrhe faze koja prethodi obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku za utvrđivanje povrede obveze u području zaštite potrošača i iz široke margine prosudbe kojom mora raspolagati nacionalno tijelo zaduženo za osiguravanje primjene zakonodavstva u tom području prilikom utvrđivanja prioriteta za svoje postupke u tom području proizlazi da tijekom te faze postupka takvo tijelo mora biti u mogućnosti ne samo provesti sve prethodne istražne mjere kao i često složene činjenične i pravne ocjene koje su mu potrebne kako bi ocijenilo je li otvaranje kontradiktorne faze istrage opravdano, nego i odabrati, ovisno o stupnju prioriteta koji želi dati, u izvršavanju svoje operativne neovisnosti, postupku za utvrđivanje povrede obveze koji je u tijeku, najprikladniji trenutak za pokretanje, ovisno o slučaju, njegove kontradiktorne faze istrage.

53

Stoga nacionalno tijelo zaduženo za osiguravanje primjene zakonodavstva u području zaštite potrošača mora imati mogućnost privremeno odgoditi otvaranje kontradiktorne faze istrage u određenom postupku, iako je već utvrdilo postojanje bitnih elemenata navodne povrede. Takva mogućnost u skladu je s ciljem da dotično tijelo može na odgovarajući način rješavati sve postupke za utvrđivanje povrede koji su pred njim pokrenuti. Također može doprinijeti učinkovitom korištenju raspoloživih resursa i poticanju odgovarajuće suradnje unutar mreže suradnje između nacionalnih tijela zaduženih za osiguravanje primjene zakonodavstva u području zaštite potrošača uspostavljenog Uredbom br. 2006/2004, a zatim Uredbom 2017/2394. Međutim, takva privremena odgoda ne može imati za posljedicu prekoračenje razumnog roka u kojem se mora zaključiti faza koja prethodi obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku za utvrđivanje povrede.

54

Kao treće, država članica prilikom izvršavanja svoje postupovne autonomije mora jamčiti ne samo punu djelotvornost propisa Unije u području zaštite potrošača te progona i suzbijanja povreda tih propisa, nego i poštovanje temeljnih prava, osobito prava obrane poduzetnika na koje se odnose postupci za utvrđivanje povrede (vidjeti u tom smislu presude od 7. prosinca 2010., VEBIC, C‑439/08, EU:C:2010:739, t. 63. i od 5. lipnja 2018., Kolev i dr., C‑612/15, EU:C:2018:392, t. 98.).

55

U tom pogledu, Sud je već presudio da prekomjerno trajanje faze koja prethodi obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku može utjecati na buduće mogućnosti obrane predmetnih poduzetnika, osobito tako da se time povređuju njihova prava obrane u okviru kontradiktorne faze istrage u postupku za utvrđivanje povrede koji se protiv njih vodi. Naime, što više vremena prođe između mjere preliminarne istrage i obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku, to je vjerojatnije da se eventualni oslobađajući dokazi u pogledu povrede koja se stavlja na teret u toj obavijesti više neće moći prikupiti ili će njihovo prikupljanje biti otežano (vidjeti u tom smislu presudu od 21. rujna 2006., Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Komisija, C‑105/04 P, EU:C:2006:592, t. 49.).

56

Iako je cilj razumnih postupovnih rokova, među ostalim, zajamčiti djelotvorno ostvarivanje prava obrane poduzetnika protiv kojih se vodi postupak za utvrđivanje povrede, ostaje činjenica da nacionalni propis kojim se uspostavljaju postupovni rokovi u području izricanja sankcija od strane nacionalnih tijela zaduženih za osiguravanje primjene zakonodavstva u području zaštite potrošača s ciljem borbe protiv nepoštene poslovne prakse i njezina sankcioniranja mora biti prilagođen posebnostima prava Unije koje se odnosi na to područje i ciljevima provedbe tog prava od strane dotičnih osoba, kako se ne bi ugrozila njegova puna djelotvornost (vidjeti po analogiji presudu od 21. siječnja 2021., Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, t. 52.).

57

U ovom slučaju, kao što to proizlazi iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje, AGCM je dužan otvoriti fazu kontradiktorne istrage u postupku obaviješću o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku u roku od najviše 90 dana od utvrđivanja bitnih elemenata navodne povrede. Usto, povreda predmetnog roka ima za posljedicu, s jedne strane, automatsko poništenje konačne odluke koju je AGCM donio slijedom postupka za utvrđivanje povrede u dijelu u kojem se odnosi na prestanak nepoštene poslovne prakse i na sankcije izrečene predmetnom poduzetniku. S druge strane, to je tijelo, na temelju načela ne bis in idem, konačno spriječeno pokrenuti novi postupak za utvrđivanje povrede koji se odnosi na istu nepoštenu poslovnu praksu. Kao što to proizlazi iz spisa kojim Sud raspolaže, cilj je tih pravila zaštititi prava obrane poduzetnika tijekom postupka za utvrđivanje povrede koji se protiv njih vodi tako da ih se pravodobno obavijesti o prigovorima iznesenima protiv njih.

58

Kao što je to u biti istaknuo nezavisni odvjetnik u točkama 107. do 109. i 114. svojeg mišljenja, primjena predmetnog roka može obvezati AGCM da bez razlike postupa sa svim postupcima za utvrđivanje povrede koji se pred njim vode, uzimajući u obzir ne okolnosti svojstvene svakom postupku, nego samo kronološki slijed, čime ga se sprječava da utvrdi i provede prioritete svojih postupaka u području zaštite potrošača. To bi tijelo stoga moglo biti prisiljeno pokrenuti istražne postupke na neizvjesnim činjeničnim i pravnim osnovama ili dati prednost postupanju s određenim kategorijama spisa koje, na temelju raspoloživih resursa, može obraditi i nakon faze preliminarne istrage, ovisno o slučaju, na štetu osobito složenih spisa koji štete interesima potrošača. Takva povreda operativne neovisnosti AGCM‑a tim je vjerojatnija u situaciji u kojoj se početak roka, čiji načini primjene, štoviše, nisu precizni, jasni ni predvidljivi za to tijelo i predmetnog poduzetnika, podudara s prvim prijavljivanjem navodne povrede tom tijelu, koje je stoga dužno odmah istražiti spis.

59

Usto, posljedice povezane s prekoračenjem predmetnog roka mogu spriječiti AGCM da u potpunosti surađuje u okviru mreže uspostavljene Uredbom br. 2006/2004, a zatim Uredbom 2017/2394. Naime, kao što su to pravilno istaknuli AGCM i Komisija u svojim pisanim očitovanjima, to tijelo može biti pozvano djelovati u prekograničnim situacijama na temelju prijave tijela druge države članice ili Komisije. Međutim, rok o kojem je riječ ne može se pokazati dovoljnim da AGCM‑u omogući korisnu suradnju s tijelima drugih država članica i s Komisijom, a fortiori kada je predmetna poslovna praksa već bila predmet prijave u Italiji, što je dovelo do toga da predmetni rok počinje teći.

60

Osim toga, valja istaknuti, s jedne strane, da se prava obrane poduzetnika protiv kojih se vodi postupak za utvrđivanje povrede u svakom slučaju ne mogu povrijediti samo zbog nepoštovanja predmetnog roka.

61

Naime, kao što je to u biti naveo nezavisni odvjetnik u točki 131. svojeg mišljenja, iako je točno da je važno izbjeći to da prava obrane poduzetnika budu nepovratno ugrožena tijekom prethodne faze postupka za utvrđivanje povrede u području nepoštene poslovne prakse, takav će poduzetnik u svakom slučaju i dalje moći djelotvorno ostvarivati svoja prava obrane pod uvjetom da je zajamčeno da nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje ne može donijeti nikakvu odluku u odnosu na njega a da to tijelo nije provelo kontradiktornu fazu istrage tijekom koje je navedeno društvo moglo u potpunosti ostvarivati svoja prava obrane.

62

S druge strane, Sud je već presudio, u kontekstu aktivnosti nacionalnih tijela nadležnih za tržišno natjecanje s ciljem kažnjavanja povreda prava tržišnog natjecanja Unije, da nacionalno uređenje zastare koje, zbog razloga svojstvenih tom uređenju, čini sustavnu prepreku izricanju učinkovitih i odvraćajućih sankcija za povrede tog prava može učiniti primjenu pravila tog prava praktički nemogućom ili pretjerano teškom. Slijedom toga, smatrao je da nacionalni propis kojim se uspostavlja rok zastare čija primjena, s obzirom na povećanu složenost predmeta obuhvaćenih pravom tržišnog natjecanja, može dovesti do sustavne opasnosti od nekažnjavanja djela koja čine povrede tog prava nije u skladu s načelom djelotvornosti (vidjeti u tom smislu presudu od 21. siječnja 2021., Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, t. 53. i 56.).

63

Uzimajući u obzir cilj Direktive 2005/29 kojim se nastoji osigurati visoka razina zaštite potrošača i učinkovito suzbijanje nepoštene poslovne prakse u njihovu interesu, naveden u točki 33. ove presude, razmatranja iz prethodne točke također su relevantna u kontekstu aktivnosti nacionalnih tijela zaduženih za osiguravanje primjene zakonodavstva u području zaštite potrošača.

64

Međutim, kao što je to u biti istaknuo nezavisni odvjetnik u točkama 137. do 139. svojeg mišljenja, čini se da posljedice koje nacionalni propis o kojem je riječ u glavnom postupku veže uz nepoštovanje predmetnog roka mogu dovesti do sustavne opasnosti od nekažnjavanja djela koja čine povrede zabrane nepoštene poslovne prakse uvedene člankom 5. stavkom 1. Direktive 2005/29. Naime, taj nacionalni propis stoga može podrazumijevati to da znatan broj utvrđenih povreda te odredbe nije predmet učinkovitih i odvraćajućih sankcija. Usto, AGCM‑ova nemogućnost da pokrene novi postupak za utvrđivanje povrede radi donošenja takvih sankcija mogla bi zapravo potaknuti poduzetnike na održavanje nepoštene poslovne prakse, čime bi se ozbiljno ugrozila učinkovita provedba pravila Unije u tom području od strane nacionalnih tijela zaduženih za osiguravanje primjene zakonodavstva u području zaštite potrošača.

65

U tim okolnostima, s obzirom na razmatranja iz točaka 58., 59. i 64. ove presude, primjena predmetnog roka na AGCM‑ovu aktivnost može dovesti do povrede operativne neovisnosti tog tijela i stvaranja sustavne opasnosti od nekažnjavanja djela koja čine povrede zabrane nepoštene poslovne prakse uvedene člankom 5. stavkom 1. Direktive 2005/29.

66

Štoviše, važno je pojasniti da se tumačenjem nacionalnog prava prema kojem su posljedice AGCM‑ove povrede predmetnog roka ograničene na prekluziju ovlasti tog tijela za izricanje sankcija, čime bi ono ostalo u mogućnosti naložiti poduzetniku da prestane s nepoštenom poslovnom praksom, ipak ne može isključiti postojanje takve opasnosti od nekažnjavanja i zajamčiti djelotvornu primjenu Direktive 2005/29. Naime, takva ograničenja djelovanja nacionalnog tijela zaduženog za osiguravanje primjene zakonodavstva u području zaštite potrošača ne bi bila u skladu s obvezom država članica da usvoje i osiguraju provedbu sustava učinkovitih i odvraćajućih sankcija utvrđenog u članku 13. te direktive.

67

Budući da, prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, primjena roka o kojem je riječ u glavnom postupku proizlazi iz određenog tumačenja nacionalnog prava od strane višeg suda, valja još dodati da, kako bi se zajamčila djelotvornost svih odredaba prava Unije, načelo nadređenosti nacionalnim sudovima nalaže da u najvećoj mogućoj mjeri tumače svoje nacionalno pravo u skladu s pravom Unije (presude od 6. listopada 2021., Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, t. 70. i navedena sudska praksa i od 12. listopada 2023., Z. (Pravo na dobivanje duplikata ugovora o kreditu), C‑326/22, EU:C:2023:775, t. 34. i navedena sudska praksa).

68

Nacionalni su sudovi prilikom primjene nacionalnog prava dužni to pravo tumačiti, koliko je to moguće, u skladu s tekstom i ciljem relevantnih odredbi prava Unije, uzimajući u obzir cjelokupno nacionalno pravo i primjenjujući metode tumačenja koje to pravo poznaje, da bi se zajamčila puna učinkovitost navedenih odredbi i da bi se došlo do rješenja koje je u skladu s ciljem koji se njima nastoji postići (vidjeti u tom smislu presude od 6. listopada 2021., Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, t. 71. i navedenu sudsku praksu i od 22. rujna 2022., Vicente (Postupak za naplatu nagrada za rad odvjetnika), C‑335/21, EU:C:2022:720, t. 72. i navedenu sudsku praksu).

69

Stoga je na sudu koji je uputio zahtjev da svoje nacionalno pravo, osobito članak 27. stavak 13. Zakonodavne uredbe br. 206 o Zakoniku o zaštiti potrošača, u verziji primjenjivoj na glavni postupak, i članak 14. Zakona br. 689/81, tumači u najvećoj mogućoj mjeri u skladu s pravom Unije kako bi se osigurala njegova puna djelotvornost. Obveza usklađenog tumačenja nalaže tom sudu da izmijeni, ovisno o slučaju, ustaljenu sudsku praksu kada se ona temelji na tumačenju nacionalnog prava koje nije u skladu s ciljevima odredbe prava Unije i da u tu svrhu izuzme iz primjene na temelju samostalne ovlasti svako tumačenje višeg ili čak vrhovnog suda koje ga na temelju njegova nacionalnog prava obvezuje ako to tumačenje nije u skladu s pravom Unije (vidjeti u tom smislu presude od 24. lipnja 2019., Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, t. 78. i navedenu sudsku praksu; od 21. siječnja 2021., Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, t. 58. i od 13. lipnja 2024., DG Función Pública, Generalitat de Catalunya i Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, C‑331/22 i C‑332/22, EU:C:2024:496, t. 108. i 110.).

70

S obzirom na sva prethodna razmatranja, na postavljeno pitanje valja odgovoriti tako da članke 11. i 13. Direktive 2005/29, u vezi s načelom djelotvornosti, treba tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis koji, u postupku radi utvrđivanja nepoštene poslovne prakse koji vodi nacionalno tijelo zaduženo za osiguravanje primjene zakonodavstva u području zaštite potrošača, s jedne strane, nalaže tom tijelu da pokrene kontradiktornu fazu istrage u tom postupku obaviješću o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku dotičnom poduzetniku u roku od 90 dana od trenutka kada je saznalo za bitne elemente navodne povrede koje može sadržavati već prva prijava povrede i, s druge strane, sankcionira nepoštovanje tog roka potpunim poništenjem konačne odluke navedenog tijela po okončanju postupka za utvrđivanje povrede kao i prekluzijom ovlasti tog tijela da pokrene novi postupak za utvrđivanje povrede u pogledu iste prakse.

Troškovi

71

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.