I.

Въведение

1.

Настоящото преюдициално запитване, отправено от Verwaltungsgericht Berlin (Административен съд, Берлин, Германия) на 30 март 2020 г. и постъпило в секретариата на Съда на 16 април 2020 г., е отправено в рамките на производство между ET (действащ като синдик на Air Berlin plc & Co. Luftverkehrs KG (AB KG) (наричано по-нататък „Air Berlin“) и Bundesrepublik Deutschland (Федерална република Германия) (наричана по-нататък „ответникът“) (която се представлява от Deutsche Emissionshandelsstelle im Umweltbundesamt (Германска служба за търговия с квоти за емисии към Федералната агенция по околна среда, наричана по-нататък „Службата за търговия с квоти за емисии“). По същество преюдициалните въпроси се отнасят до това как в рамките на производството по несъстоятелност следва да се третират квотите за емисии на парникови газове, разпределени по-рано на оператор на въздухоплавателни средства, след като той преустанови дейността си.

2.

Производството се отнася по-специално до решението на Службата за търговия с квоти за емисии от 28 февруари 2018 г. да оттегли част от безплатно разпределените квоти за емисии на парникови газове, които преди това са били предоставени на Air Berlin, търговски оператор на въздухоплавателни средства. Тези квоти се отнасят за периода на търговия с емисии 2013—2020 г. Основанието за оттеглянето, което се отнася конкретно за периода 2018—2020 г., е, че през октомври 2017 г. Air Berlin прекратява авиационните си дейности поради несъстоятелност.

3.

Съответно Съдът е сезиран с искане за тълкуване на някои разпоредби на Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 октомври 2003 година за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността и за изменение на Директива 96/61/ЕО на Съвета ( 2 ), изменена по-конкретно с Директива 2008/101/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 ноември 2008 година за изменение на Директива 2003/87/ЕО с цел включване на авиационните дейности в схемата за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността ( 3 ) и Регламент (ЕС) № 389/2013 на Комисията от 2 май 2013 година за създаване на регистър на ЕС съгласно Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета, решения № 280/2004/ЕО и № 406/2009/ЕО на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на регламенти (ЕС) № 920/2010 и № 1193/2011 на Комисията ( 4 ).

4.

Преюдициалното запитване повдига по-широкия въпрос доколко безплатно предоставените квоти могат да се разглеждат като форма на нематериален актив, който може да бъде търгуван независимо от настоящите обстоятелства, свързани с оператора на въздухоплавателни средства, на когото първоначално са били предоставени.

II.

Правна рамка

А.

Правото на Съюза

1.

Директива 2003/87

5.

Съображения 5 и 7 от Директива 2003/87 предвиждат:

6.

Съображение 20 от Директива 2008/101 за изменение на Директива 2003/87, която се отнася до авиационните дейности, предвижда:

7.

Тук спирам, за да отбележа, че последното изречение от съображение 20, което си позволих да подчертая, е обект на спор по настоящото дело, тъй като Комисията твърди, че то е включено и останало в Директива 2003/87 погрешка. Естествено, ще се върна към този въпрос по-късно в заключението, но в момента за удобство ще продължа да излагам съответните нормативни текстове.

8.

Член 1 от Директива 2003/87, озаглавен „Предмет“, предвижда:

9.

Член 2 от директивата, озаглавен „Обхват“, предвижда:

10.

Член 3 от тази директива, озаглавен „Определения“, предвижда:

11.

Член 3а е добавен с Директива 2008/101 в главата, озаглавена „Въздухоплаване“. Член 3а е озаглавен „Приложно поле“ и предвижда:

12.

Член 3в, озаглавен „Общо количество на квотите за въздухоплаване“, предвижда:

13.

Член 3г от Директива 2003/87, озаглавен „Метод на разпределение на квотите за въздухоплаването посредством продажба чрез търг“, предвижда:

14.

Член 3д от Директива 2003/87, озаглавен „Разпределяне и издаване на квоти на оператори на въздухоплавателни средства“, предвижда:

15.

Член 3е от Директива 2003/87, озаглавен „Специален резерв за определени оператори на въздухоплавателни средства“, предвижда:

16.

Член 10а, параграф 19 от Директива 2003/87 предвижда:

17.

Член 12 от Директива 2003/87, озаглавен „Прехвърляне, връщане и отмяна на квоти“, предвижда:

18.

Член 13 от Директива 2003/87, озаглавен „Валидност на квотите“, предвижда:

19.

Член 19 от посочената директива, озаглавен „Регистрационни бази данни“, предвижда:

20.

Член 20 от Директива 2003/87, озаглавен „Централен администратор“, предвижда:

21.

Член 28a от споменатата директива, озаглавен „Дерогации, приложими преди изпълнението на глобалната, основана на пазара мярка на ИКАО“, предвижда:

22.

Член 28б, озаглавен „Докладване и преглед от Комисията относно изпълнението на глобалната, основана на пазара мярка на ИКАО“, предвижда:

23.

Приложение I към Директива 2003/87 е озаглавено „Категории дейности, за които се прилага настоящата директива“ и по отношение на категорията „Въздухоплаване“ предвижда:

2.

Регламент 389/2013

24.

Член 6 от Регламент № 389/2013 е озаглавен „Дневник на ЕС за трансакциите“ и предвижда:

25.

Член 9 от посочения регламент е озаглавен „Партиди“ и предвижда:

26.

Член 10 от Регламента е озаглавен „Състояние на партида“ и предвижда:

27.

Член 29 от Регламент № 389/2013 е озаглавен „Закриване на партиди за квоти на оператори на въздухоплавателни средства“ и предвижда:

28.

Член 32 от този регламент е озаглавен „Положителни салда по партиди, които са в процес на закриване“ и предвижда:

29.

Член 40 от Регламента е озаглавен „Естество на квотите и окончателност на трансакциите“ и предвижда:

30.

Член 41 от този регламент е озаглавен „Създаване на квоти“ и предвижда:

31.

Член 46 от Регламент № 389/2013 е озаглавен „Прехвърляне на квоти за авиационни емисии за безплатно разпределение“ и предвижда:

32.

Член 50 от този регламент е озаглавен „Анулиране на квоти за авиационни емисии“ и предвижда:

33.

Член 54 от същия регламент е озаглавен „Въвеждане в Дневника на ЕС за трансакциите (EUTL) на националните таблици за разпределение на квоти за авиационни емисии“ и предвижда:

34.

Член 55 от Регламента е озаглавен „Изменения в националните таблици за разпределение на квоти за авиационни емисии“ и предвижда:

35.

Член 56 от Регламент № 389/2013 е озаглавен „Безплатно разпределение на квоти за авиационни емисии“ и предвижда:

Б.

Германско право

1.

Закон за търговията с емисии на парникови газове (TEHG)

36.

Член 2 от Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (Закон за търговията с емисии на парникови газове) от 21 юли 2011 г. (BGBl. 2011 I, стр. 1475, наричан по-нататък „TEHG“) е озаглавен „Приложно поле“ ( 5 ) и гласи:

37.

Член 9 от TEHG е озаглавен „Безплатно разпределяне на квоти за емисии на операторите на инсталации“ и предвижда:

38.

Член 11, озаглавен „Общо безплатно разпределяне на квоти на операторите на въздухоплавателни средства“ ( 6 ), предвижда:

39.

Член 11 от TEHG е озаглавен „Безплатно разпределение на квоти на оператори на въздухоплавателни средства“ ( 7 ) и предвижда:

40.

Член 30 от TEHG е озаглавен „Изпълнение на задължението за връщане на квоти“ и предвижда:

2.

Закон за административното производство (VwVfG)

41.

Член 48 от VwVfG, озаглавен „Оттегляне на незаконосъобразен административен акт“, предвижда:

42.

Член 49 от VwVfG е озаглавен „Отмяна на законосъобразен административен акт“ и предвижда:

III.

Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси

43.

До втората половина на 2017 г. Air Berlin извършва дейност като търговски оператор на въздухоплавателни средства и през този период е обект на задълженията на системата за търговия с емисии на ЕС (наричани по-нататък „задълженията по СТЕ на ЕС“). С решение от 12 декември 2011 г. за периодите на разпределяне 2012 г. и 2013—2020 г. Службата за търговия с квоти за емисии разпределя на Air Berlin общо 28 759 739 квоти за авиационни емисии. За периода 2013—2020 г. са разпределени по 3 174 922 квоти за авиационни емисии на година. С решение от 15 януари 2015 г. Службата за търговия с квоти за емисии частично оттегля решението за разпределяне на квоти от 12 декември 2011 г., като определя 18 779 668 квоти за авиационни емисии. Оттеглянето е основано на Регламент (ЕС) № 421/2014 ( 8 ) за включване на предвидените в него международни полети в задължението за търговия с емисии за периода 2013—2016 г. Решението за оттегляне е окончателно.

44.

На 15 август 2017 г. Air Berlin подава искане да бъде обявено в несъстоятелност. Компетентният съд по несъстоятелността разпорежда временно оставане на имуществото („vorläufige Eigenverwaltung“) във владение на Air Berlin. На 28 октомври 2017 г. Air Berlin официално прекратява дейността си. Главното производство по несъстоятелност е образувано с определение от 1 ноември 2017 г. на съда по несъстоятелността. На 16 януари 2018 г. ET (наричан по-нататък „жалбоподателя“) е назначен за синдик.

45.

На 28 февруари 2018 г. Службата за търговия с квоти за емисии издава срещу ET в качеството му на синдик решение, съдържащо шест точки. В първа точка Службата за търговия с квоти за емисии частично оттегля поради незаконосъобразност решението от 12 декември 2011 г., изменено с решението за оттегляне от 15 януари 2015 г., и определя ново разпределение за периода 2013—2020 г. в размер на 12 159 960 квоти. Във втора точка Службата за търговия с квоти за емисии частично оттегля разпределението за периода на разпределяне 2013—2020 г., доколкото след приспадането на разпределените за периода на разпределяне 2012 г. квоти за авиационни емисии то надхвърля 7 599 975 квоти за авиационни емисии. Службата за търговия с квоти за емисии констатира, че коригираното разпределение на квотите за периода 2013—2017 г. вече е издадено в пълен размер, и посочва, че няма да има разпределение на квотите за периода 2018—2020 г. Като предпазна мярка (т. 3) Службата за търговия с квоти за емисии разпорежда незабавното изпълнение на частичното оттегляне поради посочената в точки 1 и 2 незаконосъобразност. Освен това състоянието на партидата в Регистъра на ЕС е променено на „изключена“, като мярката е с незабавно действие (т. 4 и 5) и са запазени отмяната на оттеглянето и отмяната на статута на „изключена партида“ (т. 6).

46.

Службата за търговия с квоти за емисии посочва, че оттеглянето по точка 1 на решението от 28 февруари 2018 г. се основава на Регламент (ЕС) 2017/2392 на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2017 година за изменение на Директива 2003/87/ЕО с цел запазване на сегашните ограничения на обхвата за авиационните дейности и подготовка за изпълнението на глобална, основана на пазара мярка от 2021 година ( 9 ) и по този начин се запазва изключването на определени международни полети от задълженията по СТЕ на ЕС за периода 2017—2020 г. ( 10 ) Причина за оттеглянето, посочено в точка 2, е обстоятелството, че по информация на Air Berlin след образуването на производството по несъстоятелност на 28 октомври 2017 г. дружеството прекратява извършването на въздушен транспорт ( 11 ).

47.

С решение от 19 юни 2018 г. Службата за търговия с квоти за емисии отхвърля подадената по административен ред жалба от жалбоподателя срещу решението от 28 февруари 2018 г. Службата за търговия с квоти за емисии счита, че жалбоподателят не може да се позовава на принципа на оправданите правни очаквания, тъй като в съответствие с член 10, параграф 5 от Регламент № 389/2013 авиационни квоти не могат да бъдат издавани, когато въпросният оператор на въздухоплавателни средства вече не извършва полети, по отношение на които се прилагат задълженията по СТЕ на ЕС. Освен това според Службата не следва да се взема предвид четвъртото изречение от съображение 20 от Директива 2008/101, тъй като съдържанието му не е отразено в материалноправните разпоредби на законодателството на Съюза и не е въведено от законодателя на Съюза.

48.

На 23 юли 2018 г. жалбоподателят подава молба за правна помощ, за да обжалва частично решението на Службата за търговия с квоти за емисии. С определение от 16 декември 2019 г. Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Висш административен съд, Берлин-Бранденбург, Германия) предоставя на жалбоподателя правна помощ за първоинстанционното производство. В определението националният съд по същество приема, че видно както от целта, така и от структурата на Директива 2008/101, прекратяването на въздухоплавателната дейност не представлява основание за оттеглянето на решението за разпределение. Подобен резултат, който изглежда и неубедителен за тази юрисдикция, се подкрепя най-вече от обстоятелството, че разпределянето на квоти за авиационни дейности на нови участници на пазара по силата на член 3f, параграф 1 от Директива 2003/87 не е възможно, ако новата или увеличената авиационна дейност е частично или изцяло продължение на авиационна дейност, извършвана преди това от друг оператор на въздухоплавателни средства. Много ограничената възможност за разпределяне на квоти от резерва за нови оператори на въздухоплавателни средства би довела до значително намаляване на общия брой налични квоти за авиационни дейности, ако разпределянето на квоти трябва да бъде оттеглено в същото време, когато авиационните дейности бъдат прекратени.

49.

Запитващата юрисдикция иска съответно да се установи дали това съответства на намерението на законодателя на Съюза, след като първоначално намерението е било да се разпределят 100 % от историческите авиационни емисии на сектора на въздухоплаването, а в крайна сметка размерът е бил намален съответно на 97 % и 95 % (член 3в, параграфи 1 и 2 от Директива 2003/87). Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Висш административен съд, Берлин-Бранденбург) допълва, че законодателят на Съюза, който в член 10а, параграфи 19 и 20 от Директива 2009/29/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 година за изменение на Директива 2003/87 с оглед подобряване и разширяване на схемата за търговия с квоти за емисии на парникови газове на Общността ( 12 ) вече е приел нарочни правила относно разпределянето на квоти на стационарни съоръжения в случаи на прекратяване или значително намаляване на дейността, е изменил правилото на член 10а, параграф 20, когато Директива 2003/87 е била изменена с Директива 2018/410, без да се възползва от възможността да регламентира процедурата в случай на частично или пълно прекратяване на дейността на оператора на въздухоплавателно средство.

50.

С решение от 26 април 2019 г. срещу жалбоподателя Службата за търговия с квоти за емисии постановява, че считано от 30 април 2018 г., жалбоподателят е върнал общо 795 754 квоти по-малко, и изисква той да заплати 82 806 161 EUR r 24 цента. Службата за търговия с квоти за емисии все още не се е произнесла по жалбата, подадена срещу това решение.

51.

В жалбата си до запитващата юрисдикция от 2 януари 2020 г. жалбоподателят поддържа, че няма правно основание за частичното оттегляне на квоти в точка 2 от решението на Службата за търговия с квоти за емисии от 28 февруари 2018 г. То не можело да се основава на членове 48 и 49 от VwVfG (оттегляне на незаконосъобразен административен акт или оттегляне на законосъобразен административен акт), тъй като нито в член 11 от TEHG, нито в другите разпоредби на TEHG се съдържа разпоредба за оттегляне на вече издадено решение за разпределяне на квоти на оператор на въздухоплавателни средства. Волята на законодателя на Съюза също не допускала оттегляне на разпределянето, тъй като в съображение 20 от Директива 2008/101 недвусмислено се посочвало, че правото на разпределение продължава да съществува. Това било целесъобразно и поради обстоятелството, че общото количество на разпределените квоти за емисии оставало непроменено.

52.

При всички положения Air Berlin имало оправдани правни очаквания за запазване на решението за разпределяне и още през пролетта/лятото на 2017 г. продало голяма част от издадените му през 2017 г. квоти за авиационни емисии. То направило това, тъй като очаквало и разчитало на квотите за емисии, които предстояли да бъдат издадени през годините, следващи периода на търгуване с квоти за емисии. Към момента на продажбата на издадените през 2017 г. квоти за авиационни емисии несъстоятелността не можело да бъде предвидена.

53.

Съответно, въз основа на информацията, с която жалбоподателят разполага към момента, на 11 август 2017 г. на Air Berlin било отказано финансиране. Този отказ на допълнителни кредитни механизми бил неочакван и поради това довел до обявяването му в несъстоятелност. Дори да се предположело, че към момента на продажбата несъстоятелността вече е можела да бъде предвидена, правните очаквания на Air Berlin биха били оправдани.

54.

Всички самолети от флота на Air Berlin били наети от различни лизингодатели. В рамките на предварителното производство по несъстоятелност и дори след образуването на производство по несъстоятелност разпределените на Air Berlin слотове били продадени на други авиолинии във връзка с продажбата на други активи. Жалбоподателят нямал информация дали тези предприятия действително са използвали получените слотове, както Air Berlin преди това, или обслужват други въздушни маршрути. Продадени били слотовете, свързани с полетите на къси и средни разстояния.

55.

Жалбоподателят твърди, че продължаването на авиационните дейности по смисъла на член 3е, параграф 1 от Директива 2003/87 не е от значение за запазването на разпределянето на квоти за операторите на въздухоплавателни средства. Освен това в досегашната съдебната практика не било изяснено кога може да се приеме, че е налице продължаване на авиационна дейност по смисъла на посочената разпоредба.

56.

Жалбоподателят счита също и че не са изпълнени условията за прилагане на член 49, параграфи 2 и 3 от VwVfG. Според него не е ясно защо общественият интерес от функционирането на СТЕ на ЕС би бил застрашен, ако решението за разпределение не бъде отменено, и защо Air Berlin би получило неоснователно предимство в сравнение с останалите участници на пазара. Нямало опасност от нарушаване на конкуренцията, тъй като Air Berlin вече не участвало на пазара.

57.

Ответникът твърди, че членове 48 и 49 от VwVfG представляват достатъчно основание за оттегляне на разпределянето за периода 2018—2020 г. Първоначално разпределянето било извършено за периода 2013—2020 г., поради факта че Air Berlin щяло да упражнява авиационната си дейност при спазване на задълженията по СТЕ на ЕС до 2020 г. След като окончателно прекратило дейността си, Air Berlin вече не било част от СТЕ на ЕС и следователно вече не попадало в приложното поле на TEHG. Статутът на Air Berlin като оператор на въздухоплавателни средства престанал да съществува с изтичането на оперативния му лиценз. В съответствие с TEHG правото на разпределение на квоти било свързано със съществуването на задълженията по СТЕ на ЕС. Това не противоречало на правото на Съюза. В решение от 28 февруари 2018 г., Trinseo Deutschland (C‑577/16, EU:C:2018:127) Съдът изрично постановил, че дадена инсталация попада в схемата за търговия с квоти за емисии на парникови газове само ако отделя преки емисии от CO2. Съгласно това решение само инсталациите, чиято дейност в съответствие с член 2, параграф 1 от Директива 2003/87 е включена в схема за търговия с квоти за емисии, биха могли да се ползват от безплатното разпределяне на такива квоти. Тези съображения се прилагали mutatis mutandis към авиационните дейности.

58.

В съответствие с това член 10, параграф 5 от Регламент № 389/2013 предвиждал партидата на оператора на въздухоплавателни средства, който вече не изпълнява полети, включени в СТЕ на ЕС, да бъде „изключена“. Съгласно член 10, параграф 6 от Регламент № 389/2013 от такава изключена партида не биха могли да бъдат инициирани процеси освен в периода, през който партидата не е била изключена. Съгласно член 56, параграф 1 от Регламент № 389/2013 националният администратор посочва в националната таблица за всеки оператор на въздухоплавателни средства за всяка година дали операторът на въздухоплавателни средства следва да получи квоти за съответната година. Включването на тези разпоредби на Регламент № 389/2013 показвало, че оттеглянето на решенията за разпределяне следвало да е допустимо.

59.

Съображение 20 от Директива 2008/101 противоречал на СТЕ на ЕС. Това съображение било формулирано преди приемането на явно противоречащия му Регламент № 389/2013 и не било възприето в Регламент № 421/2014 и Регламент 2017/2392, с които е изменена Директива 2003/87 по отношение на въздушния транспорт.

60.

Жалбоподателят не можел да се позовава и на оправдани правни очаквания. Повод да се приеме тази хипотеза не давали нито правилата за разпределяне, нито поведението на ответника. Освен това оттеглянето било в обществен интерес. Принципът на правото в областта на търговията с квоти за емисии щял да бъде нарушен, ако квотите били пуснати на пазара. По този начин пазарната цена щяла да бъде изкривена.

61.

Според ответника запазването на разпределянето след прекратяване на авиационните дейности би било несъвместимо със забраната за държавна помощ съгласно член 107 ДФЕС, принципа на отворена пазарна икономика при свободна конкуренция съгласно член 119, параграф 1 ДФЕС, правото на собственост съгласно член 17 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“) и принципа на равенство съгласно член 20 от Хартата.

62.

С оглед на горните съображения Verwaltungsgericht Berlin (Административен съд, Берлин) решава да спре производството и да отправи към Съда следните преюдициални въпроси:

IV.

Производството пред Съда

63.

Жалбоподателят, ответникът, германското правителство и Комисията са представили писмени становища.

64.

На страните и на заинтересованите страни съгласно член 23 от Статута на Съда на Европейския съюз са поставени множество въпроси, на които да отговорят писмено, и други въпроси, на които да отговорят устно по време на заседанието. Жалбоподателят, ответникът, германското правителство и Комисията са отговорили на писмените въпроси. Те са представили и устни становища по време на заседанието на Съда на 10 юни 2021 г.

V.

Анализ

А.

Първият въпрос

1.

Първа част

65.

С първата част на първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали Директива 2003/87, изменена, не допуска оттеглянето ( 13 ) на безплатното разпределение на квоти за авиационни дейности на оператор на въздухоплавателни средства за периода 2018—2020 г., ако разпределението за периода 2013—2020 г. е било извършено и операторът на въздухоплавателни средства е прекратил авиационните си дейности през 2017 г. поради обявяване в несъстоятелност. В това отношение запитващата юрисдикция иска в частност да се установи какво значение трябва да се отдаде на четвъртото изречение от съображение 20 от Директива 2008/101, което предвижда по-специално, че „операторите на въздухоплавателни средства, които прекратяват дейността си, следва да продължат да получават квоти до края на периода, за който вече са били разпределени безплатни квоти“.

а)

Предварителни бележки

66.

Посочените в първия въпрос квоти се отнасят за периода на търгуване, който започва на 1 януари 2013 г. и приключва на 31 декември 2020 г. В резултат на включването с Директива 2008/101 на авиационните дейности в Директива 2003/87 операторите на въздухоплавателни средства по принцип са обект на СТЕ на ЕС и съгласно член 12, параграф 2а от Директива 2003/87 те трябва да връщат броя квоти, равен на общото за предходната календарна година количество на емисиите от авиационни дейности, изброени в приложение I към тази директива ( 14 ).

67.

В съответствие с процедурата, предвидена в член 3д от Директива 2003/87, която се отнася както до разпределянето, така и до издаването на квоти на операторите на въздухоплавателни средства, операторите на въздухоплавателни средства могат да подадат заявление ( 15 ) за разпределяне на квотите, които ще се разпределят безплатно, inter alia, за периода на търговия, започващ на 1 януари 2013 г. ( 16 ) Съгласно член 3д, параграф 4, буква а) от Директива 2003/87 общото разпределение на безплатните квоти за периода 2013—2020 г. се изчислява от администриращата държава членка за всеки оператор на въздухоплавателно средство в съответствие с определената в директивата методология ( 17 ).

68.

Освен това в съответствие с член 3д, параграф 4, буква б) от тази директива годишното разпределение на квотите за оператор на въздухоплавателно средство се определя от администриращата държава членка, като се раздели количеството на всички разпределени му квоти за, inter alia, периода 2013—2020 г. на „броя години в периода, за който този оператор на въздухоплавателно средство извършва авиационна дейност, включена в списъка в приложение I“ ( 18 ).

69.

От член 3д, параграф 4 от Директива 2003/87 става ясно, че общото разпределение и годишното разпределение на квотите за всеки оператор на въздухоплавателно средство се определят в началото на всеки период на търгуване, а именно в срок от три месеца от датата, на която Комисията приема решение съгласно член 3д, параграф 3 от посочената директива, определящо, inter alia, общото количество квоти, които ще бъдат разпределени през периода на търгуване.

70.

За разлика от това член 3д, параграф 5 от Директива 2003/87 предвижда, че квотите, разпределени съгласно член 3д от тази директива, както и член 3е от нея, с който се създава специален резерв за някои оператори на въздухоплавателни средства, се издават на годишна база на 28 февруари.

71.

Директива 2003/87 не регламентира изрично начина, по който трябва да се извършва безплатното разпределение на квоти, когато операторът на въздухоплавателни средства, на когото те са били разпределени, прекрати дейността си. Това рязко контрастира с член 10, буква а), точка 19 от Директива 2003/87, който е добавен с Директива 2009/29 ( 19 ). По отношение на стационарните инсталации в него се предвижда, че „не се разпределят безплатно квоти на инсталации, които са прекратили дейността си“ ( 20 ).

б)

Доводи

72.

Позовавайки се на четвъртото изречение на съображение 20 от Директива 2008/101, жалбоподателят поддържа, че тази разлика в подхода е резултат от умишлен избор на законодателя на Съюза. Според жалбоподателя от законодателната процедура, довела до включването на сектора на въздухоплаването в Директива 2003/87, е видно, че е направен „дизайнерски избор“, съгласно който новите участници по принцип трябва да придобият необходимите квоти за емисии срещу заплащане, на търг или на пазара, а в случай на прекратяване на дейността вече разпределените квоти продължават да се издават до края на периода на търговия. В противен случай оттеглянето на такива квоти би довело до изкуствено намаляване на общото количество квоти и би нарушило търсения от законодателя баланс, както е посочено в съображение 5 от Директива 2003/87, между опазването на климата и икономическите интереси. Така в член 3в, параграф 2 от Директива 2003/87 по същество се предвижда, че за периода на търговия, започващ на 1 януари 2013 г., общото количество квоти, които трябва да бъдат разпределени, е 95 % от историческите авиационни емисии ( 21 ). Според жалбоподателя прекратяването на авиационните дейности не означава непременно, че съответният обем трафик изчезва от пазара. Други оператори могат все още да увеличават пазарния си дял и много от маршрутите, обслужвани от отказалия се оператор, за в бъдеще ще бъдат обслужвани от други оператори.

73.

Жалбоподателят счита, че операторите трябва да получат квоти на пазара предвид факта, че след изтичането на срока, посочен в член 3е, параграф 2 от Директива 2003/87, а именно 30 юни 2015 г., не е възможно да се кандидатства за безплатно разпределение на квоти от специалния резерв. Поради това е логично разпределението на квоти на оператор, който е прекратил авиационни дейности, да се запази. Освен това жалбоподателят счита, че запазването на разпределените квоти не зависи от това дали друг оператор продължава да извършва авиационна дейност по смисъла на член 3е, параграф 1, буква б) от Директива 2003/87, тъй като въпросът за „продължаване“ на авиационната дейност е от значение само за изключването от специалния резерв, което не е предмет на разглеждане по настоящото дело. Според жалбоподателя член 3е, параграф 1, буква б) от Директива 2003/87 не регламентира какво се случва с квотите в случай на прекратяване на дейността, а предвижда, че квотите на операторите на въздухоплавателни средства, които са прекратили дейността си, по принцип се запазват. Освен това в съображение 20 не се прави разграничение между това дали дейността се продължава от друго предприятие или не.

74.

За разлика от това германското правителство счита, че нито Директива 2003/87, нито Директива 2008/101 забранява оттеглянето на квотите за авиационна дейност, когато операторът на въздухоплавателно средство бъде обявен в несъстоятелност. В това отношение правителството се позовава по-специално на член 2, параграф 1 от Директива 2003/87 във връзка с приложение I към тази директива и член 3, буква о) и член 3, буква е) от нея. Германското правителство счита, че продажбата на разглежданите квоти от жалбоподателя би била по-скоро в интерес на кредиторите на Air Berlin, отколкото да подпомогне постигането на целта на Директива 2003/87 за опазване на околната среда. То отбелязва по-специално, че броят на квотите, издадени на Air Berlin, представлява приблизително 30 % от общия брой квоти, издадени от Службата за търговия с квоти за емисии през 2017 г. Ако такива квоти бъдат издадени за периода 2018—2020 г., това би означавало удвояване на броя на квотите, продадени на търг, което с оглед на член 3г, параграф 2 от Директива 2003/87 представлява 15 % от квотите за въздухоплаване.

75.

Германското правителство счита, че тъй като по отношение на въздухоплаването не съществува аналогична разпоредба на член 10а, параграф 19 от Директива 2003/87, която касае стационарните инсталации, в съответствие с принципа на процесуална автономия, държавите членки могат да предвидят правила за отнемане или оттегляне на квоти, в случай че оператор на въздухоплавателно средство прекрати дейността си. Според това правителство разпоредбите на Регламент № 389/2013, и по-специално член 10, параграфи 3, 5 и 6, член 29, член 55, параграф 1, буква а) и член 56, параграфи 2 и 3, потвърждават, че прекратяването на авиационната дейност води до загуба на правото на разпределение и правото на достъп до квотите по партида.

76.

Комисията счита, че при липсата на правила, установени в правна уредба на Съюза по този въпрос, съгласно постоянната съдебна практика приемането на такива правила трябва да се извърши във вътрешния правов ред на всяка държава членка в съответствие с принципа на процесуалната автономия, но при условие тези правила да не са по-неблагоприятни от правилата, които уреждат подобни положения от вътрешно естество (принцип на равностойност) и да не правят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правния ред на Съюза (принцип на ефективност) ( 22 ). Комисията отбелязва, че ако въпросното безплатно разпределение не бъде оттеглено, системата за търговия ще бъде силно изкривена. Положението на Air Berlin е аналогично на това на повече от 40 други оператори на въздухоплавателни средства, които са преустановили дейността си от 2013 г. насам. При липсата на възможност за оттегляне на разпределението, на тези дружества до края на 2023 г. биха били разпределени безплатно около 28 млн. квоти, въпреки прекратяването на полетите им. Освен това комбинацията от безплатно разпределение на квоти и продажба на търг би довела до общо увеличение с приблизително 33 млн. квоти — количество, равно на годишните емисии на България или Норвегия, обхванати от СТЕ на ЕС (с включени всички сектори), или 40 % от всички авиационни емисии през 2019 г. Общата стойност на тези квоти надхвърля 700 000 000 EUR. Безплатното разпределяне на такова голямо количество квоти без съответното задължение за бенефициерите да ги върнат би имало отрицателно въздействие върху пазара на търговия с емисии и би засегнало в значителна степен целостта на СТЕ на ЕС.

в)

Анализ

77.

По мое мнение и обратно на становището на Комисията, а в известна степен и на това на германското правителство, оттеглянето на безплатното разпределени авиационни квоти на оператор на въздухоплавателно средство в случай на несъстоятелност не е само въпрос на национална процесуална автономия, с каквато държавите членки разполагат, тъй като въпросът не е изрично уреден от правото на Съюза по начин, аналогичен на член 10а, параграф 19 от Директива 2003/87. Както ще покажа, много от разпоредбите на Директива 2003/87 не допускат издаването на квоти за авиационни емисии, предоставени безплатно на оператор на въздухоплавателно средство, при прекратяване на авиационната дейност на този оператор.

78.

Тъй като са предоставени безплатно на основание на законодателна уредба на Съюза, а не са придобити с активи или професионална дейност на авиационен оператор като Air Berlin, тези квоти не са негова собственост, правото върху която да е защитено от правния ред на Съюза съгласно, inter alia, член 17 от Хартата ( 23 ). Схемата за търговия с емисии е просто механизъм, предназначен да стимулира определено икономическо поведение (а именно намаляване на парниковите газове). Макар че квотите могат да се търгуват и се търгуват ( 24 ), това се извършва в контекста на предприятия, които осъществяват стопанска дейност (като например въздухоплаване), която може да допринесе за замърсяване на околната среда. Никога не е било предвиждано, че тези квоти могат да се осребряват отделно от стопанската дейност или че те ще се приемат за равностойни на квазивалута, която може да се третира като ликвиден актив в случай на несъстоятелност.

79.

Независимо от това, при условие че даден авиационен оператор продължава да отговаря на условията за разпределяне и издаване на безплатни квоти, ако тези квоти не бъдат издадени в съответствие с член 3д, параграф 5 от Директива 2003/87 това би било в противоречие с принципа на правната сигурност, който изисква по-специално действието на правилата, свързани с отрицателни последици за физически лица или предприятия, да е ясно и точно, а прилагането им да е предвидимо за засегнатите страни ( 25 ), както и с правото на равенство пред закона, предвидено в член 20 от Хартата ( 26 ).

80.

Всичко това означава, че такива схеми за търговия — независимо дали са за търговия с млечни квоти от предишно поколение, или за търговия с приложими понастоящем емисии — водят до появата на специфичен вид активи. Макар да имат определена парична стойност, след като все пак могат да бъдат търгувани, тези активи се различават от обикновените парични активи, които са в основата на традиционното разбиране за правото на собственост, признато от Хартата, Европейската конвенция за защита правата на човека и конституциите на държавите членки, тъй като са неразривно свързани със самата стопанска дейност и правните норми, които уреждат тяхното разпределение, издаване и продължителност. Съответно лицата, които твърдят, че са нарушени техни законни права върху активи по схема за търговия, би трябвало обикновено да се позоват на принципа на оправданите правни очаквания, а не на самото право на собственост.

81.

Това е така и в настоящия случай, тъй като жалбоподателят също се позовава на принципа на оправданите правни очаквания. Според мен, макар принципът на правна сигурност и този на оправданите правни очаквания до известна степен да са свързани, последният принцип се основава, inter alia, на съществуването на определени гаранции. Така например в решение от 5 март 2019 г., Eesti Pagar (C‑349/17, EU:C:2019:172, т. 97) Съдът посочва, че правото да се направи позоваване на принципа за защита на оправданите правни очаквания, предполага, че компетентните органи на Съюза са предоставили на заинтересованото лице конкретни, безусловни и непротиворечиви уверения, произтичащи от оправомощени и достоверни източници. Това право принадлежи на всеки правен субект, у когото институция, орган, служба или агенция на Съюза е породила основателни надежди, като му е предоставила конкретни уверения. Такива уверения, независимо от формата, в която са предадени, представляват конкретните, безусловни и непротиворечиви сведения ( 27 ). Предвид факта, че в материалите по делото, с които разполага Съдът, няма данни Air Berlin да е получило такива уверения, по-специално от институция на Съюза или дори от Службата за търговия с квоти за емисии, този принцип, изглежда, не е приложим в настоящия случай.

82.

За да се оцени това съответствие е необходимо да се разгледат съответните законодателни разпоредби ( 28 ). Както вече посочих, в своите становища жалбоподателят се позовава в значителна степен на четвъртото изречение от съображение 20 от Директива 2008/101. В това изречение изрично се посочва, че операторите на въздухоплавателни средства, които прекратят дейността си, а следователно и тези, които са обявени в несъстоятелност, все пак имат право „да продължат да получават квоти до края на периода, за който вече са били разпределени безплатни квоти“.

83.

Въпреки че формулировката на това изречение от съображение 20 е ясна и недвусмислена, нито в Директива 2003/87, нито в Директива 2008/101 има материалноправна разпоредба, която да съответства или да е равностойна на нея. Как се е стигнало до това положение?

84.

В отговор на писмен въпрос, поставен от Съда, Комисията потвърди, че текстът на четвъртото изречение от съображение 20 от Директива 2008/101 е запазен погрешка в окончателния законодателен текст. Всъщност по време на заседанието по делото на 10 юни 2021 г. представителят на Комисията дори заявява, че е смутен от факта, че подобна грешка се е промъкнала в законодателния проект и че мярката е била приета, без това да бъде забелязано.

85.

Комисията настоява, че тази грешка е резултат от представянето на няколко варианта по време на законодателната процедура, довела до приемането на Директива 2008/101. В предложението на Комисията се предвиждало закупуване на квоти от новите участници на пазара, което се съпътствало от възможността операторите, които напускат пазара, да запазят своите квоти по време на периода на търгуване, за да се гарантира наличието на достатъчно квоти. Според Комисията предвид факта, че в крайна сметка е било решено за новите участници да се създаде специален резерв съгласно член 3е от Директива 2003/87, поддържането на безплатно разпределените квоти при прекратяване на дейността е станало безпредметно.

86.

Макар текстът на съображение към директива да може да се използва за изясняване на разпоредба от тази директива и е важен инструмент за тълкуване ( 29 ), съгласно установената съдебна практика съображенията на законодателен акт на Съюза, като например директива, сами по себе си нямат обвързваща правна сила. Тези съображения не могат да бъдат използвани нито като основание за дерогиране на действителните разпоредби на въпросната директива, нито за тълкуване на тези разпоредби по начин, който явно противоречи на техния текст (contra legem) ( 30 ). Като се има предвид, че съображението само по себе си няма правна стойност, при липса на равностойни или подкрепящи разпоредби в основния текст на директивата, за установяване на законни права или задължения не може да се прави позоваване като правно основание единствено на него ( 31 ).

87.

Всъщност, ако се приеме обратното, това би представлявало нарушение на принципа на правната сигурност, който е съществен елемент на принципа на правовата държава. Трябва да се приеме, че законодателят на Съюза се изразява чрез материалноправните разпоредби на законодателен акт, като директива, като съображенията към него дават допълнителни насоки, които подпомагат тълкуването на разпоредбите. И все пак, ако тези материалноправни разпоредби мълчат по даден въпрос, наличието на съображение (независимо дали е включено по погрешка или не), което сочи друго, не може да бъде ефективно противопоставено, за да се опровергаят или допълнят тези законодателни разпоредби.

88.

Във всеки случай редица разпоредби на Директива 2003/87 очевидно не допускат издаването на авиационни квоти в съответствие с член 3д, параграф 5 от Директива 2003/87 на бивш оператор на въздухоплавателно средство, като Air Berlin, който вече не извършва авиационна дейност съгласно член 3д, параграф 4, буква б) от същата директива.

89.

Първо, член 2, параграф 1 от Директива 2003/87 се прилага за емисии от дейности, изброени в приложение I към тази директива. Въздухоплаването е една от дейностите, изброени в приложение I. Запитващата юрисдикция посочва, че Air Berlin официално е прекратило дейността си на 28 октомври 2017 г. ( 32 ) Ясно е следователно, че през разглеждания период 2018—2020 г. Air Berlin вече не е извършвало авиационни дейности. Ето защо в съответствие с член 3а от Директива 2003/87 то не попада в приложното поле на глава II („Въздухоплаване“) от тази директива и на нейните разпоредби, които се прилагат за разпределянето и, което е по-важно, за издаването на квоти за авиационни дейности през този период. Това се потвърждава от изключенията по отношение на авиационната дейност, посочени в приложение I, буква й) от Директива 2003/87, които предвиждат, че разпоредбите на глава II от тази директива не се прилагат за оператор на въздухоплавателно средство, който извършва по-малко от 243 полета за период от три последователни четиримесечия или полети с общи годишни емисии под 10 000 тона на година.

90.

Второ, съгласно член 3, буква о) от Директива 2003/87 Air Berlin, като прекратява дейността си на 28 октомври 2017 г., престава да бъде „оператор на въздухоплавателно средство“, което „експлоатира въздухоплавателно средство в момента, в който то извършва авиационна дейност, включена в списъка в приложение I“ към тази директива.

91.

Трето, считам, че в настоящия контекст са от особено значение член 3д, параграфи 4 и 5 от Директива 2003/87. Както вече беше посочено, член 3д, параграф 4, буква а) от Директива 2003/87 предвижда изчисляване на всички квоти за оператор на въздухоплавателно средство за периода, inter alia, 2013—2020 г., а в член 3д, параграф 4, буква б) се предвижда изчисляване на годишното разпределение на безплатни квоти за оператор на въздухоплавателно средство. Условие за прилагането на последната разпоредба е операторът на въздухоплавателно средство да извършва авиационна дейност през дадена година. Освен това член 3д, параграф 5 от Директива 2003/87 предвижда, че до 28 февруари „компетентният орган на администриращата държава членка издава на всеки оператор на въздухоплавателно средство броя квоти, разпределени на този оператор на въздухоплавателно средство за съответната година“ ( 33 ) съгласно член 3д и член 3е от посочената директива.

92.

По мое мнение от текста на член 3д, параграф 5 във връзка по-специално с член 3д, параграф 4, буква б) от Директива 2003/87 следва ясно, че докато Службата за търговия с квоти за емисии е длъжна да издаде на оператора на въздухоплавателни средства на 28 февруари квотите, разпределени му за съответната година съобразно с член 3д и член 3е от Директива 2003/87, тя не може да направи това по отношение на бивш оператор на въздухоплавателни средства като Air Berlin, който е прекратил дейността си и следователно вече не извършва авиационна дейност, в този случай за периода 2018—2020 г.

93.

Четвърто, като се има предвид, че през периода 2018—2020 г. Air Berlin не е било оператор на въздухоплавателни средства и не е участвало, нито е извършвало авиационни дейности, то през този период Air Berlin не е било обект на задълженията по СТЕ на ЕС в съответствие с член 12, параграф 2а от Директива 2003/87 и следователно няма право на издаване на безплатни квоти за този период. В това отношение следва да се отбележи по аналогия, че в съответствие с член 28а, параграф 1, буква а) от Директива 2003/87 ( 34 ) операторите на въздухоплавателни средства не подлежат на задълженията по СТЕ на ЕС по отношение на емисиите от полети до и от летища, намиращи се в държави извън ЕИП. В член 28а, параграф 2 от Директива 2003/87, който дерогира член 3д и член 3е от тази директива, се предвижда, inter alia, че на операторите на въздухоплавателни средства, които се ползват от дерогацията, съдържаща се в член 28а, параграф 1, буква а) от тази директива, всяка година се издават безплатни квоти, като броят на безплатните квоти се намалява пропорционално на намалението на задължението за връщане на квоти, предвидено в член 3д и член 3е от нея ( 35 ).

94.

Ето защо считам, че издаването на годишна база на 28 февруари на безплатно разпределени квоти за въздухоплавателни средства съгласно член 3д, параграф 5 от Директива 2003/87 е неразривно свързано с действащия статут на оператор на въздухоплавателни средства, извършването на авиационна дейност и продължаващото и настоящо съществуване на задълженията по СТЕ на ЕС. Макар да е жалко, че законодателят на Европейския съюз не е предвидил специална разпоредба за въздухоплаването, съответстваща на тази, която се съдържа по отношение на стационарните инсталации в член 10, буква а), точка 19 от Директива 2003/87, Службата за търговия с квоти за емисии все пак няма право да издава на Air Berlin такива квоти за периода 2018—2020 г., тъй като дружеството вече не е оператор на въздухоплавателни средства, не извършва авиационна дейност и не подлежи на задълженията по СТЕ на ЕС за въпросния период. В това отношение, като се има предвид ясната и точна формулировка по-специално на член 2, параграф 1, член 3а, член 3, буква о), член 3д, параграф 1, член 3д, параграф 5, член 12, параграф 2а и член 28а, параграфи 1 и 2 от приложение I към Директива 2003/87, както и обстоятелството, че това гарантира тяхното предвидимо прилагане, жалбоподателят не може да се позове на принципа на правна сигурност, за да изиска издаването на въпросните квоти.

95.

Това тълкуване се подкрепя и от целите на Директива 2003/87, и от нейната обща структура. Считам, че би било в противоречие с effet utile на Директива 2003/87, която се стреми да съчетае опазването на околната среда и икономическото децентрализиране, ако безплатно предоставените авиационни квоти бъдат издадени от Службата за търговия с квоти за емисии на жалбоподателя, синдик на Air Berlin, за периода 2018—2020 г., когато този бивш оператор на въздухоплавателни средства вече е прекратил дейността си и не подлежи на задълженията по СТЕ на ЕС ( 36 ). В такъв случай цялата логика, залегнала в разпределянето и издаването на безплатни квоти на Air Berlin в рамките на СТЕ на ЕС ( 37 ), вече не съществува и води единствено до извънредна печалба в полза на жалбоподателя и в ущърб на СТЕ на ЕС ( 38 ).

96.

Поради това и в отговор на третия въпрос на запитващата юрисдикция, след прекратяване на дейността на оператор на въздухоплавателни средства не могат да му бъдат издавани безплатни квоти по реда на член 3д, параграф 5 от Директива 2003/87 ( 39 ). Противното би довело до нарушаване на хармонизираните в целия Европейски съюз правила за разпределяне и издаване на безплатни квоти, които са съществен елемент от Директива 2003/87 ( 40 ).

97.

Жалбоподателят набляга значително на довода, че оттеглянето на квотите би накърнило целите на Директива 2003/87 и би нарушило баланса, към който тази директива се стреми, между намаляването на емисиите, от една страна, и икономическото развитие и заетостта, от друга ( 41 ). В това отношение той отбелязва, че прагът или таванът от 95 % от историческите емисии, определен в член 3в, параграф 2 от Директива 2003/87 за периода на търговия 2013—2020 г., е резултат от политически компромис и представлява сложен акт на балансиране, който е бил повлиян и от икономическите последици, които би могло да има намаляването на квотите. От друга страна, Комисията заявява, че ако не се оттегли безплатното разпределение на квоти, това ще доведе до масови нарушения на СТЕ на ЕС.

98.

Смятам, че макар в член 3в, параграф 2 от Директива 2003/87 да е заложен таван или ограничение от 95 % от историческите емисии по отношение на квотите, които се разпределят на операторите на въздухоплавателни средства, този процент не е фиксиран, тъй като съгласно член 3в, параграф 2, първо изречение от Директива 2003/87 той може да бъде преразгледан в рамките на общия преглед на Директива 2003/87 ( 42 ). Освен това броят на безплатните квоти, които трябва да бъдат издадени съгласно член 3д и член 3е от Директива 2003/87 — и в крайна сметка по подразбиране таванът от 95 %, съдържащ се в член 3в, параграф 2 от същата директива — беше намален с Регламент № 421/2014 и Регламент 2017/2392 с цел адаптиране на СТЕ на ЕС по отношение на въздухоплаването чрез ограничаване на нейния обхват с оглед на осигуряването на бъдещо международно споразумение за контрол на емисиите на парникови газове от въздухоплаването ( 43 ). Ето защо считам, че всяка предполагаема заплаха за търсения с Директива 2003/87 баланс в резултат на твърде много или твърде малко безплатни квоти ( 44 ) може, и всъщност трябва, да бъде оценена и в крайна сметка решена единствено от законодателя на Европейския съюз.

99.

Ето защо предлагам отговорът на първата част от първия поставен въпрос да бъде, че член 2, параграф 1, член 3а, член 3, буква о), член 3д, параграф 1, член 3д, параграф 5, член 12, параграф 2а и член 28а, параграфи 1 и 2 от приложение I към Директива 2003/87 не допускат годишното издаване на безплатни авиационни квоти на оператор на въздухоплавателни средства при прекратяване на авиационната дейност от този оператор.

2.

Втора част

100.

С втората част на първия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали оттеглянето на решение за разпределяне на квоти след прекратяване на авиационните дейности поради несъстоятелност на съответния оператор на въздухоплавателно средство зависи от продължаването на тези му дейности от други оператори на въздухоплавателни средства. Запитващата юрисдикция по същество пита също дали е налице продължаване на авиационните дейности по смисъла на член 3е, параграф 1 от Директива 2003/87, ако Air Berlin е продало частично своите летищни слотове на други оператори на въздухоплавателни средства, а именно на Deutsche Lufthansa, Easyjet и Thomas Cook.

101.

В член 3е, параграф 1 от Директива 2003/87 се предвижда създаването на специален резерв за безплатно разпределяне на квоти за нова или допълнителна авиационна дейност, при условие че тази дейност не е изцяло или частично продължение на такава дейност, извършвана от друг оператор на въздухоплавателно средство. Въпреки че понятието „продължение“ не е дефинирано в Директива 2003/87, считам, че целта на тази разпоредба е да гарантира, че не се разпределят безплатно нови или допълнителни квоти за една и съща авиационна дейност ( 45 ).

102.

Специалният резерв, създаден в съответствие с член 3е, параграф 1 от Директива 2003/87, се състои от фиксиран процент, а именно 3 %, от общото количество квоти, които ще се разпределят ( 46 ). В съответствие с член 3е, параграф 8 от Директива 2003/87 всички неразпределени квоти от специалния резерв трябва да бъдат продадени на търг от държавите членки. В съответствие с член 3г, параграф 2 от Директива 2003/87 15 % от квотите трябва да бъдат разпределени на търг ( 47 ). От това следва, че 82 % от авиационните квоти подлежат на безплатно разпределение и издаване съгласно член 3д от Директива 2003/87 ( 48 ).

103.

Според мен няма пряка връзка между безплатните авиационни квоти, разпределяни в рамките на специалния резерв, създаден съгласно член 3е, параграф 1 от Директива 2003/87, и авиационните квоти, разпределени и издадени съгласно член 3д от същата директива. Ето защо считам, че оттеглянето на решението за разпределяне на квоти, след като оператор на въздухоплавателно средство е прекратил авиационните си дейности поради несъстоятелност, не зависи от това дали е налице продължаване на авиационните дейности от други оператори на въздухоплавателни средства съгласно член 3е, параграф 1 от Директива 2003/87.

104.

Във всеки случай не е налице „продължаване“ на авиационните дейности съгласно член 3е, параграф 1 от Директива 2003/87, когато, след като прекратява дейността си през октомври 2017 г., Air Berlin продава (частично) своите слотове на други оператори на въздухоплавателни средства, а именно на Deutsche Lufthansa, Easyjet и Thomas Cook. Член 3е, параграф 1 от Директива 2003/87 не е времево приложим в контекста на настоящото производство, което се отнася единствено за периода 2018—2020 г. Съгласно член 3е от Директива 2003/87 всяко заявление за безплатно разпределение на квоти от специалния резерв за периода на търгуване 2013—2020 г. трябва да е било подадено до 30 юни 2015 г. ( 49 ) — дата, която значително предхожда обявяването на Air Berlin в несъстоятелност и прекратяването на дейността му.

105.

Освен това, макар да изглежда, че слотове ( 50 ), притежавани преди това от Air Berlin ( 51 ), са продадени на Deutsche Lufthansa, Easyjet и Thomas Cook като част от продажбата на активи, в материалите, с които разполага Съдът, няма никакви ясни данни, че Службата за търговия с квоти за емисии действително възнамерява да разпредели или предостави на тези други авиационни оператори безплатни квоти, разпределени преди това на Air Berlin за периода 2018—2020 г., въпреки че счита, че при определени обстоятелства такова прехвърляне може да се извърши съгласно националното право ( 52 ). Всъщност изглежда, че жалбоподателят категорично се противопоставя на всяко такова евентуално прехвърляне на Deutsche Lufthansa, Easyjet и Thomas Cook ( 53 ).

106.

С оглед на конкретните обстоятелства по случая въпросът дали Deutsche Lufthansa, Easyjet и Thomas Cook имат право на квоти за периода 2018—2020 г., след като са придобили слотовете на Air Berlin, според мен е въпрос извън обхвата на настоящото преюдициално запитване.

Б.

Вторият въпрос

107.

При утвърдителен отговор на първия въпрос с втория си въпрос запитващата юрисдикция иска да се изясни валидността на разпоредбите на член 10, параграф 5, член 29, член 55, параграф 1, буква а) до член 55, параграф 3 и член 56 от Регламент № 389/2013.

108.

С оглед на отговора, който предложих на първия въпрос, считам, че не е необходимо да се отговаря на втория въпрос. Във всички случаи въпросните разпоредби на Регламент № 389/2013 не противоречат според мен на позицията ми по първия въпрос.

109.

В съответствие с член 19, параграф 1 от Директива 2003/87 квотите, издадени от 1 януари 2012 г. нататък, се вписват в регистър на Съюза. Видно по-специално от неговия член 1, Регламент № 389/2013 е приет от Комисията, за да се определят общите изисквания и изискванията за функционирането и поддръжката, inter alia, на Регистъра на ЕС през периода на търгуване, започващ на 1 януари 2013 г., и през следващите периоди. В този контекст Комисията е задължена да спазва правната рамка, установена с Директива 2003/87, включително по-специално нейния обхват и ограниченията на делегираните ѝ правомощия ( 54 ). От това следва, че разпоредбите на Регламент № 389/2013 е необходимо да се тълкуват в светлината на изискванията, произтичащи от Директива 2003/87 ( 55 ).

110.

Съгласно член 10, параграф 5 от Регламент № 389/2013 при уведомяване от компетентния орган, че полетите на даден оператор на въздухоплавателни средства вече не са включени в СТЕ на ЕС в съответствие с приложение I към Директива 2003/87 през дадена година, националният администратор привежда съответната партида на оператора на въздухоплавателни средства в изключено състояние, след като уведоми предварително съответния оператор и докато полетите на този оператор на въздухоплавателно средство бъдат включени отново в СТЕ на ЕС ( 56 ). Явно по своя характер тази мярка по принцип е временна.

111.

За разлика от това съгласно член 29 от Регламент № 389/2013 партиди за квоти на оператори на въздухоплавателни средства се закриват от националния администратор само в случай че той получи указания от компетентния орган да стори това, тъй като този орган е открил, че операторът на въздухоплавателно средство е прекратил дейностите си, попадащи в обхвата на приложение I към Директива 2003/87 ( 57 ). Не могат да бъдат инициирани процеси от закрити партиди, а закрита партида не може да бъде открита повторно и по нея да бъдат придобивани единици ( 58 ).

112.

Като се има предвид, че Air Berlin окончателно е прекратило дейността си поради несъстоятелност и вече не подлежи на задълженията по СТЕ на ЕС, партидите му за квоти могат по принцип да бъдат закрити ( 59 ). Освен това съгласно член 56, параграф 2 от Регламент № 389/2013 квотите не могат да се прехвърлят към закрита партида.

113.

Фактът, че партидата на Air Berlin е била приведена в статус „изключена“ ( 60 ), а не закрита, според мен не е от значение в контекста на настоящото производство, като се има предвид, че от точка 6 от решението на Службата за търговия с квоти за емисии от 28 февруари 2018 г. става ясно, че въпросът се преразглежда и че решението при всички случаи е било оспорено пред националните съдилища. От значение е, че към изключена или закрита партида не може да бъде прехвърлено разпределение на квоти за авиационни емисии ( 61 ).

114.

Освен това, въпреки че съгласно Регламент № 389/2013 за целите на точното отчитане на трансакциите по СТЕ на ЕС статусът на партидата(ите) на оператора на въздухоплавателно средство е наистина от голямо значение, както и нейното (тяхното) съдържание, в последна сметка този статус не предопределя дали такъв оператор има право да получи, или да му бъдат издадени безплатни квоти съгласно, inter alia, член 3д, параграфи 4 и 5 от Директива 2003/87.

В.

Третият въпрос

115.

С оглед на отговора ми на първия въпрос считам, че директиви 2003/87 и 2008/101 трябва да се тълкуват в смисъл, че при прекратяване на авиационните дейности на Air Berlin не могат да бъдат издавани безплатни квоти за авиационни дейности на годишна база съгласно член 3д, параграф 5 от Директива 2003/87. Освен това, като се има предвид, че Air Berlin е било прекратило окончателно авиационните си дейности през периода 2018—2020 г., за настоящите цели е достатъчно да се каже, че Службата за търговия с квоти за емисии може, за да приложи в пълна степен разпоредбите на Директива 2003/87, и по-специално на член 3д, параграф 5 от нея, съгласно националното си право да оттегли или измени по отношение на този период първоначалното решение за разпределение.

Г.

Четвъртият въпрос

116.

Запитващата юрисдикция посочва, че четвъртият ѝ въпрос има за цел да изясни кога приключва третият период на търгуване за операторите на въздухоплавателни средства. С други думи, въпросът е дали този период трябва да приключи на 31 декември 2020 г., или пък на 31 декември 2023 г. В това отношение въпросът се позовава конкретно на член 3в, параграф 3а, член 28а, параграфи 1 и 2 и член 28б, параграф 2 от Директива 2004/87.

117.

От самия преюдициален въпрос става ясно, че запитващата юрисдикция търси отговор на него само ако на първия поставен въпрос е даден утвърдителен отговор, а на третия поставен въпрос — отрицателен. С оглед на отговорите ми на първия и третия преюдициален въпрос считам, че не е необходимо да отговарям на четвъртия преюдициален въпрос. Като се има предвид, че Air Berlin е преустановило дейността си през 2017 г., в контекста на настоящото производство е без значение дали третият период на търгуване приключва на 31 декември 2020 г., или вместо това продължава до 31 декември 2023 г. По мое мнение съгласно член 3д, параграф 5 от Директива 2003/87 от 2018 г. нататък на Air Berlin не могат да се издават безплатни квоти ( 62 ).

118.

Независимо че в Директива 2003/87 няма разпоредба, в която изрично да се посочва, че периодът на търгуване, който започва на 1 януари 2013 г., приключва на 31 декември 2020 г. ( 63 ), считам, че от член 13 от Директива 2003/87, който се съдържа в глава IV от тази директива и следователно се прилага в еднаква степен за въздухоплаването и стационарните инсталации, следва, че от 1 януари 2021 г. започва нов 10‑годишен период на търгуване с различни правила относно временната валидност на квотите, издадени през периодите 1 януари 2013—31 декември 2020 г. и 1 януари 2021—31 декември 2030 г. ( 64 )

119.

В Директива 2003/87 обаче има редица разпоредби, които се позовават на датата 1 януари 2023 г. за квотите за авиационна дейност. По мое мнение тези разпоредби не водят до удължаване на периода на търгуване, започващ на 1 януари 2013 г., след 31 декември 2020 г. до 31 декември 2023 г. или след това. Следователно те не променят условията на член 13 от Директива 2003/87.

120.

В това отношение член 3в, параграф 3а от Директива 2003/87 единствено предвижда, че след 31 декември 2023 г. някои разпределения подлежат на прегледа, посочен в член 28б от същата директива. Освен това член 28а, параграфи 1, 2 и 4 от Директива 2003/87 ограничава приложното поле на Директива 2003/87 и задълженията по СТЕ на ЕС по отношение на въздухоплаването до 2023 г. — като съответно намалява броя на безплатните квоти и квотите, които се продават на търг — с цел да се вземат предвид промените в международен план в тази сфера ( 65 ). Въпреки че тези разпоредби водят до известно припокриване на периода на разпределение по отношение на въздухоплаването, който продължава от 1 януари 2013 г. до 31 декември 2023 г., те все пак не променят условията на член 13 от посочената директива и факта, че на 1 януари 2021 г. започва нов 10‑годишен период на търгуване.

Д.

Петият въпрос

121.

С петия преюдициален въпрос, който е от значение, inter alia, само ако на първия преюдициален въпрос е даден утвърдителен отговор, а на третия преюдициален въпрос — отрицателен, запитващата юрисдикция иска да установи дали правата на операторите на въздухоплавателни средства на допълнително безплатно разпределение на квоти за емисии за третия период на търговия (1 януари 2013 г.—31 декември 2020 г.) могат да бъдат удовлетворени след края на третия период на търговия с квоти от четвъртия период на търговия, когато съществуването на правото на квоти е установено от съда едва след изтичането на третия период на търговия, или правата на квоти, които все още не са удовлетворени, се погасяват с изтичането на третия период на търговия.

122.

В светлината на отговорите ми на първия и третия преюдициален въпрос, строго погледнато, не е необходимо да се отговаря на петия преюдициален въпрос. Въпреки това за по-голяма изчерпателност предлагам да отговоря накратко на петия преюдициален въпрос.

123.

Запитващата юрисдикция посочва, че съгласно практиката на германските съдилища краят на първи и втори период на търговия води до това, че до 30 април от годината след края на периода на търгуване правата за разпределяне, за които не е постановено решение за разпределяне, се погасяват поради липсата на изрична препращаща разпоредба в националното законодателство. Освен това националното законодателство не предвижда препращаща разпоредба и относно правата за разпределение, които все още са висящи в съда през третия период на търговия. Тази липса на национална препращаща разпоредба е обоснована с факта, че правилата за безплатното разпределение на квоти за периода на търговия от 1 януари 2021 г. до 31 декември 2030 г. се определят окончателно в Делегиран регламент (ЕС) 2019/331 ( 66 ) на Комисията и че прехвърлянето на искания за разпределение между периодите е разрешено само ако това е предвидено в Делегиран регламент 2019/331 за четвъртия период на търговия ( 67 ).

124.

Член 13, първо изречение от Директива 2003/87, изменена с Директива 2018/410, предвижда, че „[к]вотите, издадени от 1 януари 2013 г. нататък, са с безсрочна валидност“. Запитващата юрисдикция пита изрично дали в такъв случай правата за разпределяне на повече квоти за безплатни емисии за третия период на търговия могат да бъдат удовлетворени с права от четвъртия период на търговия. Съгласно член 13, второ изречение от Директива 2003/87 (изменена с Директива 2018/410) квотите, издадени след 2021 г., са валидни едва от началото на десетгодишния период, в който са издадени (т.е. от 1 януари 2021 г.) Следователно заявителят, на когото е предоставено право на разпределение на безплатни квоти, няма да може да изпълни задълженията си съгласно член 12, параграф 2а от Директива 2003/87 с квоти за четвъртия период на търговия.

125.

За да се даде полезен отговор на запитващата юрисдикция, така поставеният въпрос може успешно да бъде преформулиран. Следователно въпросът, на който трябва да се отговори, не трябва да се ограничава до това дали такова право може да бъде удовлетворено с квоти от четвъртия период на търговия. По този начин запитващата юрисдикция пита по същество дали и ако да, по какъв начин може да бъде удовлетворено евентуално право на безплатно разпределение на квоти за емисии след изтичането на третия период на търгуване, при липсата на специална разпоредба, която да урежда този въпрос.

126.

Както е видно от отговора ми на четвъртия преюдициален въпрос, третият период на търгуване е приключил на 31 декември 2020 г. Въпреки това периодът на разпределение на безплатните квоти за авиационни емисии за периода на търговия от 1 януари 2013 г. до 31 декември 2020 г. продължава до 31 декември 2023 г. Следователно въпросните два периода не се припокриват изцяло. В това отношение ми се струва, че въпросът е релевантен само за периода след 31 декември 2023 г.

127.

По мое мнение, като се има предвид, че член 13 от Директива 2003/87 предвижда, че квотите, издадени за периода на търговия, са с безсрочна валидност, считам, че когато оператор на въздухоплавателно средство има право на такова издаване, това право продължава и не може да отпадне, въпреки че е започнал нов период на търговия и правата не могат да бъдат удовлетворени въз основа на квотите, издадени за този период. Съществуват обаче реални практически въпроси относно начина, по който правата по третия период на търговия, които продължават да съществуват, могат да бъдат действително удовлетворени.

128.

Въпросът за това как може да бъде удовлетворено евентуалното право на безплатно разпределение на квоти за емисии за третия период на търговия, има два аспекта. На първо място, това е процедурното основание за такава промяна в разпределението и на второ място — въпросът за „произхода“ на тези квоти.

129.

По отношение на първия от тези въпроси всяка корекция представлява промяна в националната таблица за разпределение, предвидена в член 54 от Регламент № 389/2013 ( 68 ), който съгласно член 88 от Делегиран регламент 2019/1122 продължава да се прилага до 1 януари 2026 г. за всички необходими операции във връзка с периода на търгуване 2013—2020 г. Ако съдът приеме, че даден оператор има право на допълнително безплатно разпределение на квоти за емисии, съответната държава членка ще информира Комисията за това (член 55, параграф 2, буква в) от Регламент № 389/2013), а Комисията ще инструктира централния администратор да направи съответните промени в националната таблица за разпределение в Дневника на ЕС за трансакциите. След това в съответствие с член 56, параграф 2 от Регламент № 389/2013 централният администратор ще гарантира, че Регистърът на ЕС прехвърля съответните квоти от партидата на ЕС за разпределение на квоти за авиационни емисии към партидата за квоти на оператора съгласно коригираната национална таблица за разпределение.

130.

Що се отнася до втория аспект, а именно произхода на тези квоти, германското правителство заявява по време на съдебното заседание на 10 юни 2021 г., че оттеглянето на решението за разпределяне на авиационни квоти в случай на несъстоятелност на оператори на въздухоплавателни средства няма да застраши СТЕ на ЕС по отношение на въздухоплаването, тъй като няма да засегне по никакъв начин нито броя на наличните квоти, нито тяхната цена. Това е така, защото „обичайните квоти“ ( 69 ) могат да бъдат върнати от операторите на въздухоплавателни средства. В това отношение германското правителство заявява, че 30 % от квотите, предадени от оператори на въздухоплавателни средства за периода 2013—2019 г., са били „обичайни квоти“. Освен това броят на квотите за авиационни дейности съответства само на 2 % от обичайните квоти, а излишните квоти непрекъснато се премахват в рамките на резерва за стабилност на пазара, посочен в Решение 2015/1814.

131.

С оглед на очевидната взаимозаменяемост на квотите, издадени на операторите на въздухоплавателни средства и на операторите на стационарни инсталации, което подлежи на установяване от запитващата юрисдикция, считам, че правото на безплатно разпределение на квоти за емисии за третия период на търговия може да бъде удовлетворено от резерва за стабилност на пазара. В това отношение считам, че точки 94—97 от заключението ми по дело ExxonMobil Production Deutschland (C‑126/20, EU:C:2021:457) следва да се прилагат по аналогия към сектора на въздухоплаването.

132.

С оглед на гореизложеното предлагам да се отговори на петия въпрос на запитващата юрисдикция, като се заключи, че правото на допълнително безплатно разпределение на квоти за емисии за третия период на търгуване може да бъде изпълнено след края на третия период на търгуване с квоти от третия период на търгуване, когато съществуването на правото на квоти е установено от съда едва след изтичането на третия период на търгуване. Квотите за третия период на търгуване не се погасяват след изтичането на третия период на търгуване.

VI.

Заключение

133.

Предвид всички изложени дотук съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси, поставени от Verwaltungsgericht Berlin (Административен съд Берлин, Германия), по следния начин: