PRESUDA SUDA (peto vijeće)

22. svibnja 2025.(*)

„Žalba – Okoliš – Direktiva 2003/87/EZ – Sustav trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Europske unije – Besplatna dodjela jedinica – Članak 10.a stavak 1. – Pojam ‚ zamjene’ – Nacionalne provedbene mjere – Članak 11. stavak 1. – Popisi postrojenja obuhvaćenih Direktivom 2003/87 koje su države članice dostavile Europskoj komisiji – Odluka (EU) 2021/355 – Prijedlog predmetne države članice da referentnom vrijednosti za sinteriranu rudaču obuhvati potpostrojenje koje proizvodi pelete željezne rudače – Odluka o odbijanju – Komisijino određivanje referentnih vrijednosti – Opći cilj kojim se nastoji potaknuti smanjenje emisija stakleničkih plinova – Nepostojanje obveze postizanja rezultata – Članak 296. UFEU‑a – Obveza obrazlaganja odluka institucija Europske unije”

U predmetu C‑621/23 P,

povodom žalbe na temelju članka 56. Statuta Suda Europske unije, podnesene 6. listopada 2023.,

Luossavaara‑Kiirunavaara AB, sa sjedištem u Luleåu (Švedska), koje zastupaju A. Bryngelsson, A. Johansson i F. Sjövall, advokater,

žalitelj,

a druge stranke u postupku su:

Europska komisija, koju zastupaju B. De Meester i G. Wils, u svojstvu agenata,

tuženik u prvostupanjskom postupku,

Kraljevina Švedska, koju zastupaju C. Meyer‑Seitz i R. Shahsavan Eriksson, u svojstvu agenata,

intervenijent u prvostupanjskom postupku,

SUD (peto vijeće),

u sastavu: M. L. Arastey Sahún (izvjestiteljica), predsjednica vijeća, D. Gratsias, E. Regan, J. Passer i B. Smulders, suci,

nezavisna odvjetnica: J. Kokott,

tajnik: A. Calot Escobar,

uzimajući u obzir pisani dio postupka,

saslušavši mišljenje nezavisne odvjetnice na raspravi održanoj 14. studenoga 2024.,

donosi sljedeću

Presudu

1        Svojom žalbom Luossavaara‑Kiirunavaara AB zahtijeva ukidanje presude Općeg suda Europske unije od 26. srpnja 2023., LuossavaaraKiirunavaara/Komisija (T‑244/21, u daljnjem tekstu: pobijana presuda, EU:T:2023:428), kojom je potonji odbio njegovu tužbu za poništenje članka 1. stavka 3. Odluke Europske komisije (EU) 2021/355 od 25. veljače 2021. o nacionalnim provedbenim mjerama za prijelaznu besplatnu dodjelu emisijskih jedinica stakleničkih plinova u skladu s člankom 11. stavkom 3. Direktive 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (SL 2021., L 68, str. 221., u daljnjem tekstu: sporna odluka).

 Pravni okvir

 Direktiva 2003/87/EZ

2        Člankom 1. Direktive 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. listopada 2003. o uspostavi sustava trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Zajednice i o izmjeni Direktive Vijeća 96/61/EZ (SL 2003., L 275, str. 32.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 9., str. 28.), kako je izmijenjena Direktivom (EU) 2018/410 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. ožujka 2018. (SL 2018., L 76, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 30., str. 3. i ispravak SL 2023., L 125, str. 62., u daljnjem tekstu: Direktiva 2003/87) određuje se:

„Ova Direktiva utvrđuje sustav trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Unije (u daljnjem tekstu: ,ETS’) s ciljem promicanja smanjenja emisija stakleničkih plinova na način koji je učinkovit u troškovnom i gospodarskom smislu.

[…]”

3        Članak 2. Direktive 2003/87, naslovljen „Područje primjene”, glasi kako slijedi:

„1.      Ova se Direktiva primjenjuje na emisije koje proizlaze iz djelatnosti navedenih u Prilogu I. i na stakleničke plinove navedene u Prilogu II.

2.      Ova se Direktiva primjenjuje ne dovodeći u pitanje zahtjeve iz Direktive [Vijeća] 96/61/EZ [od 24. rujna 1996. o integriranom sprečavanju i kontroli onečišćenja (SL 1996., L 257, str. 26.)].

[…]”

4        Člankom 10.a te direktive, naslovljenim „Prijelazna pravila na razini Unije o usklađenoj dodjeli besplatnih emisijskih jedinica” u stavku 1. propisuje se:

„[Europska k]omisija je ovlaštena donositi delegirane akte u skladu s člankom 23. radi dopune ove Direktive u pogledu potpuno usklađenih pravila na razini [Europske u]nije za dodjelu emisijskih jedinica iz stavaka 4., 5., 7. i 19. ovog članka.

U okviru mjera iz prvog podstavka utvrđuju se, koliko to bude moguće, ex‑ante referentne vrijednosti na razini Unije kako bi se osiguralo da se dodjela odvija na način koji potiče smanjivanje emisija stakleničkih plinova i energetski učinkovite tehnike, uzimajući u obzir najučinkovitije tehnike, [zamjene], alternativne proizvodne procese, visoko učinkovitu kogeneraciju, učinkovito obnavljanje energije iz otpadnih plinova, korištenje biomase te hvatanje i skladištenje CO2 gdje postoje odgovarajući objekti i oprema, a ne potiču povećavanje emisija. Besplatne emisijske jedinice ne dodjeljuju se ni za kakve oblike proizvodnje električne energije, osim u slučajevima koji pripadaju članku 10.c i za električnu energiju proizvedenu od otpadnih plinova.

U načelu se za svaki sektor i podsektor izračunavaju referentne vrijednosti za proizvod, a ne za ulazne sirovine kako bi se u svakom proizvodnom procesu predmetnog sektora ili podsektora maksimalno povećala smanjenja emisija stakleničkih plinova i uštede zbog energetske učinkovitosti.

Pri utvrđivanju načela za određivanje ex‑ante referentnih vrijednosti u pojedinačnim sektorima i podsektorima Komisija se savjetuje s relevantnim zainteresiranim stranama, uključujući i predmetne sektore i podsektore.

[…]”

5        Članak 10.b navedene direktive, naslovljen „Prijelazne mjere za potporu određenim energetski intenzivnim industrijama u slučaju izmještanja emisija ugljika”, u stavku 1. određuje:

„Sektori i podsektori u odnosu na koje produkt nastao množenjem intenziteta njihove trgovine s trećim zemljama, definiranog kao omjer ukupne vrijednosti izvoza u treće zemlje plus vrijednost uvoza iz trećih zemalja i ukupne veličine tržišta za Europski gospodarski prostor (godišnji promet plus ukupni uvoz iz trećih zemalja), s njihovim intenzitetom emisija, mjerenim u kgCO2, podijeljeno s njihovom bruto dodanom vrijednošću (u eurima), premašuje 0,2 smatraju se izloženima riziku od izmještanja emisija ugljika. Takvim sektorima i podsektorima dodjeljuju se besplatne emisijske jedinice za razdoblje do 2030. po stopi od 100 % količine utvrđene u skladu s člankom 10.a.”

6        U skladu s člankom 11. navedene direktive, naslovljenim „Nacionalne provedbene mjere”:

„1.      Svaka država članica do 30. rujna 2011. dostavlja Komisiji popis postrojenja na njezinom teritoriju na koja se odnosi ova Direktiva i emisijske jedinice koje su besplatno dodijeljene svakom postrojenju na njezinom teritoriju, izračunane u skladu s pravilima navedenima u članku 10.a stavku 1. i članku 10.c.

Popis postrojenja obuhvaćenih ovom Direktivom za petogodišnje razdoblje koje započinje 1. siječnja 2021. podnosi se do 30. rujna 2019., a popisi za svako sljedeće petogodišnje razdoblje dostavljaju se svakih pet godina nakon toga. Svaki popis uključuje informacije o proizvodnim aktivnostima, prijenosima topline i plinova, proizvodnji električne energije i emisijama na razini potpostrojenja tijekom pet kalendarskih godina prije njihova dostavljanja. Besplatne emisijske jedinice dodjeljuju se samo postrojenjima koja su dostavila takve informacije.

2.      Do 28. veljače svake godine nadležna tijela izdaju količinu emisijskih jedinica koje se raspodjeljuju za tu godinu, izračunanu u skladu s člancima 10., 10.a i 10.c.

3.      Države članice ne smiju izdavati besplatne emisijske jedinice iz stavka 2. postrojenjima čije je stavljanje na popis iz stavka 1. Komisija odbila.”

7        Prilog I. Direktivi 2003/87 navodi kategorije djelatnosti na koje se ta direktiva primjenjuje.

 Direktiva 2009/29/EZ

8        Uvodne izjave 24. i 25. Direktive 2009/29/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. travnja 2009. o izmjeni Direktive 2003/87/EZ u svrhu poboljšanja i proširenja sustava Zajednice za trgovanje emisijskim jedinicama stakleničkih plinova (SL 2009., L 140, str. 63.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 30., str. 3. i ispravak SL 2023., L 125, str. 61.) glase:

„24.      […] U slučaju da druge razvijene zemlje i ostali veliki emiteri stakleničkih plinova ne sudjeluju u [međunarodnom sporazumu o klimatskim promjenama pomoću kojega bi se ostvario cilj ograničavanja globalnog povišenja temperature na 2 °C], moglo bi doći do povećanja emisija stakleničkih plinova u trećim zemljama gdje industrija ne bi podlijegala odgovarajućim ograničenjima emisija ugljika (izmještanja emisija ugljika), što bi istodobno dovelo u ekonomski nepovoljan položaj neke energetski intenzivne sektore i podsektore unutar Zajednice. To bi moglo oslabiti integritet okoliša i pozitivni učinak mjera Zajednice. U cilju rješavanja rizika od izmještanja emisija ugljika, [Europska z]ajednica treba besplatno dodijeliti 100 % emisijskih jedinica sektorima i podsektorima koji ispunjavaju relevantne uvjete. […]

(25)      Komisija zato treba do 30. lipnja 2010. preispitati situaciju, savjetovati se sa svim relevantnim socijalnim partnerima i u svjetlu rezultata međunarodnih pregovora podnijeti izvješće skupa s odgovarajućim prijedlozima. U tom kontekstu Komisija bi trebala utvrditi za koje je energetski intenzivne industrijske sektore ili podsektore vjerojatno da će biti izloženi izmještanju emisija ugljika do 31. prosinca 2009. Analizu treba temeljiti na procjeni nemogućnosti industrija da troškove potrebnih emisijskih jedinica ugrade u cijenu proizvoda bez znatnijeg gubitka udjela na tržištu u korist postrojenja izvan Zajednice koja ne poduzimaju odgovarajuće mjere za smanjivanje svojih emisija. Energetski intenzivne industrije za koje je utvrđeno da su izložene znatnom riziku od izmještanja emisija ugljika mogle bi dobiti veću količinu besplatnih emisijskih jedinica […]”

 Delegirana uredba Komisije (EU) 2019/331

9        Delegiranom uredbom Komisije (EU) 2019/331 od 19. prosinca 2018. o utvrđivanju prijelaznih pravila na razini Unije za usklađenu besplatnu dodjelu emisijskih jedinica na temelju članka 10.a Direktive 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (SL 2019., L 59, str. 8.) određuju se referentne vrijednosti, uključujući proizvode, koje služe kao osnova za besplatnu dodjelu emisijskih jedinica stakleničkih plinova postrojenjima i potpostrojenjima Unije koja koriste predmetne proizvode. U Delegiranoj uredbi 2019/331 definirane su i te referentne vrijednosti.

10      Uvodna izjava 3. te delegirane uredbe glasi kako slijedi:

„U skladu s člankom 10.a stavkom 1. Direktive [2003/87], prijelaznim potpuno usklađenim mjerama za besplatnu dodjelu emisijskih jedinica na razini Unije trebaju se, u mjeri u kojoj je to moguće, utvrditi ex ante referentne vrijednosti kako bi se osiguralo da se besplatna dodjela emisijskih jedinica odvija na način kojim se potiče smanjenja emisija stakleničkih plinova i energetski učinkovite tehnike, vodeći računa o najučinkovitijim tehnikama, zamjenama, alternativnim proizvodnim postupcima, visokoučinkovitoj kogeneraciji, učinkovitoj regeneraciji energije otpadnih plinova, upotrebi biomase te hvatanju i skladištenju ugljikova dioksida, tamo gdje su te mogućnosti raspoložive. Istodobno se tim mjerama ne smije poticati povećanje emisija. Kako bi se smanjili poticaji za spaljivanje otpadnih plinova, osim u slučaju sigurnosnog spaljivanja na baklji, broj emisijskih jedinica koje su dodijeljene besplatno za relevantna potpostrojenja trebalo bi smanjiti za iznos povijesnih emisija od spaljivanja otpadnih plinova, uz iznimku sigurnosnog spaljivanja na baklji, koje nije korišteno za proizvodnju mjerljive topline, nemjerljive topline ili električne energije. Međutim, uzimajući u obzir posebno postupanje u skladu s člankom 10.a stavkom 2. [Direktive 2003/87], te kako bi se osiguralo prijelazno razdoblje, to smanjenje trebalo bi se primjenjivati tek od 2026.”

11      Prilog I. navedenoj delegiranoj uredbi, naslovljen „Referentne vrijednosti”, u točki 1. definira referentne vrijednosti za proizvode i granice sustava ne uzimajući u obzir zamjenjivost goriva i električne energije na sljedeći način:

[…]”

 Odluka 2011/278/EU

12      Odluka Komisije 2011/278/EU od 27. travnja 2011. o utvrđivanju prijelaznih propisa na razini Unije za usklađenu besplatnu dodjelu emisijskih jedinica na temelju članka 10.a Direktive 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (SL 2011., L 130, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 29., str. 257.) stavljena je izvan snage s učinkom od 1. siječnja 2021. Delegiranom uredbom 2019/331.

13      Uvodna izjava 4. te odluke glasila je:

„Komisija je, u mjeri u kojoj je to bilo moguće, izradila referentne vrijednosti za proizvode i međuproizvode iz djelatnosti iz Priloga I. [Direktivi 2003/87] kojima se trguje između postrojenja. U načelu, za svaki bi proizvod trebalo definirati po jednu referentnu vrijednost. Ako je proizvod izravna zamjena za drugi proizvod, oba bi proizvoda trebalo obuhvatiti istom referentnom vrijednosti za proizvod i odgovarajućom definicijom.”

 Sporna odluka

14      U skladu s uvodnim izjavama 1. do 5., 12. i 13. sporne odluke:

„(1)      Od 2013. nadalje emisijske se jedinice operatorima postrojenja obuhvaćenih [ETS‑om EU‑a] dodjeljuju na temelju dražbe. Operatori koji ispunjavaju uvjete nastavit će dobivati besplatne emisijske jedinice u razdoblju trgovanja od 2021. do 2030. Količina emisijskih jedinica koju svaki takav operator prima utvrđuje se na temelju usklađenih pravila na razini Unije utvrđenih u [Direktivi 2003/87] i Delegiranoj uredbi [2019/331].

(2)      Države članice morale su do 30. rujna 2019. Komisiji dostaviti svoje nacionalne provedbene mjere (NIM), koje se sastoje od popisa postrojenja obuhvaćenih [Direktivom 2003/87] na njihovu državnom području, uključujući informacije o proizvodnoj djelatnosti, prijenosima topline i plinova, proizvodnji električne energije i emisijama na razini potpostrojenja, tijekom pet godina referentnog razdoblja (2014. – 2018.) u skladu s Prilogom IV. Delegiranoj uredbi [2019/331].

(3)      Kako bi se osigurala kvaliteta i usporedivost podataka, države članice dostavile su svoje nacionalne provedbene mjere, uključujući relevantne podatke po postrojenju, pomoću elektroničkog obrasca koji osigurava Komisija u skladu s člankom 14. stavkom 1. Delegirane uredbe [2019/331]. Države članice dostavile su i izvješće o metodologiji u kojem se navodi postupak prikupljanja podataka koji su provela njihova tijela.

(4)      S obzirom na široki raspon dostavljenih informacija i podataka, Komisija je najprije analizirala potpunost svih nacionalnih provedbenih mjera. Ako je Komisija utvrdila da su dostavljene informacije nepotpune, od predmetnih država članica zatražila je dodatne informacije. Kao odgovor na te zahtjeve nadležna tijela dostavila su dodatne relevantne informacije kako bi upotpunila dostavljene nacionalne provedbene mjere.

(5)      Komisija je zatim procijenila nacionalne provedbene mjere u odnosu na kriterije iz [Direktive 2003/87] i Delegirane uredbe [2019/331], uzimajući u obzir Komisijine smjernice za države članice objavljene u razdoblju od siječnja do travnja 2020. Te provjere dosljednosti činile su drugu fazu procjene nacionalnih provedbenih mjera.

[…]

(12)      Švedska je predložila uključivanje jednog postrojenja čije emisije potječu iz vapnene peći u kojoj se kalcinira vapneni mulj, ostatak dobiven oporabom kemikalija za kuhanje u tvornicama sulfatne celuloze. Postupak oporabe vapna iz vapnenog mulja obuhvaćen je definicijama granica sustava kratkovlaknate/dugovlaknate sulfatne celuloze. Stoga predmetno postrojenje preuzima međuproizvod obuhvaćen referentnom vrijednošću za proizvod. Budući da se emisije ne bi trebale dvostruko brojati, kako je navedeno u članku 16. stavku 7. Delegirane uredbe [2019/331], podaci o besplatnoj dodjeli emisijskih jedinica tom postrojenju trebaju se odbiti.

(13)      Švedska je predložila da tri postrojenja koriste različita potpostrojenja s referentnim vrijednostima u usporedbi s onima koja je koristila u trećoj fazi nacionalnih provedbenih mjera za proizvodnju peleta željezne rudače. Švedska je predložila korištenje referentne vrijednosti za sintetiranu rudaču potpostrojenja za proizvodnju peleta željezne rudače, dok je u trećoj fazi koristila referentne vrijednosti za gorivo. Međutim, referentna vrijednost za sinteriranu rudaču definirana je u Prilogu I. Delegiranoj uredbi [2019/331], a definicija proizvodâ te postupaka i emisija obuhvaćenih tom referentnom vrijednošću za proizvod prilagođena je proizvodnji sintera i ne obuhvaća pelete željezne rudače. Nadalje, člankom 10.a stavkom 2. [Direktive 2003/87] zahtijeva se ažuriranje referentnih vrijednosti za četvrtu fazu i ne predviđa se ikakva prilagodba tumačenja definicija referentnih vrijednosti. Stoga se dostavljeni podaci o proizvodnji peleta željezne rudače na temelju potpostrojenja za sinteriranu rudaču trebaju odbiti.”

15      Člankom 1. stavkom 3. te odluke određuje se:

„Odbijaju se odgovarajući podaci za potpostrojenja s referentnom vrijednošću za proizvod u postrojenjima navedenima u Prilogu III. ovoj Odluci o popisima postrojenja obuhvaćenih [Direktivom 2003/87] i dostavljenima Komisiji u skladu s člankom 11. stavkom 1. [Direktive 2003/87].”

16      Prilog III. navedenoj odluci, naslovljen „Postrojenja koja koriste referentnu vrijednost za sinteriranu rudaču umjesto referentnih vrijednosti za toplinu ili gorivo”, u tom pogledu navodi identifikacijske oznake sljedećih postrojenja:

 Okolnosti spora

17      Okolnosti spora, kako proizlaze iz točaka 2. do 6. pobijane presude, mogu se sažeti na sljedeći način.

18      Žalitelj je švedsko rudarsko društvo u vlasništvu države. Proizvodi, među ostalim, željeznu rudaču, glavnu sirovinu koja se koristi za proizvodnju čelika. Ovaj se predmet odnosi na tri njegova postrojenja, navedena u Prilogu III. spornoj odluci, odnosno postrojenja s identifikatorima SE‑497, SE‑498 i SE-499, smještena u Kiruni, Malmbergetu (Gällivare) i Svappavaari, u Švedskoj (u daljnjem tekstu: predmetna postrojenja).

19      Predmetna postrojenja obuhvaćena su ETS‑om uspostavljenim Direktivom 2003/87.

20      Kao što to proizlazi iz sporne odluke, od 2013. nadalje emisijske se jedinice operatorima postrojenja obuhvaćenih ETS‑om dodjeljuju na temelju dražbe. Međutim, operatori koji ispunjavaju uvjete nastavit će dobivati besplatne emisijske jedinice u razdoblju trgovanja od 2021. do 2030., koje se naziva i „četvrto razdoblje trgovanja”. Tijekom tog razdoblja, količina emisijskih jedinica koju svaki takav operator prima utvrđuje se na temelju usklađenih pravila navedenih u Direktivi 2003/87 i Delegiranoj uredbi 2019/331.

21      Kako bi pripremila prijelaznu besplatnu dodjelu za navedeno razdoblje, koje započinje 1. siječnja 2021., Kraljevina Švedska je tijekom 2019. putem Naturvårdsverketa (Agencija za zaštitu okoliša, Švedska) Komisiji dostavila, u skladu s člankom 11. Direktive 2003/87, popis postrojenja obuhvaćenih navedenom direktivom i besplatnih emisijskih jedinica dodijeljenih svakom postrojenju. Pritom je ta država članica predložila da se potpostrojenja predmetnih postrojenja uključe u popis radi besplatne dodjele jedinica na temelju referentne vrijednosti za proizvod koja se odnosi na sinteriranu rudaču, kako je definirana u točki 1. Priloga I. Delegiranoj uredbi 2019/331 (u daljnjem tekstu: referentna vrijednost za sinteriranu rudaču), iako su za to ranije korištene referentne vrijednosti za toplinu i gorivo.

22      Nakon analize informacija koje je dostavila Kraljevina Švedska s obzirom na kriterije navedene u Direktivi 2003/87 i Delegiranoj uredbi 2019/331, Komisija je odlučila odbiti prijedlog te države članice zbog razloga navedenih u uvodnoj izjavi 13. sporne odluke.

 Postupak pred Općim sudom i pobijana presuda

23      Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 4. svibnja 2021. žalitelj je pokrenuo postupak za poništenje sporne odluke.

24      U prilog svojoj tužbi žalitelj je istaknuo šest tužbenih razloga, od kojih se prvi temeljio na povredi Priloga I. Delegiranoj uredbi 2019/331 i članka 10.a stavka 1. Direktive 2003/87, drugi na povredi načela jednakog postupanja i nediskriminacije, treći na povredi obveza i dužnosti koje Unija ima na temelju međunarodnog prava okoliša, četvrti na povredi obveze nadležne institucije da pažljivo i nepristrano ispita sve relevantne elemente predmetnog slučaja i peti na povredi obveze obrazlaganja predviđene člankom 296. UFEU‑a. Naposljetku, šestim tužbenim razlogom, koji je istaknut podredno, žalitelj je zatražio da se na temelju članka 277. UFEU‑a utvrdi ništavost Delegirane uredbe 2019/331 u dijelu u kojem se primjenjuje na spornu odluku.

25      Pobijanom presudom Opći sud odbio je sve tužbene razloge koje je istaknuo žalitelj i, slijedom toga, tužbu u cijelosti.

 Zahtjevi stranaka u žalbenom postupku

26      Svojom žalbom žalitelj od Suda zahtijeva da:

–        ukine pobijanu presudu u cijelosti;

–        poništi članak 1. stavak 3. sporne odluke, i

–        naloži Komisiji snošenje troškova.

27      Komisija od Suda zahtijeva da:

–        odbije žalbu i

–        naloži žalitelju snošenje troškova.

28      Kraljevina Švedska od Suda zahtijeva da prihvati žalbu.

 O žalbi

29      Žalitelj ističe pet žalbenih razloga, od kojih prvi i treći podupire Kraljevina Švedska.

 Prvi žalbeni razlog

 Argumentacija stranaka

30      Prvi žalbeni razlog dijeli se na dva dijela i u biti se temelji na tome da je Opći sud pogrešno protumačio izraz „zamjene” iz članka 10.a stavka 1. Direktive 2003/87.

31      Prvim dijelom prvog žalbenog razloga žalitelj tvrdi da je Opći sud u točki 88. pobijane presude pogrešno smatrao da je na žalitelju da dokaže da su peleti željezne rudače „izravno zamjenjivi” sinteriranom rudačom, iako se pojam „izravno” ne nalazi ni u Direktivi 2003/87 ni u spornoj odluci ni u Delegiranoj uredbi 2019/331. Stoga je Opći sud povrijedio članak 10.a stavak 1. Direktive 2003/87 time što je prihvatio njegovo tumačenje koje ima za učinak izmjenu pravnog kriterija primjenjivog na zamjene prilikom određivanja referentnih vrijednosti za dodjelu jedinica.

32      Kao prvo, pojašnjava da se na temelju teksta te odredbe ne može prihvatiti takvo tumačenje. Naime, iako izraz „zamjena” označava proizvod koji može zamijeniti drugi proizvod za određenu uporabu, zamjena ipak nije nužno istovjetna ili usporediva s onim što zamjenjuje.

33      Tako je u presudi od 26. srpnja 2017., ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588, t. 45.), Sud u biti presudio da su predmetni proizvodi, ako neki proizvod može zamijeniti drugi proizvod za istu uporabu, „zamjena” u smislu članka 10.a stavka 1. Direktive 2003/87, što je bio slučaj sa sinteriranom rudačom i peletima koji se koriste u postrojenju o kojem je riječ u predmetu u kojem je donesena ta presuda.

34      Kao drugo, oslanjajući se na kontekst u kojem se nalazi navedena odredba, tužitelj smatra da je treba široko tumačiti i da se stoga izraz „zamjene” koji se u njoj nalazi ne može odnositi samo na iste proizvode koji proizlaze iz različitih metoda proizvodnje.

35      Kao treće, to tumačenje potkrijepljeno je ciljem članka 10.a Direktive 2003/87, to jest smanjenjem emisija stakleničkih plinova uzimajući u obzir najučinkovitije tehnike.

36      Prema žaliteljevu mišljenju, uzimajući u obzir taj cilj, proizvod koji stvara manje emisija, poput peleta željezne rudače, od drugog zamjenskog proizvoda, poput sinterirane rudače, ne može se isključiti iz referentne vrijednosti koja se odnosi na sinteriranu rudaču.

37      Kao četvrto, žalitelj tvrdi da izraz „zamjene” u smislu članka 10.a stavka 1. te direktive treba tumačiti s obzirom na, s jedne strane, podcilj očuvanja cjelovitosti unutarnjeg tržišta i uvjeta tržišnog natjecanja te, s druge strane, na načelo jednakog postupanja. To bi značilo da se taj izraz ne može tumačiti na način koji bi doveo do narušavanja tržišnog natjecanja ili do različitog postupanja prema postrojenjima koja se nalaze u sličnim situacijama.

38      Drugim dijelom prvog žalbenog razloga žalitelj prigovara Općem sudu, kao prvo, da je počinio pogrešku koja se tiče prava time što je u točki 69. pobijane presude presudio da iz izraza „koliko to bude moguće” iz članka 10.a stavka 1. Direktive 2003/87 proizlazi da ta odredba Komisiji ne stvara ikakvu obvezu postizanja rezultata.

39      Smatra da taj izraz zapravo treba tumačiti na način da se odnosi na samu činjenicu da je moguće donijeti referentnu vrijednost.

40      Ako takvu referentnu vrijednost donese Komisija, ona ne može odstupiti od obveze određivanja njezina sadržaja tako da potakne smanjenje emisija stakleničkih plinova i korištenje energetski učinkovitih tehnika.

41      Kao drugo, Opći je sud u točkama 93. do 99. pobijane presude pogrešno zamijenio test zamjenjivosti proizvoda testom „sličnosti” između njih, oslanjajući se na irelevantne razlike između sinterirane rudače i peleta željezne rudače, što je dovelo do toga da je izraz „zamjene” u smislu članka 10.a stavka 1. Direktive 2003/87 protumačen preusko i protivno njegovu uobičajenom smislu. Štoviše, Opći sud nije protumačio taj izraz na način koji je u skladu s ciljem koji se želi postići odredbom koje je on dio, u ovom slučaju, smanjenjem emisija stakleničkih plinova, i poštujući načelo jednakog postupanja.

42      Komisija smatra da je prvi žalbeni razlog neosnovan.

 Ocjena Suda

–       Drugi dio prvog žalbenog razloga

43      Kad je riječ o drugom dijelu prvog žalbenog razloga, koji valja ispitati kao prvi, valja podsjetiti na to da je Opći sud u točki 69. pobijane presude smatrao da opći cilj poticanja smanjenja emisija stakleničkih plinova davanjem prednosti tehnologijama s niskim emisijama u odnosu na one koje su manje učinkovite s tog stajališta treba postići „koliko to bude moguće”, u skladu s onim što se navodi u članku 10.a stavku 1. Direktive 2003/87, uvodnoj izjavi 4. Odluke 2011/278 ili uvodnoj izjavi 3. Delegirane uredbe 2019/331. Prema mišljenju Općeg suda, Komisija stoga nema obvezu postizanja rezultata u tom pogledu. Tehnika ili djelatnost može sama po sebi imati prednosti u odnosu na drugu u pogledu učinkovitosti, ali ta druga tehnika ili djelatnost također može imati vlastite interese koji se kao takvi mogu uzeti u obzir na temelju propisa prilikom sveobuhvatne ocjene u kojoj se uspoređuju jedna s drugom. Osim toga, s obzirom na sadržaj sektorskih izvješća, zamjenska tehnika ili aktivnost o kojoj je riječ, iako manje učinkovita, ipak bi mogla omogućiti recikliranje materijala koji bi inače postali otpad.

44      U točki 70. pobijane presude Opći sud utvrdio je da bi Komisija stoga trebala, kako bi ocijenila više tehnika ili djelatnosti, uzeti u obzir sve parametre koji ih obilježavaju, a ne usredotočiti se samo na jedan od njih.

45      U tom pogledu valja podsjetiti na to da se u skladu s člankom 10.a stavkom 1. drugim podstavkom prvom rečenicom Direktive 2003/87, mjerama koje je Komisija donijela u skladu s prvim podstavkom tog članka 10.a stavka 1. utvrđuju, koliko to bude moguće, ex‑ante referentne vrijednosti na razini Unije kako bi se osiguralo da se dodjela odvija na način koji potiče smanjivanje emisija stakleničkih plinova i energetski učinkovite tehnike, uzimajući u obzir najučinkovitije tehnike, zamjene, alternativne proizvodne procese, visoko učinkovitu kogeneraciju, učinkovito obnavljanje energije iz otpadnih plinova, korištenje biomase te hvatanje i skladištenje CO2 gdje postoje odgovarajući objekti i oprema, a ne potiču povećavanje tih emisija.

46      Kao što je to istaknula nezavisna odvjetnica u točki 80. svojega mišljenja, u samom tekstu te odredbe navodi se da Komisija prilikom donošenja predmetnih mjera mora uzeti u obzir različite elemente.

47      Iako se članak 10.a stavak 1. drugi podstavak prva rečenica Direktive 2003/87 izričito odnosi na cilj poticanja primjene učinkovitih tehnika za smanjenje emisija stakleničkih plinova, u skladu sa sudskom praksom Suda, taj glavni cilj ipak treba ostvariti u skladu s nizom podciljeva. Kao što je navedeno u uvodnim izjavama 5. i 7. te direktive, ti su podciljevi, među ostalim, očuvanje gospodarskog razvoja i zaposlenosti kao i cjelovitosti unutarnjeg tržišta i uvjeta tržišnog natjecanja (presuda od 22. lipnja 2016., DK Recycling und Roheisen/Komisija, C‑540/14 P, EU:C:2016:469, t. 49. i navedena sudska praksa).

48      S obzirom na ta razmatranja, valja utvrditi da Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava time što je u točki 69. pobijane presude presudio da prilikom izrade referentnih vrijednosti Komisija mora nastojati postići opći cilj kojim se želi potaknuti smanjenje emisija stakleničkih plinova u najvećoj mogućoj mjeri jer ta obveza nije obveza postizanja rezultata.

49      Drugi dio prvog žalbenog razloga stoga valja odbiti kao neosnovan.

–       Prvi dio prvog žalbenog razloga

50      Kako bi se ispitao prvi dio prvog žalbenog razloga, kojim žalitelj osporava ispitivanje zamjenjivosti predmetnih proizvoda provedeno u pobijanoj presudi, valja podsjetiti na to da se u točkama 86. i 87. te presude Opći sud oslonio na uvodnu izjavu 4. Odluke 2011/278 i na točku 47. presude od 26. srpnja 2017., ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588), kako bi u točki 88. pobijane presude zaključio da žalitelj valjano tvrdi da bi, ako se dokaže da su peleti željezne rudače izravno zamjenjivi sa sinteriranom rudačom, u načelu trebalo osigurati da su ta dva proizvoda obuhvaćena istom referentnom vrijednosti za proizvod i odgovarajućom definicijom proizvoda.

51      U točkama 93. do 99. pobijane presude Opći sud je u okviru svoje samostalne ocjene činjenica ispitao izravnu zamjenjivost navedenih proizvoda.

52      U točki 94. te presude utvrdio je da se, unatoč određenim sličnostima između sinterirane rudače i peleta sinterirane rudače, pri čemu se oba proizvoda mogu koristiti za proizvodnju čelika u visokoj peći uz tehničke prilagodbe u slučaju prijelaza s jednog na drugog, navedeni proizvodi ipak razlikuju.

53      Među tim razlikama Opći sud je u točki 95. pobijane presude naveo činjenicu da se proizvodnja svakog od tih dvaju proizvoda temeljila na različitom supstratu, što je imalo za posljedicu to da se sadržaj željeza u sinteriranim finim česticama, koji iznosi između 55 i 58 %, općenito razlikuje od sadržaja željeza u peletima željezne rudače, koji iznosi između 62 i 66 %.

54      U točki 96. pobijane presude Opći sud je utvrdio, s jedne strane, da je prilikom proizvodnje peleta željezne rudače žalitelj trebao manje količine koksnog ostatka od onih korištenih za proizvodnju sinterirane rudače i, s druge strane, da su u okviru potonje proizvodnje željezni ostaci bili reciklirani izravno kao ulazne sirovine dok je za proizvodnju peleta željezne rudače za to bilo potrebno pronaći drugo rješenje.

55      U točki 97. te presude Opći sud istaknuo je druge razlike između tih proizvoda u pogledu njihova sastava i svojstava te njihova proizvodnog procesa.

56      U točki 98. navedene presude Opći sud je dodao da bi, s obzirom na to da je intenzitet emisija stakleničkih plinova prilikom proizvodnje sinterirane rudače gotovo šest do sedam puta veći nego prilikom proizvodnje peleta željezne rudače, uključivanje novih kategorija postrojenja u referentnu vrijednost za sinteriranu rudaču moglo dovesti do znatne neravnoteže za postrojenja obuhvaćena tom referentnom vrijednosti.

57      U točki 99. pobijane presude Opći sud je zaključio da su se te razlike pokazale dovoljnima da bi Komisija mogla osnovano smatrati, na temelju svoje široke diskrecijske ovlasti, da peleti željezne rudače i sinterirana rudača nisu izravno zamjenjivi kada je riječ o određivanju postrojenja na koja se odnosi referentna vrijednost za sinteriranu rudaču.

58      U tom pogledu valja podsjetiti na to da, kao što je to Sud već presudio u točkama 31. i 37. presude od 26. srpnja 2017., ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588), i kao što je to Opći sud sâm istaknuo u točkama 13. do 15. pobijane presude, Komisija raspolaže širokom diskrecijskom ovlašću za određivanje referentnih vrijednosti u sektoru ili podsektoru na temelju članka 10.a stavka 2. Direktive 2003/87. Naime, taj postupak osobito podrazumijeva odabire i složene tehničke i ekonomske procjene. Na zakonitost takve mjere može utjecati samo očita neprikladnost mjere koja je donesena u tom području.

59      U toj je presudi Sud ispitao valjanost Odluke 2011/278, koja je donesena na temelju Direktive 2003/87, kao i sporne odluke, kojom se utvrđuju referentne vrijednosti za proizvode koje su sada sadržane u Prilogu I. Delegiranoj uredbi 2019/331.

60      Kao što je to navedeno u uvodnoj izjavi 13. sporne odluke, s jedne strane, referentna vrijednost za sinteriranu rudaču definirana je u točki 1. Priloga I. Delegiranoj uredbi 2019/331 jer je definicija proizvodâ te postupaka i emisija obuhvaćenih tom referentnom vrijednošću za proizvod prilagođena proizvodnji sintera i ne obuhvaća pelete željezne rudače. S druge strane, tom uvodnom izjavom pojašnjava se da se člankom 10.a stavkom 2. Direktive 2003/87 zahtijeva ažuriranje referentnih vrijednosti za četvrtu fazu i ne predviđa prilagodba tumačenja definicija referentnih vrijednosti.

61      U Odluci 2011/278 bilo je navedeno, u uvodnoj izjavi 4., da ako je proizvod izravna zamjena za drugi proizvod, oba bi proizvoda trebalo obuhvatiti istom referentnom vrijednosti za proizvod i odgovarajućom definicijom.

62      U vezi s tim Sud je u točki 40. presude od 26. srpnja 2017., ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588) ispitao jesu li proizvodi o kojima je riječ u tom predmetu bili izravno zamjenjivi pozivajući se na njihova svojstva i njihov sastav.

63      U tim okolnostima valja utvrditi da Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava kada je u točkama 94. do 98. pobijane presude uzeo u obzir svojstva i sastav sinterirane rudače i peleta željezne rudače kako bi provjerio jesu li ti proizvodi bili izravno zamjenjivi.

64      Stoga je Opći sud u točki 99. pobijane presude u biti pravilno presudio da je, uzimajući u obzir široku diskrecijsku ovlast kojom raspolaže Komisija, ta institucija mogla u spornoj odluci zakonito odlučiti da neće primijeniti referentnu vrijednost za sinteriranu rudaču na pelete željezne rudače koje proizvode predmetna postrojenja, uzimajući u obzir to da ti proizvodi nisu izravno zamjenjivi zbog svojih različitih svojstava i sastava.

65      Naime, ispitivanje potrebno za donošenje takve odluke, koje uključuje ocjenu svojstava predmetnog proizvoda, njegova sastava i njegove proizvodnje, složena je tehnička ocjena, u okviru koje Komisija ima široku diskrecijsku ovlast (vidjeti po analogiji presudu od 26. srpnja 2017., ArcelorMittal Atlantique et Lorraine, C‑80/16, EU:C:2017:588, t. 44.).

66      Taj zaključak nije doveden u pitanje žaliteljevim argumentom koji se temelji na tome da je u točki 42. presude od 26. srpnja 2017., ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588), Sud utvrdio da je pelete i sinteriranu rudaču o kojima je bila riječ u predmetu u kojem je donesena ta presuda Komisija mogla valjano smatrati zamjenjivim proizvodima.

67      Naime, kao što je to Opći sud u biti istaknuo u točkama 106. do 112. pobijane presude, to je utvrđenje Sud iznio u posebnom kontekstu navedenog predmeta u kojem je, kao što to proizlazi iz točaka 42., 44. do 46. i 48. presude od 26. srpnja 2017., ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588), bila riječ o integriranoj čeličani koja se sastojala istodobno od jedinice za proizvodnju peleta i jedinice za proizvodnju sinterirane rudače koje su bile povezane kako bi se isporučila mješavina koja izravno napaja visoke peći jer se ta mješavina zbog svojih svojstava može koristiti kao izravna zamjena sinterirane rudače u navedenim visokim pećima.

68      Međutim, s obzirom na spis kojim Sud raspolaže, ovaj predmet ne obilježava poseban kontekst koji je vrlo sličan onomu u predmetu u kojem je donesena presuda od 26. srpnja 2017., ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588).

69      Kad je riječ o žaliteljevu argumentu iz točke 35. ove presude, kojim on u biti tvrdi da Opći sud nije poštovao zadani cilj članka 10.a Direktive 2003/87, to jest smanjenje emisija stakleničkih plinova uzimajući u obzir najučinkovitije tehnike, valja utvrditi da je Opći sud u točki 68. pobijane presude istaknuo da je točno da je jedan od ciljeva Direktive 2003/87, kao što to osobito proizlazi iz njezina članka 10.a stavka 1. drugog podstavka, potaknuti smanjenje emisija stakleničkih plinova davanjem prednosti tehnologijama s niskim emisijama u odnosu na one koje su s tog stajališta manje učinkovite, tako da se mjerama koje su poduzete za određivanje referentnih vrijednosti ex ante mora moći poticati primjena najučinkovitijih tehnika za smanjenje emisija.

70      Međutim, kao što je to Opći sud pravilno istaknuo u točki 99. pobijane presude i kao što to proizlazi iz ispitivanja drugog dijela prvog žalbenog razloga, Direktiva 2003/87 ima različite ciljeve jer se, u skladu s njezinim člankom 1., smanjenje emisija stakleničkih plinova mora ostvariti „na način koji je učinkovit u troškovnom i gospodarskom smislu”. Stoga, i kao što je to Opći sud naglasio u točki 69. te presude, taj cilj smanjenja emisija stakleničkih plinova treba postići, u skladu s člankom 10.a stavkom 1. drugim podstavkom te direktive, „u mjeri u kojoj je to moguće”, na način da manje učinkovita tehnika ili djelatnost u području smanjenja emisija stakleničkih plinova u okviru sveobuhvatne ocjene može imati vlastite prednosti u smislu ekonomske učinkovitosti.

71      Međutim, u tom je pogledu Opći sud u točki 96. pobijane presude utvrdio, u okviru svoje samostalne ocjene činjenica, da se željezni ostaci koji potječu iz proizvodnje sinterirane rudače recikliraju izravno kao ulazne sirovine, dok to nije slučaj u okviru proizvodnje peleta željezne rudače.

72      Osim toga, u točki 98. pobijane presude Opći je sud istaknuo, i u okviru svoje samostalne ocjene činjenica, da bi, s obzirom na to da je intenzitet emisija stakleničkih plinova prilikom proizvodnje sinterirane rudače gotovo šest do sedam puta veći od onog povezanog s proizvodnjom peleta željezne rudače, uključivanje novih kategorija postrojenja u referentnu vrijednost za sinteriranu rudaču moglo dovesti do znatne neravnoteže za postrojenja obuhvaćena tom referentnom vrijednosti.

73      Rizik takve znatnije neravnoteže treba shvatiti, među ostalim, s obzirom na uvodnu izjavu 24. Direktive 2009/29, kojom se naglašava činjenica je Unija poduzela korake kako bi izbjegla, s jedne strane, povećanje emisija stakleničkih plinova u trećim zemljama u kojima predmetna industrija nije podvrgnuta ograničenjima usporedivima s onima koja se primjenjuju na emisije ugljika unutar Unije („izmještanje emisija ugljika”) i, s druge strane, gospodarskim nepogodnostima za određene energetski intenzivne sektore i podsektore Unije koji su podvrgnuti međunarodnom tržišnom natjecanju. Prema mišljenju zakonodavca Unije, ta pojava može ugroziti okolišni integritet i učinkovitost djelovanja Unije. Radi uklanjanja navedenog rizika izmještanja emisija ugljika, taj zakonodavac odlučio je besplatno dodijeliti 100 % emisijskih jedinica sektorima i podsektorima koji ispunjavaju relevantne uvjete.

74      Međutim, nesporno je da je Komisija tako utvrdila da su i vađenje željeznih ruda i proizvodnja sirovog željeza, čelika i ferolegura sektori koji su u smislu članka 10.b stavka 1. Direktive 2003/87 izloženi riziku od izmještanja emisija ugljika.

75      U tom kontekstu je Komisija donijela spornu odluku, u kojoj se u uvodnoj izjavi 13. navodi da je referentna vrijednost za sinteriranu rudaču definirana u Prilogu I. Delegiranoj uredbi 2019/331 i da su definicija proizvodâ te postupaka i emisija obuhvaćenih tom referentnom vrijednošću za proizvod prilagođena proizvodnji sintera i ne obuhvaćaju pelete željezne rudače.

76      Naime, s obzirom na to da, kao što je to žalitelj priznao u svojoj žalbi, proizvodnja peleta željezne rudače stvara manje emisija stakleničkih plinova nego proizvodnja sinterirane rudače, proizvođači tih peleta dobivaju, u skladu s referentnim vrijednostima za toplinu i gorivo iz navedene uvodne izjave 13. odgovarajuće manju količinu besplatnih emisijskih jedinica. Iz toga slijedi da bi, kao što je to nezavisna odvjetnica u bitnome istaknula u točki 108. svojeg mišljenja, ako bi proizvodnja peleta željezne rudače bila uključena u referentnu vrijednost za sinteriranu rudaču, vrijednost te referentne vrijednosti bila manja, tako da bi proizvodnja sinterirane rudače imala samo dio emisijskih prava koja se zahtijevaju za tu proizvodnju.

77      Međutim, kao što je to u bitnome naglasila nezavisna odvjetnica u točki 107. svojeg mišljenja, besplatna dodjela emisijskih prava na temelju proizvodnje, s jedne strane, peleta željezne rudače i, s druge strane, sinterirane rudače odgovara odabiru zakonodavca Unije u području zaštite okoliša u pogledu borbe protiv „istjecanja ugljika”, navedene u točki 73. ove presude, kako bi se osiguralo, s jedne strane, da ni proizvođači peleta željezne rudače ni proizvođači sinterirane rudače neće morati stjecati prava na emisije kada primjenjuju najučinkovitije metode i, s druge strane, da neće zaustaviti svoju proizvodnju ili je neće prenijeti iz Unije u treće zemlje zbog troškova emisijskih prava.

78      Uzimajući u obzir ta razmatranja, Opći sud je u točki 99. pobijane presude pravilno presudio da je Komisija osnovano smatrala, u okviru svoje široke diskrecijske ovlasti i uzimajući u obzir različite ciljeve Direktive 2003/87, da potpostrojenje za proizvodnju peleta željezne rudače ne može biti obuhvaćeno referentnom vrijednosti za sinteriranu rudaču.

79      Zbog tih razloga ni žaliteljevi argumenti koji se odnose na jednako postupanje prema gospodarskim subjektima na unutarnjem tržištu kao i na očuvanje uvjeta nenarušenog tržišnog natjecanja ne mogu dovesti u pitanje ocjenu Općeg suda iz točke 98. pobijane presude.

80      U tim okolnostima valja odbiti prvi dio prvog žalbenog razloga kao neosnovan.

81      Slijedom toga, prvi žalbeni razlog treba odbiti u cijelosti kao neosnovan.

 Drugi žalbeni razlog

 Argumentacija stranaka

82      Svojim drugim žalbenim razlogom žalitelj tvrdi da je Opći sud u točkama 93. do 99. pobijane presude počinio pogrešku koja se tiče prava time što je obrazloženje u vezi s ocjenom zamjenjivosti koju je Komisija provela u spornoj odluci zamijenio vlastitim obrazloženjem u pogledu te ocjene.

83      Prije svega, žalitelj tvrdi da se razlozi navedeni u točkama 93. do 99. pobijane presude ne pojavljuju u tekstu sporne odluke. Jedini razlozi na koje se poziva u prilog toj odluci su da je referentna vrijednost prilagođena proizvodnji sinterirane rudače i da članak 10.a stavak 1. Direktive 2003/87 ne predviđa ikakvu prilagodbu tumačenja definicija referentnih vrijednosti.

84      Nadalje tvrdi da, čak i ako bi korespondenciju razmijenjenu između Komisije i Kraljevine Švedske trebalo smatrati dijelom obrazloženja sporne odluke, u toj se korespondenciji ne navodi određen broj svojstava koja je Opći sud ipak uzeo u obzir, to jest podrijetlo željezne rudače, obogaćivanje, udio željeza i hematsko/magnetno razlikovanje, manju količinu koksa potrebnu za proizvodnju peleta željezne rudače, ili činjenicu da bi uključivanje proizvodnih postrojenja za te pelete u referentnu vrijednost za željeznu rudu moglo dovesti do znatnije neravnoteže za postrojenja obuhvaćena tom referentnom vrijednosti.

85      Naposljetku, žalitelj tvrdi, pozivajući se na presudu od 6. listopada 2021., Sigma Alimentos Exterior/Komisija (C‑50/19 P, EU:C:2021:792), da je Opći sud samostalno u odnosu na spornu odluku i na temelju vlastitog tumačenja utvrdio ex post facto obrazloženje sporne odluke na temelju posebnih elemenata na koje se prvi put poziva u okviru postupka koji se pred njim vodi. Stoga je, time što je svojim obrazloženjem zamijenio ono sporne odluke, Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava.

86      Komisija zahtijeva odbijanje drugog žalbenog razloga.

 Ocjena Suda

87      U točkama 93. do 99. pobijane presude, na koje se odnosi drugi žalbeni razlog, Opći sud ispitao je žaliteljev argument, istaknut u okviru prvog tužbenog razloga njegove tužbe u prvostupanjskom postupku, koji se temeljio na Komisijinoj navodnoj povredi Priloga I. Delegiranoj uredbi 2019/331 i članka 10.a stavka 1. Direktive 2003/87, koji se odnose na izravnu zamjenjivost predmetnih proizvoda.

88      Tom ispitivanju prethodilo je, s jedne strane, utvrđenje iz točke 89. pobijane presude, prema kojem iz sporne odluke ne proizlazi da je Komisija provela detaljnu analizu izravne zamjenjivosti dvaju proizvoda. S druge strane, u točki 90. pobijane presude Opći sud je, u okviru svoje ovlasti samostalne ocjene činjenica i dokaza, naveo korespondenciju između Kraljevine Švedske i Komisije povodom koje je ta institucija švedskim tijelima jasno navela da pelete željezne rudače nisu izravno zamjenjive sinteriranom rudačom.

89      U točki 91. pobijane presude Opći sud je smatrao da u tom kontekstu valja ocijeniti različite argumente koje su stranke istaknule u korist ili protiv izravne zamjenjivosti peleta željezne rudače i sinterirane rudače.

90      U tom pogledu valja utvrditi da je točno da je žalitelj u okviru prvog tužbenog razloga svoje tužbe u prvostupanjskom postupku tvrdio da obrazloženje u prilog isključenju proizvodnje peleta željezne rudače iz referentne vrijednosti za sinteriranu rudaču, koje se nalazi u uvodnoj izjavi 13. sporne odluke, nije bilo „uvjerljivo”.

91      Međutim, argumentacija iznesena u prilog tom prvom tužbenom razlogu nije se odnosila na Komisijinu povredu obveze obrazlaganja na temelju članka 296. drugog stavka UFEU‑a, nego na neusklađenost sporne odluke s obzirom na Prilog I. Delegiranoj uredbi 2019/331 i članak 10.a stavak 1. Direktive 2003/87, uzimajući u obzir Komisijin odabir da odbije uključiti proizvodnju peleta željezne rudače u referentnu vrijednost za sinteriranu rudaču.

92      Povreda obveze obrazlaganja koju je Komisija bila dužna ispuniti zapravo je istaknuta u okviru petog tužbenog razloga prvostupanjske tužbe, koji je Opći sud ispitao u točkama 149. do 160. pobijane presude. Na potonje se točke odnosi peti žalbeni razlog.

93      Slijedom toga, svojom argumentacijom iznesenom u okviru drugog žalbenog razloga, koji se temelji na pogrešci koja se tiče prava koju je Opći sud počinio prilikom ispitivanja Komisijine obveze obrazlaganja, žalitelj ne može dovesti u pitanje argumentaciju iznesenu u pobijanoj presudi koja se odnosi na osnovanost sporne odluke.

94      Stoga drugi žalbeni razlog valja odbiti kao neosnovan.

 Treći žalbeni razlog

 Argumentacija stranaka

95      Svojim trećim žalbenim razlogom žalitelj tvrdi da je Opći sud u točkama 116. i 117. pobijane presude počinio pogrešku koja se tiče prava time što je iskrivio dokaze, odnosno stručno mišljenje S. Kalla, tehničkog i metalurškog direktora društva za preradu čelika SSAB Europe, odgovornog za proizvodnju SSAB‑a u Švedskoj i Finskoj (u daljnjem tekstu: mišljenje S. Kalla).

96      U tom pogledu pojašnjava da dokazi koje je Opći sud naveo u navedenim točkama pobijane presude ne mogu biti dovoljni za opravdanje zaključka Općeg suda iz točke 99. te presude o nepostojanju izravne zamjenjivosti između peleta željezne rudače i sinterirane rudače.

97      U prilog svojem žalbenom razlogu žalitelj dostavlja dvije tablice koje u jednom stupcu prikazuju točke pobijane presude u kojima se Opći sud oslonio na to stručno mišljenje i u kojima je, u vezi s tim, iskrivio njegove navode, a u drugom stupcu odgovarajuće odlomke mišljenja S. Kalla, kako su podneseni Općem sudu.

98      Žalitelj tako tvrdi, kao prvo, da je Opći sud u točki 117. pobijane presude pogrešno protumačio točke 15. i 19. mišljenja S. Kalla jer je u toj točki pobijane presude smatrao, među ostalim, da iz tog mišljenja proizlazi da su za prijelaz postrojenja s napajanjem sinteriranom rudačom na napajanje peletima željezne rudače, u različitim omjerima, potrebna ispitivanja i prilagodbe. Međutim, prema žaliteljevu mišljenju, u mišljenju S. Kalla navedeno je da je lako izmijeniti iskorištene udjele tih dvaju proizvoda.

99      Kao drugo, Opći sud je u točki 116. pobijane presude smatrao da prijelaz s napajanja sinteriranom rudačom na napajanje peletima željezne rudače nije „automatski”, dok se u mišljenju S. Kalla izričito navodi da se „unos sirovina automatski izračunava i mijenja”.

100    Kao treće, žalitelj tvrdi da je u toj točki 116. Opći sud također smatrao da su „potrebne znatne prilagodbe kako bi se omogućio prijelaz s jednog najapajanja na drugo”. Ni to razmatranje nije u skladu s mišljenjem S. Kalla, prema kojem se, „s obzirom na to da se aglomerira na lokaciji čeličane, takve prilagodbe mogu provesti u vrlo kratkom roku”.

101    Komisija zahtijeva odbijanje trećeg žalbenog razloga.

 Ocjena Suda

102    U točkama 100. do 118. pobijane presude Opći sud je ispitao je li Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni time što je isključila mogućnost da proizvodnja peleta željezne rudače može potpadati pod referentnu vrijednost za sinteriranu rudaču i time što nije priznala, suprotno rješenju koje je Sud prihvatio u točki 42. presude od 26. srpnja 2017., ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588), u pogledu integrirane čeličane o kojoj je bila riječ u predmetu u kojem je donesena potonja presuda, da su takvi peleti zamjenjivi sa sinteriranom rudačom.

103    U točki 114. pobijane presude Opći sud isključio je postojanje takve očite pogreške u ocjeni oslanjajući se, s jedne strane, na zaključak iz točke 99. te presude, koji je žalitelj bezuspješno kritizirao u okviru prvog žalbenog razloga ove žalbe.

104    S druge strane, kao prvo, Opći sud je u točki 115. pobijane presude utvrdio da primjeri isključive uporabe peleta željezne rudače za napajanje visokih peći, koje je žalitelj spomenuo, pokazuju da se radilo o rezervnim rješenjima ili pukim testnim rješenjima, koja su uostalom relativno stara.

105    To utvrđenje žalitelj nije osporavao u ovoj žalbi.

106    Kao drugo, u točkama 116. i 117. pobijane presude Opći sud oslonio se na izvješće konzultantskog ureda SRB‑a i na mišljenje S. Kalla kako bi potkrijepio svoj zaključak prema kojem Komisija nije počinila očitu pogrešku u ocjeni time što u ovom slučaju nije smatrala da se pelete željezne rudače mogu smatrati zamjenjivima sa sinteriranom rudačom.

107    U tom pogledu valja utvrditi da je – s jedne strane, na temelju ispitivanja zamjenjivosti navedenih proizvoda koje je Opći sud proveo u točkama 94. do 99. pobijane presude, koje je bezuspješno kritizirano prvim žalbenim razlogom, i s obzirom na utvrđenje iz točke 115. pobijane presude, koje, kao što to proizlazi iz točke 105. ove presude, nije kritizirano u stadiju ove žalbe – Opći sud mogao valjano smatrati da Komisija nije počinila ikakvu očitu pogrešku u ocjeni kada je donijela spornu odluku.

108    S druge strane i u svakom slučaju, kad je riječ o navodu prema kojem je Opći sud iskrivio dokaze iz točaka 116. i 117. pobijane presude, valja podsjetiti na to da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, ocjena činjenica ne predstavlja, osim u slučaju iskrivljavanja dokaza, pravno pitanje koje kao takvo podliježe nadzoru Suda. Takvo iskrivljavanje postoji kada je bez izvođenja novih dokaza ocjena postojećih dokaza očito pogrešna ili očito protivna njihovu tekstu. Međutim, to iskrivljavanje mora jasno proizlaziti iz sadržaja spisa, bez potrebe za provedbom nove ocjene činjenica i dokaza (presuda od 27. travnja 2023., Fondazione Cassa di Risparmio di Pesaro i dr./Komisija, C‑549/21 P, EU:C:2023:340, t. 73. i navedena sudska praksa).

109    U ovom slučaju iz točke 15. mišljenja S. Kalla, priloženog tužbi u prvom stupnju, proizlazi da je točno da je izmjena omjera peleta željezne rudače i sinterirane rudače za napajanje visokih peći jednostavna i često se događa u većini čeličana. Međutim, u točki 22. tog mišljenja ipak se pojašnjava da, ako su izmjene u tom pogledu značajne ili se odnose na sirovinu koja se nikad nije upotrebljavala u predmetnom postrojenju, njima općenito prethode ispitivanja kako bi se procijenio njihov utjecaj na proces, produktivnost i ukupne troškove. Osim toga, iz točke 25. navedenog mišljenja proizlazi da, kako bi se omogućila trajna izmjena postrojenja radi korištenja napajanja koje se sastoji samo od peleta željezne rudače, može biti potrebno ažurirati unutarnju logistiku radi prilagodbe novom toku sirovina kako bi se dodatno optimizirale djelatnosti koje se obavljaju unutar predmetnog postrojenja.

110    Međutim, sporna odluka odnosi se na Komisijino odbijanje da pelete željezne rudače uključi u referentnu vrijednost za sinteriranu rudaču kad je riječ o predmetnim postrojenjima, a ne o posebnom slučaju integrirane čeličane, kako je naveden u točki 42. presude od 26. srpnja 2017., ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588).

111    U tim okolnostima Opći sud nije iskrivio mišljenje S. Kalla kada je u točki 117. pobijane presude u bitnome utvrdio da iz tog mišljenja proizlazi, neovisno o njegovu zaključku prema kojem su pelete željezne rudače neposredne zamjene za sinteriranu rudaču, da prijelaz sa sinterirane rudače na pelete željezne rudače, u različitim omjerima, zahtijeva ispitivanja i prilagodbe, kao i pripremne radove, uključujući prilagodbu unutarnje logistike s obzirom na novi tok sirovina.

112    Stoga treći žalbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.

 Četvrti žalbeni razlog

 Argumentacija stranaka

113    Svojim četvrtim žalbenim razlogom žalitelj tvrdi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je u točki 148. pobijane presude presudio da je, suprotno onomu što je žalitelj tvrdio u prilog četvrtom tužbenom razlogu svoje tužbe u prvostupanjskom postupku, Komisija ispunila svoju obvezu da pažljivo i nepristrano ispita sve relevantne aspekte predmetnog slučaja.

114    Ističe da prije donošenja sporne odluke Komisija nije provela takvo precizno i nepristrano ispitivanje. Naime, Opći sud je u točki 89. pobijane presude utvrdio da iz sporne odluke nije očito da je Komisija provela detaljnu analizu izravne zamjenjivosti dvaju proizvoda. Konkretno, procjena relativne jednostavnosti ili poteškoće povezanih s kontrolom bazičnosti napajanja visoke peći prilikom promjene ulaznih materijala zahtijevala bi savjetovanje sa stručnjakom za metalurgiju.

115    Komisija zahtijeva odbijanje tog žalbenog razloga.

 Ocjena Suda

116    U okviru ispitivanja prvog tužbenog razloga istaknutog u prvostupanjskom postupku, Opći sud je u točki 89. pobijane presude utvrdio da iz sporne odluke zapravo ne proizlazi da je Komisija provela detaljnu analizu izravne zamjenjivosti dvaju proizvoda jer je ta institucija samo ispitala tekst referentne vrijednosti za sinteriranu rudaču i podsjetila na to da se od nje ne zahtijeva da provede „prilagodbu tumačenja definicija referentnih vrijednosti”.

117    Međutim, u točki 90. pobijane presude Opći sud je naveo korespondenciju između Komisije i Kraljevine Švedske, koja je toj instituciji prije donošenja sporne odluke podnijela prijedloge uzimajući u obzir interese operatera predmetnih postrojenja te je stoga bila usko povezana s postupkom koji je završio donošenjem te odluke. U toj korespondenciji Komisija je švedskim tijelima jasno navela da smatra da pelete željezne rudače nisu izravno zamjenjive sinteriranom rudačom, osobito zbog onoga što je Sud odlučio u presudi od 26. srpnja 2017., ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588).

118    S obzirom na sadržaj te prepiske, Opći sud je u točki 147. pobijane presude mogao valjano zaključiti da se Komisiji ne može prigovoriti da je povrijedila obvezu pažljivog i nepristranog ispitivanja takvih argumenata tijekom upravnog postupka.

119    U tim okolnostima valja utvrditi da Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava time što je u točki 148. pobijane presude odlučio da četvrti tužbeni razlog iz tužbe u prvostupanjskom postupku treba odbiti.

120    Stoga četvrti žalbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.

 Peti žalbeni razlog

 Argumentacija stranaka

121    Svojim petim žalbenim razlogom žalitelj prigovara Općem sudu da je počinio pogrešku koja se tiče prava time što je u točki 160. pobijane presude presudio da je Komisija ispunila svoju obvezu obrazlaganja.

122    Žalitelj tvrdi da je, s obzirom na tehničku složenost ocjene zamjenjivosti, sporna odluka trebala sadržavati dostatno obrazloženje znanstvenih razloga koji opravdavaju njezin zaključak. U tom pogledu ističe da je Komisija imala obvezu objasniti, u spornoj odluci, ne samo razloge zbog kojih su peleti željezne rudače i sinterirana rudača bili zamjenjivi ili ne, nego i one zbog kojih je smatrala da to nije bio slučaj u ovom predmetu.

123    Žalitelj se u tu svrhu poziva na presude Općeg suda od 2. srpnja 1992., Dansk Pelsdyravlerforening/Komisija (T‑61/89, EU:T:1992:79, t. 131.) i od 14. svibnja 1998., Stora Kopparbergs Bergslags/Komisija (T‑354/94, EU:T:1998:104, t. 126.), i od 26. studenoga 1981., Michel/Parlament (195/80, EU:C:1981:284, t. 22.) i od 16. studenoga 2000., Stora Kopparbergs Bergslags/Komisija (C‑286/98 P, EU:C:2000:630), tvrdeći da se, u skladu s tom sudskom praksom, obrazloženje Komisijine odluke mora nalaziti u samom njezinu tekstu, pri čemu se objašnjenja koja je ta institucija dala nakon njezina donošenja ne mogu uzeti u obzir, osim u iznimnim okolnostima.

124    Međutim, razlozi koje je Opći sud naveo u točkama 157. do 159. pobijane presude ne mogu se smatrati „izvanrednim okolnostima” u smislu navedene sudske prakse.

125    Žalitelj usto osporava činjenicu da se dopisi koje je Komisija poslala Kraljevini Švedskoj mogu smatrati relevantnima za potrebe sporne odluke i tvrdi da, čak i da jesu, oni nisu dovoljan prikaz znanstvenih razloga koji mogu opravdati zaključak o nezamjenjivosti dvaju predmetnih proizvoda.

126    Komisija zahtijeva odbijanje petog žalbenog razloga.

 Ocjena Suda

127    U točki 154. pobijane presude Opći sud je prije svega pravilno podsjetio na to da obrazloženje koje zahtijeva članak 296. UFEU‑a mora jasno i nedvosmisleno odražavati zaključke autora pobijanog akta tako da se zainteresiranim osobama omogući da se upoznaju s razlozima poduzimanja mjere kako bi obranili svoja prava, a sudu Unije da provede nadzor.

128    U točki 155. te presude Opći sud je potom opravdano dodao da se ne zahtijeva da su u takvom obrazloženju navedene sve relevantne činjenične i pravne okolnosti jer se pitanje ispunjava li obrazloženje zahtjeve iz članka 296. UFEU‑a mora ocjenjivati ne samo u odnosu na njegov tekst, već i na njegov kontekst i na sva pravna pravila kojima se uređuje predmetno pravno područje.

129    Naposljetku, u točki 156. pobijane presude Opći sud je naglasio, a da pritom nije počinio pogrešku koja se tiče prava, da je ispunjavanje obveze obrazlaganja na temelju članka 296. UFEU‑a, kad je riječ o odluci o nacionalnim provedbenim mjerama za prijelaznu besplatnu dodjelu emisijskih jedinica stakleničkih plinova, u skladu s člankom 11. stavkom 3. Direktive 2003/87, to više od temeljne važnosti jer, u tom kontekstu, izvršavanje Komisijine diskrecijske ovlasti na temelju potonje odredbe podrazumijeva složene gospodarske i ekološke procjene te je nadzor zakonitosti i osnovanosti tih ocjena koji provodi sud Unije ograničen.

130    Na temelju tih načela Opći sud je u točkama 157. do 159. pobijane presude zaključio da u ovom slučaju žalitelj nije mogao valjano tvrditi da nije mogao razumjeti razloge zbog kojih je Komisija smatrala da je referentna vrijednost za sinteriranu rudaču prikladna za proizvodnju sinterirane rudače i da ne može uključivati, kao što je to željela Kraljevina Švedska, proizvodnju peleta željezne rudače.

131    U tu je svrhu Opći sud, kao prvo, u točki 158. pobijane presude smatrao da iz spisa kojim je raspolagao proizlazi da je žalitelj mogao osporavati osnovanost sporne odluke u dijelu koji se odnosi na njega, bilo da je riječ o tekstu referentne vrijednosti za sinteriranu rudaču, utjecaju koji bi na njezino tumačenje mogli imati različiti ciljevi mjerodavnog propisa ili o činjenici da je Komisija u ovom slučaju implicitno, ali nužno smatrala da za predmetna postrojenja nije bilo prikladno primijeniti isto rješenje poput onoga koje je prethodno primijenila u pogledu postrojenja Tata Steel (ranije Corus), smještenog u IJmuidenu (Nizozemska), koje je dio integrirane čeličane.

132    Kao drugo, Opći sud je u točki 159. pobijane presude naglasio da iz tužbe u prvostupanjskom postupku, a osobito iz sadržaja različitih tužbenih razloga iznesenih u prilog toj tužbi, proizlazi da je i žalitelj bio dobro upoznat s različitim prepiskama koje su se tijekom postupka u kojem je donesena sporna odluka odvijale između Kraljevine Švedske i Komisije, a koje su bile dio konteksta.

133    U tom pogledu, kao što je to pravilno presudio Opći sud u točki 155. pobijane presude, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, u obrazloženju akta institucije Unije nije potrebno navesti sve relevantne činjenične i pravne elemente jer pitanje ispunjava li obrazloženje takvog akta zahtjeve iz članka 296. UFEU‑a treba ocijeniti ne samo s obzirom na tekst tog akta nego i na njegov kontekst kao i na sva pravna pravila koja uređuju predmetno područje (vidjeti u tom smislu presude od 12. rujna 2017., Anagnostakis/Komisija, C‑589/15 P, EU:C:2017:663, t. 29.; od 20. siječnja 2022., Rumunjska/Komisija, C‑899/19 P, EU:C:2022:41, t. 68., i od 23. siječnja 2025., Neos/Ryanair i Komisija, C‑490/23 P, EU:C:2025:32, t. 34.).

134    U ovom slučaju uvodnom izjavom 13. sporne odluke pojašnjava se da je Švedska zaista predložila korištenje potpostrojenja obuhvaćenog referentnom vrijednosti za sintetiranu rudaču za proizvodnju peleta željezne rudače, dok je u trećoj fazi koristila referentne vrijednosti za toplinu i gorivo. Međutim, u istoj uvodnoj izjavi Komisija je podsjetila, kao prvo, na to da je referentna vrijednost za sinteriranu rudaču definirana u Prilogu I. Delegiranoj uredbi 2019/331, kao drugo, da su definicija proizvoda i definicija procesa i emisija obuhvaćenih tom referentnom vrijednosti za proizvod prikladne za proizvodnju sinterirane rudače i ne uključuju proizvodnju peleta željezne rudače i, kao treće, da se člankom 10.a stavkom 2. Direktive 2003/87 zahtijeva ažuriranje referentnih vrijednosti za četvrtu fazu te se ne predviđa ikakva prilagodba tumačenja referentnih definicija.

135    U tom pogledu valja utvrditi, s jedne strane, da svojom žalbom žalitelj osporava samo odluku prema kojoj proizvodnja peleta željezne rudače nije obuhvaćena referentnom vrijednosti za sinteriranu rudaču.

136    S druge strane, normativni kontekst u kojem je sporna odluka donesena, na koji se upućuje u uvodnoj izjavi 13. te odluke i koji je naveden u točkama 73. do 77. ove presude, zajedno s objašnjenjima iz te uvodne izjave, dovoljan je za razumijevanje razloga zbog kojih je Komisija odlučila da proizvodnja peleta željezne rudače nije obuhvaćena referentnom vrijednosti za sinteriranu rudaču.

137    Usto, pored činjenice da je Kraljevina Švedska, koja je Komisiji podnijela prijedloge uzimajući u obzir interese operatera predmetnih postrojenja, bila usko povezana s postupkom koji je završio donošenjem sporne odluke, valja utvrditi da je žalitelj mogao, s obzirom na svoje podneske pred Općim sudom, učinkovito osporavati osnovanost te odluke (vidjeti po analogiji presudu od 10. rujna 2024., Komisija/Irska i dr., C‑465/20 P, EU:C:2024:724, t. 393.).

138    S obzirom na ta razmatranja, valja smatrati da obrazloženje sporne odluke ispunjava zahtjeve iz članka 296. UFEU‑a i da Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava kada je odbio peti tužbeni razlog iz tužbe u prvostupanjskom postupku, koji se temeljio na Komisijinoj povredi obveze obrazlaganja.

139    Stoga peti žalbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.

140    Kako nije prihvaćen nijedan žalbeni razlog koji je žalitelj istaknuo u prilog žalbi, žalbu treba u cijelosti odbiti.

 Troškovi

141    Sukladno članku 138. stavku 1. Poslovnika Suda, koji se primjenjuje na žalbeni postupak na temelju članka 184. stavka 1. tog Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.

142    Budući da nije uspio u žalbenom postupku te s obzirom na to da je Komisija zatražila da žalitelj snosi troškove, treba mu naložiti da, pored vlastitih troškova, snosi i troškove Komisije.

143    U skladu s člankom 184. stavkom 4. Poslovnika, Sud može odlučiti da stranka koja je intervenirala u prvostupanjskom postupku i koja je sudjelovala u pisanom ili usmenom dijelu žalbenog postupka, a nije sama podnijela žalbu, snosi vlastite troškove. U ovom slučaju valja odlučiti da će Kraljevina Švedska, koja je sudjelovala u pisanom dijelu postupka pred Sudom, snositi vlastite troškove.

Slijedom navedenog, Sud (peto vijeće) proglašava i presuđuje:

1.      Žalba se odbija.

2.      Društvo Luossavaara‑Kiirunavaara AB snosit će, osim vlastitih, i troškove Europske komisije.

3.      Kraljevina Švedska snosi vlastite troškove.

Potpisi

*      Jezik postupka: engleski