–

za Trenitalia SpA: P. Fattori, A. Lirosi a S. Spagnuolo, avvocati,

–

za Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato: F. Sclafani, avvocato dello Stato,

–

za italskou vládu: G. Palmieri, jako zmocněnec, ve spolupráci s: L. Fiandaca a P. Gentili, avvocati dello Stato,

–

za Evropskou komisi: P. Kienapfel, P. Ondrůšek a D. Recchia, jako zmocněnci,

1

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 11 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/29/ES ze dne 11. května 2005 o nekalých obchodních praktikách vůči spotřebitelům na vnitřním trhu a o změně směrnice Rady 84/450/EHS, směrnic Evropského parlamentu a Rady 97/7/ES, 98/27/ES a 2002/65/ES a nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 2006/2004 (směrnice o nekalých obchodních praktikách) (Úř. věst. 2005, L 149, s. 22).

2

Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi společností Trenitalia SpA a Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Úřad pro ochranu hospodářské soutěže a tržních pravidel, Itálie, dále jen „AGCM“) týkajícího se sankcí uložených ze strany AGCM společnosti Trenitalia za nekalé obchodní praktiky.

Právní rámec

Unijní právo

Směrnice 2005/29

3

Článek 1 směrnice 2005/29, nadepsaný „Účel“, stanoví:

4

Článek 5 uvedené směrnice, nadepsaný „Zákaz nekalých obchodních praktik“, v odstavci 1 stanoví:

5

Článek 11 uvedené směrnice, nadepsaný „Vynucování“, stanoví:

6

Článek 13 uvedené směrnice, nadepsaný „Sankce“, stanoví:

Nařízení č. 2006/2004

7

Bod 7 odůvodnění nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 2006/2004 ze dne 27. října 2004 o spolupráci mezi vnitrostátními orgány příslušnými pro vymáhání dodržování zákonů na ochranu zájmů spotřebitele („nařízení o spolupráci v oblasti ochrany spotřebitele“) (Úř. věst. 2004, L 364, s. 1), ve znění směrnice 2005/29 (dále jen „nařízení č. 2006/2004“), zněl takto:

8

Článek 1 nařízení č. 2006/2004, nadepsaný „Cíl“, stanovil:

9

Článek 3 tohoto nařízení, nadepsaný „Definice“, stanovil:

10

Článek 9 uvedeného nařízení, nadepsaný „Koordinace dozoru nad trhem a vymáhání práva“, stanovil:

11

Příloha téhož nařízení v bodě 16 uváděla směrnici 2005/29.

12

Nařízení č. 2006/2004 bylo s účinností od 17. ledna 2020 zrušeno nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) 2017/2394 ze dne 12. prosince 2017 o spolupráci mezi vnitrostátními orgány příslušnými pro vymáhání dodržování právních předpisů na ochranu zájmů spotřebitelů a o zrušení nařízení (ES) č. 2006/2004 (Úř. věst. 2017, L 345, s. 1).

Italské právo

Spotřebitelský zákoník

13

Článek 27 decreto legislativo n. 206 – Codice del consumo (legislativní nařízení č. 206 o spotřebitelském zákoníku) ze dne 6. září 2005 (běžný dodatek ke GURI č. 235 ze dne 8. října 2005), ve znění použitelném na spor v původním řízení, nadepsaný „Správní a soudní ochrana“, stanoví:

Zákon č. 689/81

14

Zákon č. 689/81 upravuje obecný režim správních pokut a v článku 14, nadepsaném „Oznámení námitek a doručení“, stanoví:

Spor v původním řízení a předběžná otázka

15

Trenitalia je hlavní společností provozující osobní železniční dopravu v Itálii. Zajišťuje jak regionální dopravu, tak dopravu na střední a dlouhé vzdálenosti, přičemž do této posledně uvedené kategorie patří mimo jiné vysokorychlostní vlaky.

16

V letech 2011 až 2016 AGCM obdržel několik oznámení a stížností od spotřebitelů, Autorità di regolazione dei trasporti (Dopravní regulační úřad, Itálie), jakož i sdružení Federconsumatori, které se týkaly způsobu prodeje jízdenek na vlak on-line. AGCM dne 21. října 2016 vložil do spisu výsledky simulací nákupů, které jeho úředníci provedli od 26. srpna do 30. září 2016.

17

Dne 15. listopadu 2016 oznámil AGCM společnosti Trenitalia rozhodnutí o zahájení řízení za účelem zjištění protiprávního jednání v oblasti ochrany spotřebitele a provedl kontrolu v sídle této společnosti, která vedla k zabavení dokumentů. Zástupci Trenitalia měli několikrát příležitost nahlédnout do vyšetřovacího spisu a uplatnit argumenty na svou obhajobu. Kromě toho byla předmětem kontroly i společnost, která dodala informační systém používaný společností Trenitalia.

18

Rozhodnutím ze dne 19. července 2017 AGCM zjistil existenci nekalé obchodní praktiky společnosti Trenitalia v rámci prodeje jízdenek na vlak on-line. Podle AGCM totiž cestovní řešení poskytnutá spotřebiteli prostřednictvím telematického systému pro informování, vyhledávání a nákup jízdenek společnosti Trenitalia zahrnovala především výsledky zahrnující využití vysokorychlostních vlaků, zatímco pro stejné cestovní časy bylo možné použít regionální vlaky, které jsou mnohem méně nákladné, ale nenabízené. Tento úřad proto společnosti Trenitalia nařídil, aby s vytýkanou praktikou přestala, poskytl jí lhůtu na určení nezbytných opatření za tímto účelem a vzhledem k závažnosti a době trvání protiprávního jednání jí uložil pokutu ve výši 5 milionů eur.

19

Společnost Trenitalia napadla rozhodnutí AGCM ze dne 19. července 2017 u Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionální správní soud pro Lazio, Itálie), který je předkládajícím soudem, přičemž se dovolávala zejména pozdního zahájení kontradiktorní vyšetřovací fáze řízení, v němž bylo vydáno toto rozhodnutí.

20

V tomto ohledu předkládající soud uvádí, že podle nedávné judikatury Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie) podléhají řízení vedená AGCM v oblasti ochrany spotřebitele povinnosti dodržovat článek 14 zákona č. 689/81, podle kterého je tento orgán povinen zahájit kontradiktorní vyšetřovací fázi řízení oznámením námitek ve lhůtě 90 dnů od okamžiku, kdy se dozví o podstatných prvcích údajného protiprávního jednání (dále jen „dotčená lhůta“).

21

Počátek běhu dotčené lhůty podléhá soudnímu přezkumu, v jehož rámci musí správní soud provést zpětné posouzení a ověřit, od kterého okamžiku byly informace, které měl AGCM v tu chvíli k dispozici, dostatečné k tomu, aby byl AGCM povinen oznámit námitky a zahájit kontradiktorní vyšetřovací fázi řízení. Jakékoli překročení této lhůty by vedlo k úplnému zrušení rozhodnutí AGCM přijatého na konci řízení o protiprávním jednání. Kromě toho při uplatnění zásady ne bis in idem již tento orgán nemůže zahájit nové řízení o protiprávním jednání o téže praktice, i když ji dotčený podnik nikdy neukončil.

22

Podle předkládajícího soudu použití dotčené lhůty narušuje autonomii AGCM tím, že jej nutí k tomu, aby věci, které mu byly předloženy, vyšetřoval v čistě chronologickém pořadí, aniž by mohl zohlednit zvláštnosti vlastní každé věci. Navíc s ohledem na komplexnost činnosti AGCM, zejména při šetřeních týkajících se praktik velkých hospodářských subjektů, zvyšuje zahájení kontradiktorní vyšetřovací fáze řízení s příliš velkým předstihem riziko, že tento úřad nebude schopen získat skutečnosti nezbytné k prokázání vytýkaného protiprávního jednání.

23

V této souvislosti předkládající soud uvádí paralelu se sankcemi přijatými v oblasti hospodářské soutěže, kdy je příslušný orgán povinen ukončit řízení o protiprávním jednání v „přiměřené lhůtě“. Tato posledně uvedená lhůta se podle předkládajícího soudu analogicky použije i v oblasti ochrany spotřebitele, v důsledku čehož by neměla být použita dotčená lhůta, která v každém případě nevyplývá z unijního práva v oblasti ochrany spotřebitele.

24

Navíc vzhledem k tomu, že podnik podezřelý z nekalých obchodních praktik není podle vnitrostátního práva, jak jej vykládá Consiglio di Stato (Státní rada), povinen prokázat, že mu vznikla škoda v důsledku zahájení kontradiktorní vyšetřovací fáze řízení po uplynutí dotčené lhůty, vyplývá z toho nevyvratitelná domněnka zásahu do práva tohoto podniku na obhajobu ze samotného důvodu tohoto překročení lhůty.

25

V každém případě použití lhůty, jejíž počátek závisí na konkrétním případu, není slučitelné se zásadou ochrany legitimního očekávání, jejíhož dodržení by se potrestané podniky mohly dovolávat.

26

S ohledem na tyto úvahy má předkládající soud pochybnosti o slučitelnosti použití dotčené lhůty na šetření týkající se protiprávních jednání, za něž jsou ukládány sankce podle vnitrostátních předpisů přijatých na základě směrnice 2005/29, s unijním právem.

27

Za těchto podmínek se Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionální správní soud pro Lazio) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:

K předběžné otázce

28

Úvodem je třeba připomenout, že v rámci postupu spolupráce mezi vnitrostátními soudy a Soudním dvorem zavedeného článkem 267 SFEU Soudnímu dvoru přísluší poskytnout vnitrostátnímu soudu užitečnou odpověď, která mu umožní rozhodnout spor, jenž mu byl předložen. Z tohoto hlediska Soudnímu dvoru přísluší případně přeformulovat otázky, které jsou mu položeny, a vzít v případě potřeby v úvahu právní předpisy Unie, na něž vnitrostátní soud ve své otázce neodkázal (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 30. ledna 2024, Direktor na Glavna direkcia „Nacionalna policia“ pri MVR – Sofia, C‑118/22, EU:C:2024:97, bod 31 a citovaná judikatura).

29

I když v projednávané věci předkládající soud omezil svou otázku na článek 11 směrnice 2005/29, rovněž uvádí, že nedodržení předmětné lhůty má za následek automatické zrušení konečného rozhodnutí přijatého AGCM na konci řízení o protiprávním jednání v plném rozsahu, jakož i zánik jeho pravomoci zahájit nové řízení týkající se týchž skutků. Vzhledem k tomu, že se článek 13 této směrnice týká určení sankčních režimů použitelných členskými státy v případě porušení vnitrostátních předpisů přijatých k provedení uvedené směrnice, je třeba na položenou otázku odpovědět s přihlédnutím rovněž k tomuto článku 13.

30

Za účelem poskytnutí úplné užitečné odpovědi je tedy třeba mít za to, že podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda články 11 a 13 směrnice 2005/29 musí být vykládány v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která v rámci řízení, jehož cílem je konstatování nekalých obchodních praktik, vedeného vnitrostátním orgánem příslušným pro vymáhání dodržování zákonů na ochranu zájmů spotřebitele, tomuto orgánu ukládá, aby zahájil kontradiktorní vyšetřovací fázi tohoto řízení oznámením námitek dotyčnému podniku ve lhůtě 90 dnů od okamžiku, kdy se dozví o podstatných prvcích údajného protiprávního jednání, přičemž tyto prvky se mohou omezit na první oznámení tohoto orgánu, a dále trestá nedodržení této lhůty úplným zrušením konečného rozhodnutí uvedeného orgánu přijatého na konci řízení o protiprávním jednání, jakož i zánikem pravomoci tohoto orgánu zahájit nové řízení o protiprávním jednání týkající se týchž praktik.

31

Podle čl. 11 odst. 1 prvního pododstavce směrnice 2005/29 členské státy zajistí, aby v zájmu spotřebitelů existovaly vhodné a účinné prostředky pro boj proti nekalým obchodním praktikám v zájmu zajištění souladu s touto směrnicí. Odstavec 2 písm. a) tohoto článku 11 upřesňuje, že členské státy udělí správním orgánům pravomoci, které je zmocňují, aby v nezbytných případech s ohledem na všechny dotčené zájmy, a zejména veřejný zájem, nařídily zastavení nekalých obchodních praktik nebo zahájily příslušné soudní řízení směřující k nařízení jejich zastavení.

32

Kromě toho článek 13 této směrnice stanoví, že členské státy stanoví sankce za porušení vnitrostátních předpisů přijatých podle této směrnice a přijmou veškerá opatření nezbytná k zajištění jejich uplatňování, přičemž tyto sankce musí být účinné, přiměřené a odrazující.

33

Jak vyplývá z článku 1 ve spojení s čl. 11 odst. 1 prvním pododstavcem směrnice 2005/29, cílem této směrnice je zajistit vysokou úroveň ochrany spotřebitelů, a za tímto účelem zajistit, aby byly v zájmu spotřebitelů účinně potírány nekalé obchodní praktiky [v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 13. září 2018, Wind Tre a Vodafone Italia, C‑54/17 a C‑55/17, EU:C:2018:710, bod 54, jakož i ze dne 2. února 2023, Towarzystwo Ubezpieczeń Ż (Klamavé vzorové pojistné smlouvy), C‑208/21, EU:C:2023:64, bod 81].

34

Tato směrnice však v čl. 5 odst. 1 pouze stanoví, že nekalé obchodní praktiky „jsou zakázány“, čímž ponechává členským státům určitý rozhodovací prostor pro výběr vnitrostátních opatření určených k tomu, aby v souladu s články 11 a 13 této směrnice bojovala proti nekalým obchodním praktikám, za podmínky, že jsou přiměřená a účinná a takto stanovené sankce jsou účinné, přiměřené a odrazující [v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 19. září 2018, Bankia, C‑109/17, EU:C:2018:735, bod 31 a citovaná judikatura, jakož i ze dne 2. února 2023, Towarzystwo Ubezpieczeń Ż (Klamavé vzorové pojistné smlouvy), C‑208/21, EU:C:2023:64, bod 79].

35

Z toho vyplývá, že neexistuje-li zvláštní unijní právní úprava upravující procesní lhůty k zajištění existence přiměřených a účinných prostředků pro boj proti nekalým obchodním praktikám a účinné, přiměřené a odrazující sankce za ně, přísluší členským státům, aby stanovily a uplatňovaly vnitrostátní procesní pravidla v této oblasti (obdobně viz rozsudky ze dne 21. ledna 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, body 43 až 45; ze dne 13. července 2023, Napfény-Toll, C‑615/21, EU:C:2023:573, bod 34, jakož i ze dne 21. prosince 2023, BMW Bank a další, C‑38/21, C‑47/21 a C‑232/21, EU:C:2023:1014, bod 303).

36

Avšak i když stanovení a uplatňování těchto pravidel spadá do pravomoci členských států, členské státy musí tuto pravomoc vykonávat při dodržování unijního práva a s ohledem na zásadu efektivity nemohou v praxi znemožňovat nebo nadměrně ztěžovat uplatnění tohoto práva (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 21. ledna 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, bod 46, jakož i ze dne 13. července 2023, Napfény-Toll, C‑615/21, EU:C:2023:573, body 35 a 47).

37

Je třeba mít za to, že stanovení přiměřených procesních lhůt pro vnitrostátní orgány příslušné pro vymáhání dodržování zákonů na ochranu zájmů spotřebitelů pro boj proti nekalým obchodním praktikám je slučitelné s unijním právem. Takové přiměřené lhůty jsou totiž stanoveny v zájmu dotčených podniků i těchto orgánů v souladu se zásadou právní jistoty a nejsou takové povahy, aby v praxi znemožňovaly nebo nadměrně ztěžovaly uplatňování unijního práva (obdobně viz rozsudky ze dne 29. října 2015, BBVA, C‑8/14, EU:C:2015:731, bod 28, a ze dne 21. ledna 2021, Whiteland Import Export (C‑308/19, EU:C:2021:47, bod 48).

38

Vnitrostátní pravidla, která stanoví procesní lhůty v oblasti prokázání protiprávních jednání a ukládání sankcí vnitrostátními orgány příslušnými pro vymáhání dodržování zákonů na ochranu zájmů spotřebitelů pro boj proti nekalým obchodním praktikám, musí při dodržení zásady právní jistoty směřovat k tomu, aby byly věci řešeny v přiměřené lhůtě, přičemž nesmí vést k ohrožení účinného provádění směrnice 2005/29 do vnitrostátního právního řádu (obdobně viz rozsudek ze dne 21. ledna 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, bod 49).

39

Za účelem určení, zda vnitrostátní režim lhůt takovou rovnováhu respektuje, je třeba vzít v úvahu zejména délku dotyčné lhůty, jakož i všechny podmínky jejího použití, jako je den, od kterého začíná běžet, podmínky použité pro zahájení jejího běhu, jakož i podmínky umožňující její stavení nebo přerušení (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 21. ledna 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, bod 50, a ze dne 10. června 2021, BNP Paribas Personal Finance, C‑776/19 až C‑782/19, EU:C:2021:470, bod 30).

40

Je rovněž třeba zohlednit zvláštnosti spojené s věcmi spadajícími do boje proti nekalým obchodním praktikám spadajícím do působnosti směrnice 2005/29, a zejména okolnost, že tyto věci vyžadují provedení komplexní skutkové a ekonomické analýzy (obdobně viz rovněž rozsudek ze dne 21. ledna 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, bod 51).

41

Kromě toho za účelem stanovení přiměřených časových omezení pro řízení vedená vnitrostátními orgány příslušnými pro vymáhání dodržování zákonů na ochranu zájmů spotřebitelů pro boj proti nekalým obchodním praktikám a k ukládání trestů za ně, ukládá zásada právní jistoty členským státům povinnost zavést dostatečně přesný, jasný a předvídatelný režim lhůt, který umožní všem zúčastněným subjektům přesně se seznámit s rozsahem povinností, které jim dotčená pravidla ukládají, a postupovat podle toho (obdobně viz rozsudky ze dne 11. prosince 2012, Komise v. Španělsko, C‑610/10, EU:C:2012:781, bod 49; ze dne 3. června 2021, Jumbocarry Trading, C‑39/20, EU:C:2021:435, bod 48, jakož i ze dne 7. března 2024, Die Länderbahn a další, C‑582/22, EU:C:2024:213, bod 66).

42

V této souvislosti z judikatury Soudního dvora týkající se řízení o porušení článků 101 a 102 SFEU vedených Komisí vyplývá, že dodržení zásady přiměřené lhůty je v zásadě nutné v každé fázi těchto řízení (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 15. října 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij a další v. Komise, C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P až C‑252/99 P a C‑254/99 P, EU:C:2002:582, body 199 a 230, jakož i ze dne 21. září 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied v. Komise, C‑105/04 P, EU:C:2006:592, body 37 až 39).

43

Z obdobných důvodů mohou členské státy při úpravě procesních lhůt v oblasti prokázání protiprávních jednání a ukládání sankcí vnitrostátními orgány příslušnými pro vymáhání dodržování zákonů na ochranu zájmů spotřebitelů stanovit nejen obecná pravidla promlčení použitelná na řízení o protiprávním jednání jako celek, ale případně rovněž lhůty upravující průběh určitých fází tohoto řízení, jako je fáze předcházející oznámení námitek dotyčnému podniku, pokud jsou dotčené lhůty v souladu s požadavky uvedenými v bodech 38 až 41 tohoto rozsudku.

44

V tomto ohledu je třeba připomenout, že přiměřenost délky této fáze musí být v zásadě posuzována v závislosti na okolnostech vlastních každé věci (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. června 2013, HGA a další v. Komise, (C‑630/11 P až C‑633/11 P, EU:C:2013:387, bod 82). Konkrétně délka procesní lhůty pro uvedenou fázi musí být z věcného hlediska dostatečná k zajištění řádného průběhu této fáze [v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 29. října 2015, BBVA, C‑8/14, EU:C:2015:731, bod 29, jakož i ze dne 9. září 2020, Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Zamítnutí následné žádosti – Lhůta pro podání žaloby), C‑651/19, EU:C:2020:681, bod 57].

45

Je třeba rovněž připomenout, že v rámci řízení o porušení článků 101 a 102 SFEU vedených Komisí má fáze předběžného šetření, která trvá až do oznámení námitek, nejen umožnit tomuto orgánu shromáždit všechny relevantní skutečnosti potvrzující či nikoli existenci porušení pravidel hospodářské soutěže, ale rovněž zaujmout stanovisko ke směřování řízení, jakož i k tomu, jak by mělo dále probíhat (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 15. října 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij a další v. Komise, C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P až C‑252/99 P a C‑254/99 P, EU:C:2002:582, bod 182, jakož i usnesení ze dne 29. září 2011, Elf Aquitaine v. Komise, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, bod 113).

46

I když složitost řízení v oblasti hospodářské soutěže může odůvodnit, aby předběžná fáze tohoto řízení trvala dlouhou dobu (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 2. září 2021, Komise v. Tempus Energy a Tempus Energy Technology, C‑57/19 P, EU:C:2021:663, bod 62, jakož i ze dne 17. listopadu 2022, Irish Wind Farmers’ Association a další v. Komise, C‑578/21 P, EU:C:2022:898, bod 88), není Komise oprávněna setrvávat během této fáze řízení v nečinnosti (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 18. března 1997, Guérin automobiles v. Komise, C‑282/95 P, EU:C:1997:159, bod 36, jakož i ze dne 13. června 2013, HGA a další v. Komise, C‑630/11 P až C‑633/11 P, EU:C:2013:387, bod 81).

47

Kromě toho dodržování práva na obhajobu představuje základní zásadu unijního práva, kterou je třeba plně dodržovat v rámci správních řízení, na která se vztahuje unijní právo. V rámci řízení o protiprávním jednání porušujícím pravidla hospodářské soutěže představuje v tomto ohledu oznámení námitek podstatnou záruku (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 26. října 2017, Global Steel Wire a další v. Komise, C‑457/16 P a C‑459/16 P až C‑461/16 P, EU:C:2017:819, body 139 a 140; ze dne 13. září 2018, UBS Europe a další, C‑358/16, EU:C:2018:715, bod 60, jakož i ze dne 6. října 2021, Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, bod 56).

48

Z toho vyplývá, že úvahy uvedené v bodech 45 až 47 tohoto rozsudku jsou rovněž relevantní v rámci správního řízení vedeného na vnitrostátní úrovni vnitrostátním orgánem příslušným pro vymáhání dodržování zákonů na ochranu zájmů spotřebitelů za účelem postihu porušení unijní právní úpravy v této oblasti.

49

Aby vnitrostátní orgány příslušné pro vymáhání dodržování zákonů účinně splnily povinnost uplatňovat unijní právo v této oblasti, musí být schopny dát stížnostem, které jim byly předloženy, různou prioritu, přičemž za tímto účelem mají široký prostor pro uvážení (obdobně viz rozsudky ze dne 14. prosince 2000, Masterfoods a HB, C‑344/98, EU:C:2000:689, bod 46, jakož i ze dne 19. září 2013, EFIM v. Komise, C‑56/12 P, EU:C:2013:575, body 72 a 83).

50

Zadruhé nařízení č. 2006/2004, použitelné v okamžiku zahájení kontradiktorní fáze řízení ve věci v původním řízení, a poté nařízení 2017/2394 zavedly mechanismus spolupráce a koordinace, v jehož rámci mohou být vnitrostátní orgány příslušné pro vymáhání dodržování zákonů na ochranu zájmů spotřebitelů nuceny spolupracovat a koordinovat činnost mezi sebou navzájem a s Komisí za účelem boje proti určitým kategoriím protiprávních jednání proti aktům uvedeným v příloze každého z těchto dvou nařízení, mezi něž patří směrnice 2005/29.

51

V souladu s čl. 9 odst. 1 a 2 nařízení č. 2006/2004 měly příslušné orgány koordinovat činnost v oblasti dozoru nad trhem a vymáhání práva v oblasti ochrany spotřebitele tím, že usilovaly o provádění souběžného vyšetřování a donucovacích opatření. Jak vyplývalo z bodu 7 odůvodnění tohoto nařízení, pro zajištění řádného fungování vnitřního trhu a ochrany spotřebitele je nezbytné, aby byly příslušné orgány schopny volně a na základě vzájemnosti spolupracovat při výměně informací, odhalování a vyšetřování protiprávních jednání uvnitř Společenství a v přijímání opatření za účelem ukončení nebo zákazu těchto protiprávních jednání.

52

Jak ze samotného účelu fáze předcházející oznámení námitek v rámci šetření v oblasti ochrany spotřebitele, tak z širokého prostoru pro uvážení, který musí mít vnitrostátní orgán příslušný pro vymáhání dodržování zákonů v této oblasti při stanovování priorit pro řízení v této oblasti, vyplývá, že během této fáze řízení musí být takový orgán nejen schopen provést všechna předběžná vyšetřovací opatření, jakož i často komplexní skutková a právní posouzení, která potřebuje k vyhodnocení toho, zda je zahájení kontradiktorní vyšetřovací fáze odůvodněné, ale rovněž zvolit v závislosti na různé prioritě, kterou hodlá přiznat při výkonu své operační nezávislosti probíhajícímu šetření, nejvhodnější okamžik pro případné zahájení kontradiktorní vyšetřovací fáze tohoto šetření.

53

Vnitrostátní orgán příslušný pro vymáhání dodržování zákonů na ochranu zájmů spotřebitelů musí mít možnost dočasně odložit zahájení kontradiktorní vyšetřovací fáze v daném řízení, i když již prokázal existenci podstatných prvků údajného protiprávního jednání. Taková možnost je v souladu s cílem, aby se dotčený orgán mohl řádně zabývat všemi řízeními o protiprávním jednání, která u něho byla zahájena. Může rovněž přispět k účinnému využívání dostupných zdrojů a podpořit vhodnou spolupráci v rámci sítě pro spolupráci mezi vnitrostátními orgány příslušnými pro vymáhání dodržování zákonů na ochranu zájmů spotřebitelů, která byla zřízena nařízením č. 2006/2004 a poté nařízením 2017/2394. Takové dočasné odložení však nemůže mít za následek překročení přiměřené lhůty, ve které musí být ukončena fáze předcházející oznámení námitek v rámci šetření.

54

Zatřetí musí členský stát při výkonu procesní autonomie zajistit nejen plnou účinnost unijního práva v oblasti ochrany spotřebitele jakož i účinnost stíhání a postih protiprávních jednání porušujících toto právo, ale rovněž dodržování základních práv, zejména práva podniků, proti nimž jsou vedena řízení o protiprávním jednání, na obhajobu (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 7. prosince 2010, VEBIC, C‑439/08, EU:C:2010:739, bod 63, jakož i ze dne 5. června 2018, Kolev a další, C‑612/15, EU:C:2018:392, bod 98).

55

V tomto ohledu již Soudní dvůr rozhodl, že nadměrná délka trvání fáze předcházející oznámení námitek v rámci šetření může mít dopad na budoucí možnosti obrany dotyčných podniků, zejména tím, že nepříznivě ovlivní jejich právo na obhajobu v kontradiktorní vyšetřovací fázi řízení o protiprávním jednání, které je proti nim vedeno. Čím více času totiž uplyne mezi takovým opatřením předběžného šetření a oznámením námitek, tím je pravděpodobnější, že případné důkazy ve prospěch obhajoby, pokud jde o protiprávní jednání vytýkaná v tomto oznámení, již nebudou moci být shromážděny nebo budou moci být shromážděny jen s obtížemi (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. září 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied v. Komise, C‑105/04 P, EU:C:2006:592, bod 49).

56

I když přiměřené procesní lhůty mají zejména zajistit účinný výkon práva na obhajobu podniků, proti nimž je vedeno řízení o protiprávním jednání, nic to nemění na tom, že vnitrostátní právní úprava, která stanoví procesní lhůty v oblasti ukládání sankcí vnitrostátními orgány příslušnými pro vymáhání dodržování zákonů na ochranu zájmů spotřebitelů pro boj proti nekalým obchodním praktikám a k ukládání trestů za ně, musí být přizpůsobena zvláštnostem unijního práva týkajícího se této oblasti a cílům uplatňování tohoto práva dotyčnými osobami, aby nebyla narušena plná účinnost tohoto práva (obdobně viz rovněž rozsudek ze dne 21. ledna 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, bod 52).

57

V projednávané věci, jak vyplývá ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, je AGCM povinen zahájit kontradiktorní vyšetřovací fázi řízení oznámením námitek v pevně stanovené lhůtě 90 dnů od zjištění podstatných prvků údajného protiprávního jednání. Kromě toho má nedodržení dotčené lhůty za následek automatické zrušení v plném rozsahu konečného rozhodnutí přijatého AGCM na konci řízení o protiprávním jednání, a to jak v rozsahu, v němž se týká ukončení nekalých obchodních praktik, tak v rozsahu, v němž se týká sankcí uložených dotčenému podniku. Zároveň tomuto orgánu na základě zásady ne bis in idem s konečnou platností brání v zahájení nového řízení o protiprávním jednání pro tytéž nekalé obchodní praktiky. Jak vyplývá ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, cílem těchto pravidel je chránit právo podniků na obhajobu v průběhu řízení o protiprávním jednání, které je proti nim vedeno, tím, že budou včas informovány o námitkách, které jsou proti nim vzneseny.

58

Jak v podstatě uvedl generální advokát v bodech 107 až 109 a 114 svého stanoviska, použití dotčené lhůty může vést k tomu, že se AGCM bude muset zabývat bez rozdílu všemi řízeními o protiprávním jednání, která vede, a to nikoli s přihlédnutím k okolnostem každého řízení, ale pouze v chronologickém pořadí, což mu brání stanovit a prosazovat priority pro řízení v oblasti ochrany spotřebitele. Tento orgán by tak mohl být nucen zahájit šetření na nejistých skutkových a právních základech nebo upřednostnit zpracování určitých kategorií spisů, které mu jemu dostupné zdroje umožňují zpracovat i po fázi předběžného šetření, případně na úkor zvláště složitých případů, které obzvlášť poškozují zájmy spotřebitelů. Takový zásah do operační nezávislosti AGCM je o to pravděpodobnější v situaci, kdy se počátek běhu lhůty, jejíž podmínky zahájení se ostatně jeví jako málo jasné, málo přesné a málo předvídatelné jak pro tento orgán, tak pro dotyčný podnik, shoduje s prvním oznámením údajného protiprávního jednání tomuto orgánu, který je tedy povinen věc okamžitě prošetřit.

59

Kromě toho důsledky překročení dotčené lhůty mohou bránit AGCM v plné spolupráci v rámci zavedené nařízením č. 2006/2004 a poté nařízením 2017/2394. Jak totiž správně uvedly AGCM a Komise v písemných vyjádřeních, tento orgán může být vyzván, aby jednal v přeshraničních situacích na základě oznámení vydaného orgánem jiného členského státu nebo Komisí. Dotčená lhůta by se přitom nemusela ukázat jako dostatečná k tomu, aby AGCM mohl užitečně spolupracovat s orgány jiných členských států a s Komisí, a fortiori pokud již byla dotčená obchodní praktika předmětem oznámení v Itálii, takže dotčená lhůta začala běžet.

60

Kromě toho je třeba uvést, že právo podniků, které jsou předmětem řízení o protiprávním jednání, na obhajobu nemůže být v žádném případě porušeno pouze z důvodu nedodržení dotčené lhůty.

61

Jak totiž v podstatě uvedl generální advokát v bodě 131 svého stanoviska, i když je jistě třeba zabránit tomu, aby během úvodní fáze řízení o protiprávním jednání v oblasti nekalých obchodních praktik mohlo být právo na obhajobu podniku nezhojitelně ohroženo, takový podnik bude v každém případě moci účinně vykonávat právo na obhajobu, je-li zaručeno, že vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž nebude vůči němu moci přijmout žádné rozhodnutí, aniž provedl kontradiktorní vyšetřovací fázi, během níž uvedená společnost mohla plně uplatnit právo na obhajobu.

62

Soudní dvůr dále rozhodl, že v kontextu činnosti vnitrostátních orgánů pro hospodářskou soutěž s cílem potlačovat protiprávní jednání odporující právu hospodářské soutěže může režim promlčení, který z důvodů, které jsou mu vlastní, systematicky brání ukládání účinných a odrazujících sankcí za porušení unijního práva hospodářské soutěže, v praxi znemožnit nebo nadměrně ztížit použití pravidel hospodářské soutěže. Proto měl za to, že vnitrostátní právní úprava, která stanoví promlčecí lhůtu, jejíž uplatnění může s ohledem na vysokou složitost případů spadajících do oblasti práva hospodářské soutěže vytvořit systémové riziko beztrestnosti skutků zakládajících porušení tohoto práva, není v souladu se zásadou efektivity (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. ledna 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, body 53 a 56).

63

S ohledem na cíl směrnice 2005/29, kterým je zajistit vysokou úroveň ochrany spotřebitele a zajistit, aby byly v zájmu spotřebitelů účinně potírány nekalé obchodní praktiky, připomenutý v bodě 33 tohoto rozsudku, jsou úvahy uvedené v předchozím bodě tohoto rozsudku relevantní rovněž v kontextu činnosti vnitrostátních orgánů příslušných pro vymáhání dodržování zákonů na ochranu zájmů spotřebitelů.

64

Jak přitom v podstatě uvedl generální advokát v bodech 137 až 139 svého stanoviska, důsledky, které vnitrostátní právní úprava dotčená ve věci v původním řízení spojuje s nedodržením dotčené lhůty, mohou podle všeho vyvolat systémové riziko beztrestnosti skutků zakládajících porušení zákazu nekalých obchodních praktik zavedeného v čl. 5 odst. 1 směrnice 2005/29. Tato vnitrostátní právní úprava by totiž mohla znamenat, že velké množství zjištěných porušení tohoto ustanovení nebude postiženo účinnými a odrazujícími sankcemi. Kromě toho nemožnost AGCM zahájit nové řízení o protiprávním jednání za účelem přijetí takových sankcí by ve skutečnosti mohla podniky podněcovat k zachování nekalých obchodních praktik, což by vážně ohrozilo účinné provádění unijních pravidel v této oblasti ze strany vnitrostátních orgánů příslušných pro vymáhání dodržování zákonů na ochranu zájmů spotřebitelů.

65

Za těchto podmínek a s ohledem na úvahy uvedené v bodech 58, 59 a 64 tohoto rozsudku může mít použití dotčené lhůty na činnost AGCM za následek zásah do operační nezávislosti tohoto orgánu, jakož i vytvoření systémového rizika beztrestnosti skutků zakládajících porušení zákazu nekalých obchodních praktik zavedeného čl. 5 odst. 1 směrnice 2005/29.

66

Navíc je třeba upřesnit, že výklad vnitrostátního práva, podle kterého jsou důsledky nedodržení dotčené lhůty ze strany AGCM omezeny na zánik sankční pravomoci tohoto orgánu, přičemž orgánu by zůstala možnost nařídit podniku, aby ukončil nekalé obchodní praktiky, nemůže vyloučit existenci takového rizika beztrestnosti a zaručit účinné uplatňování směrnice 2005/29. Taková omezení činnosti vnitrostátního orgánu příslušného k vymáhání dodržování zákonů na ochranu zájmů spotřebitelů pro hospodářskou soutěž by totiž byla neslučitelná s povinností členských států přijmout a zajistit uplatňování režimu účinných a odrazujících sankcí, stanovenou v čl. 13 této směrnice.

67

Vzhledem k tomu, že podle předkládajícího soudu vyplývá použití lhůty dotčené ve věci v původním řízení z určitého výkladu vnitrostátního práva soudem vyššího stupně, je třeba ještě dodat, že za účelem zajištění účinnosti všech ustanovení unijního práva ukládá zásada přednosti vnitrostátním soudům, aby v co největším možném rozsahu vykládaly vnitrostátní právo způsobem, který je v souladu s unijním právem [rozsudky ze dne 6. října 2021, Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, bod 70 a citovaná judikatura, jakož i ze dne 12. října 2023, Z. (Právo získat duplikát úvěrové smlouvy), C‑326/22, EU:C:2023:775, bod 34 a citovaná judikatura].

68

Tyto soudy jsou tedy při aplikaci vnitrostátního práva povinny vykládat toto právo v co možná největším rozsahu ve světle znění a účelu relevantních ustanovení unijního práva, přičemž vezmou v úvahu veškeré vnitrostátní právo a použijí metody výkladu jím uznané, aby zajistily plnou účinnost uvedených ustanovení a došly k výsledku, který bude v souladu s cílem sledovaným těmito ustanoveními [v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 6. října 2021, Sumal, C‑882/19, EU:C:2021:800, bod 71 a citovaná judikatura, jakož i ze dne 22. září 2022, Vicente (Žaloba na zaplacení odměny advokáta), C‑335/21, EU:C:2022:720, bod 72 a citovaná judikatura].

69

Je tedy na předkládajícím soudu, aby v co největším možném rozsahu vykládal vnitrostátní právo, zejména čl. 27 odst. 13 legislativního nařízení č. 206 o spotřebitelském zákoníku, ve znění použitelném na spor v původním řízení, a článek 14 zákona č. 689/81, v souladu s unijním právem, aby zajistil jejich plnou účinnost. Povinnost konformního výkladu tomuto soudu ukládá, aby případně změnil ustálenou judikaturu, vychází-li z výkladu vnitrostátního práva, který je neslučitelný s cíli ustanovení unijního práva, a za tímto účelem na základě vlastní pravomoci nepoužil výklad vyššího, či dokonce nejvyššího soudu, kterým je podle vnitrostátního práva vázán, pokud je tento výklad neslučitelný s unijním právem (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 24. června 2019, Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, bod 78 a citovaná judikatura; ze dne 21. ledna 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, bod 58, jakož i ze dne 13. června 2024, DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya a Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, C‑331/22 a C‑332/22, EU:C:2024:496, body 108 a 110).

70

S ohledem na všechny předcházející důvody je třeba na položenou otázku odpovědět tak, že články 11 a 13 směrnice 2005/29 ve spojení se zásadou efektivity musí být vykládány v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která v rámci řízení, jehož cílem je konstatování nekalých obchodních praktik, vedeného vnitrostátním orgánem příslušným pro vymáhání dodržování zákonů na ochranu zájmů spotřebitele, tomuto orgánu ukládá, aby zahájil kontradiktorní vyšetřovací fázi tohoto řízení oznámením námitek dotyčnému podniku ve lhůtě 90 dnů od okamžiku, kdy se dozví o podstatných prvcích údajného protiprávního jednání, přičemž tyto prvky se mohou omezit na první oznámení tohoto orgánu, a dále trestá nedodržení této lhůty úplným zrušením konečného rozhodnutí uvedeného orgánu přijatého na závěr řízení o protiprávním jednání, jakož i zánikem pravomoci tohoto orgánu zahájit nové řízení o protiprávním jednání týkající se týchž praktik.

K nákladům řízení

71

Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.